Brief regering : Hoofdlijnen Arbeidsmarkt

Nr. 1112 BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 5 juli 2022

1. Inleiding

Het kabinet beoogt een samenleving waarin mensen het beste uit zichzelf halen. Waarin
mensen tot hun recht komen en zich deel voelen van een gezamenlijke toekomst. En waarin
mensen een eigen toekomst kunnen opbouwen. Gelijkwaardige kansen, beloning van inzet
en prestaties en een vangnet voor wie dat nodig heeft, vormen belangrijke pijlers
van het fundament dat deze samenleving mogelijk maakt. Samen met ruimte voor innovatie
zorgt dit fundament voor bestaans- en inkomenszekerheid en een goed draaiende economie.
Werk vormt daarbij een cruciale draaischijf in de samenleving.

De arbeidsmarkt is aan fundamenteel onderhoud toe om deze toekomstbestendig te maken.
Het belang en de urgentie hiervan worden onder meer aangegeven door het rapport van
de Commissie Regulering van Werk en het SER middellangetermijnadvies 2021–2025 (vanaf
hier: MLT-advies). Deze brief bevat de plannen van dit kabinet om de arbeidsmarkt
toekomstbestendig te maken. Eerder heeft u van ons een planningsbrief1 ontvangen, waar wij op 17 februari jl. over van gedachten hebben gewisseld. De planningsbrief
zag op de volledige breedte van het SZW-beleidsterrein, de voorliggende brief richt
zich op de voornemens en prioriteiten op het gebied van de arbeidsmarkt.

Bij de hervorming van de arbeidsmarkt wordt gezocht naar een goede balans tussen de
verschillende maatregelen in een breed arbeidsmarktpakket. Zoals het coalitieakkoord
aangeeft, vormen het rapport van de Commissie Regulering van Werk en het MLT-advies
van de SER daarbij een belangrijke leidraad. Het kabinet maakt bij het uitwerken van
de voorstellen om te komen tot een brede en integrale aanpak gebruik van de voorstellen
uit de verschillende rapporten en adviezen die ook het brede arbeidsmarktterrein bestrijken.
Bij de uitwerking speelt ook de uitvoering en uitvoerbaarheid van maatregelen evenals
de mate waarin zij aansluiten op het doenvermogen voor burgers en bedrijven een grote
rol. Beleid moet niet alleen goed lijken op papier, maar het moet vooral werken in
de praktijk.2

We voeren, met het oog op een brede en integrale hervorming, intensief overleg met
sociale partners en zullen gezamenlijk in de gaten houden of we tot een effectief
en gebalanceerd pakket komen. Ook al geldt dat de uitwerking op het ene thema meer
tijd en inzet zal vergen dan het andere thema, het kabinet waardeert de inzet en het
vertrouwen dat er uit het sociaal overleg spreekt om te komen tot een geheel aan arbeidsmarktmaatregelen
dat in staat is de arbeidsmarkt toekomstbestendig te maken. Gelet op het belang van
een evenwichtig arbeidsmarktpakket, streeft het kabinet ernaar om uiterlijk begin
2023 besluiten te nemen over de invulling van maatregelen die werkgeverschap aantrekkelijker
maken en wendbaarheid van ondernemingen vergroot. In diezelfde periode verwacht het
kabinet met concrete wetsvoorstellen te kunnen komen voor het beter reguleren van
flexibele contractvormen. De samenhang binnen het gehele pakket aan maatregelen zal,
kortom, in het oog worden gehouden bij de uitwerking en data van inwerkingtreding
van de verschillende onderdelen ervan.

In deze brief zal vooral ingegaan worden op het stimuleren van duurzame arbeidsrelaties
en het reguleren van flexibele arbeid waaronder het werken met of als zzp’er(s). Deze
brief gaat, omwille van het duidelijk maken van de samenhang, ook kort in op andere
voor de arbeidsmarkt relevante thema’s, hierover zullen (ook) separate brieven worden
gestuurd. U ontvangt aan het eind van de zomer een brief over de voorgenomen maatregelen
op korte, middellange en lange termijn ten aanzien van de arbeidsongeschiktheidswetgeving.
Ik verwacht in de zomer een hoofdlijnenbrief te kunnen sturen over de arbeidsmarktinfrastructuur,
in samenhang met een actieplan Leven Lang Ontwikkelen.

Leeswijzer

Paragraaf 2 van deze brief bevat de algemene visie van het kabinet op de arbeidsmarkt.
En gaat in op de samenhang met andere brieven van het kabinet. Paragraaf 3 gaat over
de richting die dit kabinet voorstaat voor de hervorming van de arbeidsmarkt zoals
aangekondigd in het coalitieakkoord. Vervolgens geeft paragraaf 4 toelichting over
de acties van het kabinet voor de uitwerking van die hervorming. De kern van de brief
bestaat uit de hoofdlijnen van de uitwerking per thema. Daarbij wordt waar mogelijk
ook al een planning geschetst. Tot slot wordt in paragraaf 5 ingegaan op de vervolgstappen
voor de periode na de zomer.

2. Algemene visie op de arbeidsmarkt en samenhang met andere brieven

Werk vormt een cruciale schakel in het fundament van de samenleving. Werk zorgt ervoor
dat mensen zelf in hun bestaan kunnen voorzien, biedt kansen tot zelfontplooiing,
draagt bij aan sociale interactie en individueel welbevinden. Daarnaast worden mensen
via hun werk betrokken bij de samenleving waarin ze leven en kunnen zij daaraan een
bijdrage leveren. Ook vanuit een meer collectief perspectief is werk cruciaal: voor
het verdienvermogen van Nederland, voor het in stand houden van onze sociale verzekeringen
en voorzieningen en sociale cohesie. Ook de kwaliteit van het werk, de voorwaarden
waaronder gewerkt wordt, zijn daarbij van belang.

Het kabinet zet zich vanuit meerdere pijlers in om deze cruciale schakel – werk –
te verbeteren. Deze pijlers zijn weergegeven in onderstaande figuur.

Hervorming arbeidsmarkt

Zoals hiervoor al kort aangegeven: de voorliggende brief heeft primair betrekking
op de hervorming van de arbeidsmarkt. Het gaat hier om voornemens van het kabinet
om een aantal grote verbeteringen aan te brengen in de regels rond werk. Met het MLT-advies
en het advies van de Commissie Regulering van Werk als leidraden. Tot deze pijler
behoren thema’s op deelterreinen van de regels rond werk, die in paragraaf 4 van deze
brief worden beschreven. Uw Kamer heeft op dit gebied reeds een brief over handhaving
op schijnzelfstandigheid3 en een reactie op een initiatiefnota over de platformeconomie ontvangen.4 In de zomer volgen brieven over het Actieplan leven lang ontwikkelen, over de infrastructuur
voor arbeidsmarktdienstverlening en over het certificeringsstelsel voor uitzendwerk.

Betrokken en aanwezige overheid

De tweede pijler in bovenstaande figuur bestaat uit een overheid die betrokken en
aanwezig is. Dat betekent een overheid die zich uitspreekt. Om maatschappelijke normen
te stellen en ongewenste ontwikkelingen in de arbeidsmarkt te corrigeren. Dat gebeurt
vaak via andere instrumenten dan wijzigingen in wet- en regelgeving, die in de eerste
pijler een centrale rol spelen. Reeds ontvangen heeft uw Kamer een update over de
stand van zaken van de uitwerking van het advies van de Commissie Roemer.5

Herziening kinderopvang

Het kinderopvangstelsel staat aan de vooravond van een grote herziening. Het kabinet
ziet de vergoeding voor kinderopvang als een belangrijk instrument om arbeidsparticipatie
te stimuleren. Een goede start op de kinderopvang draagt ook bij aan de ontwikkeling
van kinderen. De kinderopvangtoeslagaffaire heeft pijnlijk duidelijk gemaakt dat het
stelsel veel eenvoudiger moet en dat er meer zekerheid voor ouders nodig is. Het kabinet
zet in op een nieuw stelsel en investeert € 2,2 miljard extra om een hoge, inkomensonafhankelijke
vergoeding van 95% voor alle werkende ouders mogelijk te maken, direct gefinancierd
aan kinderopvangorganisaties. Ook wordt de koppeling gewerkte uren6 losgelaten, waardoor het aantal uren kinderopvang waarop werkende ouders recht hebben
niet meer afhangt van het aantal gewerkte uren. Dit draagt bij aan betaalbaardere
kinderopvang en een eenvoudigere financiering.

Op 15 april jl. heb ik uw Kamer geïnformeerd over deze stelselherziening, de aandachtspunten
en dilemma’s en de planning.7 In het najaar wordt uw Kamer nader over de uitwerking geïnformeerd.

Inkomen en inkomenszekerheid

De vierde pijler bestaat uit inkomen en inkomenszekerheid. Het kabinet verstevigt
de basis van het inkomensgebouw door het minimumloon met daaraan gekoppelde minimumuitkeringen
en de AOW, stapsgewijs met 7,5% te verhogen. De AMvB die de verhoging in de eerste
stap regelt is samen met de hoofdlijnenbrief over het minimumloon op 17 juni jl. naar
uw Kamer gestuurd. Voor de zomer wordt het instellingsbesluit en de taakopdracht van
de commissie sociaal minimum gepubliceerd. Verder is uw Kamer geïnformeerd over het
in balans brengen van de Participatiewet.8 Het kabinet heeft structureel 3 miljard euro vrijgemaakt voor lastenverlichting op
arbeid. In augustus wordt besloten over de concrete inzet van deze middelen. Tijdens
de voorjaarsbesluitvorming is afgesproken dat in augustus wordt bezien hoe de lasten
op arbeid verder kunnen worden verlaagd door de lasten op vermogen te verhogen.9 Daarbij worden ook maatregelen onderzocht om gericht de marginale belastingdruk te
verlagen. Eind van de zomer wordt uw Kamer nader geïnformeerd over de plannen ten
aanzien van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (WIA). Relevant hier is ook
het onderwerp armoede en schulden. Voor de zomer wordt de Aanpak geldzorgen, armoede
en zorgen door de Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen aan uw Kamer
aangeboden.

Inclusieve samenleving

De vijfde pijler bestaat uit de inclusieve samenleving. Meedoen in de samenleving,
het liefst via (betaald) werk, is van groot belang. Werk is voor iedereen een ticket
naar economische zelfstandigheid en naar meedoen in de samenleving. Voor nieuwkomers
is werk dé manier om de taal snel te leren en te integreren. Via de nieuwe Wet Inburgering
staat meedoen vanaf dag één centraal. Over de uitvoering van de inburgering zal uw
Kamer op verschillende momenten dit jaar worden geïnformeerd. Gelijkwaardige kansen
voor mensen met een migratierachtergrond op de arbeidsmarkt zijn essentieel. Hiertoe
is de Werkagenda Verdere Integratie op de Arbeidsmarkt (VIA) opgesteld. Over de uitwerking
van deze Werkagenda zal uw Kamer in het najaar worden geïnformeerd. Ook zal uw Kamer
rond de zomer geïnformeerd worden over de motie van het lid Ceder10 ten aanzien van praktische belemmeringen in bij de arbeidsparticipatie van statushouders.
Ten aanzien van het onderwerp samenleven zal uw Kamer na de zomer nader worden geïnformeerd
over onder meer de Agenda Veerkracht en Weerbaarheid, de Taskforce Problematisch Gedrag
en de inzet op Zelfbeschikking.

Horizontale thema’s: verbetering in dienstverlening en arbeidsmarktkrapte

Tot slot is het kabinet actief rond twee onderwerpen die dwars door genoemde pijlers
heen lopen. Ten eerste werkt het kabinet aan verbeteringen in de dienstverlening aan
burgers, met aandacht voor wet- en regelgeving die werkt voor mensen. Op dit terrein
wordt uw Kamer nog voor de zomer geïnformeerd over de prioriteiten en mijlpalen van
het programma Werk aan uitvoering. Dit programma bevat onderzoeken naar hardvochtige
effecten in wet- en regelgeving en de uitvoering daarvan. En onderzoek over de herijking
van het handhavingsinstrumentarium en de Fraudewet. Over de ontwikkelingen in de dienstverlening
door UWV en de SVB is uw Kamer op 23 juni geïnformeerd middels de Stand van de uitvoering
en de knelpuntenbrieven.11

Krapte op de arbeidsmarkt is een tweede horizontale thema. Ik heb uw Kamer op 24 juni
jl. geïnformeerd over de acties die kabinet op dit terrein neemt.12 Eerder informeerde ik uw Kamer al over het actieplan Dichterbij dan je denkt.13

3. Visie op hervorming arbeidsmarkt

Het kabinet signaleert dat een arbeidsmarkt die positief bijdraagt aan bovengenoemde
pijlers voor een goed functionerende samenleving en economie, geen vanzelfsprekendheid
is; de brede welvaart staat onder druk. Mede als gevolg van trends als technologische
ontwikkeling, veranderende preferenties van mensen rondom werk, globalisering, vergrijzing
en de energietransitie leidt de huidige inrichting en vormgeving van de arbeidsmarkt
niet meer automatisch tot de maatschappelijk gewenste resultaten. Deze ontwikkelingen
brengen onder meer verschuivingen in werkgelegenheid tussen sectoren en veranderingen
in de aard en inhoud van het werk met zich mee.

De veranderende arbeidsmarkt en het verkrijgen van inzicht in de effecten daarvan
op werkenden, heeft de afgelopen jaren niet voor niets de nodige (politieke) aandacht
gehad; ook vanuit de zijde van de Tweede Kamer zijn hierbij nuttige inzichten over
de veranderende arbeidsmarkt samengebracht.14 Steeds duidelijker blijkt dat het noodzakelijk is om de arbeidsmarkt echt anders
vorm te geven en deze meer toekomstbestendig te maken. Hierbij realiseert het kabinet
zich dat het functioneren van de arbeidsmarkt niet alleen een gevolg is van deze ontwikkelingen,
maar dat knelpunten mede het gevolg zijn van beleidskeuzes en regels rondom werk.
Die keuzes en regels die het ongewenst gebruik van flexibele arbeidscontracten hebben
gestimuleerd, zijn evenwel geen vast gegeven maar kunnen door aanpassingen geadresseerd
worden.15

De WRR, de Commissie Regulering van Werk en de SER wijzen allemaal op de noodzaak
om toe te werken naar een toekomstbestendiger arbeidsmarkt en doen daarvoor voorstellen.16 Een eerste belangrijke gemene deler uit de voornoemde rapporten en adviezen is, kort
samengevat, om te komen tot regels rondom werk die zowel meer zekerheid bieden voor
mensen en tegelijk blijven zorgen voor voldoende wendbaarheid voor ondernemingen.
In de woorden van de SER gaat het erom de regels rondom werk zo te wijzigen dat «bedrijven
wendbaar kunnen zijn zonder de werk- en inkomenszekerheid van werknemers aan te tasten.»17

Een tweede belangrijke gemene deler is de signalering dat zonder hervorming van de
arbeidsmarkt toenemende spanningen in de samenleving ontstaan. De SER signaleert in
haar MLT-advies dat kansenongelijkheid toeneemt en veel mensen minder grip, zekerheid
en perspectief ervaren op hun toekomst en leefomgeving. Daarbij speelt de vormgeving
van de arbeidsmarkt een belangrijke rol, mede doordat de negatieve gevolgen van onzeker
werk en flexibele arbeidscontracten te eenzijdig neerslaan bij kwetsbaren. De Commissie
Regulering van Werk en de WRR wijzen er in andere bewoordingen eveneens op dat de
huidige vormgeving van de arbeidsmarkt niet adequaat is om de scheidslijnen in de
samenleving tegen te gaan, en deze zelfs versterkt langs de lijnen van de contractvorm.18

Het kabinet ziet dat bovenbeschreven ontwikkelingen niet vanzelf gekeerd worden. De
veranderende arbeidsmarkt vergt aanpassingen en beleidsinterventies van overheidswege.
De markt en samenleving kunnen dit niet zelf oplossen en zijn gebaat bij verdere normering
van de arbeidsmarkt. Het kabinet vindt het onwenselijk dat regels rondom werk de toch
al bestaande tweedeling versterken tussen diegenen die gemakkelijk meekunnen in de
dynamiek van de huidige arbeidsmarkt en diegenen die lastig kunnen aanklampen of zelfs
dreigen af te haken.

Het is dan ook van het grootste belang dat de overheid en de maatschappij actief aan
de slag gaan met de vormgeving van de arbeidsmarkt van de toekomst. Dat is geen geringe
opgave; tegelijkertijd: een groot deel van de knelpunten op de arbeidsmarkt wordt
veroorzaakt door beleidskeuzes en regels rondom werk. Dus kunnen we ook zelf het tij
keren en kunnen we de arbeidsmarkt beter toesnijden op waar mensen, ondernemingen
en de samenleving behoefte aan hebben. Dit vergt een brede en integrale aanpak. De
verschillende contractvormen waarop wordt gewerkt en regelingen rondom werk, scholing,
toerusting en activering hangen nauw met elkaar samen. Maatregelen die één contractvorm
raken, kunnen onbedoelde gevolgen hebben voor andere contractvormen: het zogenoemde
waterbedeffect. Aanpassingen tussen verschillende contractvormen moeten dan ook in
samenhang met elkaar worden bezien.

Daarbij is een belangrijke notie wel dat de arbeidsmarkt verre van homogeen is. De
arbeidsmarkt kent een aanzienlijke mate van diversiteit aan sectorspecifieke omstandigheden,
voorkeuren, afspraken en verschillen in (ervaren) onderhandelingsmarktmacht. Hoewel
de beschreven maatregelen in deze brief een algemeen toepasbaar karakter hebben, erkent
het kabinet de heterogeniteit van de arbeidsmarkt en zal er in de verdere uitwerking
van de verschillende maatregelen ook expliciet aandacht worden besteed aan verschillen
in behoeftes en voorwaarden van verschillende beroepssectoren en -groepen.

Het kabinet onderscheidt vijf belangrijke thema’s bij de uitwerking van het coalitieakkoord
waar deze brief vervolgens (in paragraaf 4) nader op in gaat:

1) Het aangaan van duurzame arbeidsrelaties stimuleren binnen wendbare ondernemingen
en het beter reguleren van tijdelijke contracten en driehoeksrelaties

Arbeidsovereenkomsten voor onbepaalde tijd vormen in beginsel de werkvorm voor het
organiseren van structureel werk. Andere contractvormen worden beter gereguleerd ten
behoeve van inzet waar dat nodig is, en worden niet meer gebruikt om te concurreren
op arbeidsvoorwaarden. Op deze manier gaan werkenden meer werk- en inkomenszekerheid
ervaren. Daarbij dient werkgeverschap aantrekkelijk te zijn en behouden ondernemingen
wendbaarheid om te anticiperen op veranderende omstandigheden.

2) Een gelijker speelveld tussen werknemer en zelfstandige, meer duidelijke en opeisbare
regels en handhaving

Het kabinet wil echte zelfstandigen de ruimte geven en ondersteunen en schijnzelfstandigheid
tegengaan. Dat vereist allereerst dat het speelveld tussen werkenden gelijker wordt,
zowel qua fiscale behandeling als sociale zekerheid. Prikkels in de fiscaliteit en
sociale zekerheid die zelfstandig werken op opdrachtbasis nu aantrekkelijker maken
dan arbeidsovereenkomsten worden aangepast. Meer duidelijkheid rondom de beoordeling
van arbeidsrelaties en maatregelen die het effectief opeisen van de rechtspositie
vergemakkelijken, dragen eveneens bij aan het tegengaan van schijnzelfstandigheid.
Ook (het intensiveren van de) handhaving speelt bij de naleving van het wettelijk
kader een belangrijke rol.

3) Altijd uitzicht op nieuw werk

We willen aan mensen, die geen werk hebben of van baan moeten veranderen, de zekerheid
geven dat er altijd uitzicht is op nieuw werk. Hiertoe stimuleren we leven lang ontwikkelen
(LLO) en gaan we samen met sociale partners, gemeenten en het UWV, meer mensen naar
werk begeleiden.

4) Het kabinet en haar maatschappelijke partners werken toe naar een arbeidsmarktinfrastructuur
die werkenden, werkzoekenden en werkgevers toegang biedt tot integrale, herkenbare
en laagdrempelige dienstverlening.

5) Aanpassingen in de arbeidsongeschiktheidswetgeving (WIA)

Het kabinet heeft de ambitie uitgesproken om arbeidsparticipatie en positie van arbeidsongeschikten
te verbeteren. Daartoe gaat het kabinet samen met sociale partners kijken naar mogelijke
hervormingen in de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (WIA). Met expliciete
aandacht voor de uitvoerbaarheid, betaalbaarheid en uitlegbaarheid van het stelsel
en het aanpakken van hardheden.

6) Meedoen aan de basis van de arbeidsmarkt

Iedereen in Nederland verdient een goed bestaan en moet mee kunnen doen. Samen met
gemeenten zorgen we dat mensen die langdurig in de bijstand zitten actief worden benaderd.
Met oog voor ieders talenten en beperkingen en met een eigen actieve rol van uitkeringsgerechtigden
ondersteunen en stimuleren we hen naar werk. Voor werkzoekenden die vanwege een kwetsbare
arbeidsmarktpositie extra ondersteuning nodig hebben bij Van-Uitkering-Naar-Werk (VUNW)
is er de arbeidsmarktinfrastructuur. De banenafspraak is een belangrijk instrument
om mensen met een arbeidsbeperking aan de slag te helpen bij reguliere werkgevers.
Voor mensen die niet terecht kunnen bij een reguliere werkgever wordt het budget voor
beschutte werkplekken uitgebreid.

4. Hoofdlijnen van de maatregelen

In lijn met de rapporten en het MLT-advies van de SER, zijn er in het coalitieakkoord
over de volle breedte van de arbeidsmarkt aanpassingen voorgesteld. In deze brief
wordt per pijler geschetst hoe de uitwerking van die maatregelen er uit ziet.

4.1 Maatregelen om het aangaan van duurzame arbeidsrelaties te stimuleren binnen wendbare
ondernemingen en het reguleren van tijdelijke contracten en driehoeksrelaties

4.1.1 Reguleren van tijdelijke contracten en driehoeksrelaties

Om meer zekerheid te bieden aan werknemers met flexibele contracten neemt het kabinet
het uitgangspunt van de SER over dat structureel werk in principe wordt georganiseerd
op basis van arbeidsovereenkomsten voor onbepaalde tijd.

Het kabinet werkt toe naar een nieuwe balans. Naast werk voor onbepaalde tijd, vervult
flexibele arbeid een nuttige rol op de arbeidsmarkt. Ook op de arbeidsmarkt van de
toekomst is er ruimte voor flexibiliteit. Flexibiliteit maakt ondernemerschap mogelijk
en geeft bedrijven de mogelijkheid om in te spelen op veranderingen in de economie.
Daarnaast moeten ondernemers kunnen inspelen op fluctuaties in het werkaanbod zoals
die zich in de praktijk van iedere dag aandienen, of vanwege natuurlijke en klimatologische
omstandigheden. Flexibele arbeid kan zo aansluiten bij de behoeften van werkgevers
en ze benodigde wendbaarheid bieden om in te spelen op veranderende omstandigheden.
Ook kan flexibele arbeid kansen bieden aan werkzoekenden of aansluiten bij de voorkeuren
die werkenden hebben. Van groot belang is dat de wendbaarheid die werkgever zoekt,
niet ten koste gaat van de door de werknemer benodigde zekerheid. Vormen van interne
wendbaarheid waarbij wendbaarheid voor bedrijven en zekerheid voor werknemers hand
in hand gaan, verdienen (ook binnen de sectoren) de ruimte. Het kabinet ziet dat daar
nu nog niet voldoende sprake van is.

De afgelopen decennia zijn werkgevers werkenden steeds meer gaan inzetten op basis
van een flexibel contract. In 2021 werkte ca. 28 procent van de werkenden in een flexibele
arbeidsrelatie, 2,6 miljoen werknemers. In 2003 ging het om ca. 14 procent van alle
werkenden (1,1 miljoen werknemers).19 Onderzoek laat zien dat we hiermee internationaal uit de pas lopen. De Commissie
Regulering van Werk heeft daarbij opgemerkt dat excessieve (externe) flexibilisering
het Nederlandse verdienvermogen bedreigt, omdat werkenden en organisaties als gevolg
van die flexibilisering minder investeren in elkaars menselijk kapitaal en organisatiekapitaal.20 Werknemers met een flexibel contract hebben bovendien te maken met meer risico’s
en minder zekerheden dan werknemers met een contract voor onbepaalde tijd.21 Dit zorgt voor een tweedeling op de arbeidsmarkt tussen «insiders» met een contract
voor onbepaalde tijd en «outsiders» die op flexibele basis werken. Daarbij komt dat
juist de werkenden met een flexibel contract vaak ook een minder sterke positie op
de arbeidsmarkt hebben en langdurig in de «flexibele schil» vast blijven zitten.

Een centrale doelstelling voor het kabinet binnen het reguleren van vormen van flexibele
arbeid is om de economische zelfstandigheid van de werknemer te bevorderen, zodat
de werknemer meer grip op werk ervaart, stappen in levensloopfasen kan zetten, en
werk en privé beter kan combineren. Het kabinet wil daarom de verschillen tussen flexibele
contracten en contracten voor onbepaalde tijd verkleinen. Flexibele arbeidsrelaties
moeten niet gebruikt worden om te concurreren op arbeidsvoorwaarden. In het kader
van overzichtelijkheid is daarbij van belang dat binnen (nieuwe) wetgeving het aantal
uitzonderingsposities beperkt blijft.

Binnen een verdere regulering van flexibele arbeid is het van belang dat de verbeterde
rechten in de praktijk ook tot uiting komen. Het kabinet vindt het belangrijk dat
flexibele werknemers hun rechten kunnen verwezenlijken en dat ze niet alleen op papier
over meer zekerheid beschikken, terwijl er in de praktijk niet veel verandert. De
Commissie Regulering van Werk en het aanjaagteam Roemer hebben ook aandacht gevraagd
voor een betere effectuering van rechten. Dit is daarom een belangrijk aandachtspunt
bij de verdere uitwerking van het coalitieakkoord. Dit geldt met name voor kwetsbare
werknemers, zoals sommige flexibele werknemers en arbeidsmigranten.

Concreet werkt het kabinet aan hervormingen rond oproepcontracten, uitzendcontracten
en de ketenbepaling. En aan een laagdrempelige vorm van conflictbeslechting (arbeidscommissie).
Deze maatregelen worden hieronder toegelicht.

Oproepcontracten

Oproepcontracten (zoals nulurencontracten en min-maxcontracten) bieden werknemers
weinig zekerheid. De onzekerheid binnen het oproepcontract heeft twee verschillende
onderdelen: inkomensonzekerheid en roosteronzekerheid. In de vorige kabinetsperiode
zijn op deze onderdelen stappen gezet via de Wet Arbeidsmarkt in balans (WAB), zoals
de verplichting om tot een aanbod voor een vaste arbeidsomvang te komen na 1 jaar,
en een minimale oproeptermijn van 4 dagen. Tegelijkertijd constateert de SER dat de
zekerheid van deze werknemers nog onvoldoende is.

Het MLT-advies adviseert een afschaffing van oproepcontracten, waarbij deze (met uitzondering
van scholieren en studenten) vervangen worden door een basiscontract, met tenminste
een kwartaalurennorm, waardoor het loon van een werknemer voorspelbaar is. Van belang
is ook dat de SER voorstelt dat uitsluiting van de loondoorbetalingsverplichting in
haar huidige vorm komt te vervallen, maar wil dat o.a. de uitzondering voor scholieren
en studenten en uitzenden (fase A) opnieuw wettelijk wordt vormgegeven. Daarnaast
stelt de SER in het MLT-advies voor te komen tot regels ten aanzien van een evenwichtige
verhouding tussen het aantal uren werk en de beschikbaarheid van de werknemer.

Het kabinet onderschrijft op dit onderdeel de uitgangspunten van het MLT-advies en
kiest ervoor om oproepcontracten in hun huidige vorm af te schaffen, waarbij conform
het MLT-advies de uitzondering voor scholieren en studenten nader uitgewerkt wordt.
Afschaffing van oproepcontracten betekent dat nulurencontracten en min-maxcontracten
in de huidige vorm niet langer toegestaan zijn. Deze contracten worden vervangen door
een (nader met sociale partners uit te werken) basiscontract. Het kabinet wil hiermee
bewerkstelligen dat de inkomenszekerheid van werknemers toeneemt.

Ook op het gebied van roosteronzekerheid werkt het kabinet, naast de door sociale
partners voorgestelde evenwichtige verhouding tussen beschikbaarheid en het aantal
contracturen, voornemens uit om werknemers meer duidelijkheid te verschaffen over
wanneer zij opgeroepen kunnen worden. Dit sluit aan bij de motie van het lid Van Beukering-Huijbregts
c.s.22 In het geval van een laag aantal basisuren (de uren die in het contract zijn vermeld)
is het voor de economische zelfstandigheid van een werknemer van belang te weten wanneer
hij/zij wel of niet beschikbaar voor werk dient te zijn. Alleen als werknemers die
zekerheid hebben is er voor hen de mogelijkheid om bijvoorbeeld een tweede baan te
nemen die bij kan dragen aan economische zelfstandigheid. Ook voor kinderopvang of
mantelzorg is een toename van de roosterzekerheid positief. Dit kan bijdragen aan
de doelstellingen die zowel in het WRR-rapport als bij de Commissie Regulering van
Werk genoemd zijn: meer grip op het werkende leven, het kunnen zetten van stappen
in levensloopfasen en het combineren van werk en privé.

Uitzendcontracten/Terbeschikkingstelling van arbeidskrachten

Uitzendkrachten hebben, naast oproepkrachten en werknemers met een kort tijdelijk
dienstverband, het grootste risico om werkloos of inactief te raken.23 Daarnaast hebben ze, naast oproepkrachten, de minste kans om door te stromen naar
een dienstverband voor onbepaalde tijd. Ruim 41 procent van de uitzendkrachten stroomt
door naar een uitkering.24 Uitzendkrachten zijn het vaakst ontevreden over hun werkzekerheid, in 2019 gaf 35
procent aan hier ontevreden over te zijn. Het is dus van belang om de positie van
uitzendkrachten te verbeteren. Daarbij blijkt dat bij uitzendkrachten de periode waarop
ze op een tijdelijk contract (in fase A of B) werken tijdens de Wwz is toegenomen25 en dat signalen zijn dat in de uitzendsector een «strategische herstart» in Fase
A of B lijkt voor te komen. Het MLT-advies heeft ook voor het verbeteren van de positie
van uitzendkrachten adviezen gedaan. Tegelijkertijd is het van belang om te vermelden
dat uitzenden een allocatieve functie op de arbeidsmarkt heeft, en dat hierdoor ook
ruimte is voor een verlicht regime ten opzichte van andere contractvormen, zoals ook
is opgemerkt door de Commissie Regulering van Werk.

Ten eerste stelt het MLT-advies voor om de werkzekerheid van uitzendkrachten te verbeteren.
Concreet wordt in het MLT-advies voorgesteld om de onzekere fasen binnen uitzend te
verkorten, door de zogeheten fase A (nu via CAO te verlengen van de wettelijke 26
weken naar 78 weken) wettelijk vast te leggen op 52 weken, waarbij geen afwijkingen
per CAO meer mogelijk zijn. Fase B wordt verkort naar 2 jaar. Tevens wordt voorgesteld
om ook bij uitzenden (in zowel fase A als fase B) de onderbrekingstermijn te laten
vervallen, behalve voor scholieren en studenten (voor hen blijft een onderbrekingstermijn
van 6 maanden gelden). Het kabinet ziet, gezien de allocatiefunctie die uitzend vervult,
ruimte voor het verlicht regime ten opzichte van andere contractvormen – zoals ook
opgemerkt door de Commissie Regulering van Werk. Het kabinet is voornemens deze richting,
die overigens in het rapport van de Commissie in stringentere vorm werd gesuggereerd,
over te nemen en verder technisch uit te werken.

Hierbij is het wel van belang dat concurrentie op arbeidsvoorwaarden moet worden voorkomen.
Uit onderzoek is gebleken dat uitzendkrachten niet alleen minder verdienen dan werknemers
met een dienstverband voor onbepaalde tijd, maar ook dat het verschil in uurloon maar
in beperkte mate samenhangt met kenmerken als leeftijd, onderwijsniveau en beroep.26 Ook als gecontroleerd wordt voor deze kenmerken blijft er een loonverschil bestaan
van 13 procent.27 In het MLT-advies wordt voorgesteld dat er niet langer sprake kan zijn van concurrentie
op arbeidsvoorwaarden, door te stellen dat er sprake moet zijn van tenminste gelijkwaardige
arbeidsvoorwaarden ten opzichte van werknemers die direct werken bij de inlener. Het
kabinet neemt dit advies ter harte en werkt dit advies verder uit met inachtneming
van de Europeesrechtelijke kaders.

In dit kader is het ook relevant om te noemen dat er inmiddels twee uitspraken van
het Europees Hof van Justitie zijn gewezen inzake de tijdelijkheid van het uitzenden
in het licht van de uitzendrichtlijn. In de meest recente uitspraak van 17 maart 2022
heeft het Hof van Justitie geoordeeld «dat lidstaten verplicht zijn om te waarborgen
dat uitzendkrachten niet ter beschikking zouden worden gesteld [aan één inlener] voor
een dusdanig lange periode dat deze niet meer als «tijdelijk» kan worden aangemerkt.»28 Nederland heeft tot nu toe geen expliciete waarborgen om te voorkomen dat uitzendkrachten
permanent aan een inlener ter beschikking worden gesteld. De komende periode zal in
overleg met sociale partners worden bezien welke stappen de Nederlandse regering moet
nemen om deze waarborgen te bieden.

Verder is rondom het onderwerp uitzendarbeid relevant dat het kabinet toewerkt naar
een certificeringsstelsel voor terbeschikkingstelling op de arbeidsmarkt. Het is van
groot belang dat werkenden niet alleen de juiste rechten hebben, maar dat ze deze
in de praktijk ook krijgen. Het aanjaagteam bescherming arbeidsmigranten en de SER
hebben geconcludeerd dat dit bij ter beschikking gestelde arbeidskrachten te vaak
misgaat en heeft aanbevolen hier een stelsel van verplichte certificering voor in
te richten. Het kabinet is, met brede steun van uw Kamer29 en in nauwe samenwerking met sociale partners, al ver gevorderd in de uitwerking
daarvan. Uw Kamer zal medio dit jaar een brief ontvangen over de hoofdlijnen van de
concrete uitwerking van dat stelsel. Het kabinet streeft er naar om parallel daaraan
een wetsvoorstel te publiceren voor internetconsultatie.

Ketenbepaling

Het kabinet wil voorkomen dat structureel werk in permanente tijdelijkheid wordt ingevuld.
Het kabinet vindt het daarom van belang om draaideurconstructies bij tijdelijk werk
te voorkomen en zo voor werknemers het perspectief op een contract voor onbepaalde
tijd te vergroten.

Een van de doelstellingen zoals genoemd in het MLT-advies is om permanente tijdelijkheid
van werk bij dezelfde werkgever niet meer mogelijk te maken, behoudens uitzonderingen.
Uit de evaluatie van de Wet werk en zekerheid (Wwz) blijkt dat 14 procent van de werkgevers
aangeeft gebruik te maken van periodes tussen tijdelijke contracten van minimaal zes
maanden.

Bij dergelijke tussenpozen begint weer een nieuwe keten van tijdelijke contracten
(bij seizoenswerk geldt bij cao een tussenpoos van ten minste 3 maanden). Dit betekent
dat bij deze groep werkgevers toch kans is op een zogenaamde «draaideurconstructie»
waarbij een werknemer na de tussenpoos weer opnieuw op een tijdelijk contract aan
het werk komt bij dezelfde werkgever, al dan niet via opvolgend werkgeverschap.30 Het kabinet vindt dit ongewenst. En beoogt daarom te regelen dat een «keten» van
contracten niet opnieuw begint na een tussenperiode, maar dat al het voorgaande werk
onderdeel is van de «keten». Wel zal het kabinet een administratieve vervaltermijn
uitwerken.

In lijn met het MLT-advies wil de regering deze vorm van draaideurconstructies tegengaan,
en zal dit, in overleg met sociale partners, nader technisch vormgeven. Het kabinet
onderzoekt nog een aparte regeling voor de onderbrekingstermijn voor seizoenswerk.
Hierbij is van belang dat in de uitwerking aandacht moet zijn voor het risico dat
onzekerheid voor werknemers in stand blijft via andere constructies, zoals opvolgend
werkgeverschap, of dat er ongewenst een afwenteling van risico’s en kosten op het
collectief plaatsvindt. Deze neveneffecten moeten worden voorkomen. Voor scholieren
en studenten met een bijbaan blijft wel een onderbrekingstermijn van 6 maanden bestaan,
om hun toegang tot de arbeidsmarkt niet te beperken, aangezien het hier (zoals ook
bij de uitzondering voor oproepcontracten) om bijbanen gaat.

Uitwerking aanbeveling aanjaagteam Roemer: arbeidscommissie

In het coalitieakkoord is de ambitie opgenomen de aanbevelingen uit het rapport van
het aanjaagteam Roemer uit te voeren. In het rapport van het aanjaagteam is aanbevolen
om een arbeidscommissie in het leven te roepen om de toegang tot het recht te verbeteren.
Het MLT-advies adviseert om de aanbevelingen van het aanjaagteam Roemer onverkort
uit te voeren. Eerder pleitten ook de Commissie Regulering van Werk en de Brede Maatschappelijke
Heroverwegingen (BMH) «Eerlijk Werk» voor een publiek loket ter verbetering van de
mogelijkheden om de toegang tot het recht en naleving van arbeidswetten te vergroten.

Het arbeidsrecht, zoals de rechten voor flexibele werknemers, is namelijk grotendeels
civielrechtelijk. Werknemers moeten zelf in actie komen als werkgevers de regels niet
naleven. Uitkomst van de eerdere rapporten is dat het niet-realistisch is om te verwachten
dat kwetsbare werknemers, zoals arbeidsmigranten, zelf naar de rechter zullen stappen.
Ze worden dan namelijk onder andere met (hoge) kosten geconfronteerd (bijvoorbeeld
het betalen van griffiegeld, een proceskostenveroordeling als ze verliezen, kosten
voor advocaat en noodzakelijke ondersteuning, tijdelijk verblijf arbeidsmigranten.

Het aanjaagteam Roemer pleit daarom voor een laagdrempelige vorm van conflictbeslechting
(arbeidscommissie) waar kwetsbare werknemers, waaronder arbeidsmigranten naar toe
kunnen, om te zorgen voor een betere effectuering van arbeidsrechten. Deze arbeidscommissie
zou volgens het aanjaagteam Roemer qua opzet en werkwijze vergelijkbaar kunnen zijn
met de Huurcommissie.31Het lijkt wenselijk dat de arbeidscommissie zich richt op kwetsbare werknemers, niet
enkel op arbeidsmigranten.

Het enkel richten op arbeidsmigranten kan verboden onderscheid naar nationaliteit
opleveren, hetgeen in strijd is met (Europese) gelijke behandelingsbepalingen. Een
verbreding van de doelgroep sluit ook aan bij de constatering van het aanjaagteam
Roemer, de Commissie Regulering van Werk en BMH over kwetsbare werknemers in algemene
zin.

Er vindt momenteel een onderzoek plaats naar waar op de arbeidsmarkt de precieze problematiek
zit en welke inrichting van de aanbevolen arbeidscommissie het meest effectief is.
Los daarvan zal de hierboven genoemde verbreding van de doelgroep worden onderzocht.
Sociale partners erkennen de problemen met de toegang tot de rechter en zullen zelf
ook voorstellen doen om de toegang te verbeteren. Politieke besluitvorming tot oprichting
van de arbeidscommissie vindt dit najaar plaats. In het coalitieakkoord zijn structurele
middelen gereserveerd voor de uitwerking van de aanbevelingen van het aanjaagteam
Roemer, waaronder de arbeidscommissie. Uw Kamer heeft over de stand van zaken van
de andere onderdelen van de uitwerking van het advies Roemer recent een update ontvangen.32

4.1.2 Maatregelen om het aangaan van duurzame arbeidsrelaties te stimuleren binnen
wendbare ondernemingen

Het is van belang dat de Nederlandse economie veerkrachtig is. De omstandigheden waarin
bedrijven opereren, veranderen voortdurend. De voorkeuren van consumenten ontwikkelen
zich, grondstoffen worden meer of juist minder beschikbaar, innovatie zorgt voor andere
toepassingen van bestaande middelen en de wensen van werkenden veranderen. Voortdurende
aanpassing daaraan is noodzakelijk om vernieuwend te blijven opereren. En zo ons welvaartsniveau
in stand te houden en te verhogen.

De Nederlandse economie heeft laten zien die veerkrachtigheid in hoge mate te hebben.
Waar sommige sectoren langzaamaan verdwijnen, bloeien andere op. De werkenden van
nu hebben een heel andere opleiding en vaardigheden dan de werkenden van een halve
eeuw geleden. De bedrijven van nu zien er heel anders uit dan bedrijven uit de afgelopen
decennia. Nederland is vanwege die veerkrachtigheid al jaren één van de meest welvarende
landen ter wereld.

Tegelijkertijd is de conclusie óók dat veel bedrijven zich om wendbaar te zijn de
afgelopen jaren op steeds grotere schaal hebben gewend tot brede vormen van flexibele
arbeid.33 Dat heeft, zoals ook hiervoor al beschreven, nadelige effecten op de zekerheid van
werkenden en is bovendien schadelijk voor de Nederlandse concurrentiekracht op lange
termijn: in duurzame arbeidsrelaties zit meerwaarde voor zowel werknemer als werkgever
omdat het loont om in elkaar te investeren.34 Zoals de SER constateert dragen contracten voor onbepaalde tijd positief bij aan
duurzame inzetbaarheid en zekerheid van mensen, de ontwikkeling van menselijk kapitaal
en de verhoging van de arbeidsproductiviteit.

Het is wenselijk om tot een andere vorm van wendbaarheid te komen. Eén waarin het
contract voor onbepaalde tijd het uitgangspunt is, en waarin bedrijven zich wel snel
(kunnen) aanpassen aan veranderende omstandigheden. Het kabinet neemt maatregelen
die bijdragen aan die ambitie: het gaat bevorderen dat van-werk-naar-werktrajecten
worden ingezet bij het beëindigen van een arbeidsovereenkomst. Daarnaast wordt er
een deeltijd-WW uitgewerkt. En wordt de re-integratie in het tweede ziektejaar in
lijn met de MLT-advies in principe gericht op re-integratie bij een andere werkgever.

In het vervolg van deze paragraaf vindt u de stand van zaken van de uitwerking van
de diverse trajecten. Tot slot gaat deze paragraaf in op de wijze waarop bedrijven
de mogelijkheden voor wendbaarheid met behoud van de duurzame arbeidsrelatie beter
kunnen benutten.

Van-werk-naar-werk bij beëindigen arbeidsovereenkomst

Veel bedrijven anticiperen op de toekomst, richten hun bedrijf hierop in en passen
de koers van het bedrijf zo nodig aan. Dit is in het belang van het bedrijf, en onderdeel
van goed ondernemerschap. Bedrijven, ook die waar duurzame arbeidsrelaties de norm
zijn, zijn hierdoor goed in staat in te spelen op relatief geleidelijke ontwikkelingen
als de noodzaak duurzamer te gaan werken, gebruik te maken van digitale mogelijkheden
en een toenemende of afnemende vraag naar producten. Ook werkenden kunnen anticiperen
op ontwikkelingen in de maatschappij. Werkenden die hun vaardigheden aanpassen aan
wat er in de toekomst gevraagd wordt, zien zich ook bij veranderingen in de arbeidsmarkt
verzekerd van werk en inkomen. Werkgevers en werknemers die tijdig met elkaar in gesprek
gaan over toekomstige ontwikkelingen zijn in staat wendbaarheid voor het bedrijf te
combineren met zekerheid voor de werknemer, waardoor zij in elkaar durven investeren
en gezamenlijk in staat zijn de kansen van de toekomst te verzilveren.

Ook wanneer werkgever en werknemer tijdig stilstaan bij toekomstige ontwikkelingen,
kunnen zich desondanks situaties voordoen waarop de koers van het bedrijf niet gecombineerd
kan worden met de wensen of mogelijkheden van de werknemer. In dat geval is het in
het belang van de wendbaarheid van het bedrijf, en de werkzekerheid van de werknemer,
tijdig te bezien op welke wijze de werknemer het werkende leven elders kan voortzetten.
Ook de samenleving als geheel heeft hier baat bij. Verschillend overheidsbeleid is
er hierom op gericht dat werkgevers en werknemers hier over nadenken en actie op ondernemen.
Het STAP-budget kan hiervoor bijvoorbeeld worden ingezet, en werkgevers en werknemers
hebben de mogelijkheid om scholingskosten in mindering te brengen op de transitievergoeding.

Een drietal maatregelen die in het MLT-advies zijn opgenomen en waaraan in het coalitieakkoord
wordt gerefereerd beogen van werk-naar-werktrajecten verder te stimuleren, specifiek
bij een naderend einde van de arbeidsovereenkomst. Wanneer een werkgever en werknemer
bij dreigend ontslag kiezen voor beëindiging van de arbeidsovereenkomst met inbegrip
van een van-werk-naar-werk-route kan 1) de transitievergoeding bij een beëindiging
met wederzijds goedvinden achterwege blijven, 2) de flex-opslag op de WW-premie met
terugwerkende kracht worden gerestitueerd (indien relevant) en 3) de werknemer een
hogere WW-uitkering ontvangen wanneer tijdens het traject sprake is van een tijdelijk
beroep op de WW.

Deze drie voorgestelde maatregelen uit het MLT-advies blijken in de uitwerking tegen
drempels aan te lopen die een significante bijdrage aan het beoogde doel compliceren.
Bij beëindiging van de arbeidsovereenkomst met wederzijds goedvinden kunnen partijen
nu al afspraken maken over de voorwaarden, met inbegrip van eventueel een ontslagvergoeding
en een van-werk-naar-werkroute. Ook bij een beëindigingswijze waarbij de werkgever
verplicht is aan de werknemer een transitievergoeding te betalen kunnen partijen,
indien gewenst, afspraken maken over een van-werk-naar-werk-traject. De transitievergoeding
kan in die afspraken een rol spelen. Zij kunnen daarbij bijvoorbeeld een van-werk-naar-werktraject
overeenkomen. De restitutie van de flexopslag in de WW-premie en de tijdelijk hogere
WW-uitkering lijken op basis van een eerste appreciatie uitvoeringstechnisch uiterst
ingewikkeld vanwege de ingrijpende aanpassingen in de geautomatiseerde WW-systemen
die deze voorstellen vereisen. Het is daarmee zeer de vraag of deze gerealiseerd kunnen
worden, en zo ja, of dat binnen afzienbare termijn kan. Daarnaast is het de vraag
of het mogelijk is om een tijdelijk hogere WW-uitkering te introduceren voor deze
specifieke gevallen omdat dit mogelijk tot een onderscheid tussen vaste en flexibele
arbeidsrelaties leidt dat niet te rechtvaardigen is en omdat dit complex is in de
uitvoering.

De komende periode zal met sociale partners en uitvoeringsorganisaties worden onderzocht
of bovenstaande uitvoeringsproblemen te overkomen zijn. Indien dat niet het geval
is, of de bijdrage van deze maatregelen aan de beoogde doelen te beperkt zal blijken
te zijn, zal het kabinet zich met sociale partners bezinnen op alternatieven. Het
kabinet streeft ernaar om uiterlijk begin 2023 besluiten te nemen over de invulling
van maatregelen die werkgeverschap aantrekkelijker maken en wendbaarheid van ondernemingen
vergroten.

Deeltijd-WW

In het coalitieakkoord (Bijlage bij Kamerstuk 35 788, nr. 77) staat dat er in overleg met sociale partners een budget-neutrale deeltijd-WW zal
worden uitgewerkt met oog voor uitvoerbaarheid en betaalbaarheid. Dit draagt bij aan
de wendbaarheid van bedrijven met behoud van de arbeidsovereenkomst voor onbepaalde
tijd. Bij de deeltijd-WW regeling krijgen werkgevers de mogelijkheid om werknemers
tijdelijk minder te laten werken. Voor de uren dat er minder gewerkt wordt, kan gebruik
gemaakt worden van de deeltijd-WW uitkering. De uitkering zorgt ervoor dat werkgevers
die tijdelijk minder werk hebben niet de volledige loonkosten zelf hoeven te dragen,
en daardoor geen personeel hoeven te ontslaan. Tegelijkertijd zorgt de deeltijd-WW
ervoor dat werknemers geen of slechts beperkt inkomensverlies hebben, en hun baan
kunnen behouden.

Afgelopen jaar heeft het kabinet naar aanleiding van de motie het lid Palland (Kamerstuk
35 830 XV, nr. 9) een verkenning gedaan naar de mogelijkheden om een deeltijd-WW in te voeren. De
insteek was daarbij om een regeling te maken die geschikt is om toekomstige crises
op te vangen. Bij de verkenning kwam naar voren dat er bij de vormgeving van de regeling
ingewikkelde vraagstukken komen kijken die te maken hebben met de afbakening, de prikkels
en de financiering. In welke situaties kan gebruik worden gemaakt van de regeling?
En hoe moet er worden getoetst of de regeling gericht kan worden op werkgevers die
de steun daadwerkelijk nodig hebben? Uiteraard moet er ook rekening worden gehouden
met juridische- en uitvoeringsvraagstukken.

Op dit moment is het kabinet die vraagstukken aan het uitwerken in overleg met sociale
partners. Hierbij maakt de gekozen doelstelling uit voor de keuzes in de uitwerking
van een regeling. Het kabinet vindt het belangrijk dat er een vangnet komt voor omstandigheden
die buiten het reguliere ondernemersrisico liggen, waarbij werkgevers een tijdelijke
crisis kunnen overbruggen en werknemers hun baan kunnen behouden. Hierbij wil het
kabinet vasthouden aan de budgetneutraliteit die in het coalitieakkoord wordt genoemd.
Er zal dus goed moeten worden gekeken hoe een dergelijke regeling kan worden gefinancierd.
Het doel is om in de tweede helft van dit jaar een uitvoerbare variant uitgewerkt
te hebben, zodat daarna het wetgevingstraject in gang kan worden gezet.

Loondoorbetaling bij ziekte

In het coalitieakkoord is afgesproken om loondoorbetaling bij ziekte te verbeteren
door de re-integratie in het tweede ziektejaar in principe te richten op terugkeer
naar werk bij een andere werkgever (het tweede spoor). Dit is in lijn met het MLT-advies.
Daarbij zou de instroom in de WIA zoveel mogelijk beperkt worden. Sociale partners
zijn nog onderling in gesprek over de uitwerking van deze maatregel uit het MLT-advies.
Voor deze maatregel heeft het kabinet structureel € 310 miljoen euro gereserveerd.

Beter benutten wendbaarheid met behoud duurzame arbeidsrelatie

Bedrijven hebben op dit moment al vele mogelijkheden om wendbaar te zijn, en tegelijkertijd
duurzame arbeidsrelaties aan te gaan. De maatregelen zoals hierboven geschetst breiden
deze mogelijkheden voor wendbaarheid uit. Dat betekent evenwel niet dat bedrijven
automatisch naar een bedrijfsmodel met meer contracten voor onbepaalde tijd zullen
toegroeien. Veel bedrijven zijn gericht op een grote flexibele schil. Het contract
voor onbepaalde tijd biedt evenwel, óók dankzij hervormingen van het vorige kabinet,
steeds meer ruimte voor wendbaarheid. Het kabinet zal samen met onder andere sociale
partners bezien of werkgevers de bestaande mogelijkheden om wendbaar te zijn middels
een duurzame arbeidsrelatie voldoende op het netvlies hebben.35 En hoe bedrijven in de praktijk verder gestimuleerd kunnen worden tot de inzet van
een bedrijfsmodel dat voor zowel werknemer, als voor de Nederlandse economie en het
bedrijf zelf meer toekomstbestendig is.

4.2 Een gelijker speelveld tussen werknemer en zelfstandige, meer duidelijke en opeisbare
regels en handhaving

Het werken als zelfstandige wordt vaak ingegeven door de motivatie van ondernemerschap,
het zien van kansen en de behoefte om zelf regie te hebben over hoe, met wie, waar
en wanneer wordt gewerkt. Deze vormen van zelfstandig ondernemerschap leveren een
belangrijke bijdrage aan de Nederlandse economie en kunnen het werkgeluk vergroten.
Het werken als zelfstandige biedt zelfstandig ondernemers mogelijkheden die werkenden
in loondienstverband niet hebben of niet ervaren. De ruimte die de Nederlandse arbeidsmarkt
biedt om als zelfstandige te ondernemen en werk te verrichten is dan ook belangrijk.
Ook werkgevenden die, bijvoorbeeld vanwege kosten of risico’s verbonden aan de arbeidsovereenkomst,
liever geen personeel in dienst nemen, kunnen zo als opdrachtgever werk laten verrichten.
Tegelijkertijd geldt dat werknemerschap en het werken als zelfstandige minder van
elkaar verschillen dan voorheen. Steeds vaker wisselen werkenden van contractvorm
en status als werkende.

Naast aandacht voor deze positieve kanten van het zelfstandig ondernemerschap, is
er de afgelopen jaren steeds duidelijker gebleken dat er ook negatieve aspecten en
effecten van het werken als zelfstandige en de groei van deze groep werkenden zijn.
Het is bekend dat Nederland internationaal gezien een relatief hoog aandeel zzp’ers
op de arbeidsmarkt kent. Dit heeft een keerzijde. Vanuit een (macro-) economisch perspectief
wijst de Commissie Regulering van Werk erop dat de productiviteit en innovatie gemiddeld
genomen meegroeien met de bedrijfsomvang, waardoor een toename van het aandeel zzp’ers
dus een remmende factor kan zijn op economische groei. Zowel de WRR als de Commissie
Regulering van Werk vragen daarnaast ook aandacht voor de beperkte bescherming tegen
sociale risico’s zoals arbeidsongeschiktheid en (een ontoereikend) aanvullend pensioen
van zelfstandigen. Dit kan een negatief effect hebben op de individuele wendbaarheid
en weerbaarheid van zelfstandig werkenden. Daarmee hangt samen dat zelfstandigen relatief
beperkter bijdragen aan de financiering van de sociale zekerheid en de fiscale behandeling
tussen werknemers en zelfstandig ondernemers ongelijk is. Deze kostenverschillen vormen
een prikkel richting schijnzelfstandigheid en dit ongelijke speelveld kan (op lange
termijn) de houdbaarheid van ons sociale stelsel ondermijnen. Ook investeren zelfstandigen
relatief minder in scholing en ontwikkeling en hebben zij daar minder toegang toe.

Door het ongelijke speelveld loont het voor individuele werkgevenden en werkenden
in sommige gevallen (op de korte termijn) als zelfstandige aan de slag te gaan of
om zelfstandigen in te huren. Dit zorgt voor veel druk op de zogenoemde kwalificatievraag
(de beoordeling van de arbeidsrelatie). Door kostenoverwegingen, zoals de fiscale
voordelen voor zelfstandigen en minder verplichte uitgaven aan sociale zekerheid,
kan men geneigd zijn om zelfstandigen in te huren voor werk dat door werknemers in
dienstbetrekking zou moeten worden verricht. Dit is onwenselijk zowel vanuit het perspectief
van oneerlijke concurrentie op arbeidsvoorwaarden tussen werkenden als vanuit het
perspectief van oneerlijke concurrentie op kosten tussen werkgevenden. Daarnaast kan
de solidariteit binnen het sociale en fiscale stelstel op deze manier onvoldoende
geborgd worden. Werkenden met een goed inkomen en een laag risico op bijvoorbeeld
werkloosheid en arbeidsongeschiktheid betalen, als ze werken als (schijn)zelfstandige,
minder mee aan collectieve regelingen dan als werknemer.

Het publiekrechtelijk toezicht en handhaving op de kwalificatie van de arbeidsrelatie
is daarom belangrijk. Dit heeft mede door het bestaan van het handhavingsmoratorium
(en daarvoor de Verklaring Arbeidsrelaties) bij de Belastingdienst de afgelopen jaren
zeer beperkt plaatsgevonden. Dit gebeurde alleen in gevallen van kwaadwillendheid
of in situaties waarbij de Belastingdienst aanwijzingen heeft gegeven. Bovendien is
de Belastingdienst bij de beoordeling van de arbeidsrelatie, bij gebrek aan goede
contra-informatie, vaak aangewezen op de informatie die wordt verstrekt door de werkgevende
en de werkende. Dit terwijl deze partijen een gezamenlijk belang kunnen hebben bij
de kwalificatie waarbij de gezamenlijke kosten het laagste zijn.

Uit het bovenstaande blijkt dat de juiste kwalificatie van de arbeidsrelatie van groot
belang is gelet op de consequenties die daaraan verbonden zijn voor werkenden, werkgevers
en de overheid (vanwege onder meer verschuldigde belastingen, premies, evt. werkgeversverplichtingen
en het recht op werknemersverzekeringen).

In veel gevallen is voor werkenden en werkgevenden duidelijk of men als werknemer/werkgever
of zelfstandige/opdrachtgever werkt of kan dit duidelijk zijn.36 Tegelijkertijd gelden er voor het antwoord op die vraag veel – aan jurisprudentie
ontleende – criteria en is de onderlinge weging van die criteria niet altijd op voorhand
duidelijk. Kortom: het antwoord op de vraag of gewerkt wordt als of met een werknemer
of zelfstandige is op basis van de huidige regelgeving niet in alle gevallen duidelijk
genoeg. Dat is onwenselijk, regelgeving dient zoveel mogelijk duidelijkheid te bieden.
Ook de Commissie Regulering van Werk vraagt hiervoor aandacht. Dat er een grijs gebied
is tussen gevallen van evident werknemerschap en gevallen waarin evident buiten dienstbetrekking
als zelfstandige wordt gewerkt, dient zoveel mogelijk te worden beperkt.

Bovenstaande factoren hebben allemaal bijgedragen aan de situatie op de Nederlandse
arbeidsmarkt waarin steeds meer werkenden zijn gaan werken buiten dienstbetrekking,
terwijl zij volgens de geldende regels een arbeidsovereenkomst behoren te hebben.
Het kabinet vindt dit zeer ongewenst. Zij heeft de ambitie dit tegen te gaan via beleid,
regelgeving en handhaving, gericht op de volgende doelen:

• Voorzien in een adequaat beschermingsniveau tegen sociale risico’s voor alle werkenden;

• Tegengaan van oneerlijke concurrentie op arbeidsvoorwaarden door ervoor te zorgen
dat de juiste arbeidsrelatie wordt aangegaan om de juiste redenen (conform regelgeving),
handhaving daarop en deze ook opgeëist kan worden door de werkende;

• Solidariteit binnen het sociale en fiscale stelsel borgen; en

• Verduidelijken van wet- en regelgeving rondom de kwalificatie van de arbeidsrelatie.

Het kabinet kiest hierbij een aanpak langs drie lijnen om (de regels rondom) het werken
met en als zelfstandigen toekomstbestendiger te maken.37 Langs deze drie lijnen zullen de komende tijd maatregelen genomen worden. De aard
van de problematiek en de urgentie ervan maakt dat de inzet op een specifieke lijn
niet afhankelijk kan zijn van een andere. De voortgang op de ene lijn kan met andere
woorden niet wachten op de andere; elk van de drie is urgent om stappen op te zetten.

1. Inzetten op een gelijker speelveld voor contractvormen met betrekking tot de sociale
zekerheid en fiscaliteit;

2. Meer duidelijkheid creëren over de vraag wanneer gewerkt wordt als werknemer dan wel
als zelfstandige buiten dienstbetrekking (beoordeling van arbeidsrelaties) alsmede
het ondersteunen van werkenden om hun rechtspositie op te eisen; en

3. Het verbeteren van toezicht en handhaving op schijnzelfstandigheid.

4.2.1. Naar een gelijker speelveld

De ongelijke behandeling van verschillende contractvormen in arbeidsrecht, sociale
zekerheid en fiscaliteit vormt in bepaalde gevallen een oneigenlijke prikkel om werk
buiten loondienst te (laten) verrichten en resulteert in verschillen in bijdrages
aan sociale zekerheid en belastingdruk. Het is daarbij afhankelijk van de onderhandelingsmacht
van partijen of de (korte termijn) voordelen van de fiscale behandeling en lagere
sociale afdrachten toevallen aan de werkende, of dat dit voordeel toevalt aan de werkgevende
partij. Het kabinet vindt het daarom belangrijk dat de behandeling van werkenden,
ongeacht de contractvorm, gelijker wordt.

Hieraan wordt langs verschillende trajecten gewerkt. Allereerst bereidt dit kabinet
een arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandigen voor. De arbeidsongeschiktheidsverzekering
voor zelfstandigen vormt dus nadrukkelijk onderdeel van het pakket maatregelen om
tot een gelijker speelveld te komen. De stand hiervan wordt hieronder in paragraaf
4.2.4 geschetst. Een ander onderdeel van een gelijker speelveld is de fiscaliteit.
De SER en het advies van de Commissie Regulering van Werk pleiten voor volledige afbouw
van de zelfstandigenaftrek. De Commissie Regulering van Werk pleit daarnaast voor
de afbouw van andere huidige ondernemersfaciliteiten en voor het richten van faciliteiten
voor ondernemers op het in de onderneming aangewende kapitaal. De Commissie adviseert
hiervoor de vorm van een vermogens- of een (algemene) investeringsaftrek. In beide
adviezen wordt aandacht gevraagd voor een getemporiseerd pad en voor mogelijk verlies
van koopkracht in gevallen waar de afbouw van de zelfstandigenaftrek niet volledig
doorwerkt in de tarieven die zelfstandigen in rekening kunnen brengen. Het kabinet
bouwt de maximale zelfstandigenaftrek verder af tot € 1.200 in 2030.38 Deze afbouw gaat verder en verloopt sneller dan in het door het vorige kabinet ingezette
pad. Daarnaast worden zelfstandigen gedurende de kabinetsperiode gecompenseerd via
de verhoging van de arbeidskorting. Ook de fiscale oudedagsreserve (FOR) wordt afgeschaft.

Daarnaast worden in het wetsvoorstel Wet toekomst pensioenen maatregelen voorgesteld
om zelfstandigen beter te faciliteren in het opbouwen van pensioen. Op dit moment
hebben zelfstandigen toegang tot de tweede pijler (het arbeidsvoorwaardelijk pensioen)
door vrijwillige voortzetting van hun pensioenregeling of als zij vallen onder een
verplichte beroeps- of bedrijfstakpensioenregeling vallen. Via experimenteerwetgeving
wordt de mogelijkheid geboden om pensioenregelingen in de tweede pijler open te stellen
voor vrijwillige aansluiting door zelfstandigen. Het kabinet creëert hiervoor de mogelijkheid.
Het benutten van deze mogelijkheid is aan de pensioenuitvoerders. Daarnaast wordt
de fiscale ruimte voor pensioensparen in de derde pijler fors verruimd. Dit is positief
voor de zelfstandigen waarvoor de huidige fiscale ruimte als knellend wordt ervaren.
Op deze manier wordt zelfstandigen dezelfde fiscale ruimte voor pensioenopbouw geboden
als werknemers.

Daarnaast heeft de Minister van Sociale Zaken de Stichting van de Arbeid in juni 2020
verzocht te onderzoeken of en hoe bestaande mogelijkheden van een verplichtstelling,
of automatische deelname (al dan niet met opt-out mogelijkheid voor zelfstandigen)
en/of variabele inleg voor zelfstandigen kunnen worden gerealiseerd. De Stichting
van de Arbeid buigt zicht daar nu over. Onder andere op basis van deze analyse kan
worden bezien welke nieuwe mogelijkheden er kunnen zijn in het nieuwe pensioenstelsel
voor het vrijwillige aansluiten van zelfstandigen in de tweede pijler. De verwachting
is dat de Stichting van de Arbeid komend najaar de uitkomsten van haar onderzoek gereed
zal hebben.

Pensioenopbouw blijft een eigen verantwoordelijkheid voor zelfstandigen die niet onder
een verplichte pensioenregeling vallen. Ondanks dat hiermee de mogelijkheden voor
zelfstandigen om een pensioenvoorziening te treffen beter gefaciliteerd worden, blijft
er ook hierna een verschil in behandeling tussen zelfstandigen en werknemers. Voor
de meeste werknemers is pensioenopbouw via de werkgever immers een arbeidsvoorwaarde
en daarmee verplicht. Zoals onderstaand wordt beschreven, blijft er door dergelijke
verschillen in behandeling tussen categorieën werkenden druk staan op de kwalificatie
van de arbeidsrelatie die een prikkel kan vormen tot oneigenlijk gebruik van contractvormen
(schijnzelfstandigheid). Maatregelen zoals meer duidelijkheid in regelgeving, inzet
van een rechtsvermoeden en handhaving, (die hieronder genoemd worden), dragen o.a.
ook bij aan het voorkomen dat de verplichting om voor werknemers bij te dragen aan
een pensioenfonds wordt ontweken.

Ten slotte erkent het kabinet dat bepaalde groepen (kwetsbare) zelfstandigen en platformwerkers
gebaat kunnen zijn bij collectief onderhandelen, zoals reeds aan uw Kamer gemeld.39 Collectief onderhandelen kan helpen om de positie van deze groepen te versterken
en tot betere arbeidsvoorwaarden te komen. De Leidraad «tariefafspraken zzp’ers» van
de ACM maakt het sinds 2019 mogelijk dat zzp’ers die zij-aan-zij werken met werknemers
collectief mogen onderhandelen over bijvoorbeeld tarieven. Eind vorig jaar heeft de
Europese Commissie ontwerprichtsnoeren opgesteld waarmee meer ruimte geboden wordt
aan een bredere groep zzp’ers om collectief te onderhandelen. De definitieve richtsnoeren
worden naar verwachting in de zomer van 2022 vastgesteld. De ACM Leidraad zal in lijn
worden gebracht met de definitieve richtsnoeren van de Europese Commissie. Na vaststelling
van de richtsnoeren en aanpassing van de leidraad wordt u hier nader over geïnformeerd.

De verschillende maatregelen gericht op een gelijker speelveld zorgen ervoor dat de
regels rondom werk voor wat betreft werknemers en zelfstandigen gelijker worden en
de prikkels in de regelgeving (stapsgewijs) meer gebalanceerd worden. De druk op de
juiste kwalificatie van de arbeidsrelatie neemt daardoor af.

Zoals de Commissie Regulering van Werk terecht in haar rapport onderkent, betekent
een gelijker speelveld tussen werknemers en zelfstandigen niet dat de vraag naar de
contractvorm irrelevant wordt. Er zullen blijvend (kosten)verschillen bestaan tussen
het werken als werknemer en als zelfstandige. Waarmee een zekere druk op de beoordeling
van de arbeidsrelatie zal blijven bestaan en duidelijke regelgeving (zie onder 2)
en handhaving daarop (zie onder 3) van belang blijft.

Daarbij hecht het kabinet eraan dat de komende periode op langs beide lijnen – ook
los van elkaar – tegelijkertijd stappen worden gezet, naast dus het bovenbeschreven
verkleinen van de verschillen in behandeling tussen werknemer en zelfstandige.

Werkenden en werkgevenden zijn er vrij in de inrichting van de arbeidsrelatie op een
dusdanige manier dat op basis van een overeenkomst van opdracht of aanneming van werk
gewerkt kan worden. Dat is een vrije keuze. Maar hierbij mag de feitelijke invulling
niet afwijken van hoe de overeenkomst is ingeregeld. Als in de feitelijke arbeidsverhouding
sprake is van arbeid, loon en gezag, dan is er sprake van een arbeidsovereenkomst.
Zowel op nationaal als Europees niveau geldt hierbij de regel: wezen gaat voor schijn.
Kortom, werkenden en werkgevenden zijn in dat geval niet vrij om te kiezen tussen
een dienstverband of opdrachtgeverschap. Het kabinet wil erop inzetten dat de bewustwording
hierover toeneemt, wet- en regelgeving wordt nageleefd en er middels handhaving wordt
ingegrepen als dit niet het geval is (zie hierna onder 4.2.3).

4.2.2. Meer duidelijkheid over de beoordeling van arbeidsrelaties; ondersteuning rondom
opeisen rechtspositie

a. Verduidelijking van regelgeving

Zoals hiervoor al opgemerkt: voor de meeste situaties waarin werk wordt verricht,
geldt dat over de status van de werkende en aard van de arbeidsrelatie geen misverstand
kan bestaan. In die gevallen is het voor werkende en werkgevende helder dat als werknemer,
dan wel (als zelfstandige) buiten dienstbetrekking wordt gewerkt. Tegelijkertijd geldt
wel dat er een «grijs gebied» bestaat waarin niet duidelijk is of een werkende als
werknemer dan wel als zelfstandige werkt.

De afgelopen jaren zijn er al stappen gezet door verduidelijking van de beoordeling
van arbeidsrelatie in het Handboek Loonheffingen en de pilot met de webmodule beoordeling
arbeidsrelaties. Deze pilot heeft geleid tot een webmodule die ook na de pilotfase
nog operationeel is en kan helpen om voorafgaand aan of tijdens een arbeidsverhouding
duidelijkheid te krijgen over de aard ervan.

Ondanks de stappen die de vorige kabinetsperiode zijn gezet om werkenden en werkgevenden
meer duidelijkheid omtrent de relevante regels te geven, zijn verdere stappen op dit
onderwerp gewenst. Ingezet wordt op het verder verduidelijken van het begrip «gezag».
Dit omdat gezag (het werken in dienst van een ander) het voornaamste criterium is
waarover onduidelijkheid kan bestaan rondom de beoordeling van arbeidsrelaties.

De verwachting is dat deze verduidelijking ertoe zal leiden dat het grijze gebied
tussen werknemers en zelfstandigen verder zal worden verkleind. Dat een dergelijke
stap kan bijdragen aan het verminderen van de onduidelijkheid die kan bestaan bij
de beoordeling van arbeidsrelaties, wordt onderstreept in een recent advies aan de
Hoge Raad.40 Deze stap kan bijdragen aan de naleving van wet- en regelgeving omtrent de arbeidsrelatie,
en is erop gericht het toezicht en handhaving op de arbeidsrelatie door toezichthouders
minder complex en arbeidsintensief te maken.

Verduidelijking van gezag kan eveneens leiden tot een verhoging van de spontane naleving
door werkgevenden en werkenden (compliant gedrag). Ten slotte kan het helpen de webmodule
verder door te ontwikkelen als hulpmiddel om duidelijkheid te verkrijgen over de van
toepassing zijnde contractvorm voorafgaand aan het aangaan van een arbeidsrelatie.
Als regels verduidelijkt worden en meer specifiek aangeven welke criteria van belang
zijn bij de beoordeling van gezag, kan de webmodule naar verwachting worden ingekort.
Met een aangepaste webmodule zal naar verwachting in meer gevallen een indicatie over
de arbeidsrelatie kunnen worden gegeven.

Uw Kamer wordt in het najaar nader geïnformeerd over het verduidelijken van de normen
rondom de beoordeling van de arbeidsrelatie. Het kabinet is zich ervan bewust dat
dit een zorgvuldig proces vergt, waarbij onder meer gekeken moet worden naar welke
elementen rondom arbeidsrelaties bij uitstek relevant mogen worden geacht voor de
vraag of als werknemer of zelfstandige wordt gewerkt.41 Dat is een complexe vraag, waarbij de antwoorden die daarop kunnen worden gegeven
bovendien ook door Europese regelgeving en jurisprudentie wordt begrensd. De uitwerking
vergt dan ook de nodige voorbereiding. Bij het verder uitwerken van regels gericht
op verduidelijking van de beoordeling van de arbeidsrelatie zal, conform de motie
van het lid Palland,42 onder meer ook aandacht geschonken worden aan de Belgische wet- en regelgeving rondom
de kwalificatie van arbeidsrelaties. Bij het nader uitwerken van de verduidelijking
van regels rondom de beoordeling van gezag zal ook aandacht besteed worden aan de
motie van het lid Eerdmans43 en de overwegingen die daaraan ten grondslag (lijken) te liggen.44

Bij het verduidelijken van regelgeving rondom de beoordeling van de arbeidsrelatie
geldt wel dat normen in het arbeidsrecht (civiele recht) altijd een zekere openheid
zullen houden. Dit is ook wenselijk – niet alle situaties zijn immers door de wetgever
te voorzien en regels moeten kunnen meebewegen met de dynamische praktijk op de arbeidsmarkt.
Maar het grijze gebied kan wel worden verkleind. Daarnaast dragen werkenden en werkgevenden
een eigen verantwoordelijkheid voor de vormgeving van hun contractuele relatie en
kunnen zij er in veel gevallen ook voor kiezen bij het grijze gebied «weg te blijven»
door het werk juist zo vorm te geven dat er wel in dienstbetrekking wordt gewerkt
(evt. met behulp van de webmodule) en de bij het grijze gebied behorende risico’s
(op naheffingen) te voorkomen.

b. Rechtsvermoeden

Naast bovenstaande verduidelijking van regels rondom de beoordeling van arbeidsrelaties
is het van belang om met name werkenden met beperkte onderhandelingsmacht te helpen
om hun rechtspositie (als werknemer) op te kunnen eisen. Het kabinet is in lijn met
de Commissie Regulering van Werk en de SER van oordeel dat de inzet van rechtsvermoedens,
het omdraaien van de bewijslast voor de vraag of een arbeidsovereenkomst bestaat,
voor (kwetsbare) werkenden kan bijdragen aan het effectief en juist kwalificeren van
arbeidsrelaties. Dit in aanvulling op de andere maatregelen uit deze brief die ook
beogen het effectueren van de sociale rechten te vergroten.

Het kabinet zet daarom in Europees verband in op het verder effectief uitwerken van
een rechtsvermoeden bij platformwerk. De Europese Commissie heeft specifiek voor platformwerk
een richtlijnvoorstel gedaan betreffende de verbetering van arbeidsvoorwaarden bij
platformwerk. Een weerlegbaar rechtsvermoeden is een belangrijk onderdeel van dat
voorstel. Eerder is hierover richting uw Kamer aangegeven dat het kabinet positief
tegenover dit voorstel staat, mede gelet op de tendens in de jurisprudentie, en inzet
op een (ook voor publiekrechtelijke instanties) zo effectief mogelijke uitwerking
ervan.

Naast de inzet op dit rechtsvermoeden bij (digitaal) platformwerk,45 vindt het kabinet het van belang om andere werkenden met een kwetsbare positie te
ondersteunen bij het effectief opeisen van hun rechten. Het kabinet wil daarom inzetten
op een breder rechtsvermoeden om schijnzelfstandigheid ook op andere plekken dan binnen
de platformsector tegen te gaan. De problematiek van kwetsbare werkenden die hun rechtspositie
niet effectief op kunnen eisen speelt immers niet alleen bij platformwerk. De voordelen
die bij een dergelijk rechtsvermoeden horen, zijn als volgt:

• Het maakt de positie van kwetsbare werkenden sterker doordat bij een beroep op het
rechtsvermoeden de werkgevende moet aantonen dat er geen arbeidsovereenkomst is (omkering
van de bewijslast).

• Het geeft sneller duidelijkheid voor werkende en werkgevende over de kwalificatie
van de arbeidsrelatie doordat aan de hand van een beperkt aantal criteria het rechtsvermoeden
kan worden ingeroepen.

• Er kan een normerende werking van uitgaan, doordat de bij het rechtsvermoeden gehanteerde
criteria in de praktijk doorwerken en werkgevenden/werkenden hiermee rekening gaan
houden bij de totstandkoming van arbeidsrelaties. Ook rechters kunnen de criteria
van het rechtsvermoeden betrekken bij hun uitspraken.

De werking van een rechtsvermoeden rondom de beoordeling van arbeidsrelaties, betekent
in de praktijk dat als de werkende kan bewijzen bij de groep te horen voor wie het
rechtsvermoeden geldt, die werkende het rechtsvermoeden kan inroepen en een arbeidsovereenkomst
kan opeisen.

Het is vervolgens aan de werkgevende om te bewijzen (evt. in het recht) dat geen sprake
is van een arbeidsovereenkomst. Het introduceren van een rechtsvermoeden vergemakkelijkt
voor de werkende de weg naar de rechter om zijn rechten op te eisen en verlaagt (door
de omkering van de bewijslast) de drempel voor de werkende om dat te doen en heeft
naar verwachting een preventieve normerende werking (zie hiervoor).

Juist werkenden die (economisch) kwetsbaarder zijn, kunnen via een rechtsvermoeden
manier een (procedurele) steun in de rug krijgen. De in het SER MLT-advies voorgestelde
benadering, waarbij een rechtsvermoeden van een arbeidsovereenkomst gekoppeld wordt
aan een uurtarief (voorgesteld wordt een uurtarief onder de 30–35 euro), acht het
kabinet een goede stap om diegenen voor wie het opeisen van hun rechtspositie het
meest ingewikkeld kan zijn te ondersteunen. De werkende die minder dan een bepaald
uurtarief verdient, kan de kwalificatievraag gemakkelijker en laagdrempeliger voorleggen
aan de rechter. Daarbij keert de bewijslast om en dient de werkgevende te bewijzen
dat er geen sprake is van een arbeidsovereenkomst. Of sprake is van een arbeidsovereenkomst
kan uiteindelijk door de rechter worden getoetst aan de criteria arbeid, loon en gezag
als een werkende een uurtarief onder de aan het rechtsvermoeden gekoppelde grens aantoont.
Ook uitvoeringsorganisaties en publieke instanties die een taak hebben rondom de beoordeling
van de arbeidsrelatie gebruiken die toets. De feitelijke beoordeling van de arbeidsrelatie
zal, indien ingezet wordt op weerlegging van het rechtsvermoeden door bijv. de werkgevende,
dus door de rechter nog steeds getoetst moeten worden aan die criteria om uiteindelijk
zekerheid over de arbeidsrelatie te geven.

Uw Kamer wordt over de uitwerking van het rechtsvermoeden in het najaar verder geïnformeerd.
De komende maanden zal de vormgeving van een rechtsvermoeden om werkenden te ondersteunen
bij het effectief opeisen van hun rechtspositie verder worden uitgewerkt. Hierbij
wordt ook onderzocht welke gevolgen een dergelijk rechtsvermoeden heeft voor de processen
van uitvoeringsorganisaties. Daarbij zal in het bijzonder aandacht worden geschonken
aan de vraag hoe de doorwerking van een rechtsvermoeden gekoppeld aan een uurtarief
richting publieke instanties die een taak hebben rondom de beoordeling van arbeidsrelaties
(zoals UWV en de Belastingdienst) voorkomen kan worden. Voor deze autoriteiten is
het berekenen en vaststellen van uurtarieven niet uitvoerbaar en leidt dit tot een
hoge administratieve belasting, zo is duidelijk geworden rondom het wetsvoorstel minimumtarief
zelfstandigen.46 Wel wordt bezien of een laag uurtarief bij werkenden of in een bepaalde sector een
signaalfunctie kan hebben.

4.2.3. Het vergroten van de effectiviteit van toezicht en handhaving

Ten slotte is handhaving van het wettelijk kader een belangrijk onderdeel van de drie
lijnen van beleid waarlangs de komende jaren stappen worden gezet om (de regels rondom)
het werken met en als zelfstandigen weer toekomstbestendig te krijgen. In het coalitieakkoord
is hierover in algemene zin aangegeven dat schijnzelfstandigheid wordt tegengegaan
door betere publiekrechtelijke handhaving. Met de brief van 24 juni jl. heeft het
kabinet inmiddels gereageerd op het rapport van de Algemene Rekenkamer (ARK) en Auditdienst
Rijk (ADR) en is uw Kamer geïnformeerd over inzet op toezicht en handhaving door de
werkgever.

Daarbij is aangegeven dat de komende tijd toegewerkt wordt naar een situatie waarin
de regels rondom werk en de beoordeling van arbeidsrelaties weer nageleefd worden.
Het is niet duurzaam houdbaar om regels te hebben die niet gehandhaafd worden. De
beoordeling van arbeidsrelaties en de daarbij behorende correcte bijdragen/afdrachten
zijn van belang voor de houdbaarheid van ons sociale stelsel. In navolging van de
conclusies uit de voornoemde rapporten en een maatschappelijke en politieke wens gevolgd
is aangekondigd de handhaving van de Belastingdienst te versterken en het handhavingsmoratorium
volledig op te heffen uiterlijk per 1 januari 2025 en indien mogelijk eerder. Reeds
gedurende dit jaar zal de effectieve inzet van de beschikbare capaciteit worden vergroot
waarbij toegewerkt wordt naar een volledige inzet van de gereserveerde capaciteit.
In het najaar 2022 zal verder door de Belastingdienst de wijze van uitvoering van
het toezicht worden herijkt op basis van de aanbevelingen van ADR.

Het opheffen van het handhavingsmoratorium moet er toe leiden dat opdrachtgevers en
zelfstandigen hun maatschappelijke verantwoordelijkheid nemen en hun arbeidsrelaties
tegen het licht gaan houden om te bezien of deze wel voldoen aan het wettelijk kader.
Om een soortgelijke maatschappelijke onrust als in 2016 te voorkomen, zal worden bezien
op welke manier het handhavingsmoratorium op een zorgvuldige manier kan worden opgeheven.
Hierbij bestaat niet de verwachting dat het mogelijk is om het handhavingsmoratorium
op te heffen zonder enige vorm van onrust. Na een handhavingsmoratorium van meer dan
zes jaar, waarin onvoldoende aandacht was voor het juist kwalificeren van arbeidsrelaties,
waarin vrijwel niet is gehandhaafd en werkenden bijna geen risico liepen op een correctie,
zal dit een grote verandering zijn. Deze verandering wordt echter noodzakelijk geacht.

Zoals in voornoemde brief aangegeven, worden de mogelijkheden voor de wijze van uitfasering
van het handhavingsmoratorium in nauw overleg met de Belastingdienst onderzocht. Bij
besluitvorming hierover zullen onder andere ook uitvoeringstoetsen van de Belastingdienst
en het UWV van belang zijn en zal er een MKB-toets plaatsvinden. Tevens worden sociale
partners en stakeholders in sectoren zoals onderwijs, zorg en bouw geraadpleegd om
onevenredige gevolgen voor burgers en bedrijven te voorkomen.

Naast het afschaffen van het handhavingsmoratorium onderzoekt het Kabinet ook stappen
om de kwantitatieve en kwalitatieve capaciteit van de Belastingdienst om de arbeidsrelaties
te beoordelen te versterken. Dit wordt in samenhang met het afschaffen van het handhavingsmoratorium
bekeken. In het najaar stuur ik samen met de Minister van EZK een gezamenlijke brief
over «werken als zelfstandige», waarin ik aankondig per wanneer ik de ambitie heb
om handhavingsmoratorium op te heffen, op welke wijze dat zal gaan en de afwegingen
die daarbij een rol spelen, waaronder de maatschappelijke gevolgen, uitvoerbaarheid
en begroting. Deze brief zal ook flankerende maatregelen bevatten die zullen worden
genomen om eventuele onrust te mitigeren. Door de lange duur van het handhavingsmoratorium
hebben sommige opdrachtgevers een afwachtende houding aangenomen wat betreft regelnaleving.
Hoewel het in veel situaties duidelijk is hoe de arbeidsrelatie kwalificeert, kan
er een groep opdrachtgevers en opdrachtnemers zijn die naar aanleiding van de aankondiging
een overgangsperiode nodig hebben om na te gaan of zij wel aan de wet- en regelgeving
voldoen. Door de datum van tevoren aan te kondigen, kunnen partijen deze overgangsperiode
gebruiken om indien nodig hun arbeidsrelatie anders in te richten.

4.2.4. Arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandigen (AOV)

Een verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering zorgt voor bescherming van alle zelfstandigen
tegen het risico op inkomensdaling bij arbeidsongeschiktheid. Zelfstandigen kunnen
momenteel hiervoor zelf buffers opbouwen of zich hiervoor verzekeren. Een deel van
de zelfstandigen is momenteel echter niet of niet volledig beschermd tegen arbeidsongeschiktheid
(zo’n 20% van de zelfstandigen heeft een private AOV). Daarnaast draagt een verplichte
AOV bij aan een gelijker speelveld wat betreft sociale zekerheid rondom het verrichten
van werk, zoals beschreven onder paragraaf 4.2.1. Ten slotte zorgt een dergelijke
verzekering dat arbeidsongeschikte zelfstandigen minder vaak een beroep doen op de
bijstand, wat afwenteling op het collectief voorkomt.

Dit kabinet is daarom voornemens om de reeds ingeslagen weg, voortvloeiende uit het
Pensioenakkoord, te vervolgen. Het kabinet heeft in het Coalitieakkoord afgesproken
dat er een verplichte verzekering voor zelfstandigen komt, die zo wordt vormgegeven
dat oneerlijke concurrentie en te grote inkomensrisico’s voor individuen worden voorkomen.
Sociale partners hebben over de vormgeving geadviseerd in het advies «Keuze voor zekerheid».
Ook in rapporten van de WRR en de Commissie Regulering van Werk is geadviseerd om
zelfstandigen verplicht te verzekeren tegen het arbeidsongeschiktheidsrisico. Vanwege
de diversiteit van de zelfstandigenpopulatie hecht de Stichting aan keuzemogelijkheden
zodat zelfstandigen zelf kunnen bepalen welke verzekering passend is. Het kabinet
neemt hiervoor het advies van de Stichting van de Arbeid als leidraad, met als aandachtspunten:
betaalbaarheid, uitvoerbaarheid en uitlegbaarheid.

Voor de arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandigen heeft het vorige kabinet
de uitwerking ter hand genomen. Het uitkeringsregime is op hoofdlijnen uitgewerkt.47 Tevens is in verschillende fases aan de beoogde publieke uitvoerders – UWV als beoogde
uitkeringsverstrekker en re-integratiebegeleider en de Belastingdienst als beoogde
premie-inner en heffer – gevraagd om de uitwerking van het Stichtingsadvies te toetsen
op uitvoerbaarheid.48 Vanwege de gesignaleerde (uitvoerings)problematiek rondom de kring van verzekerden
is er door het vorige kabinet voor gekozen om vanuit het startpunt van een verzekering
voor alleen de zogeheten IB-ondernemers zonder personeel, zonder uitzonderingen of
keuzemogelijkheden, toe te werken naar een variant die zoveel mogelijk recht doet
aan het advies van de Stichting.49

a. Verdere stappen in de uitwerking

Het kabinet komt het komende jaar met een invulling van een arbeidsongeschiktheidsverzekering
voor zelfstandigen. Er dient nog verdere uitwerking plaats te vinden op twee onderdelen
(zie «Uitwerking opt-out en Onderling Waarborgfonds»). Ten opzichte van het startpunt
is gebleken dat er meer mogelijk is dan een verzekering alleen voor de hiervoor genoemde
IB-ondernemers. Ook resultaatgenieters, meewerkend partners en directeur-grootaandeelhouders
kunnen worden opgenomen in de kring van verzekerden, conform het advies van de Stichting.
Hiermee wordt een grote stap gezet richting de kring van verzekerden zoals de Stichting
deze voor zich zag.

Op twee punten ziet het kabinet geen mogelijkheden om het Stichtingsadvies te volgen.
De Stichting heeft geadviseerd om zelfstandigen met personeel en directeur-grootaandeelhouders
met personeel uit te sluiten van de verzekeringsplicht. Tevens heeft de Stichting
geadviseerd om de zelfstandigen de keuze te geven tussen verschillende wachttijden
voordat de uitkering start (eigenrisicoperiode): 6 maanden, 12 maanden (default) of
24 maanden. In de bijlage wordt dieper ingegaan op de overwegingen daarbij. Nadere
keuzes moeten worden gemaakt voor de verdere vormgeving van de kring van verzekerden
en de wachttijd.

b. Uitwerking opt-out en Onderling Waarborgfonds

Op twee andere onderdelen van het advies van de Stichting is verdere uitwerking noodzakelijk
alvorens kan worden geconcludeerd of deze onderdelen wenselijk, uitlegbaar, uitvoerbaar
en betaalbaar zijn. Dit betreft ten eerste de geclausuleerde mogelijkheid om uit de
publieke verzekering te stappen (opt-out), als in plaats daarvan een private verzekering afgesloten wordt. Het doel van de
opt-out is dat zelfstandigen de keuze hebben om zelf te bepalen welke verzekering
voor hen passend is, zodat de verzekering tegemoet komt aan de verzekeringsbehoefte
die de zelfstandige heeft.

Daarnaast heeft de Stichting als uitgangspunt gesteld dat de aanvullende (private)
verzekering toegankelijk en betaalbaar is voor alle zelfstandigen. De Stichting heeft
in dat verband overleg gevoerd met het Verbond van verzekeraars. Het Verbond heeft
aangegeven in het nieuwe stelsel mogelijkheden te zien voor het verbeteren van de
toegankelijkheid. De Stichting ziet als mogelijkheid complementair hieraan de uitwerking
van de mogelijkheid om een Onderling Waarborgfonds op te richten met een publiekrechtelijke
basis, privaatrechtelijke uitvoering en acceptatieplicht. Daarmee moet worden geborgd
dat iedere zelfstandige zich aanvullend doch betaalbaar moet kunnen bijverzekeren.

c. Opt-out

In de brief van 26 maart 2021 gaf het toenmalige kabinet aan twee vraagstukken te
zien bij de wens om ontheven te worden van de publieke verzekeringsplicht als in plaats
daarvan een aan voorwaarden verbonden private verzekering wordt afgesloten.50

Dat was ten eerste vanwege de mogelijkheid dat voornamelijk zelfstandigen met een
laag arbeidsongeschiktheidsrisico zich privaat zouden verzekeren, waardoor de betaalbaarheid
van de publieke verzekering onder druk zal komen te staan. Om te achterhalen hoe groot
dit risico is, is SEO economisch onderzoek gevraagd om te inventariseren op welke
wijze gedragseffecten in het voorgestelde duale stelsel zich manifesteren. Daarnaast
is samen met het Verbond van Verzekeraars (kwantitatief) gesimuleerd op wat voor wijze
dergelijke gedragseffecten effect hebben op de publieke premie. De conclusie daarvan
is dat de gedragseffecten in het duale stelsel houdbaar zijn indien extra solidariteitswaarborgen
in het stelsel worden opgenomen.

Ik ben in gesprek met het Verbond van Verzekeraars over hoe deze solidariteitswaarborgen
in een duaal stelsel kunnen worden vormgeven, waarbij ook de sociale partners en de
beoogde publieke uitvoerders worden betrokken. Ditzelfde geldt voor de wijze waarop
getoetst wordt of de private verzekering voldoet aan de voorwaarden die door de Stichting
zijn gesteld aan een opt-out, namelijk ten minste een aan de publieke verzekering
gelijke dekking (inclusief dekking tot de AOW-gerechtigde leeftijd) en gelijke premie.

Bij de uitvoerbaarheid van de opt-out wordt samengewerkt met de Belastingdienst en
het Verbond van Verzekeraars aan het realiseren van een extra gegevensstroom naast
de bestaande renseignering51 om een sluitend stelsel te bewerkstelligen waarbij de zelfstandige ofwel publiek
ofwel privaat is verzekerd. Dit is nodig, omdat op deze manier kan worden bewerkstelligd
dat de zelfstandige verzekerd is tegen het arbeidsongeschiktheidsrisico en deze verzekeringsplicht
ook niet kan ontlopen.

d. Onderling Waarborgfonds

Voor het Onderling Waarborgfonds geldt dat dit onderdeel nog bespreking met sociale
partners vergt, om te beoordelen of en zo ja in welke vorm dit ingericht kan worden.
Aspecten die aandacht behoeven zijn wat voor verzekering(en) deze waarborg/vangnetverzekeraar
moet aanbieden en hoe dit zich verhoudt tot de verplichte publieke verzekering, wie
een beroep kan doen op deze verzekering(en), hoe de premie wordt begrensd en wie moet
bijdragen aan het tekort dat ontstaat door de maximering van die premie.

e. Vervolg

Er zijn grote stappen gezet bij de uitwerking van de verplichte verzekering, maar
op belangrijke onderdelen is nog nader denkwerk noodzakelijk. Samen met de sociale
partners en uitvoerders is de verwachting dat dit denkwerk aan het slot van dit kalenderjaar
zal zijn afgerond. Op dat moment kan de vormgeving van de verplichte verzekering worden
gewogen, waarbij ook de positie van de agrarische sector kan worden bepaald. Het kabinet
verwacht vervolgens voortvarend de uitwerking in een wetsvoorstel op te kunnen nemen.

Hierbij geldt dat een verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering in welke vorm dan
ook veel vraagt van de beoogde publieke uitvoerders. Voor het UWV geldt daarbij dat
er sprake is van een mismatch tussen de vraag naar sociaal medische beoordelingen,
en het aanbod dat UWV kan leveren.52 Zonder een oplossing voor dat vraagstuk is een verplichte verzekering voor UWV ook
niet uitvoerbaar. Dit probleem staat overigens los van een verplichte AOV en er wordt
samen met UWV hard gewerkte aan een oplossing hiervoor. Voor de Belastingdienst geldt
dat de verandercapaciteit beperkt is, met name op het gebied van het IT-landschap.
Daar komt bij dat samenloop met andere maatregelen uit het Coalitieakkoord – primair
hervormingen van Box 3 en toeslagen – noopt tot prioritering. Hoewel het kabinet nadrukkelijk
wenst om een verplichte verzekering zo spoedig mogelijk in de praktijk te implementeren,
voorziet het kabinet dat, los van voorgaande knelpunten, uitvoering van de verplichtstelling
door de Belastingdienst op zijn vroegst kan aanvangen tussen 2027 en 2029, afhankelijk
van de vormgeving.

Hierbij geldt dat elke variant van een verzekering voor zelfstandigen met dermate
veel complexiteit vergezeld gaat, dat uitvoering door de Belastingdienst voor 2027
niet voor de hand liggend is.

4.3 Altijd uitzicht op nieuw werk

We willen aan mensen, die geen werk hebben of van baan moeten veranderen, de zekerheid
geven dat er altijd uitzicht is op nieuw werk. Hiertoe stimuleren we leven lang ontwikkelen
(LLO) en gaan we samen met sociale partners, gemeenten en het UWV, meer mensen naar
werk begeleiden. Het kabinet en haar maatschappelijke partners werken toe naar een
arbeidsmarktinfrastructuur die werkenden, werkzoekenden en werkgevers toegang biedt
tot integrale, herkenbare en laagdrempelige dienstverlening.

4.3.1 Van-werk-naar-werk

Zoals in de inleiding van deze brief is geschetst, is het hebben van betaald werk
goed voor economische zelfstandigheid en heeft werk tal van andere voordelen als zingeving
en sociale ontwikkeling. Er is echter een groep werkzoekenden die (langdurig) langs
de kant staat, ook in de huidige krappe arbeidsmarkt. Daarnaast is er een groep werkenden
die op de korte of langere termijn risico loopt op (langdurige) werkloosheid. Op dit
moment hebben (werkende) werkzoekenden alleen toegang tot dienstverlening die is gekoppeld
aan hun dienstverband of inkomenssituatie (WW, WIA, Wajong, bijstand of geen inkomen).
Hierdoor kan niet bij iedere werkzoekende worden voorzien in alle ondersteuning die
nodig kan zijn. Daarnaast is de huidige arbeidsmarktdienstverlening versnipperd. Er
zijn veel verschillende loketten en regelingen. Vooral mensen die extra ondersteuning
nodig hebben raken daardoor het overzicht kwijt en krijgen niet altijd op tijd toegang
tot de dienstverlening die zij nodig hebben. De arbeidsmarktinfrastructuur moet werkzoekenden
vroegtijdig dienstverlening bieden die zij nodig hebben om (ander) werk te vinden
of werk te houden. Dat is ook in het belang van werkgevers omdat zij beter zicht krijgen
op werkzoekenden.

In het coalitieakkoord is de maatregel uitbreiding arbeidsmarktinfrastructuur opgenomen
om de overgang van werk-naar-werk en van (geen) uitkering-naar-werk te stimuleren.
Onderdeel hiervan zijn instrumenten voor om- en bijscholing die de overstap naar tekortberoepen
ondersteunen. Het doel is om mensen duurzaam inzetbaarder te maken op de arbeidsmarkt
en daarmee meer zekerheid te bieden op werk en inkomen. En om werkgevers te voorzien
van personeel. Mensen moeten zoveel mogelijk eigen regie kunnen nemen op hun loopbaan
en eigen ontwikkeling. De ambitie is om toe te werken naar een publiek-private arbeidsmarktinfrastructuur
die werkenden, werkzoekenden en werkgevers toegang biedt tot integrale, herkenbare
en laagdrempelige dienstverlening die aansluit bij wat in hun situatie nodig is. Daarin
houden private en publieke partijen ieder hun eigen verantwoordelijkheid. Met de crisisdienstverlening
door regionale mobiliteitsteams is daarmee al ervaring opgedaan. We willen van deze
aanpak behouden wat goed blijkt te werken.

4.3.2 Leven lang leren en ontwikkelen

Tegelijkertijd is ook extra inzet nodig op het stimuleren van een leven lang ontwikkelen
(LLO). Het is belangrijk om mensen tijdig toe te rusten om beter om te kunnen gaan
met de vele en snelle veranderingen op de arbeidsmarkt.

Leven lang ontwikkelen draagt bij aan het versterken van de duurzame inzetbaarheid
en participatie van werkenden en werkzoekenden, het helpt werkloosheid door veroudering
van kennis en vaardigheden te voorkomen, het stimuleert doorgroeien in de loopbaan,
het geeft meer voldoening en werkplezier en meer inkomen. LLO draagt daarmee vanuit
sociaal en economisch perspectief bij aan het goed functioneren van de arbeidsmarkt,
het beter matchen van vraag en aanbod en het kunnen realiseren van ambities op het
gebied van transities, innovatie en groei. Een sterke ontwikkelcultuur is daarvoor
cruciaal, waarin het voor mensen en voor bedrijven vanzelfsprekend is om zich te blijven
ontwikkelen. Dit vraagt gezamenlijke inzet vanuit de overheid en de betrokkenen, zoals
sociale partners, opleiders, intermediairs, uitvoeringsorganisaties en regionale arbeidsmarktpartijen.

Het streven is rond de zomer uw Kamer een brief te sturen met het Actieplan LLO, waarin
het kabinet verder uitwerkt wat de uitdagingen zijn en hoe deze worden opgepakt. Daarin
komt tevens de afspraak uit het coalitieakkoord aan de orde over de inzet van 4 x
€ 125 miljoen voor leven lang ontwikkelen.

4.4 Aanpassingen in arbeidsongeschiktheidswetgeving

Eerder is namens dit kabinet de ambitie uitgesproken om samen met sociale partners
te gaan kijken naar mogelijke hervormingen in de WIA-wetgeving met expliciete aandacht
voor de uitvoerbaarheid, betaalbaarheid en uitlegbaarheid van het stelsel. Via een
aparte brief zal uw Kamer verder worden geïnformeerd over de uitwerking van dit traject,
alsmede een toelichting over de voortgang rondom het sociaal-medisch beoordelen. Deze
brief komt niet zoals eerder toegezegd voor de zomer naar uw Kamer. De brief is in
de afrondende fase, maar ik heb nog enkele weken nodig voor de afronding en zal de
brief aan het eind van de zomer aan uw Kamer doen toekomen.

4.5 Mee doen aan de basis van de arbeidsmarkt

Iedereen in Nederland verdient een goed bestaan en moet mee kunnen doen. In de planningsbrief
van februari jl. (Kamerstuk 35 925 XV, nr. 88) heeft het kabinet enkele aandachtspunten genoemd met betrekking tot maatregelen
gericht op de basis van de arbeidsmarkt. Hieronder wordt kort de voortgang op deze
punten vermeld.

De afgelopen tijd is er door de Minister voor Armoede, Participatie en Pensioenen
gewerkt aan een traject om de Participatiewet in balans te brengen. Om dit te bewerkstelligen
heeft uw Kamer onlangs een rapport met beleidsvoorstellen, waaronder het aanpassen
van de bijverdiengrenzen in de Participatiewet, ontvangen.53

De kostendelersnorm wordt gewijzigd zodat inwonende jongvolwassenen tot 27 jaar niet
langer meetellen als kostendeler voor de uitkering van huisgenoten. De inwerkingtreding
van deze wijziging is beoogd per 1 januari 2023 na instemming door Tweede en Eerste
Kamer. Deze wijziging wordt met een nota van wijziging bij het Wetsvoorstel Breed
Offensief meegenomen. Nu de uitvoeringstoetsen en Internetconsultatie hebben plaatsgevonden,
heeft de Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen deze nota van wijziging
op 13 juni 2022 aan uw Kamer aangeboden.54

Samen met sociale partners, gemeenten, UWV en het onderwijsveld, willen we de komende
jaren meer mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt naar werk begeleiden. Een belangrijke
stap om dat mogelijk te maken is het wetsvoorstel Wijziging van de Participatiewet
Uitvoeren Breed offensief. Op 27 juni is dit wetsvoorstel behandeld in de Tweede Kamer.

Daarbij is de banenafspraak een belangrijk instrument om mensen die met een steuntje
in de rug bij een reguliere werkgever aan de slag kunnen, aan het werk te helpen.
De Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen is met betrokkenen in gesprek
over de banenafspraak. Op basis hiervan zal zij ook het wetsvoorstel voor een vereenvoudigde
banenafspraak wegen, dat door het vorige kabinet is voorbereid om de systematiek te
vereenvoudigen en administratieve belemmeringen weg te nemen. Over de uitkomsten wordt
de Kamer nog voor het zomerreces geïnformeerd. Dit in combinatie met de gerealiseerde
aantallen in 2021.

Daarnaast willen we er samen met gemeenten en werkgevers voor zorgen dat mensen die
langdurig in de bijstand zitten actief worden benaderd, ondersteund en gestimuleerd
naar werk. De Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen verkent op korte
termijn met partijen in de arbeidsmarktregio’s welke mogelijkheden er zijn om inzet
op dit gebied te versterken. Hiermee wordt tevens invulling gegeven aan de gewijzigde
motie van het lid De Kort.55

Ook stimuleren we de inzet van beschut werk voor mensen die wel kunnen werken maar
dit alleen in een beschutte en aangepaste omgeving kunnen doen. Concreet werkt het
kabinet op dit moment uit of de ambitie en beschikbare middelen voldoende met elkaar
in balans zijn, heroverweegt het kabinet de verdeling van de begeleidingsmiddelen
beschut werk en heeft het kabinet een wijziging van het Besluit beschut werk in gang
gezet, zodat mensen makkelijker terug kunnen vallen op beschut werk als blijkt dat
een baan in het kader van de banenafspraak toch niet lukt.

Tot slot wordt gewerkt aan een toekomstgerichte ontwikkeling van de infrastructuur
van sociaal ontwikkelbedrijven. Deze bedrijven spelen een belangrijke rol om de inclusieve
arbeidsmarkt te bereiken en zijn voor veel mensen een belangrijke opstap naar werk,
een plek waar je in een beschutte omgeving kan werken en een plek waar je kunt terugvallen
als het even niet lukt bij het bedrijf waar je werkt. Zoals de Minister voor Armoedebeleid,
Participatie en Pensioenen onlangs met de Kamer communiceerde, wordt de komende tijd
in samenwerking met sociaal ontwikkelbedrijven, gemeenten, vakbonden, werkgeversorganisaties
en andere maatschappelijke partners verkend welke maatregelen er nodig zijn voor een
toekomstbestendige sociale infrastructuur.56 Hiermee wordt invulling gegeven aan de motie van het lid Ceder, die uw Kamer recent
heeft aangenomen (Handelingen II 2021/22, nr. 68, item 8).57 Voor het zomerreces wordt uw Kamer nader geïnformeerd over de wijze waarop deze verkenning
wordt uitgevoerd en wanneer de uitkomsten kunnen worden verwacht.

5. Afsluiting en vervolgstappen

De arbeidsmarkt is dringend toe aan een hervorming om te borgen dat iedereen ook in
de toekomst kan meedoen via kwalitatief goed werk en het verdienvermogen van Nederland
op peil blijft. Het kabinet erkent de relevantie en noodzaak van deze missie volledig
en ziet de maatregelen uiteengezet in deze brief als een belangrijke stap in het meer
toekomstbestendig maken van de arbeidsmarkt en vindt het belangrijk om daarmee tegelijkertijd
(sociale) scheidslijnen tegen te gaan. Deze missie wordt ondersteund door de adviezen
van de Commissie Regulering van Werk en het MLT-advies van de SER. Het kabinet ziet
de hierboven beschreven maatregelen als een samenhangend pakket dat in haar totaliteit
de arbeidsmarkt aanzienlijk en structureel zal verbeteren, met een evenwicht tussen
de belangen van alle partijen en groepen die deelnemen aan de arbeidsmarkt.

De gepresenteerde plannen en denkrichtingen zullen de komende tijd worden omgezet
naar verder uitgewerkte beleidsvoornemens, wetteksten en regelingen. Het kabinet zal
uw Kamer blijven informeren over de voortgang op de verschillende deelonderwerpen
uit deze brief en nodigt uw Kamer uit om in gesprek te gaan over de precieze maatregelen
en de grote lijnen van het arbeidsmarktbeleid.

Het kabinet zal zich inspannen om deze verdere uitwerking zo snel en zorgvuldig mogelijk
te realiseren en zal hierbij nauw optrekken met sociale partners, uitvoeringsorganisaties
en andere maatschappelijke partijen. Gelet op het belang van een evenwichtig arbeidsmarktpakket,
streeft het kabinet ernaar om uiterlijk begin 2023 besluiten te nemen over de invulling
van maatregelen die werkgeverschap aantrekkelijker maken en wendbaarheid van ondernemingen
vergroten. In diezelfde periode verwacht het kabinet met concrete wetsvoorstellen
te kunnen komen voor het beter reguleren van flexibele contractvormen. De samenhang
binnen het gehele pakket aan maatregelen zal, kortom, in het oog worden gehouden bij
de uitwerking en datum van inwerkingtreding van de verschillende onderdelen ervan.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, C.E.G. van Gennip

Bijlage overzicht voorstellen

Thema

Maatregel

Stand van Zaken

1) Het aangaan van duurzame arbeidsrelaties stimuleren binnen wendbare ondernemingen
en het beter reguleren van tijdelijke contracten en driehoeksrelaties

Vervangen oproepcontract door basiscontract (met meer inkomens- en roosterzekerheid)

Dit voorstel wordt nader uitgewerkt.

Uitzendcontracten: aanpassingen fase A (52 weken), fase B (2 jaar) en vervallen onderbrekingstermijn

Dit voorstel wordt nader uitgewerkt.

Uitzendcontracten: ten minste gelijkwaardige arbeidsvoorwaarden ten opzichte van werknemers
die direct werken bij de inlener

Dit voorstel wordt nader uitgewerkt.

Invoering certificeringsstelsel terbeschikkingstelling

Medio 2022 volgt een kamerbrief met hoofdlijnen van het voorstel en volgt een consultatie
voor het wetsvoorstel.

Ketenbepaling: vervallen onderbrekingstermijn in de keten

Deze maatregel wordt nader uitgewerkt.

Inrichten van een arbeidscommissie

Dit voorstel wordt nader uitgewerkt.

Van-werk-naar-werk bij beëindiging arbeidsovereenkomst vormgeven

Het kabinet beziet – in overleg met sociale partners – invulling te geven aan deze
maatregel.

Deeltijd-WW

Het kabinet werkt aan een uitvoerbare variant met als doel die in de tweede helft
van het jaar te presenteren.

Loondoorbetaling bij ziekte

Het kabinet werkt dit – in overleg met sociale partners – nader uit.

Beter benutten wendbaarheid met behoud duurzame arbeidsrelaties

Het kabinet beziet of bestaande mogelijkheden voldoende gebruikt worden.

2) Een gelijker speelveld tussen werknemer en zelfstandige, meer duidelijke en opeisbare
regels en handhaving

Wijzigingen in fiscaliteit: afbouw zelfstandigenaftrek en afschaffing fiscale oudedagsreserve
(FOR)

Voorstellen uit het coalitieakkoord worden uitgevoerd.

Experimenteerwetgeving voor vrijwillige aansluiting door zelfstandigen in pensioenregelingen
tweede pijler

Dit voorstel wordt opgenomen in Wet toekomst pensioenen.

In lijn brengen van ACM leidraad «tariefafspraken zzp’ers» met richtsnoeren Europese
Commissie

Na deze zomer wordt de Kamer hier nader over geïnformeerd.

In regelgeving verder verduidelijken «in dienst van een ander» (gezag)

In het najaar wordt Kamer hier nader over geïnformeerd.

Webmodule als voorlichtingsinstrument en verkennen doorontwikkeling

In het najaar wordt Kamer hier nader over geïnformeerd.

Inzet van een rechtsvermoeden bij platformwerk.

In het najaar wordt Kamer hier nader over geïnformeerd.

Het vergroten van de effectiviteit van toezicht en handhaving

De Kamer heeft hierover een aparte brief ontvangen.

Arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandigen

De uitwerking van dit voorstel uit het Pensioenakkoord loopt. Het komende jaar komt
het kabinet met een invulling van het voorstel.

3) Altijd uitzicht op nieuw werk

Integrale, herkenbare en laagdrempelige van-werk-naar-werk dienstverlening

Het kabinet werkt dit voorstel uit het coalitieakkoord uit in samenwerking met betrokken
partijen.

Actieplan leven lang ontwikkelen (LLO)

Het kabinet stuurt rond de zomer een brief met de uitwerking van het actieplan naar
de Kamer.

4) Aanpassingen in de arbeidsongeschiktheidswetgeving (WIA)

Aanpassingen in de arbeidsongeschiktheidswetgeving

Eind van de zomer informeert het kabinet de Kamer over de uitwerking van dit traject.

5) Mee doen aan de basis van de arbeidsmarkt

Traject Participatiewet in balans

Voor de zomer stuurt het kabinet een rapport met beleidsvoorstellen.

Wijziging kostendelersnorm

Inwerkingtreding beoogd voor 1 januari 2023. Deze wijziging wordt meegenomen met een
nota van wijziging bij het Wetsvoorstel Breed Offensief.

Hardvochtige effecten Bbz en IOAZ

Dit loopt mee in het bredere traject over hardvochtige effecten in SZW-wet- en regelgeving.
In het najaar van 2022 zal hierover een brief naar de Kamer gestuurd worden.

Wetsvoorstel Wijziging van de Participatiewet Uitvoeren Breed Offensief

Dit wetsvoorstel ligt voor in de Kamer.

Voorstellen rond de Banenafspraak

Voor de zomer ontvangt de Kamer een brief.

Actief benaderen van mensen die langdurig in de bijstand zitten

Het kabinet verkent op korte termijn de mogelijkheden op dit gebied en informeert
de TK hierover in Q3 (cf. Motie De Kort).

Stimuleren inzet beschut werk

Het kabinet is bezig met de uitwerking. Ook in samenhang met de ambities uit het coalitieakkoord.

Sociaal ontwikkelbedrijven

Er wordt een onderzoek ingesteld. Voor de zomer ontvangt de Kamer hierover een brief.

Bijlage met betrekking tot AOV ZZP

Onderscheid zelfstandigen/DGA met en zonder personeel

Samen met de Belastingdienst is er nagegaan op welke wijze er een onderscheid gemaakt
kan worden tussen zelfstandigen met- en zonder personeel. Omdat voor de kring van
verzekerden aansluiting wordt gezocht bij wettelijk gedefinieerde doelgroepen in de
Wet Inkomstenbelasting 2001, is gekeken naar mogelijkheden in de inkomstenbelasting
en de koppeling met de loonheffingen. Bij de aangifte voor de inkomstenbelasting kan
aan de belastingplichtige worden gevraagd of er sprake is van personeelskosten. Deze
informatie heeft geen fiscaal belang voor de inkomstenbelasting en het onjuiste invullen
van deze vraag heeft dan ook geen gevolgen. Onderscheid maken op basis van deze verstrekte
gegevens zal, wanneer zij niet overeenkomen met de werkelijkheid, er mogelijk toe
kunnen leiden dat zelfstandigen in strijd met het doel van de regeling niet verzekerd
zijn voor arbeidsongeschiktheid.

Verder geldt dat een fijnmazige definitie van personeel noodzakelijk is om misbruik
te voorkomen en het doel van de regeling in het oog te houden. Hierbij spelen vraagstukken
als:

– de minimale duur van de dienstbetrekking;

– een eventueel toetsmoment;

– het minimum aan loon;

– de aard van de werkzaamheden.

Er is gekeken of door middel van een koppeling met de loonheffingen inzicht kan worden
verschaft in deze doelgroep. Uit de aangifte voor de loonheffingen volgt immers of
iemand personeel in dienst heeft. De groep zelfstandigen die inhoudingsplichtig is
voor de loonheffingen kan dan uitgezonderd worden van de verzekeringsplicht. Deze
route is niet waterdicht. Ten eerste kan het zijn dat de inhoudingsplichtige bijvoorbeeld
alleen een nabetaling heeft gedaan, waardoor het niet in de rede ligt om deze zelfstandige
uit te sluiten. Ten tweede gelden de vraagstukken rondom de definitie van personeel
net zo goed als er een koppeling wordt gemaakt met de loonheffingen. Ten derde is
een koppeling tussen systemen van de inkomstenbelasting en de systemen voor de loonheffingen
zeer complex en maakt de systemen minder wendbaar.

Het bovenstaande noopt het kabinet tot de conclusie dat het maken van onderscheid
tussen zelfstandigen met- en zonder personeel tot dermate veel complexiteit leidt,
dat dit niet wenselijk wordt geacht.

Gedifferentieerde wachttijd

Een gedifferentieerde wachttijd zou verzekerden de mogelijkheid geven om te kiezen
hoe lang het duurt tot de uitkering start, nadat de verzekerde ziek raakt. Een langere
wachttijd gaat gepaard met een lagere premie en kan bijvoorbeeld aantrekkelijk zijn
voor zelfstandigen met een andere voorziening (eigen buffer, schenkkring). Voor een
kortere wachttijd geldt het omgekeerde.

Een combinatie van uitvoeringstechnische, beleidsmatige en gedrags-economische redenen
zorgen ervoor dat het kabinet geen mogelijkheden ziet om dit effectief te volgen.
Zo leidt de keuzemogelijkheid tot risicoselectie. Zelfstandigen die al ziek zijn,
een slechte gezondheid hebben of een zwaar beroep hebben, zullen naar verwachting
vaker voor een korte wachttijd kiezen waardoor de premie voor deze wachttijd relatief
hoog wordt. Hierdoor wordt kiezen voor de korte wachttijd duurder totdat er enkel
nog slechte risico’s en zelfstandigen met zeer sterke preferenties voor de kortste
wachttijd kiezen. De hoge prijs voor de publieke verzekering met een korte wachttijd
geeft goede risico’s die graag een korte wachttijd hebben bovendien een extra prikkel
om voor een private verzekering te kiezen.

De Stichting wil risicoselectie beperken door eenmalig de keuze qua wachttijd toe
te staan namelijk bij de aanvang van de verzekering. Zodoende kan de premiestijging
relatief worden beperkt.

Het kabinet acht de meerwaarde van de keuzemogelijkheid echter beperkt, als deze keuzemogelijkheid
er maar één keer is. Dat komt omdat de verzekeringsbehoefte van een zelfstandige gedurende
het werkzame leven kan veranderen, net als het werk dat de zelfstandige verricht.

Deze optie compliceert daarnaast de uitvoering sterk door de veelvoud aan data die
ontstaat als wordt gewerkt met verschillende wachttijden en dus verschillende premies.

Daar komt bij dat de kortere wachttijd van zes maanden complicerend werkt. Zo zorgt
het ervoor dat meer uitkeringen op basis van niet-definitief vastgestelde gegevens
moeten worden verstrekt. De inkomens van de zelfstandige zullen vaker dan bij een
wachttijd van een jaar of twee jaren nog niet voor de inkomstenbelasting definitief
zijn vastgesteld, waardoor nabetalingen en terugvorderingen vaker kunnen voorkomen.