Brief regering : Reflectie op de rol van provincies in processen van gemeentelijke herindeling en reactie op de motie van het lid Özütok over meer aandacht voor het draagvlak in alle betrokken kernen en op de motie van het lid Sneller c.s. over de gemeente Grave bestuurlijk en financieel voorbereiden op een herindeling

Nr. 82
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 november 2021

In het debat met uw Kamer op 11 februari jl. (Handelingen II 2020/21, nr. 56, items 5 en 17) over vijf herindelingsvoorstellen heb ik op verzoek van dhr. Bisschop (SGP) toegezegd
te reflecteren op de rol van provincies in processen van gemeentelijke herindeling.
Daarnaast heeft uw Kamer naar aanleiding van dat debat de moties van het lid Özütok
(Kamerstuk 35 619, nr. 8) en van het lid Sneller c.s. (Kamerstuk 35 620, nr. 7) aangenomen. Verder heb ik eerder toegezegd om uw Kamer in 2021 te informeren over
de uitvoering van de acties die voortvloeiden uit de evaluatie van de herindeling
Vijfheerenlanden.1 Met deze brief wil ik de genoemde toezeggingen gestand doen en uw Kamer informeren
over de wijze waarop ik opvolging heb gegeven aan de moties. Ik stel uw Kamer daarmee
voor de toezeggingen en moties als afgedaan te beschouwen.

Reflectie op de rol van provincies in processen van gemeentelijke herindeling

Hieronder schets ik eerst kort de ontwikkeling van de rol van provincies in deze eeuw.
Vervolgens schets ik hoe ik provincies hun rol heb zien invullen en tot slot schets
ik enkele effecten die ik meen te zien en welke vragen dat oproept. Hierbij betrek
ik ook de meest recente inzichten naar aanleiding van het herindelingsproces rondom
de gemeenten Barneveld en Scherpenzeel, waarover ik uw Kamer bij brief van 7 oktober
jl. heb geïnformeerd. Uiteraard sta ik ervoor open deze thematiek in gesprek met uw
Kamer verder uit te diepen. Ik acht het evenwel aan mijn opvolger om te besluiten
of de navolgende reflecties ook nopen tot bijstelling van beleid of wetgeving. Keuzes
rondom het herindelingsbeleid hangen namelijk samen met of vloeien voort uit de visie
van het volgende kabinet op de ontwikkeling van het openbaar bestuur; in het bijzonder
ten aanzien van het versterken van gemeenten en de positie die «de regio» dient te
hebben in ons bestuurlijk bestel.

Notie vooraf

Een gemeentelijke herindeling is geen doel op zich, maar een middel om de slagkracht
van één of meerdere gemeenten te vergroten. In het bijzonder wanneer de schaal van
betrokken gemeenten niet (meer) aansluit op de voornaamste, in toenemende mate complexe,
opgaven van die gemeenten en/of als er een wens is om de organisatie te versterken.
Dat een schaalvergroting soms nodig is, heeft meerdere oorzaken. Maatschappelijke
en technologische ontwikkelingen vragen van gemeenten dat zij op een grotere schaal
opereren, om effectief maatschappelijke opgaven het hoofd te bieden. Daarbij is het
takenpakket van gemeenten gegroeid, mede als gevolg van decentralisaties. Dit laatste
heeft eveneens de financiële positie van gemeenten onder druk gezet. Via schaalvergroting
proberen gemeenten de robuustheid van de organisatie te vergroten en oplopende kosten
te beperken. De benodigde schaalvergroting kan vaak (ook) met samenwerking worden
opgevangen, maar indien gemeenten onvoldoende sturing kunnen geven aan (het geheel
van) samenwerkingsverbanden is een herindeling een betere oplossing.

Een onvermijdelijk neveneffect van een gemeentelijke herindeling is dat de afstand
tussen bestuur en inwoners groter wordt. In het kernenbeleid of de wijze waarop een
gemeente invulling geeft aan participatie, kan een deel van dit effect worden gemitigeerd,
maar er is ontegenzeggelijk enig verlies van nabijheid. En bij elke herindeling dient
dan ook te worden afgewogen of de grotere slagkracht om tot betere dienstverlening
en ondersteuning te komen, daar tegen opweegt.

Ontwikkeling rol provincies in herindelingsprocessen

Provincies hebben een verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van het (lokale) openbaar
bestuur. Provincies zijn immers op onderdelen toezichthouder van gemeenten en fungeren
als partner van gemeenten die willen werken aan het versterken van hun bestuurskracht
en vermogen om opgaven te realiseren. De kwaliteit van het openbaar bestuur kent verschillende
facetten. Het omvat zowel integer en transparant bestuur, als responsiviteit en het
vermogen om goede dienstverlening te bieden. Provincies hebben verschillende instrumenten
om in partnerschap met gemeenten de kwaliteit van het openbaar bestuur op peil te
houden of te brengen, waaronder hun betrokkenheid in processen van gemeentelijke herindeling.
Bij gemeentelijke initiatieven tot herindeling geven gedeputeerde staten hun zienswijze
op een gemeentelijk herindelingsadvies (artikel 5, derde lid Wet algemene regels herindeling
(Wet arhi)) en – als ultimum remedium – kunnen gedeputeerde staten ook zelf een herindelingsadvies
opstellen.2 In alle gevallen toetsen gedeputeerde staten of een herindelingsadvies past binnen
het Beleidskader gemeentelijke herindeling en of de voorgestelde herindeling ook wenselijk
is, gegeven relevante andere ontwikkelingen in de regio en een eventueel provinciaal
beleidskader.

Daar waar aan het einde van de vorige eeuw vooral provincies initiatieven ontplooiden
voor gemeentelijke herindeling (en dat blijkens de opbouw van artikel 4 Wet arhi,
ook de voorkeur van de wetgever was), is er sinds het begin van deze eeuw een groeiende
beleidsmatige voorkeur voor herindelingen van onderop, op initiatief van gemeenten
zelf. Naast het belang van het organiseren van een slagvaardige (lokale) overheid
die voldoende is toegerust op haar opgaven, nam het belang van nabijheid en herkenbaarheid
van bestuur toe. Bij het beoordelen van de wenselijkheid van een herindeling werd
daarom nadrukkelijker gekeken naar wat de inwoners (vertegenwoordigd door hun gemeenteraad)
van betrokken gemeenten ervan vinden. Als uitvloeisel daarvan is in opeenvolgende
beleidskaders gemeentelijke herindeling3 het beoordelingscriterium «draagvlak» zwaarder gaan wegen en is navenant de ruimte
afgenomen voor provinciale initiatieven. Ook het huidige kabinet heeft een duidelijke
voorkeur voor herindelingen op initiatief van gemeenten zelf, al is in het regeerakkoord
ook opgenomen: «... het proces helemaal van onderop laten komen levert ook niet altijd een optimaal
resultaat op.»4 Daarom is in het vigerende beleidskader gesteld dat een provinciaal initiatief aan
de orde kan zijn bij «evidente bestuurskrachtproblematiek waarvoor gemeenten zelf geen oplossing weten te
bereiken». Mijns inziens is dit de minimale ruimte die provincies zou moeten worden gelaten;
met minder ruimte kunnen provincies niet meer effectief invulling geven aan hun verantwoordelijkheid
voor de kwaliteit van het lokale openbaar bestuur. Dat provincies de bevoegdheid hebben
om in bepaalde situaties een herindelingsprocedure te initiëren, werkt immers ook
als een erkenning van de wetgever dat gemeenten de inbreng van provincies serieus
dienen te nemen.

Rolinvulling van provincies rondom gemeentelijke herindeling

Provincies zijn consciëntieus in de invulling van hun verantwoordelijkheden. Provincies
geven de voorkeur aan een rol als facilitator van een goed proces tot bestuurskrachtversterking.
Zij kunnen ook sparringpartner zijn voor de gemeente(n) in een dergelijk proces, waarbij
de uitkomst kan zijn dat een herindeling noodzakelijk is om de slagkracht van een of meer gemeenten
te versterken. Dit in het volle besef dat van provincies ook verwacht wordt het initiatief
over te nemen als overeenstemming tussen gemeenten uitblijft of wanneer gemeenten
moeilijke besluiten voor zich uit blijven schuiven. Provincies initiëren dan ook niet
zomaar een procedure tot een gemeentelijke herindeling. Dat doen zij alleen als gemeenten
– ondanks herhaaldelijke uitnodigingen daartoe – niet zelf de benodigde actie ondernemen
of wanneer zij er onderling niet uit kunnen komen. Een provinciaal herindelingsinitiatief
is daarmee nooit het startpunt van een discussie, veel eerder een sluitstuk daarvan
om te voorkomen dat een discussie voortsleept zonder reëel uitzicht op een duurzame
oplossing voor geconstateerde bestuurskrachtproblemen van één of meer betrokken gemeenten.

Met de groeiende beleidsmatige voorkeur voor herindelingen van onderop, werd van provincies
verwacht dat zij gemeenten meer ruimte geven om ook andere oplossingen voor bestuurskrachtversterking
dan herindeling te verkennen en/of oplossingen met een groter draagvlak te kiezen.
Of dat nu een gemeentelijke herindeling betreft of een vorm van (intensieve) samenwerking.
Ik constateer dat provincies hierop hebben meebewogen en inmiddels langer een faciliterende
rol blijven vervullen alvorens tot een provinciaal herindelingsinitiatief te komen.

Daarmee concludeer ik dat de beleidsmatige voorkeur voor herindelingen van onderop
is gerealiseerd: herindelingsvoorstellen komen vrijwel uitsluitend nog van onderop.
Wat ook resulteert in het gewenste bredere draagvlak bij voorstellen tot gemeentelijke
herindeling. Ik bemerk verder een grotere terughoudendheid bij provincies om initiatieven
tot herindeling te nemen, ook als zij van mening zijn dat dit voor een gemeente een
meer duurzame oplossing is. Noord-Brabant heeft bijvoorbeeld niet geïntervenieerd
toen Grave aanvankelijk buiten de herindeling Land van Cuijk wilde blijven. Eerder
staakte Noord-Holland herindelingsprocessen in het Gooi en de Vechtstreek. Enkele
provincies hebben zich zelfs op het standpunt gesteld in het geheel geen initiatieven
tot herindeling te ontplooien zonder uitdrukkelijk verzoek van betrokken gemeenten.
Dat roept dan wel de vraag op of provincies niet «handelingsverlegen» dreigen te worden.
Provincies geven aan dat de afnemende ruimte voor provinciale initiatieven maakt dat
hun stimulerende rol minder effectief is; gemeenten laten zich minder gelegen liggen
aan suggesties van provincies om te reflecteren op de eigen bestuurskracht of om de
kwaliteit van processen rondom herindeling te verbeteren. Mijn recente besluit om
geen wetsvoorstel te maken op basis van het Gelderse herindelingsadvies voor Barneveld
en Scherpenzeel kan dat sentiment helaas versterken.

Vraagpunten

Uw verzoek om te reflecteren op de rol van provincies in herindelingsprocessen op
initiatief van gemeenten, ontstond in het debat over een vijftal herindelingsvoorstellen
en kwam voort uit de vraag of de herindelingsprocessen die ten grondslag lagen aan
die wetsvoorstellen, voldoende zorgvuldig zijn geweest. Anders geformuleerd is dan
de vraag in hoeverre het belangrijker worden van draagvlak voor gemeentelijke herindeling
ook zijn weerslag heeft gehad op de kwaliteit van herindelingsprocessen en herindelingsvoorstellen.
En secundair of een andere provinciale rolneming tot andere uitkomsten had geleid.

In reactie daarop wil ik u deelgenoot maken van enkele ontwikkelingen die ik meen
waar te nemen. De beschreven mechanismen gaan zeker niet altijd op, maar de rode draad
in mijn observaties is dat met de sterke nadruk op draagvlak bij gemeentelijke herindelingen,
er bij gemeenten minder (tijdig) aandacht dreigt te zijn voor hun vermogen om opgaven
aan te kunnen. Tegelijkertijd hebben provincies een beperkt instrumentarium beschikbaar
om vanuit hun verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van het lokaal bestuur alsnog
te bevorderen dat gemeenten hier de aandacht aan schenken die nodig is. Mijn observaties
kunnen hopelijk bijdragen aan het denken over de architectuur van processen rondom
gemeentelijke herindelingen.

• Gemeenten beoordelen, begrijpelijkerwijs, een eventuele herindeling vooral vanuit
het perspectief van de eigen gemeente, minder vanuit het perspectief van de regio,
streek of de inliggende kernen. De voornaamste vraag is of een herindeling bijdraagt
aan de versterking van de eigen gemeente.

• Hoewel ook de gemeenten Langedijk (t.a.v. Sint Pancras en Koedijk-Noord) en Landerd
(t.a.v. Schaijk) in het proces wel de optie van een splitsing hebben gewogen, werd
dit door betrokken gemeenten pas overwogen na externe druk van bewonersinitiatieven
en de provincie. En de recente splitsing van de voormalige gemeente Haaren (per 1 januari
2021) kwam ook pas in beeld nadat gebleken was dat er geen draagvlak was voor een
ongedeelde herindeling met één van de buurgemeenten. De voormalige gemeente Haarlemmerliede
en Spaarnwoude (sinds 1 januari 2019 onderdeel van de gemeente Haarlemmermeer) begon
haar zoektocht naar een herindelingspartner vanuit de randvoorwaarde dat het een ongedeelde
herindeling zou moeten worden. Of een splitsing van de gemeente beter zou zijn geweest
voor de regio, is in het herindelingsproces dus niet gewogen.

• Voor gemeenten is er geen directe aanleiding om hun eigen proces tot visieontwikkeling
over de bestuurlijke toekomst, af te stemmen op processen in de regio. Zij willen
herindeling vaak pas overwegen als dat ook voor de eigen gemeente noodzakelijk is.

• Het lokale bestuurlijke en maatschappelijke draagvlak weegt zwaarder dan het regionale
draagvlak, wat tot suboptimale uitkomsten in de regio kan leiden. Een voorbeeld is
het recente voorstel tot de vorming van de gemeente Land van Cuijk, waarin aanvankelijk
twee van de vijf gemeenten in de regio afzijdig bleven, omdat zij geen herindeling
wilden. Een herziening van het standpunt van de gemeenteraad van Mill en Sint Hubert
kon nog worden opgevangen door deze gemeente alsnog in een hernieuwd herindelingsontwerp
op te nemen. De herziening van standpunt door de raad van Grave kwam te laat om de
gemeente nog in een gewijzigd herindelingsontwerp en -advies op te nemen. De inwonersraadpleging
had evenwel eerder kunnen plaatsvinden, zoals de gemeente Mill en Sint Hubert heeft
laten zien. Een ander voorbeeld is de regio Zaanstreek-Waterland, waar de gemeente
Landsmeer al geruime tijd zoekt naar een partner en buurgemeenten – ondanks aandringen
van de provincie – op hun eigen tempo een visie ontwikkelen op de bestuurlijke toekomst.

• Voor gemeenten betekent een herindeling het einde van hun bestaan. Zij associëren
het soms ook meer met «falen» dan met aanpassen op nieuwe omstandigheden. Dan willen
zij dat zo lang mogelijk vermijden; met als risico dat zij te lang wachten en vervolgens
geen aantrekkelijke partner meer zijn of dat hun inwoners niet de dienstverlening
en ondersteuning krijgen die hen toekomt.

• Landsmeer, Meerssen, Pekela, Scherpenzeel en de gemeenten Cranendonck, Heeze-Leende
en Valkenswaard kregen relatief recent een advies van de eigen organisatie of een
externe adviseur om serieus een herindeling te overwegen, maar zij kozen voor het
voortzetten van zelfstandigheid, omdat zij de urgentie nog niet hoog genoeg achtten
en/of de gewenste partners niet beschikbaar waren. Voor de gemeente Grave geldt dat
zij nu weliswaar heeft gekozen voor een herindeling, maar ook dat kort daarvoor haar
financiële positie substantieel verslechterde tot een zorgelijk niveau.

• Bij het voorgaande is een complicerende factor dat er geen consensus bestaat over
wat precies (evidente) bestuurskrachtproblematiek is en hoe dat zich uit. In het vigerend
Beleidskader gemeentelijke herindeling worden daar voorbeelden van gegeven, maar er
blijft ruimte voor interpretatie. Dat is ook nodig omdat opgavenprofielen van gemeenten
nu eenmaal van elkaar verschillen. De keerzijde is dat provincies en gemeenten soms
niet tot het goede gesprek komen over het versterken van bestuurskracht, omdat zij
verschillende beelden hebben bij de urgentie van de opgave.

• Er is in ieder geval overeenstemming dat wanneer gemeenten de basale dienstverlening
niet meer kunnen bieden of hun (verplichte) taken verwaarlozen, er sprake is van evidente
bestuurskrachtproblematiek. Dit komt echter zelden voor; meestal start het gesprek
al zodra gemeenten niet (meer) in staat zijn om sturing te geven aan regionale samenwerking
of de belangen van hun inwoners daarin niet goed kunnen inbrengen. Met het toenemende
belang van regionale samenwerking, kan betoogd worden dat er ook al sprake is van
bestuurskrachtproblematiek, als die situatie zich voordoet. Dit is doorgaans alleen
veel minder zichtbaar, in ieder geval voor inwoners. Provincies die dit desalniettemin
aanstippen bij gemeenten, stuiten soms op onbegrip, zoals bijvoorbeeld Gelderland
in Scherpenzeel ondervond.

• Gemeenten kiezen soms voor een ambtelijke fusie om een herindeling te voorkomen. Hoewel
per situatie de precieze afweging verschillend zal zijn geweest, is mijn indruk dat
in een aantal gevallen de wens om bestuurlijk zelfstandig te blijven (wat op zichzelf
een legitieme wens is) zwaarder heeft gewogen dan het vinden van een toekomstbestendige
oplossing. In sommige gevallen bleek het dan ook geen houdbare situatie en is de ambtelijke
fusie weer ontbonden. In andere gevallen is alsnog een bestuurlijke fusie gerealiseerd.
Omwille van het verkrijgen van draagvlak voor een herindeling, kan het een logische
keuze zijn om als tussenstap voor een ambtelijke fusie te kiezen, maar dit gaat vaak
wel gepaard met substantiële kosten om de ambtelijke fusieorganisatie in te regelen.

Perspectief voor de toekomst

Een door mijzelf en mijn ambtsvoorgangers regelmatig geponeerde stelling is: «herindelen
is geen wiskunde»; elk herindelingsvoorstel dient afzonderlijk te worden gewogen aan
de hand van de geformuleerde beoordelingscriteria in het Beleidskader gemeentelijke
herindeling. Als één criterium – i.c. draagvlak (lokaal, bestuurlijk, maatschappelijk
en regionaal) – aan gewicht wint, zal van andere criteria het relatieve gewicht afnemen.
Dat kan zich ook vertalen in de kwaliteit van herindelingsprocessen en/of herindelingsvoorstellen
die zich aandienen. Dit hoeft geen probleem te zijn, omdat het immers de beleidsmatige
voorkeur was om tot breder draagvlak voor herindelingen te komen en herindelingen
dus vooral «van onderop» te laten ontstaan. Tegelijkertijd roept dit natuurlijk ook
de vraag op in hoeverre er nog ruimte is voor provincies en de wetgever om (ingrijpende)
aanpassingen te doen op de aangedragen herindelingsvoorstellen. Overigens is dit een
vraag die ook in het debat op 11 februari jl. ter tafel kwam.

Naar mijn mening is een noodzakelijke pendant van een voorkeur voor herindelingen
van onderop, dat provincies en de wetgever terughoudend zijn in het aanpassen van
herindelingsvoorstellen. Zij dienen vooral te beoordelen of het doorlopen proces voldoende
zorgvuldig was en of het voorstel past binnen de daarvoor vastgestelde kaders (i.c.
het Beleidskader gemeentelijke herindeling). Daarmee zouden provincies en wetgever
inhoudelijk alleen moeten bijsturen als herindelingsvoorstellen daar niet aan voldoen.
Wat overigens niet betekent dat provincies en wetgever zich geheel afzijdig dienen
te houden. Het is evenwel soms zoeken hoe het gewenste partnerschap met gemeenten
in te vullen; het (wettelijk) kader rondom herindelingsprocessen voorziet namelijk
niet in proportioneel instrumentarium om in dialoog tot voorstellen tot herindeling
te komen.

Dat gezegd hebbend kan ik mij voorstellen dat het herindelingsproces op onderdelen
wordt bijgesteld, waar nodig door middel van wijziging van de Wet arhi en/of het Beleidskader
gemeentelijke herindeling. Onder andere op het punt – zoals ook in het debat op 11 februari
jl. ter sprake kwam – van de motivering van gemeenten om wel of niet te kiezen voor
een splitsing of ongedeelde herindeling; ik ga daar bij de behandeling van de motie
Özütok verder op in (zie hieronder). Daarnaast kan ik mij voorstellen dat provincies
beter worden toegerust om gemeenten te stimuleren een kwalitatief zorgvuldig herindelingsproces
te doorlopen. Ik denk daarbij aan de mogelijkheid om provincies aandachtspunten of
randvoorwaarden te laten benoemen ten aanzien van het proces en/of om provincies de
mogelijkheid te geven een herindelingsadvies terug te zenden, indien zij het proces
of de onderbouwing onvoldoende vinden. Ik verken mogelijkheden hiertoe, maar acht
het aan mijn ambtsopvolger om hierin nadere keuzes te maken.

Indien uw Kamer het onwenselijk vindt dat de wetgever terughoudendheid dient te betrachten
bij het beoordelen van herindelingsvoorstellen, dan zou het relatieve gewicht van
het beoordelingscriterium «draagvlak»5 moeten worden heroverwogen. Dit acht ik overigens verdedigbaar, aangezien de impact
van een herindeling (of het uitblijven daarvan) verder reikt dan de gemeenten die
daartoe besluiten. Voor een groeiend aantal opgaven is het immers noodzakelijk dat
gemeenten met elkaar samenwerken. Via die samenwerking kan een tekort aan slagkracht
bij de ene gemeente, nadelige effecten hebben voor andere gemeenten. Omwille van die
wederzijdse afhankelijkheid van gemeenten (of juist om die afhankelijkheid te doorbreken),
kan enige (bij)sturing van «bovenaf» op herindelingsprocessen passend zijn. Dit opent
de mogelijkheid om in een voorkomend geval met een bredere blik af te wegen of een
herindeling wenselijk is (en in welke samenstelling).

In het verlengde daarvan ligt het mijns inziens in dat geval in de rede om ook de
positie of rol van provincies in herindelingsprocessen te versterken. Dit voorkomt
dat er pas aan het einde van een lang proces enige bijsturing mogelijk is en dat dan
de «kosten» (in termen van tijdsverlies of doublure van het voorbereidingsproces)
hoog blijken in relatie tot de kwaliteitswinst van een herindeling. De sterkere rol
bij herindelingen vergroot ook de ruimte voor provincies om het bredere gesprek met
gemeenten te voeren over de mate waarop zij hun opgaven aankunnen. Provincies zijn
goed toegerust om te bevorderen dat betrokken gemeenten in samenspraak met hun inwoners
en in de regio tot eventueel benodigde versterking van hun slagkracht komen. En zij
kunnen bevorderen dat gemeenten daarbij een afweging maken die én rekenschap geeft
van de lokale belangen en behoeften én rekening houdt met opgaven in regionaal verband.
Het vereist evenwel dat provincies het vertrouwen krijgen (en blijvend waarmaken)
dat zij de aan hen toegekende bevoegdheid om – als ultimum remedium – een gemeentelijke
herindeling te initiëren, niet lichtvaardig benutten.

Met een sterkere rol voor provincies, krijgt ook de wetgever een nadrukkelijker rol.
Provinciale herindelingsadviezen zijn immers alleen aan de orde als er sprake is van
verschil van inzicht en tegengestelde belangen6. Er is dan geen unaniem draagvlak in de betrokken gemeenteraden, waardoor het aan
de provincie is om een knoop door te hakken ter voorkoming van een patstelling. Aan
de wetgever is dan het oordeel of de provincie het herindelingsvoorstel en de noodzaak
daartoe voldoende heeft onderbouwd en of zij zorgvuldig tot een afweging van belangen
is gekomen. Uitgangspunt moet dan zijn dat provincies dit consciëntieus doen, maar
de «frisse blik» van de wetgever zal bijdragen aan kwalitatief betere besluitvorming.

Motie Özütok

In de motie van het lid Özütok (Kamerstuk 35 619, nr. 8) wordt de regering verzocht te bezien hoe in het Beleidskader gemeentelijke herindeling
nadrukkelijker aandacht kan worden besteed aan het draagvlak in de individuele kernen
die bij een herindeling betrokken zijn. Hierover wil ik enkele reflecties met u delen,
maar ik acht het aan mijn opvolger om te besluiten of deze reflecties nopen tot bijstelling
van het beleidskader.

Draagvlak is één van de criteria uit het beleidskader op basis waarvan de Minister
van BZK een herindelingsadvies beoordeelt. Dit criterium bestaat uit drie vormen van
draagvlak: maatschappelijk, bestuurlijk en regionaal draagvlak. Deze drie vormen worden
bij de beoordeling altijd in samenhang bezien. Hoe het maatschappelijk draagvlak wordt
vastgesteld is aan gemeenten, het beleidskader stelt hier geen eisen aan. Wel dienen
gemeenten in een logboek bij te houden hoe zij inwoners en maatschappelijke organisaties
betrekken en wat zij gedaan hebben om het draagvlak vast te stellen c.q. te vergroten.
De ene gemeente doet dit bijvoorbeeld door het houden van een referendum, de andere
gemeente door bijeenkomsten te organiseren waar inwoners en organisaties in gesprek
kunnen gaan met de gemeente.

Een herindeling heeft tot doel om de bestuurskracht van een gemeente als bestuurlijke
eenheid te versterken. Daarom wordt het draagvlak vaak ook op het niveau van de gehele
gemeente vastgesteld en niet op het niveau van individuele kernen. Inwoners kijken
echter niet alleen vanuit het perspectief van «bestuurskracht» naar een herindeling.
Maatschappelijke en economische oriëntatie speelt hierbij ook een grote rol. In recente
herindelingen is gebleken dat de maatschappelijke en economische oriëntatie van individuele
kernen binnen één gemeente sterk kan verschillen. Vanuit deze oriëntatie kan er in
één kern draagvlak zijn voor samenvoeging met gemeente A, terwijl een andere kern
niet op gemeente A is georiënteerd en de keuze voor samenvoeging met gemeente B voor
deze kern logischer is. Deze inzichten vragen om meer aandacht voor de maatschappelijke
en economische oriëntatie van inwoners in individuele kernen. Bijvoorbeeld door van
gemeenten te verwachten dat zij bij een herindeling goed beargumenteren waarom men
kiest voor een gedeelde of ongedeelde herindeling, rekening houdend met de maatschappelijke
en economische oriëntatie van individuele kernen en het draagvlak per kern.

Motie Sneller

In de motie van het lid Sneller c.s. (Kamerstuk 35 620, nr. 7) is de regering verzocht om binnen haar mogelijkheden en verantwoordelijkheden te
bevorderen dat de gemeente Grave wordt voorbereid op een herindeling wanneer de wil
hiertoe mocht blijken. Aanvankelijk wilde de gemeente Grave bestuurlijk zelfstandig
blijven, maar op 6 april 2021 heeft de gemeenteraad van Grave op basis van de uitkomst
van een inwonersraadpleging d.d. 17 maart 2021 besloten alsnog aansluiting te zoeken
bij de lopende herindeling in het Land van Cuijk. De vijf gemeenten, hierbij gesteund
door de provincie, hebben daarop een gezamenlijk verzoek aan mij gedaan om Grave alsnog
in het wetsvoorstel op te nemen. Door middel van een novelle is dit inmiddels gerealiseerd
en zal de gemeente Grave per 1 januari 2022 onderdeel uitmaken van de gemeente Land
van Cuijk. Aanvullend zal ik, waar nodig en mogelijk binnen mijn mogelijkheden, de
vijf gemeenten ondersteunen in hun voorbereidingen op de herindeling.

Uitvoering acties voortvloeiend uit evaluatie herindeling Vijfheerenlanden

In de Kamerbrief Evaluatie herindelingsproces Vijfheerenlanden d.d. 2 november 2020
(Kamerstuk 28 750, nr. 78) heb ik toegezegd de Tweede Kamer in 2021 te informeren over de uitvoering van de
in deze brief opgenomen acties. Het doel van deze evaluatie was om van een specifiek
herindelingsproces met unieke kenmerken te leren. Gezocht is naar leerpunten voor
toekomstige herindelingstrajecten met vergelijkbare kenmerken en naar de mogelijkheden
om deze leerpunten vast te leggen in generiek beleid of te verankeren in wetgeving.

De brief bevatte vijf aanbevelingen. Twee van de aanbevelingen worden meegenomen bij
de eerstvolgende actualisatie van het Beleidskader gemeentelijke herindeling.7 Daarnaast heb ik in de brief aangegeven te zullen inventariseren of in de Wet arhi
een in- en uittredingsregeling moet worden opgenomen ten aanzien van wettelijke samenwerkingsverbanden,
een specifieke handreiking op te zullen gaan stellen die ingaat op het berekenen en
verrekenen van de kosten die met in- en uittreding uit een wettelijk samenwerkingsverband
zijn gemoeid en in gesprek te gaan met mijn collega’s van J&V, VWS en IenW over een
compensatie van de (financiële) gevolgen van een gemeentelijke herindeling voor wettelijke
samenwerkingsverbanden. Bij de uitvoering van de laatste drie aanbevelingen wil ik
ook de ervaringen van de herindeling van de gemeenten Amsterdam en Weesp betrekken,
aangezien ook bij deze herindeling sprake is van een in- en uittreding uit wettelijke
samenwerkingsverbanden, waarmee dus meer praktijkervaring wordt opgedaan. Zodra deze
herindeling is afgerond zal ik – of mijn opvolger – de inzichten uit beide trajecten
bundelen en u nader informeren over de resultaten.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
K.H. Ollongren