Brief regering : Toekomstvisie op de effecten van thuiswerken voor grensarbeiders

25 883 Arbeidsomstandigheden

Nr. 54 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 december 2021

Door de COVID-19-crisis (hierna: coronacrisis) hebben veel mensen thuisgewerkt. Thuiswerken
is één van de maatregelen die genomen is om de verspreiding van het coronavirus in
te dammen. In Nederland, maar ook in onze buurlanden heeft een thuiswerkadvies of
-plicht gegolden of geldt dit nog. Om ervoor te zorgen dat de thuiswerkmaatregelen
die Nederland, België en Duitsland tijdens de coronacrisis hebben genomen geen onverwachte
gevolgen hebben voor mensen die over de grens wonen of werken, heeft Nederland met
België en Duitsland overeenkomsten gesloten over de toepassing van de belastingverdragen.
Voor de sociale zekerheid heeft Nederland met de andere lidstaten van de Europese
Unie («EU-landen») afgesproken dat waar iemand sociaal verzekerd is, niet wijzigt
door de thuiswerkmaatregelen. Beide regelingen liepen tot en met 31 december 2021.
Inmiddels kan ik namens Staatssecretaris van Financiën – Fiscaliteit en Belastingdienst
(hierna: Staatssecretaris van Financiën) melden dat met België en Duitsland overeenstemming
is bereikt over een verdere verlenging (tot en met 31 maart 2022) van de overeenkomsten
over de behandeling van thuiswerkdagen onder de belastingverdragen. Ook voor de sociale
zekerheid geldt dat de afspraken in Europees kader over de behandeling van thuiswerken
zijn verlengd (tot en met 30 juni 2022).

Voor de coronacrisis werd al thuisgewerkt en de verwachting is dat er in de toekomst,
afhankelijk van de wensen van werkgever en werknemer, vaker sprake zal zijn van hybride
werken: een mengvorm van thuiswerken en werken op locatie. De mogelijkheden om hybride
te werken zullen per sector en per organisatie verschillen en het is ook goed voorstelbaar
dat hier op verschillende wijze invulling aan wordt gegeven.1

De Tweede Kamer heeft op meerdere momenten aandacht gevraagd voor hoe de toekomst
er uit zal gaan zien nadat de hiervoor genoemde coronagerelateerde regelingen verdwijnen.2 De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft aan de Tweede Kamer toegezegd
om samen met de Staatssecretaris van Financiën een langetermijnvisie voor te leggen
over de sociale zekerheids- en fiscale regels voor thuiswerken in internationale situaties.3 Met deze brief geef ik mede namens de Staatssecretaris van Financiën invulling aan
deze toezegging. Hierna worden de gevolgen van het thuiswerken voor de sociale zekerheid
en de fiscaliteit beschreven. De Nederlandse inzet voor de socialezekerheids- en fiscale
regels richting de toekomst wordt vervolgens belicht.

Thuiswerken voor grensarbeiders, welke regels gelden nu?

De verwachting over de toename van het thuiswerken, heeft ook geleid tot hernieuwde
aandacht voor de gevolgen van thuiswerken voor belasting- en premieheffing in grensoverschrijdende
situaties. Daarbij wordt met name aandacht gevraagd voor de positie van grensarbeiders:
mensen die wonen in Nederland en werken in één van onze buurlanden of vice versa.

Sociale zekerheid

De aanwijsregels van Verordening (EG) nr. 883/2004 (hierna: de Coördinatieverordening)
en Verordening (EG) nr. 987/2009 (hierna: de Toepassingsverordening) bepalen welke
socialezekerheidswetgeving van toepassing is. In de aangewezen lidstaat betaalt een
persoon zijn premies en kan hij in beginsel een beroep doen op het sociale stelsel.

Een grensarbeider die in een andere lidstaat werkt, is in die lidstaat, zijn werkland,
verzekerd. Wanneer de grensarbeider thuis gaat werken, dan is hij werkzaam in twee
lidstaten. Werkt hij substantieel in zijn woonland, dat wil zeggen dat hij meer dan
25% van de arbeidstijd in zijn woonland doorbrengt of meer dan 25% van zijn salaris
daar verdiend, dan is hij in zijn woonland verzekerd. Werkt hij minder dan 25% in
zijn woonland, dan is hij verzekerd in het land waar de werkgever zijn zetel of domicilie
heeft.

Vanwege de coronacrisis en de thuiswerkmaatregelen die veel lidstaten hebben genomen,
bestond het risico dat mensen door thuis te werken in een andere lidstaat verzekerd
zouden raken. Daarom is in Europees verband afgesproken om de sociale zekerheidspositie
van werknemers in grensoverschrijdende situaties vast te stellen aan de hand van hun
werkpatroon voorafgaand aan de coronacrisis. Concreet betekent dit dat de toepasselijke
wetgeving niet wijzigde, indien een persoon omwille van de coronamaatregelen in zijn
woonland in plaats van in zijn werkland ging werken. Bij een nieuw dienstverband wordt
de toepasselijke wetgeving vastgesteld aan de hand van de plek waar de werkzaamheden
worden verricht als er geen coronamaatregelen meer gelden. Deze uitzondering is gemaakt
met een beroep op overmacht (force majeure) en wordt hieronder het coronabeleid genoemd. De genoemde afspraken in Europees kader
over de behandeling van thuiswerken zijn verlengd tot en met 30 juni 2022.

Gevolgen van een ander socialezekerheidsstelsel

Als in plaats van de wetgeving van het werkland de wetgeving van het woonland van
toepassing wordt (doordat iemand veel thuiswerkt), kan dat afhankelijk van iemands
persoonlijke situatie zowel positief als negatief uitpakken. Deze wijziging kan voor
werknemers naast (zowel positieve als negatieve) gevolgen voor het nettoloon tevens
zowel positieve als negatieve gevolgen hebben voor de wijze waarop zij verzekerd zijn
voor bijvoorbeeld werkloosheid, arbeidsongeschiktheid, ziekte en pensioen. Wat geldt
voor het nettoloon van de werknemer geldt ook voor de werkgeverslasten. Wanneer een
werknemer als gevolg van thuiswerken sociaal verzekerd is in een andere lidstaat kan
dit hogere dan wel lagere lasten voor de werkgever meebrengen. Verder leidt een verschuiving
van de sociale verzekering naar een ander land voor werkgevers vaak tot een toename
van de administratieve lasten. Door toegenomen thuiswerken zullen werkgevers vaker
premies moeten afdragen in een andere lidstaat en te maken krijgen met de aldaar geldende
wet- en regelgeving. Dit kan leiden tot situaties waarbij een werkgever er toe kan
overgaan het thuiswerken voor grensarbeiders niet toe te staan of besluiten om een
arbeidscontract van een grensarbeider niet te verlengen vanwege de administratieve
complicaties of hogere premielasten die daarmee verbonden zijn.

Fiscaliteit

De (internationale) fiscale regels wijken af van de aanwijsregels op het gebied van
sociale zekerheid. In tegenstelling tot de aanwijsregels voor de sociale zekerheid
waarbij maar één stelsel van sociale zekerheid van toepassing is, kan het voorkomen
dat meerdere landen belasting mogen heffen. Nederland belast inwoners in beginsel
over hun wereldwijde inkomen. Als een inwoner van Nederland (ook) in een ander land
werkt (het werkland), zal het werkland op basis van zijn nationale wetgeving vaak
ook belasting willen heffen. De door Nederland gesloten bilaterale belastingverdragen
verdelen in dit soort situaties het heffingsrecht om dubbele belasting te voorkomen.
De Nederlandse belastingverdragen sluiten daarvoor in beginsel aan bij het OESO-modelverdrag.
Het werkland mag op grond daarvan belasting heffen voor zover het loon is toe te rekenen
aan dagen waarop in het werkland is gewerkt en als er voldoende band met het werkland
is.4 Voor dagen waarop in het woonland wordt gewerkt, zoals thuiswerkdagen, heeft het
woonland het heffingsrecht. Dit betekent dus dat als iemand vier dagen per week op
kantoor werkt in de werkstaat en één dag per week thuiswerkt, deze persoon effectief
voor vier vijfde deel van zijn inkomen in de werkstaat belast is en één vijfde deel
in de woonstaat.5Een belangrijk verschil met het socialezekerheidsrecht is dus dat er doorgaans geen
sprake is van een exclusieve toewijzing van heffingsrechten aan één land.

Nederland heeft vanwege de coronacrisis met België en Duitsland overeenkomsten gesloten
over de behandeling van thuiswerkdagen onder de belastingverdragen met deze landen.
In afwijking van de geldende verdragstekst mogen op basis van deze overeenkomsten
dagen waarop wordt thuisgewerkt als gevolg van de coronamaatregelen worden behandeld
als dagen gewerkt in het land waar onder normale omstandigheden zou zijn gewerkt.
Een belastingplichtige mag ervoor kiezen een beroep te doen op het betreffende belastingverdrag,
waardoor het heffingsrecht bij thuiswerken wel naar de woonstaat (thuiswerkstaat)
verschuift. De overeenkomsten met België en Duitsland over de behandeling van de thuiswerkdagen
zijn verlengd tot en met 31 maart 2022. Als deze overeenkomsten stoppen, dan gelden
de verdragsregels op grond waarvan het woonland bij thuiswerkdagen het heffingsrecht
heeft.

Gevolgen van een verschuiving van het heffingsrecht

In twee landen werken en belasting betalen kan afhankelijk van de persoonlijke situatie
van de grensarbeider zowel voordelig als nadelig uitvallen. Een toename in thuiswerken
kan bijvoorbeeld het gevolg hebben dat mensen die wonen in één van onze buurlanden
en werken bij een werkgever in Nederland niet meer kunnen worden aangemerkt als kwalificerende
buitenlandse belastingplichtige.6 Daarnaast kan een andere verdeling van heffingsrechten positieve en negatieve inkomensgevolgen
hebben voor een grensarbeider, doordat een (groter) deel van het loon belast wordt
op basis van het andere belastingsysteem van de woonstaat. Voor werkgevers zou een
verschuiving van het heffingsrecht naar het woonland van grensarbeiders onder omstandigheden
tot grotere administratieve lasten kunnen leiden.

Het beter faciliteren van thuiswerk voor grensarbeiders

Vanuit de praktijk bereiken ons signalen dat grensarbeiders en werkgevers zich zorgen
maken over de financiële en administratieve gevolgen van meer thuiswerken. De zorg
is dat grensarbeiders zullen worden uitgesloten van de mogelijkheid tot thuiswerk
en dat werkgevers minder werknemers uit een buurland zullen aannemen. Diverse belangengroepen
hebben opgeroepen om te komen tot structurele maatregelen die thuiswerken voor grensarbeiders
faciliteren. Eén van de opties die daarbij genoemd wordt, is het continueren van de
coronamaatregelen op het vlak van de sociale zekerheid en de fiscaliteit – ook na
de coronacrisis.

De maatregelen waarmee tijdelijk wordt afgeweken van de normale regels binnen zowel
de sociale zekerheid als de fiscaliteit zijn specifiek genomen in het kader van de
coronacrisis. Voor beide rechtsgebieden geldt dat de toepassing van het afwijkende
beleid direct is gekoppeld aan de beperkende coronamaatregelen, waardoor deze maatregelen
zich niet lenen voor een directe omzetting in een permanente maatregel. Het coronabeleid
op het gebied van de sociale zekerheid is gebaseerd op de geest van de Coördinatieverordening
en op de situatie van overmacht (force majeure) die door de coronacrisis is ontstaan. De grondslag voor het coronabeleid brokkelt
af naar mate er geen sprake meer is van een tijdelijke noodsituatie. Bovendien is
het coronabeleid afgestemd op afspraken in EU-verband die weinig concreet en niet-bindend
zijn. EU-lidstaten zijn in de praktijk dan ook verschillend beleid gaan voeren en
er kan onduidelijkheid ontstaan over in welke lidstaat men verzekerd is. Voor de tijdelijke
fiscale thuiswerkovereenkomsten met België en Duitsland geldt eveneens dat deze zijn
gebaseerd op overmacht en dat wordt afgeweken van de geldende (verdrags)regels. Daarnaast
wordt in de overeenkomsten aangesloten bij het gebruikelijke arbeidspatroon zonder
coronamaatregelen. Voor de lange termijn is dit geen bruikbaar uitgangspunt, omdat
het gebruikelijke arbeidspatroon naar verwachting blijvend zal veranderen.

De Nederlandse inzet

Het verdere verloop van de coronacrisis is nog ongewis en dat geldt ook voor hoe werkpatronen
zich zullen ontwikkelen. De verwachting is gerechtvaardigd dat thuiswerken een substantiëlere
rol gaat spelen. Hiervoor is uiteengezet welke gevolgen dat voor grensarbeiders kan
hebben. Gelet op die gevolgen wil het kabinet zich inzetten om negatieve gevolgen
van thuiswerken voor de socialezekerheids- en fiscale posities van grensarbeiders
weg te nemen of te verminderen. Daarbij past de kanttekening dat door verschillen
in nationale wet- en regelgeving er altijd gevallen blijven waarin de belasting- of
premiedruk voor een grensarbeider gunstiger of ongunstiger uitvalt in vergelijking
met iemand die in hetzelfde land woont en werkt. Daarbij geldt ook dat grensarbeiders
altijd te maken zullen hebben met bepaalde administratieve lasten die inherent zijn
aan grensoverschrijdend wonen en werken. Niettemin acht het kabinet het wenselijk
om thuiswerken voor grensarbeid beter te faciliteren. Hierna schets ik de mogelijkheden
die het kabinet ziet om dit te doen.

Sociale zekerheid

Binnen de EU wordt nagedacht over de toekomst van het thuiswerken en hoe dat mogelijk
gefaciliteerd kan worden. Nederland wil hierbij een actieve rol spelen en bijdragen
aan de discussies hierover. Omdat onze ideeën over de beste manier om dit te bereiken
nog niet uitgekristalliseerd zijn, kan de concrete inzet van Nederland nog wijzigen
door nieuwe signalen vanuit het veld, door ideeën vanuit andere lidstaten, of aanbevelingen
in het SER-advies over de toekomst van het hybride werken.7

Om thuiswerken in grensoverschrijdende situaties gemakkelijker te maken, is de inzet
om de aanwijsregels zo aan te passen dat grensarbeiders minder snel in hun woonland
verzekerd raken.

Een mogelijkheid zou een verruiming van het criterium van substantieel werken in de
woonstaat zijn wanneer in twee lidstaten wordt gewerkt. Op dit moment is sprake van
substantieel werken in de woonstaat als daar meer dan 25% van de arbeidstijd wordt
doorgebracht en/of salaris verkregen. Dit percentage zou bijvoorbeeld kunnen worden
verhoogd. Als deze wijziging wordt doorgevoerd voor de complete groep van mensen die
werkt in twee lidstaten zal dat echter ongewenste gevolgen kunnen meebrengen. Te denken
valt aan de effecten voor mensen werkzaam in het wegvervoer. Vrachtwagenchauffeurs
zijn nu vaak nog in hun woonland onderworpen omdat ze daar substantieel (minimaal
25%) werken. Als het percentage stijgt zullen ze vaak onderworpen raken in de lidstaat
waar de werkgever is gevestigd of zijn zetel heeft. Doordat niet aangesloten wordt
bij de wetgeving van het woon- of werkland maar bij de wetgeving waar de werkgever
zijn zetel heeft, wordt het aantrekkelijker voor werkgevers om zich in een lage premielidstaat
te vestigen. Om dit soort effecten te voorkomen is het van belang te overwegen om
de doelgroep waarvoor de verruiming geldt, te beperken. Dit kan door de verruiming
van het criterium van substantieel werken alleen voor thuiswerkers of grensarbeiders
te laten gelden. Het resultaat kan ook bereikt worden door bepaalde sectoren (zoals
het wegtransport) van de verruiming uit te sluiten door sectorspecifieke aanwijsregels
in te voeren. Een andere mogelijkheid zou zijn om tot een compleet nieuwe aanwijsregel
te komen voor thuiswerken. Vanwege het multilaterale karakter van de Coördinatieverordening
ligt het voor de hand om een oplossing voor thuiswerken door grensarbeiders binnen
dit kader te vinden. Het is op dit moment echter nog onduidelijk hoe makkelijk een
wijziging van de Coördinatieverordening op dit onderwerp kan worden gerealiseerd.
Parallel zal daarom met de buurlanden worden verkend of en op welke manier hier (vast)
bilaterale afspraken over kunnen worden gemaakt. Daarbij kan ik mij echter voorstellen
dat lidstaten graag met al hun buurlanden gelijksoortige afspraken willen maken, waardoor
uiteindelijk de afspraken het snelst in EU-verband gerealiseerd kunnen worden.

Fiscaliteit

Tijdens het Algemeen overleg Belasting- en sociale zekerheidspositie van grensarbeiders
in maart 2020 heeft de Staatssecretaris van Financiën aangegeven positief te staan
tegenover een regeling in de belastingverdragen gericht op thuiswerkdagen van grensarbeiders.8 Nederland heeft naar aanleiding daarvan het initiatief genomen om dit onderwerp op
de agenda te zetten bij besprekingen met beide buurlanden.

Bij besprekingen met buurlanden wil Nederland verkennen of het wenselijk en mogelijk
is om de belastingverdragen met de buurlanden zo aan te passen dat een bepaald aantal
of percentage thuiswerkdagen geen invloed heeft op de verdeling van heffingsrechten
over het inkomen van een grensarbeider. Een grensarbeider die een bepaald aantal dagen
per jaar thuiswerkt in zijn woonland, zou dan volledig belast kunnen blijven in het
land waar hij werkt. Een voorbeeld van een dergelijke regeling is een drempelregeling
waarbij het heffingsrecht wordt toegewezen aan het land waar doorgaans wordt gewerkt
als minder dan een bepaald aantal of een bepaald percentage van de werkdagen wordt
thuisgewerkt. Als de drempel wordt overschreden zou het heffingsrecht over alle werkdagen
op de gebruikelijke wijze worden verdeeld. De precieze vormgeving van een thuiswerkregeling
is niet eenvoudig en vereist een goede analyse van de voor- en nadelen van een dergelijke
regeling voor thuiswerkende grensarbeiders en hun werkgevers. Revelante aandachtspunten
zijn onder andere de administratieve gevolgen en inkomensgevolgen voor grensarbeiders,
de administratieve gevolgen voor werkgevers en (het voorkomen van) discoördinatie
tussen sociale zekerheid en fiscaliteit.9 Verder zal moeten worden bezien of een thuiswerkmaatregel leidt tot een (binnen de
verdragssystematiek) passende verdeling van heffingsrechten en wat de budgettaire
gevolgen voor de verdragspartners zijn.

Aandachtspunten

Bij voornoemde inzet past een tweetal opmerkingen. Allereerst geldt dat Nederland
voor het aanpassen van de Coördinatieverordening, het sluiten van bilaterale socialezekerheidsovereenkomsten
en het aanpassen van de belastingverdragen afhankelijk is van de bereidheid van andere
partijen. In het geval van belastingverdragen en bilaterale sociale zekerheidsverdragen
is minstens één partij nodig. In het geval van aanpassingen van de Coördinatieverordening
vereist dat een multilateraal akkoord, gelet op het feit dat het om EU-brede afspraken
gaat. Deze onderhandelingen zullen tijd kosten. Het is nu nog niet in te schatten
of er al nieuwe regels voor thuiswerken gelden op het moment dat de coronagerelateerde
afspraken ophouden. Ten tweede geldt dat de samenloop tussen fiscale- en socialezekerheidsregels
een complicerende factor is. Maatregelen of nieuwe regelgeving binnen het socialezekerheidsdomein
kunnen gevolgen hebben voor de positie van grensarbeiders op fiscaal vlak en andersom.
Het is naar het oordeel van het kabinet van belang om deze samenloop in het oog te
houden bij de uitwerking van nieuwe regels.

Tot slot

Zoals hiervoor aangegeven is dit onderwerp zowel bilateraal als multilateraal volop
in beweging. Dit brengt ook mee dat de inzet nog niet uitgekristalliseerd is. Ik zal
samen met de Staatssecretaris van Financiën uw Kamer voor het zomerreces informeren
over de voortgang van onze gesprekken met buurlanden en binnen de EU.

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, A.D. Wiersma