Brief regering : Fiche: Herziening EU ETS, herziening MSR

Nr. 3193
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 september 2021

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij de 14 fiches inzake het Fit-for-55
pakket die werden opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen
(BNC).

De brief van de Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat, getiteld «Beoordeling
van Fit-for-55 pakket van de Europese Commissie» die u separaat toegaat, is tevens
onderdeel van de kabinetsreactie en betreft de reactie op de overkoepelende Commissiemededeling
alsook de overkoepelende uitgangspunten voor de Nederlandse inzet in de komende onderhandelingen
in de Raad.

Ondergenoemde 14 fiches zijn bijgesloten:

Fiche: Herziening Richtlijn Hernieuwbare Energie (Kamerstuk 22 112, nr. 3185)

Fiche: Herschikking Richtlijn energie-efficiëntie (Kamerstuk 22 112, nr. 3186)

Fiche: Herziening Richtlijn energiebelastingen (Kamerstuk 22 112, nr. 3187)

Fiche: Verordening bijmengverplichting van duurzame luchtvaartbrandstoffen (Kamerstuk
22 112, nr. 3188)

Fiche: Verordening stimuleren hernieuwbare en koolstofarme brandstoffen in de zeevaart
(Kamerstuk 22 112, nr. 3189)

Fiche: Verordening uitrol infrastructuur alternatieve brandstoffen (Kamerstuk 22 112, nr. 3190)

Fiche: Verordening aanscherping CO2-normen nieuwe personen- en bestelauto’s in 2030 en 2035 (Kamerstuk 22 112, nr. 3191)

Fiche: Herziening richtlijn EU ETS voor luchtvaart en implementatie CORSIA (Kamerstuk
22 112, nr. 3192)

Fiche: Herziening EU ETS, herziening MSR

Fiche: ESR Verordening (Kamerstuk 22 112, nr. 3194)

Fiche: Voorstel tot aanpassing LULUCF-verordening (Kamerstuk 22 112, nr. 3195)

Fiche: Mededeling EU-Bossenstrategie (Kamerstuk 22 112, nr. 3196)

Fiche: Verordening Carbon Border Adjustment Mechanism (Kamerstuk 22 112, nr. 3197)

Fiche: Verordening Social Climate Fund (SCF) (Kamerstuk 22 112, nr. 3198)

De Minister van Buitenlandse Zaken,
Th.J.A.M. de Bruijn

Fiche: Herziening EU ETS, herziening MSR

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Voorstel voor een Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad houdende de wijziging
van Richtlijn 2003/87 tot vaststelling van een systeem voor de handel in broeikasgasemissierechten
in de Unie, de wijziging van Richtlijn 2015/1814 houdende de instelling en werking
van een markstabiliteitsreserve voor de regeling van de Unie voor de handel in broeikasgasemissierechten
en de wijziging van Verordening 2015/757 betreffende de monitoring, de rapportage
en de verificatie van kooldioxide-emissies door maritiem vervoer.

Voorstel voor Besluit houdende de wijziging van Besluit 2015/1814 wat betreft de hoeveelheid
emissierechten die tot 2030 in de marktstabiliteitsreserve voor de regeling van de
Unie voor de handel in broeikasgasemissierechten moet worden geplaatst.

b) Datum ontvangst Commissiedocument

juli 2021

c) Nr. Commissiedocument

COM (2021) 551

COM (2021) 571

d) EUR-Lex

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52021PC0551

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52021PC0571

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing

SWD (2021) 601

f) Behandelingstraject Raad

Milieuraad

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Economische Zaken en Klimaat

h) Rechtsbasis

Artikel 192, eerste lid Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU)

i) Besluitvormingsprocedure Raad

Gekwalificeerde meerderheid

j) Rol Europees Parlement

Medebeslissing

2. Essentie voorstel

a) Inhoud voorstel

De voorstellen maken onderdeel uit van het Fit-for-55-pakket1. Het Fit-for-55-pakket geeft invulling aan het juridisch bindende Europese broeikasgasreductiedoel
van ten minste netto 55% in 2030 t.o.v. 1990, zoals vastgelegd in de Europese Klimaatwet2. Het gaat om een voorstel voor aanscherping van het huidige ETS (elektriciteit, grote
industrie, luchtvaart), een uitbreiding van het ETS naar zeevaart, een nieuw afzonderlijk
emissiehandelssysteem voor gebouwde omgeving en wegvervoer en diverse aanpassingen
aangaande veilinginkomsten, en om een voorstel voor aanpassing van de marktstabiliteitsreserve.

Voor het bestaande EU ETS stelt de Commissie voor het emissiereductiedoel aan te scherpen,
omdat deze nog niet in lijn is met de doelen zoals afgesproken in de Overeenkomst
van Parijs en de juridische verplichting onder de Europese Klimaatwet om de Europese
uitstoot in 2030 met ten minste netto 55% te reduceren t.o.v. 1990. Het doel in de
huidige richtlijn is 43% reductie in 2030 ten opzichte van 2005. De Commissie stelt
voor de jaarlijkse daling van het plafond te verhogen van 2,2% naar 4,2%, wat neerkomt
op een reductiedoel van 61% in 2030 t.o.v. 2005. De daling geldt dan met terugwerkende
kracht vanaf 2021, door het plafond eenmalig additioneel te verlagen in het jaar waarop
de herziene richtlijn in werking treedt. Als bij de volgende herziening van de richtlijn
voor de vijfde handelsperiode (2030–2040) de jaarlijkse reductie onverkort doorgaat,
dan bereikt het plafond het nulpunt in 2040.

Aanvullend stelt de Commissie voor om de bestaande markstabiliteitsreserve (MSR) te
versterken. Sinds 2019 wordt een overschot aan rechten niet geveild, maar in een aparte
reserve geplaatst, en worden overtollige rechten in de MSR geannuleerd. De Commissie
stelt voor om het percentage van rechten dat bij overschot in de MSR wordt geplaatst
vast te houden op 24%, in plaats van de automatische verlaging naar 12% volgens het
huidige Besluit. De Commissie stelt verder voor om de grenswaarden van opname en annulering
van rechten aan te passen om de MSR voorspelbaarder te maken en zo volatiliteit te
beperken.

Tevens doet de Commissie diverse overige voorstellen om de werking van het huidige
EU ETS te verbeteren: 1) biogrondstoffen moeten voldoen aan de duurzaamheidscriteria
van de richtlijn hernieuwbare energie3 om in aanmerking te komen voor het niet laten meetellen van deze biogene CO2-uitstoot in de broeikasgasuitstoot waarvoor ETS-rechten nodig zijn; 2) uitfasering
van toewijzing van gratis uitstootrechten voor koolstoflekkagegevoelige sectoren die
onder de Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM)4 vallen; 3) bedrijven met een verplichte energie-audit moeten energiebesparingsmaatregelen
met een terugverdientijd van vijf jaar of korter nemen of equivalente broeikasgasreductie
realiseren, op straffe van 25% minder toewijzing van gratis rechten; 4) toestaan van
CO2-transport per schip en vrachtwagen voor de afvang en permanente opslag van CO2 (Carbon Capture and Storage, CCS), aanvullend op het reeds toegestane transport per
pijpleiding; 5) CO2 dat permanent chemisch wordt gebonden in een product (Carbon Capture and Utilisation,
CCU) telt ook als permanente opslag.

De uitbreiding van ETS met zeevaart wordt voorgesteld omdat de sector een bijdrage
moet leveren aan de reductiedoelstellingen en er in de Internationale Maritieme Organisatie
(IMO) onvoldoende vooruitgang wordt geboekt. Het voorstel is dat de zeevaart integraal
onderdeel wordt van het bestaande EU ETS met één overkoepelende reductiedoelstelling
en type emissierecht: het ETS-SAM (ETS Stationary installations, Aviation and Maritime
transport). De Commissie stelt voor de zeevaart in 4 jaar gefaseerd te integreren
in het ETS: in 2023 moet voor 20% van de uitstoot betaald worden en vanaf 2027 voor
100%. Het betreft de CO2-emissies van schepen groter dan 5.000 bruto tonnage5 die vracht en passagiers vervoeren. Binnen de reikwijdte zijn 100% van de scheepsemissies
in havens en van vaarbewegingen binnen de EU, en 50% van reizen van en naar de EU.

Toezicht en handhaving voor de zeevaart worden belegd bij lidstaten. Europese reders
vallen onder toezicht en handhaving van de lidstaat waar zij geregistreerd zijn. Bij
niet-Europese reders wordt dit gebaseerd op de havenaanlopen. Om de administratieve
lasten te beperken worden niet (de 12.000) individuele schepen verplicht emissierechten
in te leveren, maar de (1.500) maatschappijen die voor de operatie van die schepen
verantwoordelijk zijn.

Het voorgestelde nieuwe afzonderlijke emissiehandelssysteem voor de gebouwde omgeving
en het wegvervoer (ETS Buildings and Road Transport, ETS-BRT) is volgens de Commissie
nodig om de gewenste reductiedoelen voor deze sectoren te behalen. Het ETS-BRT wordt
aanvullend op het bestaande EU-beleidsinstrumentarium geïntroduceerd. Zodoende blijft
de inspanning die lidstaten verrichten in deze sectoren overeenkomstig de verplichtingen
uit de Effort Sharing Regulation6 (ESR) in een apart systeem in stand. Het ETS-BRT biedt een EU-brede (prijs)prikkel
voor broeikasgasemissiereductie en creëert een nieuw EU-breed plafond voor de emissies
van wegvervoer en de gebouwde omgeving. Deze twee sectoren moeten samen 43% emissiereductie
hebben gerealiseerd op EU-niveau in 2030 ten opzichte van 2005.

Het voorstel is ETS-BRT te introduceren in 2025, met de eerste veiling van rechten
in 2026. De Commissie stelt voor het systeem vanaf de start ruim op te zetten, zodat
hoge prijsstijgingen in het begin kunnen worden voorkomen. Ook wordt een aparte MSR
voorgesteld om de marktprijs te stabiliseren en snelle prijsstijgingen te voorkomen.
In 2028 wordt het systeem geëvalueerd en indien nodig de regelgeving herzien. De verplichting
rust op energieleveranciers c.q. brandstofleveranciers. Voor de eisen met betrekking
tot de emissievergunning en monitoring, rapportage en verificatie wordt aangesloten
bij de bestaande richtlijn. Alle emissierechten in het ETS-BRT worden geveild. De
opbrengsten uit de veilingen worden verdeeld onder de lidstaten op basis van historische
emissies7. De Commissie heeft een afzonderlijk voorstel gedaan voor een Social Climate Fund
(SCF)8, met een omvang die correspondeert met 25% van de opbrengsten van het ETS-BRT.

De Commissie doet tot slot meerdere voorstellen voor de veilinginkomsten. Lidstaten
zijn al verplicht om een equivalente hoeveelheid van 50% van de veilinginkomsten te
besteden aan klimaatgerelateerde maatregelen. Voor het ETS-SAM wordt voorgesteld dit
op te hogen naar 100%. Bij het ETS-BRT 100% aan klimaatgerelateerde maatregelen (zoals
verduurzaming van de gebouwde omgeving en het wegvervoer) en/of incidentele steun
aan kwetsbare huishoudens, maatschappelijke organisaties, kleine bedrijven en transportgebruikers
voor de mogelijke effecten van het ETS-BRT in de sectoren gebouwde omgeving en wegvervoer9.

Daarnaast is een voorstel extra rechten te veilen voor het Moderniseringsfonds (MF).
De Commissie stelt voor om bovenop de huidige 2% van de totale hoeveelheid rechten
van het huidige ETS vanaf inwerkingtreding 2,5% extra rechten van het ETS-SAM te veilen
voor het MF, en deze extra inkomsten beschikbaar te stellen voor lidstaten met een
BBP per capita lager dan 65% van het EU-gemiddelde10. Daarnaast stelt de Commissie voor om de voorwaarden aan te scherpen, onder andere
uitsluiting van alle fossiele brandstoffen.

Ten slotte zijn voorstellen voor uitbreiding en verbreding van het Innovatiefonds
(IF). Momenteel worden 450 miljoen rechten van het bestaande EU ETS in de periode
2021–2030 geveild ten gunste van het IF. Bedrijven uit alle EU-lidstaten kunnen uit
het IF subsidie aanvragen voor investeringen in groene en innovatieve technologie.
Het voorstel is om het IF te verhogen met i) 150 miljoen rechten uit ETS-BRT; ii)
50 miljoen rechten uit het bestaande EU ETS; iii) eventuele boete-opbrengsten verkregen
op grond van de Fuel EU Maritime verordening; en iv) de gratis rechten die door de CBAM worden uitgefaseerd. De Commissie
stelt voor om het IF te verbreden, om zo investeringen in de zeevaart, gebouwde omgeving
en wegvervoer ook in aanmerking te laten komen. Het voorstel bepaalt dat er speciale
aandacht dient te zijn voor CBAM-sectoren wiens gratis rechten worden uitgefaseerd,
en dat er terdege rekening moet worden gehouden met steun aan innovatie voor schone
scheepsbrandstoffen. De Commissie stelt tot slot voor om in het IF zogenaamde Carbon
Contracts for Difference (CCfD) mogelijk te maken, waar bedrijven via een tendersystematiek
aanspraak kunnen maken op een (exploitatie)subsidie bestaande uit het verschil tussen
de ETS-marktprijs en een vooraf vastgestelde ETS-prijs.

Over aanpassingen van de ETS-bepalingen voor luchtvaart is een apart voorstel gedaan11.

b) Impact assessment Commissie

Het impact assessment van de Commissie bouwt voort op het impact assessment van het
Climate Target Plan12, waarin de ophoging van het overkoepelende reductiedoel naar ten minste 55% t.o.v.
1990 werd voorgesteld. Hieruit concludeert de Commissie dat een kosteneffectieve vertaling
van het hogere reductiedoel van ten minste 55% betekent dat de ESR-sectoren (landbouw,
transport, non-ETS industrie en gebouwde omgeving) 40% reductie moeten bereiken ten
opzichte van 2005 en de huidige ETS-sectoren (inclusief uitbreiding maritiem) 61%
ten opzichte van 2005. Daarnaast concludeert de Commissie op basis van dat impact
assessment dat de meeste voordelen worden verwezenlijkt met de inzet van een brede
mix van beleidsinstrumenten, waaronder koolstofbeprijzing en ambitieuzer regulerend
beleid in de energie- en vervoerssectoren.

Voor het huidige ETS beoordeelt de Commissie meerdere beleidsopties voor ontwikkeling
van het emissieplafond van het EU ETS, o.a. meerdere combinaties van een verhoging
van de lineaire reductiefactor (het percentage waarmee het plafond jaarlijks daalt)
met of zonder een eenmalige verlaging van het plafond, de parameters van de markstabiliteitsreserve
en groottes van het Innovatiefonds.

Ten aanzien van de sector zeevaart beoordeelt de Commissie meerdere vormgevingsopties,
waaronder volledige integratie in het bestaande ETS en een apart handelssysteem voor
de sector, alsook verschillende geografische reikwijdtes.13 De Commissie concludeert dat integratie in het bestaande ETS de voorkeur verdient
omdat dit het meest kosteneffectief is tot 2030 en een lagere impact op de sector
heeft dan een apart handelssysteem. Uit het impact assessment blijkt dat tot 2030
in deze opstelling emissiereductie grotendeels in andere sectoren wordt gerealiseerd.
In het geval van een apart handelssysteem of een aparte heffing wordt alle reductie
in de sector zelf gerealiseerd. Dan vallen ook de kosten en de economische impact
op de sector tot 2030 flink hoger uit, omdat de marginale kosten voor reductie in
de zeevaart gemiddeld hoger liggen dan in de andere ETS-sectoren. Als laatste beoordeelt
de Commissie in het impact assessment het risico van ontwijking: dit hangt sterk af
van de CO2-prijs, de geografische reikwijdte (groter bij extra-EU dan intra-EU) en het type
vervoer.

Ten aanzien van een emissiehandelssysteem voor de sectoren gebouwde omgeving en wegvervoer
(ETS-BRT) evalueert de Commissie twee hoofdvarianten, namelijk een apart handelssysteem
voor het wegvervoer en de gebouwde omgeving en een apart handelssysteem voor alle
fossiele brandstoffen die momenteel nog buiten het huidige ETS vallen. De Commissie
concludeert dat een ETS voor alle fossiele brandstoffen de minder geschikte beleidsoptie
is omdat het noodzakelijk zou zijn een nieuwe regeling op te stellen om het risico
op koolstoflekkage in deze sectoren te beperken. Hiervan zouden de lasten volgens
de Commissie niet opwegen tegen het positieve effect van het ETS. De Commissie raamt
voor het ETS-BRT een prijs van 48 euro per ton CO2 in 2030 in het hoofdscenario, en 80 euro per ton CO2 in het scenario waarin het ETS-BRT wordt geflankeerd door minder strenge regulering
op EU niveau14. De Commissie raamt kosteneffectieve emissiereductie in de gebouwde omgeving en het
wegvervoer op EU-niveau op gezamenlijk 43% ten opzichte van 2005. Het impact assessment
wijst uit dat dit 62% voor de gebouwde omgeving en 29% voor wegvervoer betreft.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Nederland heeft zich sinds 2017 ingezet voor een hoger Europese klimaatdoel van ten
minste netto 55% broeikasgasemissiereductie t.o.v. 1990. Een doel hiervan was onder
meer om het huidige ETS aan te scherpen en zo in lijn te brengen met het nationale
beleid voor ETS-sectoren. Ten aanzien van de zeevaart is het kabinet voorstander van
ambitieuze klimaatmaatregelen die effectief, uitvoerbaar en handhaafbaar zijn, op
zowel nationaal, Europees als mondiaal (IMO) niveau. In de nationale Green Deal Zeevaart,
Binnenvaart en Zeehavens15 heeft het kabinet met een groot aantal sectorpartijen en medeoverheden afspraken
gemaakt over o.a. het terugdringen van de CO2-uitstoot in de zeevaart, en heeft het zich gecommitteerd aan het inzetten op een
mondiale CO2-heffing voor de internationale zeevaart. Op nationaal niveau omvat het Klimaatakkoord
belangrijke maatregelen voor de verduurzaming van de sector wegvervoer en de gebouwde
omgeving. Hierbij zet het kabinet in op een gebalanceerde mix van normeren, beprijzen
en stimuleren. Ten aanzien van het wegvervoer is de inzet op een verdere aanscherping
van de CO2-normen voor lichte voertuigen16 leidend voor het kabinet. Dit is voor het wegvervoer een beproefd en effectief instrument
om de uitstoot van nieuwe lichte voertuigen EU-breed te reduceren.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet is van mening dat het bereiken van ten minste netto 55% broeikasgasemissiereductie
in de EU van essentieel belang is voor de beperking van klimaatverandering en dat
een belangrijke rol is weggelegd voor het EU ETS om deze doelstelling te halen. Het
EU ETS is een bewezen effectief instrument. Het plafond zet een duidelijk maximum
aan de uitstoot van broeikasgassen en door stapsgewijze daling van dit plafond wordt
de doelstelling effectief geborgd. Het is van toepassing in de gehele EU, waarmee
het gelijke speelveld binnen de Unie gewaarborgd is. Het zet een prijs op de uitstoot
van broeikasgassen, waardoor duurzame alternatieven aantrekkelijker worden en er een
inkomstenbron ontstaat om verduurzaming te ondersteunen. De verhandelbaarheid van
rechten vergroot de (kosten)efficiëntie van het pad richting klimaatneutraliteit.

Aanscherping huidige ETS-sectoren

Het kabinet is over het algemeen positief over de voorstellen van de Commissie voor
de huidige ETS-sectoren. De verlaging van het plafond is een van de belangrijkste
onderdelen van het voorstel. De nieuwe doelstelling wordt zo geborgd, en er wordt
langjarig duidelijkheid geboden aan ETS-deelnemers. Dit vertaalt zich in de marktprijs
voor ETS-rechten, wat een directe prikkel biedt voor realisatie van die opgave. Het
kabinet had graag een nog ambitieuzere aanscherping van het ETS gezien met een hogere
doelstelling voor 2030. Het kabinet is ook positief over de voorgestelde voortzetting
en aanpassing van de MSR, en heeft ook hier op aangedrongen. De MSR is een onmisbaar
instrument om de marktprijs te stabiliseren en overtollige rechten uit omloop te halen.
Zo is de ETS-prijs snel hersteld na een initiële prijsval tijdens de start van de
coronacrisis, in tegenstelling tot eerdere economische schokken. De nieuwe drempelwaarden
versimpelen de MSR en dragen bij aan een stabieler prijspad.

Hieronder volgt een beoordeling van diverse voorgestelde technische aanpassingen:
1) het kabinet is positief over het stellen van de duurzaamheidseisen van de RED als
randvoorwaarde voor nultelling van biogene emissies in het EU ETS.17; 2) het kabinet verwelkomt het voorstel om de toewijzing van gratis rechten voor
stationaire installaties deels voorwaardelijk te maken aan het nemen van energiebesparingsmaatregelen.
Het voorstel creëert een Europees gelijk speelveld voor wat betreft energiebesparingsplichten,
en zorgt voor gerichtere inzet van gratis rechten. Het kabinet streeft naar een zo
eenvoudig mogelijke uitwerking van het voorstel. 3) de voorgestelde wijzigingen voor
CO2-transport voor CCS en voor CCU beoordeelt het kabinet ook als positief. Om de doelstellingen
te halen is het ontwikkelen en gebruiken van nieuwe innovatieve technologie belangrijk.
Het is daarom goed dat het EU ETS deze technologieën waar mogelijk faciliteert en
stimuleert. Het kabinet kijkt uit naar de uitwerking hiervan; 4) het kabinet staat
positief tegenover het voorstel om een equivalente hoeveelheid van ten minste 100%
van de ontvangen veilinginkomsten uit te geven aan klimaatgerelateerde maatregelen.
De Nederlandse begrotingsregels kennen geen oormerking, echter er wordt in Nederland
al een equivalente hoeveelheid middelen hieraan uitgegeven waardoor dit criterium
geen problemen oplevert.

Fondsen

Het kabinet is terughoudend over het vergroten van het Moderniseringsfonds (MF), omdat
er al veel geoormerkte Europese middelen beschikbaar zijn voor lidstaten. De EU-opgave
van tenminste netto 55% reductie in 2030 is echter substantieel. Het kabinet gaat
dit voorstel daarom in de onderhandelingen integraal bezien met het gehele fit-for-55-pakket
en een ambitieuze klimaatinzet van Nederland in de EU. De voorgestelde aanscherping
van de bestedingscriteria, waaronder het uitsluiten van alle investeringen in fossiele
brandstoffen, ziet het kabinet als een belangrijke aanpassing om te zorgen dat de
middelen uit het MF doelmatig worden ingezet.

Het kabinet kijkt uit naar de uitwerking en zal de voorgestelde vergroting en verbreding
van het Innovatiefonds (IF) verder in de onderhandelingen integraal bezien. De extra
rechten die geveild worden voor het IF komen grotendeels uit de beschikbare gratis
rechten, waardoor er meer middelen beschikbaar worden gesteld voor verduurzaming.
Sectoren die voor hun uitstoot betalen voor het ETS worden middels het fonds geholpen
om te verduurzamen. Het kabinet vindt dit belangrijk en vindt het daarom ook positief
dat het IF wordt verbreed naar toepassingen in de nieuwe sectoren. Bij de nadere vormgeving
van het IF is een aandachtspunt voor het kabinet dat de innovatiestimulering juist
ook nodig is in sectoren waar de kosten voor emissiereductie vooralsnog hoger liggen.

U wordt in een apart BNC-fiche geïnformeerd over de voorgestelde wijzigingen in het
EU ETS om de komst van een CBAM te ondersteunen.18

Uitbreiding emissiehandelssysteem met zeevaart

Het kabinet is van mening dat alle sectoren moeten bijdragen aan de transitie. Het
kabinet kan daarom in principe steun geven aan het voorstel om het bestaande ETS uit
te breiden met de zeevaartsector, waarbij wordt voorgesteld de vormgeving op een aantal
punten te verbeteren. Het is van belang dat de vormgeving, in combinatie met de andere
door de Commissie voorgestelde maatregelen (in het bijzonder FuelEU Maritime), in
voldoende mate invulling geeft aan de eerder door het kabinet geformuleerde uitgangspunten19. Deze uitgangspunten zijn effectiviteit van emissiereductie binnen de sector, bespoediging
van de transitie naar duurzame brandstoffen en bijdragen aan de totstandkoming van
mondiale maatregelen.

Het kabinet ziet beprijzen van uitstoot als een randvoorwaarde om het grote kostenverschil
tussen fossiel en duurzaam zeevervoer te verkleinen. Het is hierbij, met het oog op
effectief klimaatbeleid én draagvlak, van belang dat in het verdere proces oog blijft
voor de sectoren die hoge reductiekosten hebben en hoe deze voldoende kunnen worden
ondersteund in deze opgave.

Het kabinet acht het signaal van belang dat ook de internationale zeevaart moet bijdragen
aan het bereiken van de klimaatdoelen, onder meer door een effectief emissieplafond.
De bestaande afspraken voor de zeevaart in het verband van de IMO zijn nog ontoereikend
om de doelstelling van de Overeenkomst van Parijs te halen. Het kabinet hecht er daarom
groot belang aan dat de EU-maatregelen voor de zeevaart, waaronder het ETS, de verduurzaming
van de sector effectief in gang zetten. Tegelijkertijd is het kabinet ook deels bezorgd
over negatieve signaalwerking op de onderhandelingen in de IMO: dat gebruik gemaakt
kan worden van emissierechten van buiten de sector sluit niet volledig aan bij de
IMO-strategie over emissiereductie binnen de zeevaart. Een Europese voortrekkersrol
in technologieontwikkeling en duurzame brandstoffen voor schone zeevaart is in dit
opzicht van belang. In dat licht ziet het kabinet een belangrijke rol voor FuelEU
Maritime, en kijkt het kabinet uit naar de precieze uitwerking van het Commissievoorstel
met betrekking tot het Innovatiefonds en op welke wijze de Commissie terdege rekening
wilt houden met stimulering van innovatieve technologie en schone scheepsbrandstoffen
om de transitie op korte termijn in gang te zetten.

Met betrekking tot de scope sluit het voorstel logisch aan bij MRV Shipping20. Het kabinet is wel bezorgd over het risico op uitwijking naar havens nabij de EU
en ontwijking door meer gebruik te maken van schepen net onder de minimumgrens van
5.000 bruto tonnage. Tevens zijn schepen uitgesloten die niet op het vervoer van vracht
en/of passagiers zijn gericht.

Het kabinet gaat hierover in gesprek met de Commissie. Maatregelen die de transitie
in gang helpen zetten helpen het maritieme cluster voorop te lopen en geven het goede
voorbeeld voor de internationale aanpak via de IMO.

Introductie emissiehandelssysteem gebouwde omgeving en wegtransport (ETS-BRT)

Het kabinet had in het voortraject aangegeven terughoudend te zijn over uitbreiding
van het emissiehandelssysteem naar de gebouwde omgeving en het wegvervoer21. Echter, na beoordeling van het Commissievoorstel staat het kabinet open in deze
discussie. Het kabinet acht het positief dat het als een apart handelssysteem wordt
voorgesteld naast het bestaande ETS, dat het voorgestelde systeem een rustige start
maakt, en de sectoren tot tenminste 2030 onder het ESR22 blijven vallen, zodat wordt geborgd dat in alle lidstaten de transitie in de ESR-sectoren
doorgaat. Het kabinet deelt de onderliggende gedachte van de Commissie dat CO2-beprijzing een aanvullende rol heeft als onderdeel van een gebalanceerde beleidsmix
in deze sectoren. Het is daarmee een steun in de rug voor het halen van de ESR-doelstellingen.
Het voorstel draagt bij aan een kosteneffectieve transitie en vergroot de kans op
het halen van de Europese klimaatdoelen. Daarnaast zorgt het voor meer convergentie
tussen lidstaten: het grootste effect van het ETS-BRT valt namelijk te verwachten
in andere landen waar nationale CO2-beprijzing in deze sectoren nog relatief laag is.

Het kabinet heeft nog enkele aanmerkingen. Ten eerste blijft het voor het kabinet
essentieel dat het klimaatbeleid betaalbaar blijft. Er moet voldoende aandacht worden
besteed aan de impact van prijsstijgingen voor (minder draagkrachtige) huishoudens
en maatschappelijke organisaties. Daarom zal Nederland de Commissie vragen om een
nadere onderbouwing van de verwachte prijsontwikkelingen in het ETS-BRT. Hierbij spelen
ook nationale keuzes een belangrijke rol, aangezien de impact van prijsontwikkelingen
ook in de bredere nationale beleidscontext kunnen worden bekeken. Het kabinet is zich
er verder van bewust dat dit in combinatie met de andere voorgestelde maatregelen,
zoals de aanpassing van de richtlijn voor de energiebelasting23 en het Social Climate Fund24, moet worden bezien. In lijn met het Commissievoorstel kan eventueel, wanneer de
effecten bekend zijn, bezien worden of een tegemoetkoming noodzakelijk is.

Ten tweede is het kabinet niet overtuigd dat de Commissie de optimale beleidsmix heeft
voorgesteld voor wegtransport. Het kabinet erkent dat de additionele, EU-brede prijsprikkel
aanzet tot CO2-reductie door gedragsverandering in de bestaande vloot. Deze prikkel is echter onvoldoende
om de benodigde transitie in de samenstelling van het wagenpark snel genoeg te voltrekken.
Hiervoor acht het kabinet met name een ambitieuze en vroegtijdige aanscherping van
de CO2-normen voor personen- en bestelauto’s van belang om relevante innovatie aan te jagen
en lidstaten een steun in de rug te bieden bij de invulling van hun ESR-doelstelling.
Bovendien biedt het aanscherpen van de CO2-normen voordelen voor de Nederlandse burgers. De verwachting is dat vanaf 2027 de
totale kosten voor een elektrische personen- of bestelauto lager zullen zijn dan voor
een auto met een verbrandingsmotor25. De aanschafprijs van een nul-emissievoertuig is weliswaar hoger, maar dit wordt gecompenseerd door lagere onderhoudskosten
en lagere kosten voor elektriciteit dan voor brandstof (per gereden kilometer).26 Bij de beoordeling van een voorstel om emissiehandel toe te passen op het wegvervoer
is van belang dat een ETS niet in de weg staat van een verdergaande aanscherping van
de emissienormen.

Het kabinet vraagt de Commissie ten slotte voor meer onderbouwing van de keuze om
het nieuwe ETS niet toe te passen op alle fossiele brandstoffen, zoals ook onderzocht
is. In het huidige voorstel wordt CO2-uitstoot van brandstofgebruik uitgezonderd van Europese CO2-beprijzing in sectoren: land- en tuinbouw, kleinere industriële bedrijven, niet-voor-de-weg-bestemde
voertuigen en niet-elektrisch spoorvervoer. Het kabinet hecht waarde aan een Europees
gelijk speelveld, ook voor deze sectoren, en het EU ETS zou hiertoe een goede mogelijkheid
kunnen bieden. In het bijzonder is het kabinet benieuwd naar de onderbouwing van de
Commissie over het koolstoflekkagerisico in deze sectoren. Ook kan een reikwijdte
van alle brandstoffen de uitvoerbaarheid van het systeem vergroten. Zie ook secties
2(b) en 7.

Gevolgen voor de brede welvaart

De Tweede Kamer verzoekt met de gewijzigde motie van het lid Van Raan27 om bij voorstellen voortkomend uit de Green Deal rekening te houden met welvaart
in brede zin. Het kabinet kijkt bij welvaart in brede zin naar vier aspecten: kwaliteit
van leven voor huidige generaties, kapitaalvoorraden voor latere generaties, grensoverschrijdende
effecten en de verdeling van kosten en baten. Ten aanzien van deze richtlijn worden
de effecten op alle vier de aspecten door het kabinet als positief beoordeeld, omdat
het EU ETS bijdraagt aan de klimaatdoelen voor 2030 en 2050.

Wel moet er bij de nadere uitwerking rekening mee gehouden worden dat iedereen mee
kan in de transitie naar klimaatneutraliteit, waarbij extra aandacht dient te worden
besteed aan de impact op kwetsbare groepen, met name door ETS-BRT.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Veel lidstaten zijn voorstander van een sterk EU ETS, hoewel er zeker geen overeenstemming
is. Met name in Oost-Europa zijn lidstaten bezorgd over de impact van hoge CO2-prijzen op het bedrijfsleven en stijgende kosten voor huishoudens. Daarnaast zal
ook een discussie gevoerd moeten worden over de verdeling van de opbrengsten van de
emissierechten, bijvoorbeeld in relatie tot de voorstellen voor nieuwe eigen middelen
die de Commissie naar verwachting in het najaar zal presenteren en het Moderniseringsfonds.

Een ruime meerderheid van EU-lidstaten hecht belang aan dat de sector zeevaart via
mondiale maatregelen bijdraagt aan klimaatbeleid en het bereiken van de Europese klimaatdoelen.
De meeste lidstaten beraden zich nog op hun positie voor wat betreft dit voorstel.

Slechts enkele lidstaten hebben zich voorafgaand aan het uitkomen van het voorstel
uitgesproken als voorstander van een emissiehandelssysteem voor de gebouwde omgeving
en/of wegvervoer. De meerderheid van de lidstaten stond hier tot nu toe in verschillende
mate afwachtend of terughoudend tegenover. Met name een aantal minder welvarende lidstaten
heeft vragen over de mogelijke effecten op kwetsbare groepen. De uiteindelijke positie
van veel lidstaten zal in sterke mate worden bepaald door de balans van verschillende
voorstellen in het gehele wetgevende pakket.

Het Europees Parlement heeft gepleit voor een Europees klimaatdoel voor 2030 van – 60%,
en heeft zich positief uitgesproken over uitbreiding van ETS naar de zeevaart.

4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

a) Bevoegdheid

Het oordeel van het kabinet is positief. De voorstellen zijn gebaseerd op artikel
192, eerste lid VWEU. Op grond van dit artikel is de EU bevoegd de activiteiten vast
te stellen die de Unie moet ondernemen om de doelstellingen van artikel 191 VWEU te
verwezenlijken. Op grond van artikel 191 VWEU draagt het beleid van de Unie op milieugebied
onder meer bij aan het nastreven van het behoud, de bescherming en de verbetering
van de kwaliteit van milieu en de bestrijding van klimaatverandering. Het kabinet
kan zich vinden in de voorgestelde rechtsgrondslag voor beide voorstellen. Op de het
terrein van milieu is sprake van een gedeelde bevoegdheid tussen de EU en de lidstaten
op grond van artikel 4, lid 2, sub e, VWEU.

b) Subsidiariteit

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de subsidiariteit is positief. De voorstellen
hebben tot doel kosteneffectief broeikasgasemissiereductie te realiseren en daarmee
klimaatverandering tegen te gaan. Gezien het grensoverschrijdende karakter van klimaatverandering
en risico’s op koolstoflekkage kan dit onvoldoende door de lidstaten op centraal,
regionaal of lokaal niveau worden verwezenlijkt. Daarom is een EU-aanpak nodig. Door
het ETS wordt een gelijk speelveld tussen de lidstaten op het terrein van broeikasgasemissiereductie
gerealiseerd. Om die reden is optreden op het niveau van de EU gerechtvaardigd.

c) Proportionaliteit

Het kabinet beoordeelt de proportionaliteit als positief. De voorstellen hebben tot
doel kosteneffectief broeikasgasemissiereductie te realiseren en daarmee klimaatverandering
tegen te gaan. De voorstellen van de Commissie zijn geschikt om bij te dragen aan
het behalen van klimaatneutraliteit in 2050 middels een opgehoogd klimaatdoel (ten
minste 55% reductie ten opzichte van 1990) voor 2030, omdat de Commissie onder andere
voorstelt om dit doel te bereiken door middel van CO2-beprijzing en het verlagen van het plafond van beschikbare emissierechten. Dit zijn
bewezen effectieve instrumenten om broeikasgasemissiereductie te bereiken. Daarnaast
wordt het aantal uitgegeven emissierechten gelijk gesteld aan het reductiedoel, waarmee
het voorstel niet verder gaat dan noodzakelijk om het reductiedoel te bereiken.

5. Financiële consequenties, gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke
aspecten

a) Consequenties EU-begroting

Het kabinet verwacht in principe geen consequenties voor de EU-begroting van dit voorstel zelf. De opbrengsten van de veiling van EU ETS rechten vloeien
grotendeels direct naar de lidstaten en hebben geen impact op de EU-begroting. Een
beperkt deel van de opbrengsten vloeit volgens het voorstel naar het Innovatiefonds
en Moderniseringsfonds in plaats van direct naar de lidstaten, maar deze fondsen vallen
ook buiten de EU-begroting. De operationele kosten voor de Commissie gerelateerd aan
het voorstel (o.a. administratieve en personele kosten) bedragen ca. 33 miljoen euro
tot en met 2027, en passen volgens de Commissie binnen het LIFE programma28, zoals afgesproken in het huidige MFK. Het kabinet is van mening dat de benodigde
EU-middelen gevonden dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken financiële
kaders van de EU-begroting 2021–2027 en dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling
van de jaarbegroting.

Mogelijk zijn er wel consequenties voor de EU-begroting door nog niet gepubliceerde
voorstellen die gekoppeld zijn aan de opbrengsten van het (uitgebreide) ETS. Dit betreft
een aangekondigd voorstel voor een nieuw eigenmiddelenbesluit (EMB), dat naar verwachting
in het najaar door de Commissie wordt gepubliceerd. Het kabinet zal deze voorstellen
op hun eigen merites beoordelen en zal de Kamer hierover informeren. Over de financiële
consequenties van het voorstel voor een Social Climate Fund wordt u apart geïnformeerd.29

b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of medeoverheden

De voorgestelde aanscherping van het huidige ETS verlaagt het aantal rechten dat wordt
geveild om de hogere ambitie te realiseren, en verhoogt de marktprijs van die rechten
door verwachte schaarste. Nederland ontving in 2020 ca. 440 miljoen euro aan veilingopbrengsten
van het EU ETS. Door de hogere prijs verwacht de Commissie dat het ETS stationair
in de periode 2021–2025 gemiddeld 20–22 miljard euro per jaar oplevert en in de periode
2026–2030 gemiddeld 16–20 miljard euro per jaar. Voor ETS luchtvaart gaat het gemiddeld
om ca. 0,9 miljard euro per jaar. Het Nederlandse aandeel in ETS stationair is ca.
3,7%, voor ETS luchtvaart is het 4,3%. Uitgaande van deze opbrengsten en verdeelsleutels
zou de Nederlandse staatskas ongeveer 0,8 miljard euro per jaar kunnen ontvangen.30 Dit hangt sterk af van marktomstandigheden. Door lagere veilingvolumes en hogere
prijzen kunnen de veilingopbrengsten voor Nederland zowel hoger als lager uitvallen.
Op termijn zullen er steeds minder rechten worden geveild en zullen de veilinginkomsten
teruglopen.

De voorgestelde ophoging van het Moderniseringsfonds betekent naar verwachting ongeveer
een verdubbeling van de rechten die worden geveild voor het fonds. Dit betekent ook
een beperkte verlaging van de toekomstige veilingopbrengsten voor de Nederlandse staat.

De uitbreiding van het EU ETS met zeevaart en de introductie van een nieuw ETS voor
de gebouwde omgeving en wegtransport leiden tot extra veilinginkomsten. De opbrengsten
uit de veiling van rechten worden over de lidstaten verdeeld conform een verdeelsleutel
op basis van historische emissies. De Commissie verwacht dat ETS zeevaart in de periode
2021–2025 gemiddeld 0,4 tot 1,4 miljard euro per jaar gaat opleveren en 1,5 tot 4,9
miljard euro in de periode 2026–2030. Het is nog onduidelijk wat het Nederlands aandeel
hierin zal zijn. Dit zal het kabinet navragen bij de Commissie. ETS-BRT levert volgens
de Commissie in de periode 2026–2030 gemiddeld 47 miljard euro per jaar op. Het Nederlands
aandeel daarin is 4,4%. Voor de Nederlandse staat liggen de veilinginkomsten vanuit
de nieuwe ETS-sectoren op gemiddeld ca. 2,1 miljard euro per jaar. Dit bedrag is nog
erg onzeker, de uiteindelijke veilinginkomsten zullen afhankelijk zijn van ontwerpkeuzes,
marktomstandigheden en het tempo van verduurzaming. Bij de exacte gevolgen voor de
Rijksbegroting en de koopkracht van burgers spelen ook nationale keuzes een belangrijke
rol, aangezien de impact van prijsontwikkelingen ook in de bredere nationale beleidscontext
kunnen worden bekeken.

De aanvullende rechten voor het Innovatiefonds betekenen dat dit fonds naar verwachting
een totale omvang van 31 miljard euro zal hebben in de periode tot aan 2030. Indien
deze veilingopbrengsten naar de staatskas zouden gaan, dan zou het voor Nederland
een opbrengst van ca. 0,2 miljard euro per jaar betekenen.

Daarnaast leidt de introductie van een nieuw handelssysteem en de uitbreiding van
het bestaande systeem tot een stijging van de uitvoeringskosten en -lasten. In het
bijzonder voor de zeevaart wacht Nederland een forse taak in uitvoering, toezicht
en handhaving, vanwege het grote aantal havenaanlopen en de doelgroep. Bij de oprichting
van het nieuwe ETS-BRT handelssysteem wordt zo veel mogelijk aangesloten bij bestaande
systemen. De kosten voor uitvoering en toezicht in gebouwde omgeving zijn nog onbekend.

Veel van de uitvoeringskosten van het EU ETS hebben betrekking op de Nederlandse Emissieautoriteit
(NEa). Het betreft voornamelijk personele kosten, maar ook kosten voor het ontwikkelen
en beheer van IT, etc. De voorgestelde wijzigingen leiden derhalve tot een stijging
van dergelijke lasten, waarbij nog geen keuze gemaakt is of dit taken zijn die (deels)
het best bij de NEa ondergebracht zouden kunnen worden. Naar schatting van de Commissie
stijgen de jaarlijkse uitvoeringskosten met 0,5 tot 6 miljoen euro vanaf 2025 per
lidstaat, exclusief eenmalige kosten van 0,5 tot 1,5 miljoen euro voor de implementatie
van de uitbreiding met zeevaart en de introductie van het ETS-BRT. De exacte uitvoeringskosten
voor Nederland moeten nog nader gekwantificeerd worden. Hierbij is de eerste indruk
dat het voorstel van de Commissie conservatief is.

De precieze budgettaire gevolgen van het pakket zijn in deze fase nog niet bekend,
en afhankelijk van verdere Europese besluitvorming en nationale politieke keuzes bij
de uitwerking. Deze gevolgen zullen, als zij duidelijk in beeld zijn, door een volgend
kabinet moeten worden bezien, idealiter in samenhang met verdere besluitvorming over
nationaal klimaatbeleid en rekening houdend met sectoren met een grote transitieopgave
en hun internationale concurrentiepositie, en conform de regels van budgetdiscipline
ingepast op de begroting van het beleidsverantwoordelijke departement.

c) Financiële consequenties en gevolgen voor regeldruk voor bedrijfsleven en burger

De aanscherpingen van het bestaande EU ETS zoals voorgesteld door de Commissie leiden
tot een kostenstijging voor bedrijven, (maatschappelijke) organisaties en huishoudens.
De uitstoot van broeikasgassen wordt immers beprijsd. Partijen met kosteneffectieve
reductie-opties kunnen de kostenstijging vermijden door te investeren in emissiereductie,
wat echter ook financiële consequenties heeft. De financiële impact kan voor een deel
van de bedrijven echter ook (deels) gemitigeerd worden uit de ETS-opbrengsten: zo
wordt het Innovatiefonds (IF) vergroot en verbreed, waardoor geïnteresseerde bedrijven
meer kans maken op het aanspreken van subsidies.

Het IF staat open voor het financieel ondersteunen van verduurzaming in de huidige
en nieuwe ETS-sectoren. Volgens het impact assessment zal het IF in de huidige grootte
ca. 22,5 miljard euro in de periode 2021–2030 omvatten. Het voorstel voor 200 miljoen
extra rechten in het IF zorgt voor een verhoging van ca. 10 miljard euro. De veiling
van de gratis rechten die zijn uitgefaseerd door de CBAM voor het IF zal daar, bij
de voorgestelde vormgeving van het uitfaseerpad, ca. 21 miljard euro aan toevoegen
in de periode 2026–2030. Nederlandse partijen lijken het IF relatief goed te kunnen
vinden.

Volgens het impact assessment van de Commissie betekenen de wijzigingen voor de bestaande
ETS-sectoren geen significante verandering in de regeldruk en administratieve lasten
voor bedrijven, aangezien er beperkte wijzigingen worden doorgevoerd aan de eisen
rondom monitoring, rapportage en verificatie. De Nederlandse definitie van regeldruk
is breder dan alleen de administratieve lasten zoals door de Commissie gehanteerd.
De extra uit te voeren maatregelen die zich in 5 jaar terugverdienen leiden tot extra
(door EU niet meegetelde) regeldruk. Ook de toezichtslasten zullen toenemen. Hiernaast
zullen ook de indirecte kosten toenemen als gevolg van bijvoorbeeld het reduceren
van gratis rechten.

Volgens het impact assessment van de Commissie zal de kostenstijging voor de Europese
zeevaartsector ca. 3,7 miljard euro bedragen in 2030, wat neerkomt op een kostenstijging
van ca. 7%. Op de lange termijn verwacht de Commissie dat het systeem tot een kostenstijging
van 16–20% leidt als gevolg van een hoger percentage duurzame brandstoffen. De regeldruk
voor kleine reders zal aanzienlijk zijn, maar aangezien deze reders reeds verplicht
zijn sinds 2018 hun emissies te monitoren, rapporteren en verifiëren31 en het ETS op deze verplichtingen aansluit is de aanvullende regeldruk voor reders
beperkt. De Commissie schat in dat de administratieve kosten voor reders met ongeveer
10% zullen stijgen.

De administratieve lasten in het ETS-BRT zullen voor brandstofleveranciers betrekking
hebben op de vergunningaanvraag, het opstellen en actueel houden van een monitoringplan,
het maken van een jaarlijks emissieverslag en verificatie, het voldoen aan de jaarlijkse
inleverplicht emissierechten en de aan- en verkoop van emissierechten. Voor het wegvervoer
en de gebouwde omgeving hebben de additionele toezichttaken naar verwachting betrekking
op enkele tientallen bedrijven in Nederland. De Commissie lijkt op grote lijnen goede
handvatten te bieden voor kosteneffectieve implementatie van het ETS-BRT (zie ook
onderdeel 7 van dit fiche).

Het ETS-BRT zal leiden tot hogere fossiele brandstofprijzen aan de pomp en een hogere
aardgasprijs in de gebouwde omgeving. Dit zal dus gevolgen hebben voor bedrijven,
huishoudens en maatschappelijke organisaties. De door de Commissie geraamde prijzen
in 2030 (48 euro tot 80 euro per ton CO2) zouden zich in Europa naar verwachting vertalen naar een stijging van respectievelijk
ca. 0,11 tot 0,19 en 0,13 tot 0,21 euro per liter benzine en diesel32 en ca. 0,10 tot 0,17 euro per m3 aardgas. De start van de veilingen is voorzien in 2026, dat zal ook het eerste moment
zijn waarop burgers, huishoudens en maatschappelijke organisaties mogelijke prijsstijging
van fossiele brandstoffen zullen zien, afhankelijk van welke flankerende maatregelen
al dan niet worden genomen. De Commissie heeft voor de start van het systeem een relatief
ruim plafond van rechten voorgesteld33, waardoor de prijs in de eerste jaren relatief laag zal liggen. De verwachting is
dat de prijs richting 2030 zal oplopen naar de geraamde prijzen door de daling van
het plafond. Omdat iedereen mee moet kunnen in de transitie en draagvlak cruciaal
is, moet er voldoende aandacht worden besteed aan de impact van deze prijsstijgingen
voor (minder draagkrachtige) huishoudens en maatschappelijke organisaties in de bredere
beleidsdiscussie

d) Gevolgen voor concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

Het kabinet ziet de omschakeling naar een duurzame groei van de economie als een kans
om het concurrentievermogen van de EU te versterken. Zo biedt dit lange termijn zekerheid
voor het bedrijfsleven en daarmee worden groene investeringen gestimuleerd. Bovendien
kan de EU met het voorstel een toonaangevende positie in de mondiale transitie naar
klimaatneutraliteit innemen. Het kabinet vindt het belangrijk om ook oog te houden
voor de Europese concurrentiepositie op de wereldmarkt. Het is daarom zaak om, onder
andere via de Europese en Nederlandse klimaatdiplomatie, ook andere landen tot grotere
klimaatambities te brengen. De concurrentiepositie van Nederlandse industriële bedrijven
die zowel vallen onder het EU ETS als de nationale CO2-heffing voor de industrie wordt verbeterd door het voorstel, omdat het verschil in
CO2-beprijzing met Europese concurrenten wordt verkleind. Het hogere ambitieniveau draagt
tenslotte bij aan nationale en Europese klimaatdiplomatie, doordat het aantoont dat
Nederland en de EU slagen maken en zich inspannen voor mondiale problemen.

Om te voorkomen dat er zogenaamde koolstoflekkage optreedt (waarbij bedrijven en hun
emissies de EU verlaten vanwege het strenge klimaatbeleid), kent het huidige ETS het
systeem van gratis rechten. Eén van de andere voorstellen in het Fit for 55-pakket
is een koolstofheffing aan de grens (CBAM) voor een aantal sectoren, om koolstoflekkage
te voorkomen34.

Het kabinet zal tenslotte aandacht vragen voor de concurrentiepositie van de zeehavens
ten opzichte van niet-EU landen als gevolg van mogelijk ontwijkgedrag van schepen
naar dichtbij gelegen niet-EU zeehavens (zoals het VK). De omvang van dit risico zal
o.a. afhangen van de vraag of het VK soortgelijke maatregelen treft en de ETS-prijs.

Voor het wegvervoer verwacht het kabinet in overeenstemming met de Commissie dat het
risico op koolstoflekkage beperkt is. Dit omdat iedere vervoerder die opereert in
de EU te maken krijgt met (de gevolgen van) dezelfde ETS-prijs.

6. Implicaties juridisch

a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid
(inclusief toepassing van de lex silencio positivo)

De voorstellen voor aanpassingen in het huidige EU ETS leiden niet tot significante
aanpassingen in nationale wetgeving – het systeem is al geruime tijd in werking. Er
is geen effect op de toepassing van de lex silencio positivo.

De uitbreiding van het EU-ETS met zeevaart en het oprichten van een nieuw ETS-BRT
leiden wel tot een significante aanpassing van de nationale wetgeving, namelijk een
aanpassing van titel 16.2 Wet milieubeheer, waarschijnlijk in aparte afdelingen. Onderzocht
moet worden waar de uitbreiding van de ETS naar zeevaart precies zou moeten worden
opgenomen. Daarbij kan gedacht worden aan aansluiting bij de ETS-regelgeving zoals
die al is opgenomen in de Wet milieubeheer of dat er in de Wet voorkoming verontreiniging
door schepen een apart hoofdstuk wordt opgenomen. Ook moet worden onderzocht in hoeverre
de door de Commissie voorgestane toepasselijkheid van het ETS in internationale wateren
reëel is en welke problemen dat mogelijk met zich meebrengt.

b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling daarvan

De voorstellen kennen een aantal bevoegdheden aan de Commissie toe voor het vaststellen
van gedelegeerde handelingen en uitvoeringshandelingen:

Op basis van artikel 3gd lid 3 ETS kan de Commissie uitvoeringshandelingen aannemen
met nadere regels met betrekking tot de administratie van rederijen. Het kabinet kan
instemmen met de toekenning van deze bevoegdheden. Met deze uitvoeringshandeling worden
geen essentiële onderdelen van de richtlijn geregeld, waardoor toekenning van een
bevoegdheid mogelijk is. De toekenning van deze bevoegdheid is wenselijk, aangezien
op deze manier uniforme regels over de administratie van rederijen kunnen worden gesteld
maar nog wel flexibel kunnen worden aangepast wanneer dat nodig blijkt. Daarnaast
ligt de keuze voor een uitvoeringshandeling (i.p.v. delegatie) voor de hand, omdat
de handeling is gericht op eenvormige uitvoering en het concretiseren van de richtlijn.
Omdat deze uitvoeringshandeling betrekking heeft op het milieu is op grond van artikel
2, lid 2, onder b, onder iii, van Verordening (EU) Nr. 182/2011 de onderzoeksprocedure,
die de Commissie ook voorstelt, de aangewezen procedure.

Op basis van artikel 10 lid 4 ETS kan de Commissie gedelegeerde handelingen aannemen
met betrekking tot de timing, administratie en andere aspecten van de veiling, inclusief
de modaliteiten om een deel van de opbrengsten over te hevelen naar het Unie-budget35. Het kabinet kan instemmen met de toekenning van deze bevoegdheid. Het toekennen
van de bevoegdheid is mogelijk wanneer het gaat om niet-essentiële aspecten van de
richtlijn. Hiervan is sprake bij de te regelen aspecten van de veiling en de uitvoering
van een eventueel besluit van de Raad om een deel van de opbrengsten over te hevelen
naar de Unie, daarom is de toekenning van een bevoegdheid aan de Commissie mogelijk.
De toekenning van deze bevoegdheid is volgens het kabinet ook wenselijk omdat als
besloten zou worden tot overheveling, de Richtlijn anders immers opnieuw aangepast
zou moeten worden, wat onnodig belastend is voor het ambtelijk apparaat van de Commissie.
Delegatie (i.p.v. uitvoering) ligt voor de hand om dat het gaat om aanvulling van
de richtlijn.

Op basis van artikel 10a lid 8 ETS kan de Commissie gedelegeerde handelingen aannemen
over de werking van het Innovatiefonds, waaronder de selectieprocedure en criteria,
en de sectoren die in aanmerking komen en technische vereisten die nodig zijn voor
de verschillende soorten steun. Het kabinet kan instemmen met de toekenning van deze
bevoegdheid. Toekenning van deze bevoegdheid is volgens het kabinet mogelijk, omdat
het hier gaat om niet-essentiële aspecten van de richtlijn. Toekenning van deze bevoegdheid
is volgens het kabinet ook wenselijk voor spoedige implementatie en voor flexibiliteit
bij veranderende technische mogelijkheden. Delegatie (i.p.v. uitvoering) ligt voor
de hand om dat het gaat om aanvulling van de richtlijn.

In het voorstel is daarnaast een aantal artikelen opgenomen met bepalingen omtrent
de monitoring, rapportage en verificatie van broeikasgassen in de sector zeevaart.
Deze artikelen bevatten allereerst uitvoeringshandelingen (Artikel 12, lid 3b, ETS
en artikel 6, lid 5, MRV). Het kabinet kan instemmen met de toekenning van een bevoegdheid
tot het vaststellen van uitvoeringshandelingen. Er worden geen essentiële onderdelen
geregeld, waardoor toekenning van een bevoegdheid mogelijk is, en het dient de eenvormige
uitvoering van de ETS-richtlijn en MRV-verordening, waardoor uitvoering (i.p.v. delegatie)
voor de hand ligt. Toekenning van deze bevoegdheid is volgens het kabinet ook wenselijk,
omwille van tijdige implementatie en flexibiliteit. Omdat deze uitvoeringshandelingen
betrekking hebben op het milieu is op grond van artikel 2, lid 2, onder b, onder iii,
van Verordening (EU) Nr. 182/2011 de onderzoeksprocedure, welke ook door de Commissie
wordt voorgesteld, de aangewezen procedure. Daarnaast bevat het voorstel artikelen
met gedelegeerde handelingen (artikel 5, lid 2, artikel 6, lid 8, artikel 7, lid 5,
artikel 11a, lid 4, artikel 13, lid 6 en artikel 15, lid 6, MRV). Het kabinet kan
in beginsel ook instemmen met de toekenning van bevoegdheden om de hierboven genoemde
gedelegeerde handelingen vast te stellen. Toekenning van deze bevoegdheden is mogelijk
gezien het niet over essentiële onderdelen gaat, en lijkt wenselijk te zijn met het
oog op de benodigde flexibiliteit voor aanpassingen aan nieuwe standaarden en ontwikkelingen,
alsmede omdat de MRV-verordening daarvoor anders gewijzigd zal moeten worden. Daarnaast
ligt delegatie (i.p.v. uitvoering) hier voor de hand, omdat daarmee de MRV-verordening
kan worden aangevuld met nadere regels. Wel zal het kabinet vragen naar toelichting
over de noodzaak van deze handelingen, omdat van deze handelingen nog geen sprake
is in de huidige MRV-verordening.

c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum
inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met commentaar t.a.v. haalbaarheid.

De voorgestelde datum voor omzetting in nationale wetgeving is ten laatste 31 december
2023. Voor uitbreiding met zeevaart stelt de Commissie voor om per 2024 te starten.
Dit acht de Commissie haalbaar, omdat het tijdpad aansluit bij de reeds bestaande
monitoring, rapportage, en verificatieplichten voor partijen in deze sectoren. Voor
het nieuwe ETS-BRT stelt de Commissie voor om 2025 in te stellen als «aanloopfase»
waarin alle benodigde vergunningen voor het ETS-BRT verstrekt moeten zijn. In 2026
zullen de veilingen van ETS-BRT emissierechten van start gaan.

De haalbaarheid van dit voorstel is sterk afhankelijk van de duur van de onderhandelingen.
Daarnaast moet voor de «doorlooptijd» van de aanpassingen in nationale wetgeving (waaronder
uitvoeringstoetsen, aanbieden aan de Raad van State, de ministerraad en de Tweede
en Eerste Kamer) rekening gehouden worden met 1 à 2 jaar. De voorgestelde inwerkingtredingsdatum
lijkt ambitieus, ook vanwege de samenhang met de andere voorstellen én de grote belangen
bij alle lidstaten. Daarbij deelt het kabinet het voornemen van de Commissie om de
onderhandelingen snel af te ronden. De implementatie zal dan ook al vorm moeten krijgen
voordat de richtlijnen definitief zijn. Tot slot voorziet het kabinet een forse taakomvang
voor Nederland inzake toezicht en handhaving (zie onder punt 7).

d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling

Voor het bestaande ETS is geen evaluatiebepaling opgenomen. Dit is niet noodzakelijk:
in essentie zijn er geen grote wijzigingen aangebracht in de werking van het handelssysteem.
Een nieuwe herziening van de richtlijn wordt verwacht in aanloop naar de vijfde handelsperiode
(2030 – 2040). De Commissie heeft voorgesteld het ETS-BRT in 2028, twee jaar na start
van de veiling van emissierechten, te evalueren. Het kabinet beoordeelt dit positief.
Dit biedt gelegenheid om te evalueren of ETS bijdraagt aan de voorziene doelen en
voor eventuele aanpassingen. De Commissie heeft voorgesteld om ETS zeevaart te evalueren
op de bijdrage aan de verduurzaming en wanneer er zicht is op effectieve mondiale
afspraken in de sector. Het kabinet beoordeelt dit positief.

e) Constitutionele toets

Niet van toepassing

7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving

Voor het bestaande ETS zijn de implicaties voor uitvoering en handhaving overzichtelijk.
Aandachtspunten zijn het voorstel om installaties zonder emissies ook onder de richtlijn
te brengen (artikel 2) en het voorstel voor verplichting van energiebesparingsmaatregelen.
Toewijzing van rechten wordt hiermee gecompliceerder. De uitvoerbaarheid van het voorstel
hangt af van de uitwerking en de grootte van de doelgroep. Het voorstel voor CO2-transport per schip en vrachtwagen kan uitvoeringsproblemen oplossen.

Uitbreiding van EU ETS naar zeevaart is een majeure stap met flinke implicaties, ook
financiële (punt 5), maar in principe uitvoerbaar en handhaafbaar. Door het internationale
karakter van de zeevaart bestaat het risico van ontwijkend gedrag. Het kabinet ziet
aandachtspunten inzake uitvoering en handhaving op het gebied van rolverdeling tussen
de verschillende betrokken instanties, inrichten van controle op de commerciële verificateurs,
inspectie en handhaving aan boord van schepen en bij de bedrijven en toezicht op bedrijven
gevestigd buiten de EU. Het kabinet acht dit tevens van belang, omdat door het grote
aantal havenaanlopen Nederland een substantieel aandeel zal moeten leveren in toezicht
en handhaving. Positief is dat het voorstel voortbouwt op de bestaande systematiek
van monitoring, rapportage en verificatie (MRV) van emissies, al vraagt de toepassing
van ETS in de zeevaart om specifieke aanpassingen. Aandachtspunten zijn de inrichting
van de functie van de onafhankelijke verificateur en de toepassing van emissiefactoren
voor brandstoffen. Van belang is tevens afstemming met FuelEU Maritime: ontwijking,
dubbeltelling en onnodige uitvoeringslasten moeten vermeden worden. Voor de implementatie
en goede naleving moet bezien worden welke samenwerking tussen de ETS-autoriteiten
en vlaggen- en havenstaatcontrole nodig is, naast harmonisatie van uitvoeringsregelingen
op EU-niveau.

Zoals benoemd onder punt 5 gaat de introductie van een ETS-BRT gepaard met aanvullende
uitvoerings-, handhavings- en administratieve lasten. Het is positief dat er geen
systeem is van gratis toewijzing. Gunstig is ook dat de Commissie aansluiting zoekt
bij de accijnswetgeving voor de nalevingsentiteit (de energie- c.q. brandstofleverancier).
Door de belastingdienst als uitvoerder van de accijnswetgeving aan te wijzen zijn
deze entiteiten en het volume aan geleverde (in jargon: uitgeslagen) brandstof eenduidig
te identificeren. De entiteiten in het wegvervoer zijn tevens al bekend met brandstofverplichtingen
via de Richtlijn hernieuwbare energie36 en Richtlijn brandstofkwaliteit37. Aandachtspunt is de beperking tot specifieke bestemmingen (gebouwen en wegverkeer)
van de verkochte brandstoffen. Dit zal hogere foutgevoeligheid van het systeem en
relatief hogere administratieve en uitvoeringslasten met zich mee brengen, omdat brandstofleveranciers
op grond van de accijnswetgeving geen onderscheid maken naar de bestemming van de
brandstof. Een ander aandachtspunt is de uitvoering zo in te richten dat een bedrijf
niet zowel wordt aangeslagen onder het ETS-SAM als (indirect) ook onder het ETS-BRT.
De Commissie geeft aan met een Uitvoeringsverordening hiervoor te komen op basis van
artikel 14 lid 1. Het kabinet kijkt uit naar dit voorstel.

8. Implicaties voor ontwikkelingslanden

Het ETS zal mogelijk een prijsverhogend effect hebben op Europese exportproducten.
Tegelijkertijd worden de negatieve effecten van klimaatverandering disproportioneel
gevoeld in ontwikkelingslanden en leidt het ETS tot een reële afname van de broeikasgasemissies,
waarmee een belangrijke bijdrage wordt geleverd aan het beperken van klimaatverandering.