Brief regering : Fiche: Herschikking Richtlijn energie-efficiëntie
22 112 Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven van de lidstaten van de Europese Unie
Nr. 3186
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 17 september 2021
Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij de 14 fiches inzake het Fit-for-55
pakket die werden opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen
(BNC).
De brief van de Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat, getiteld «Beoordeling
van Fit-for-55 pakket van de Europese Commissie» die u separaat toegaat, is tevens
onderdeel van de kabinetsreactie en betreft de reactie op de overkoepelende Commissiemededeling
alsook de overkoepelende uitgangspunten voor de Nederlandse inzet in de komende onderhandelingen
in de Raad.
Ondergenoemde 14 fiches zijn bijgesloten:
Fiche: Herziening Richtlijn Hernieuwbare Energie (Kamerstuk 22 112, nr. 3185)
Fiche: Herschikking Richtlijn energie-efficiëntie
Fiche: Herziening Richtlijn energiebelastingen (Kamerstuk 22 112, nr. 3187)
Fiche: Verordening bijmengverplichting van duurzame luchtvaartbrandstoffen (Kamerstuk
22 112, nr. 3188)
Fiche: Verordening stimuleren hernieuwbare en koolstofarme brandstoffen in de zeevaart
(Kamerstuk 22 112, nr. 3189)
Fiche: Verordening uitrol infrastructuur alternatieve brandstoffen (Kamerstuk 22 112, nr. 3190)
Fiche: Verordening aanscherping CO2-normen nieuwe personen- en bestelauto’s in 2030 en 2035 (Kamerstuk 22 112, nr. 3191)
Fiche: Herziening richtlijn EU ETS voor luchtvaart en implementatie CORSIA (Kamerstuk
22 112, nr. 3192)
Fiche: Herziening EU ETS, herziening MSR (Kamerstuk 22 112, nr. 3193)
Fiche: ESR Verordening (Kamerstuk 22 112, nr. 3194)
Fiche: Voorstel tot aanpassing LULUCF-verordening (Kamerstuk 22 112, nr. 3195)
Fiche: Mededeling EU-Bossenstrategie (Kamerstuk 22 112, nr. 3196)
Fiche: Verordening Carbon Border Adjustment Mechanism (Kamerstuk 22 112, nr. 3197)
Fiche: Verordening Social Climate Fund (SCF) (Kamerstuk 22 112, nr. 3198)
De Minister van Buitenlandse Zaken,
Th.J.A.M. de Bruijn
Fiche: Herschikking Richtlijn energie-efficiëntie
1. Algemene gegevens
a) Titel voorstel
RICHTLIJN VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD betreffende energie-efficiëntie (herschikking)
b) Datum ontvangst Commissiedocument
14 juli 2021
c) Nr. Commissiedocument
COM (2021) 558 final 2021/0203 (COD)
d) EUR-Lex
https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/proposal_for_a_directive_…
e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing
SWD (2021) 624 final
f) Behandelingstraject Raad
Raad voor Vervoer, Telecommunicatie en Energie
g) Eerstverantwoordelijk ministerie
Ministerie van Economische Zaken en Klimaat
h) Rechtsbasis
Artikel 194 lid 2 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU)
i) Besluitvormingsprocedure Raad
Gekwalificeerde meerderheid
j) Rol Europees Parlement
Medebeslissing
2. Essentie voorstel
a) Inhoud voorstel
Dit voorstel maakt onderdeel uit van het Fit-for-55-pakket1. Het Fit-for-55-pakket geeft invulling aan het juridisch bindende Europese broeikasgasreductiedoel
van ten minste netto 55% in 2030 t.o.v. 1990, zoals vastgelegd in de Europese Klimaatwet2. Energie-efficiëntie is voor de Commissie een prioriteit. Het EU-brede energie-efficiëntiehoofddoel
voor 2030 wordt het realiseren van 9% energiebesparing, ten opzichte van het referentiescenario
uit 2020. Dit komt neer op verhoging van de huidige energiebesparingsdoelstelling
van 32,5% naar 39% (voor primair verbruik3) en 36% (voor finaal verbruik). Dit collectieve doel wordt bindend en de nationale
bijdragen blijven indicatief.
Om tot het hogere hoofddoel te komen stelt de Commissie aanscherping en introductie
van subdoelen voor. Eén daarvan is dat de nationale energiebesparingsplicht verhoogd
wordt van 0,8% naar 1,5% per jaar, geldend in de periode 2024–2030. Besparingen door
het efficiënter gebruik van fossiele energie tellen hiervoor niet langer mee.
De eisen rondom verplichte energieaudits worden gewijzigd. In de huidige bepalingen
verplicht de omvang van het personeelsbestand of het jaarinkomen ondernemingen om
een audit uit te voeren. In het voorstel moeten ondernemingen met een energiegebruik
boven de 100 terajoule (TJ) (over een periode van 3 jaar, alle energiedragers samengenomen)
verplicht een energiemanagementsysteem in gebruik nemen. Ondernemingen met een verbruik
tussen de 10 en 100 TJ per jaar kunnen kiezen tussen een energiemanagementsysteem
en een energieaudit, eens per vier jaar. Een milieubeheer-systeem kan ook invulling
geven aan de EED-auditplicht.
Het voorstel introduceert een verplichting om het Energy Efficiency First (EEF)-principe
toe te passen waarbij oplossingen op het terrein van energie-efficiëntie meegewogen
dienen te worden bij beleids- en investeringsbeslissingen (in zowel de energie- als
niet-energetische sectoren). Er moet een nationale instantie worden aangewezen die
(i) de toepassing van EEF en (ii) de effecten van o.a. beleid- en investeringsmaatregelen
op energieconsumptie monitort. Ook moet aan de Commissie gerapporteerd worden hoe
lidstaten hieraan invulling geven. Naar verwachting publiceert de Commissie eind september
2021 richtsnoeren over de uitwerking van het EEF-principe.
De Commissie stelt dat publieke instellingen zoals gedefinieerd in de Richtlijn betreffende
het plaatsen van overheidsopdrachten4 een belangrijke voorbeeldrol hebben qua energiebesparing. Zo moet het finale energiegebruik
van publieke instellingen jaarlijks met 1,7% verminderen (ten opzichte van de uitgangspositie
twee jaar voor de inwerkingtreding van de EED-herschikking). Lidstaten kunnen zelf
bepalen welke instanties hieraan bijdragen, hoeveel, en op welke manier. Dit dient
jaarlijks gerapporteerd te worden. Lidstaten moeten ervoor zorgen dat medeoverheden
energie-efficiëntie in hun klimaat- en energieplannen betrekken.
Publieke instellingen dienen verder minimaal 3% per jaar van het totale vloeroppervlak
van hun gebouwen met een vloeroppervlak groter dan 250m² te renoveren naar bijna energieneutrale
gebouwen (BENG) conform de EPBD5. Deze gegevens worden opgenomen in een publiek toegankelijk gebouwenbestand dat jaarlijks
wordt bijgewerkt. Een alternatieve aanpak, zoals beschreven in de Routekaarten Maatschappelijk
Vastgoed uit het Klimaatakkoord, die een gelijkwaardige of hogere energiebesparing
oplevert is volgens het voorstel niet meer mogelijk. Het wordt wel mogelijk de verplichting
in te vullen door middel van een jaarlijkse financiële bijdrage aan een op te richten
nationaal fonds voor energie-efficiëntie. Deze bijdrage dient in dat geval gelijk
te zijn aan de financiële verplichting die nodig is om aan de renovatieverplichting
te voldoen.
De plicht tot energie-efficiënte overheidsinkopen wordt verbreed naar alle overheidsniveaus.
Lidstaten dragen er zorg voor dat alle aankopen (o.a. producten, diensten, gebouwen)
boven eerder vastgelegde drempelwaardes6 energie-efficiënt zijn. Hier moet ook het EEF-principe worden toegepast.
Er wordt een nieuwe definitie gegeven van «efficiënte» stadsverwarming7, waar nieuwe en gerenoveerde installaties voor stadsverwarming aan moeten voldoen.
Stadsverwarmings-installaties met een output van meer dan 5MW die vanaf 2025 (of iedere
5 jaar daarna) niet voldoen aan de dan geldende eisen voor «efficiënte» stadsverwarming
moeten een plan maken hoe zij in lijn kunnen komen met deze eisen. Daarnaast moeten
lidstaten medeoverheden (ten minste in steden met minstens 50.000 inwoners) aanmoedigen
tot het maken van eigen warmte- en koudeplannen, met daarin onder meer potentieanalyses
en beleidsvoornemens om deze potentie te ontsluiten. Met het oog op het toenemende
stroomverbruik van ICT en datacenters8 worden datacenters in 2024 verplicht jaarlijks te rapporteren over hun energiegebruik
en restwarmtepotentieel.
In het voorstel wordt ook de aandacht gevestigd op het verhogen van de energieleverings-zekerheid
voor kwetsbare consumenten en huishoudens. Lidstaten moeten met hun sociaal en energiebeleid
prioriteit geven aan deze groepen. Ook moeten de ontvangen financiële bijdragen uit
het voorgestelde Social Climate Fund9 worden aangewend om deze doelen na te streven.
b) Impact assessment Commissie
In het Impact Assessment wordt ingegaan op de verschillende wijzen waarop de EED-herschikking
op een passende en efficiënte wijze zou kunnen bijdragen aan de verhoogde EU-doelstellingen.
De Commissie stelt dat de energiebesparingsdoelen significant verhoogd moeten worden
ten opzichte van de bestaande 32,5% om bij te dragen aan 55% uitstootvermindering
in 2030. De voornaamste impact is dat de EU minder energie gebruikt zonder daarbij
het gewenste niveau van consumptie, goederen en diensten te compromitteren. Dit gaat
gepaard met meer energiezekerheid, lagere kosten voor de invoer van fossiele energie
en een vermindering van schadelijke neveneffecten, zoals uitstoot van luchtverontreinigende
stoffen. Ook wordt verwacht dat de nieuwe richtlijn tot meer innovatie en concurrentievermogen
leidt. De Commissie verwacht dat de energiebesparingen in alle sectoren gerealiseerd
worden door investeringen die na een bepaald aantal jaar worden terugverdiend.
3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel
a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein
Het Nederlandse klimaatbeleid stuurt traditioneel op CO2-reductie, waarbij doorgaans de meest kostenefficiënte maatregelen eerst worden genomen.
Binnen de EU-systematiek wordt niet alleen gestuurd op het hoofddoel van CO2-reductie maar ook op een aantal subdoelen (bijvoorbeeld voor energie-efficiëntie
en aandeel hernieuwbare energie). Subdoelen kunnen een waardevolle bijdrage leveren
aan het behalen van de gestelde klimaatdoelen voor 2030. Het kabinet zal daarom voorgestelde
subdoelen op hun merites beoordelen en de voor-en nadelen ervan afwegen.
Energie besparen is van groot belang voor een vermindering van CO2-uitstoot en het behalen van (EU-)klimaatdoelen. In Nederland geldt de Energiebesparingsplicht10, die bedrijven en instellingen verplicht alle energiebesparende maatregelen met een
terugverdientijd van 5 jaar of minder uit te voeren. Deze geldt voor bedrijven en
instellingen die per jaar vanaf 50.000kWh of 25.000m3 aardgas (of een equivalent daarvan) verbruiken, met uitzondering van bedrijven die
onder het ETS-systeem vallen. In 2019 trad de Informatieplicht11 voor voornoemde groep in werking, die verplicht tot een vierjaarlijkse rapportage
van de uitgevoerde maatregelen en een jaarlijkse energieverbruikrapportage.
Binnen het kader van de convenanten Meerjarenafspraken energie-efficiëntie (MJA3/MEE)12 en het Energieakkoord13 werkten bedrijven en instellingen uit 40 sectoren samen aan energiebesparing. Deze
convenanten eindigden op 31 december 2020.
b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel
Het kabinet oordeelt in algemene zin positief over het voorstel, maar ziet dat er
belangrijke aandachtspunten zijn. Het kabinet is van mening dat de EED een belangrijk
element is in het totaalpakket aan beleid om ten minste 55% emissiereductie in 2030
op een kosteneffectieve wijze te realiseren. Het kabinet ziet ook dat zonder een verhoging
van het bestaande 32,5%-doel het lastig wordt aan de verhoogde klimaatdoelen te voldoen.
Nederland zet traditioneel in op het sturen op het hoofddoel van CO2-reductie, met als voordeel dat de meest kostenefficiënte maatregelen eerst worden
genomen. Niettemin kan een subdoel voor energie-efficiëntie wel degelijk opportuun
zijn, gezien de ambitie en het risico dat we de 2030 en 2050-doelen anders niet halen.
Per subdoel zou afgewogen moeten worden of de genoemde voordelen opwegen tegen de
nadelen op basis van een aantal criteria, zoals: of de subdoelen op EU- of nationaal
niveau gelden, of ze in lijn zijn met het subsidiariteitsprincipe, of ze indicatief
of bindend zijn en of ze voldoende geïnstrumenteerd zijn. Daarnaast zal het kabinet
de haalbaarheid, uitvoerbaarheid en eventuele budgettaire consequenties van de diverse
subdoelen voor energie-efficiëntie meewegen bij haar uiteindelijke beoordeling. Deze
gedetailleerde beoordeling vereist meer tijd. In dit BNC-fiche wordt een eerste inschatting
gemaakt.
Het voorstel van de Commissie voor bindende doelen op EU-niveau, met indicatieve nationale
bijdrage, sluit aan bij het uitgangspunt van het kabinet dat lidstaten in staat moeten
blijven om hun reductie-doelstellingen op de meest kostenefficiënte wijze te behalen.
Het kabinet wil de vrijheid behouden een optimale mix van beleid, maatregelen en technologieën
in te zetten die recht doet aan de nationale context. Het kabinet is derhalve geen
voorstander van bindende doelstellingen voor energie-efficiëntie, noch op lidstaatniveau,
noch voor specifieke sectoren.
De huidige indicatieve bijdragen van Nederland aan het EU-doel van 32,5% energiebesparing
in 2030 worden uitgewerkt in het Integrale Nationale Energie en Klimaatplan. Een hogere
indicatieve bijdrage van Nederland vergt naar verwachting een forse (extra) inspanning.
Hetzelfde geldt voor de verhoging van de energiebesparingsplicht.
Het kabinet zal aan de Commissie voorstellen om een lagere ondergrens voor verplichte
audits op te nemen, waardoor meer bedrijven onder de auditplicht vallen. Daarnaast
acht het kabinet het wenselijk dat er een EU-brede verplichting komt om maatregelen
met een terugverdientijd van 5 jaar of minder uit te voeren. Onder de nieuwe audit-definities
(>100 TJ) vallen naar eerste schatting 300 van de 373 Nederlandse ETS-bedrijven. De
nieuwe ondergrens op 10 TJ zal betekenen dat er minder ondernemingen onder de EED-auditplicht
vallen dan voorheen. Uit een beperkte steekproef blijkt het om 30% van de ondernemingen
te gaan.
Momenteel is het nog onduidelijk hoe de Commissie sturing op het EEF-principe vorm
wil geven aangezien de Commissie de uitwerking hiervan pas binnenkort zal publiceren.
Tevens is niet duidelijk hoe zij deze sturing ziet samengaan met andere onderdelen
van het «Fit-for-55» pakket, specifiek de sectordoelen voor gebruik van Renewable
Fuels of Non-Biological Origin (RFNBO) onder de RED14, die juist tot een hoger energieverbruik en meer lokale luchtverontreiniging kunnen
leiden. Het kabinet zal hierover opheldering vragen bij de Commissie.
Het kabinet onderschrijft het nut van energie-efficiëntiemaatregelen in het geval
dit kosteneffectieve CO2-reductie bewerkstelligt. Niettemin staat het kabinet redelijk terughoudend tegenover
het EEF-principe dat impact zal hebben op alle beleidsterreinen en veel monitorings-
en rapportagewerk kan opleveren. Er moet nader worden onderzocht wat het effect is
van toepassing van het EEF-principe op sectoren zoals de gebouwde omgeving, transport,
elektriciteit, en industrie. Het kabinet zal de nadere invulling van het EEF-principe
kritisch beoordelen en hecht er belang aan dat bij de toepassing ervan voldoende ruimte
wordt gelaten aan lidstaten om energiebesparingsmaatregelen te nemen die zowel op
de korte als de lange termijn het meest kosteneffectief zijn. Het kabinet wacht de
richtsnoeren met interesse af.
Het kabinet is positief over de voorgestelde wijziging voor een jaarlijkse minimale
energiebesparingsverplichting voor publieke instellingen, mits het haalbaar en betaalbaar
is. De voorgestelde aanpak zorgt voor voldoende flexibiliteit voor lidstaten om de
energie-efficiëntie te verbeteren. In de Nederlandse context zal het wel extra inzet
op verduurzaming van publieke gebouwen vergen om aan deze verplichting te kunnen voldoen
en er zullen budgettaire gevolgen zijn.
Net als de Commissie ziet het kabinet de noodzaak om via een hogere renovatiegraad
de verduurzaming van de gebouwde omgeving aan te jagen en te versnellen om de klimaatdoelen
te bereiken. Het kabinet ziet daarbij een belangrijke rol weggelegd voor de publieke
sector, met flexibiliteit in de maatregelkeuze. Het kabinet is echter van mening dat
het voorstel deze flexibiliteit beperkt om drie redenen.
Ten eerste biedt de verplichting dat in een keer gerenoveerd moet worden naar de nieuwbouweis
BENG, voortvloeiend uit de gebouwenrichtlijn (EPBD), lidstaten onvoldoende ruimte
om stapsgewijs te renoveren naar kosteneffectieve, energie-efficiënte niveaus voor
verschillende type gebouwen. Momenteel is een BENG-renovatie vergaand en kostbaar,
terwijl dat wellicht stapsgewijs of over 10 jaar al beter haalbaar is. Zeker voor
sectoren met een verouderde gebouwenvoorraad is dit niet haalbaar. Het voorstel kan
botsen met het nationale beleid, zoals de eindnorm voor utiliteitsgebouwen gericht
op 2050, die Nederland op dit moment ontwikkelt.
Ten tweede vindt het kabinet dat een alternatieve renovatie-aanpak, die leidt tot
hetzelfde of een beter resultaat via gebouwmaatregelen op natuurlijke momenten van
verbouwing of renovatie, mogelijk moet zijn, evenals het rapporteren op sectorniveau.
Dit past goed bij de Nederlandse portefeuilleaanpak en sectorale routekaarten voor
maatschappelijk vastgoed die zijn opgesteld naar aanleiding van het Klimaatakkoord.
Ten derde vindt het kabinet dat lidstaten de mogelijkheid moeten krijgen om gebouwen
van de krijgsmacht en monumenten uit te (blijven) zonderen van de renovatieverplichting
wanneer renovatie de cultuurhistorische waarde en/of militaire doeleinden aantast.
Ten slotte zal het kabinet aan de Commissie opheldering vragen over hoe de voorbeeldrol
voor publieke instellingen in het voorstel samenhangt met de voorbeeldrol voor publieke
gebouwen in het voorstel over herziening van de RED15. Een heldere definitie en afbakening van zowel publieke instellingen als publieke
gebouwen ontbreekt in de voorstellen.
Het kabinet steunt het voorstel om de plicht om energiebewust aan te besteden te verbreden
naar medeoverheden. De ambities van het Commissievoorstel passen bij het nationale
beleid voor maatschappelijk verantwoord inkopen. Het kabinet zal wel aandacht blijven
vragen voor de uitvoerbaarheid en het beperken van administratieve lasten voor bedrijven
en (mede)overheden, bijvoorbeeld bij aanvullende rapportageverplichtingen.
Het kabinet verwelkomt de strengere normen voor stadsverwarming, maar ziet graag dat
de nieuwe eisen om te kwalificeren als efficiënt niet (alleen) uitgedrukt worden in
hoeveelheid hernieuwbare energie, maar (ook) in CO2-besparing. Het voorstel om decentrale overheden aan te moedigen warmte- en koudeplannen
op te stellen, is een praktijk die in Nederland reeds bestaat met de Transitievisie
Warmte.
Het kabinet is positief over het voorstel om audits en inschattingen voor restwarmtepotentie
en geschikte koelmethoden verplicht te stellen, en het voornemen om deze gegevens
landelijk te verzamelen en te publiceren. Betrouwbaar en actueel inzicht in de beschikbare
restwarmtecapaciteit is een belangrijke voorwaarde voor het verduurzamen van bedrijven
en de gebouwde omgeving. Sectoren zijn (vanwege concurrentiegevoeligheid) terughoudend
in het delen van informatie. Een EU-brede verplichting creëert een gelijk speelveld
en kan twijfels bij de sectoren wegnemen. Het kabinet constateert echter een beperking
in de bepaling dat deze verplichting uitsluitend geldt voor de nieuwbouw of renovatie
van installaties. Om de toepassing van restwarmte effectief te stimuleren zou het
kabinet graag een aanvulling zien dat deze verplichting ook gaat gelden voor bestaande
installaties, en dat deze rapportage wordt herhaald, bij voorkeur met een vaste cyclus.
Het kabinet stelt voor dat de rapportageplicht voor datacenters wordt uitgebreid naar
andere sectoren, omdat de waarde van inzicht in die gegevens voor de warmtetransitie
zich niet beperkt tot datacenters. Voor het versnellen van de warmtetransitie is een
integraal en actueel inzicht in restwarmtecapaciteit zeer waardevol.
Gevolgen voor de brede welvaart
De Tweede Kamer verzoekt met de gewijzigde motie van het lid Van Raan om bij voorstellen
voortkomend uit de Green Deal rekening te houden met welvaart in brede zin. Het kabinet
kijkt bij welvaart in brede zin naar vier aspecten: kwaliteit van leven voor huidige
generaties, kapitaalvoorraden voor latere generaties, grensoverschrijdende effecten
en de verdeling van kosten en baten.
Het kabinet beoordeelt de effecten van het Commissievoorstel op de eerste drie aspecten
positief. Ten aanzien van het eerste aspect, kwaliteit van leven voor huidige generaties,
voorziet het kabinet positieve effecten doordat het voorstel, hoewel het op korte
termijn kan leiden tot aanvullende lasten voor burgers, bedrijven en maatschappelijke
organisaties, bijdraagt aan het verbeteren van het milieu onder meer door het terugdringen
van luchtvervuiling en het realiseren van een robuust, CO2-vrij energiesysteem. Bij het tweede aspect worden er door de aangescherpte doelen
minder grondstoffen (natuurlijk kapitaal) gebruikt voor energieopwekking. Door aangemoedigde
innovatie en concurrentie kan het economisch kapitaal toenemen. Daarnaast worden door
uitstootvermindering de schadelijke (financiële) gevolgen van klimaatverandering (enigszins)
gemitigeerd. Voor het derde aspect is van belang dat klimaatverandering een globaal
fenomeen is, derhalve vermindert klimaat- en energiebeleid ook negatieve externe effecten
in het buitenland. Voor wat betreft het vierde aspect moet de EED in samenhang met
het hele FF55-pakket worden beoordeeld. De financiële gevolgen van de EED-herschikking
zijn grotendeels afhankelijk van de nationale beleidsinvulling ervan.
c) Eerste inschatting van krachtenveld
De positie van Nederland, waarin CO2-reductie het hoofddoel is en energiebesparing een subdoel, wordt niet breed gedeeld
binnen de EU. Verwachting is dat de verhoogde energie-efficiëntiedoelstelling (39%
primair) kan rekenen op brede steun vanuit de lidstaten. Dit bleek ook al uit de publieke
consultatie. Enkele lidstaten geven aan dat de nationale energiebesparingsplicht te
ambitieus is en te weinig flexibiliteit biedt. Tot slot geven diverse lidstaten aan
dat bepalingen op sociaal vlak (energiearmoede) niet passen bij lidstaten die zelf
overkoepelend sociaal- of armoedebeleid hanteren. Hiertegenover staat dat een groep
van enkele lidstaten juist groot voorstander van deze benadering is.
Over de positie van het Europees Parlement is nog niets bekend.
4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit
a) Bevoegdheid
Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid is positief. De voorgestelde
rechtsgrondslag is artikel 194, tweede lid, van het VWEU. Dit artikel geeft de EU
de bevoegdheid om maatregelen vast te stellen die noodzakelijk zijn om de in artikel
194, eerste lid van het VWEU genoemde doelstellingen te verwezenlijken. Het voorstel
is gericht op het verbeteren van energie-efficiëntie, en voldoet daarmee aan de doelen
zoals opgenomen in artikel 194, eerste lid, onder c, VWEU. Op het gebied van energie
hebben de EU en de lidstaten een gedeelde bevoegdheid (artikel 4, tweede lid, sub
i, VWEU).
b) Subsidiariteit
Het kabinet beoordeelt de subsidiariteit van dit voorstel als positief. Het voorstel
heeft tot doel een hogere mate van energie-efficiënte te bereiken. EU-brede energie-aanpak
is nodig en gerechtvaardigd omdat het energiezekerheid verbetert en negatieve milieu
en klimaateffecten reduceert. De onderliggende problemen die ervoor zorgen dat er
onvoldoende energiebesparing wordt gerealiseerd zijn overeenkomstig in de hele EU.
De uiteindelijke effecten van een gebrek aan energiebesparing zijn grensoverschrijdend,
waardoor het beleid in andere lidstaten van grote invloed is op het milieu en klimaat
in Nederland. Alleen met een gezamenlijke gecoördineerde aanpak in EU-verband kan
de verhoogde doelstelling voor energie-efficiëntie op een kosteneffectieve manier
worden gehaald.
c) Proportionaliteit
Het kabinet beoordeelt de proportionaliteit van dit voorstel positief, met een kanttekening.
Dankzij ophoging van het EU-brede efficiëntiedoel is het voorgestelde optreden geschikt
om energiebesparing en verbetering op het vlak van energie-efficiëntie te realiseren.
Op basis van de bijgevoegde Annexen en Impact Assessments is te herleiden dat de voorstellen
niet verder gaan dan wat benodigd is om middels energiebesparing de verhoogde klimaatdoelen
voor 2030 en 2050 te behalen, waar het kabinet zelf ook op ingezet heeft. Omdat de
doelen niet bindend zijn op lidstaatniveau, hebben lidstaten de nodige flexibiliteit
om rekening te houden met de specifieke nationale context, en zo eigen beleidskeuzes
te maken om de gevraagde energiebesparing te realiseren. Hierdoor laat het voorstelde
voldoende ruimte aan de lidstaten. Wel moeten de voorgestelde subdoelen nog nader
beoordeeld worden. Een aandachtspunt hierbij is dat de richtsnoeren van het EEF-principe
onbekend zijn, en zodoende niet beoordeeld kan worden hoe effectief dit instrument
is om de CO2-doelen van 2030 en 2050 te halen. De kanttekening is het feit dat een alternatieve
renovatieaanpak, die leidt tot hetzelfde of een beter resultaat via gebouwmaatregelen
op natuurlijke momenten van verbouwing of renovatie, niet meer mogelijk is. Deze maatregelen
passen juist goed bij de Nederlandse portefeuilleaanpak en sectorale routekaarten
voor maatschappelijk vastgoed die zijn opgesteld naar aanleiding van het Klimaatakkoord.
5. Financiële consequenties, gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke
aspecten
a) Consequenties EU-begroting
De Commissie voorziet geen grote consequenties voor de EU-begroting.
Het kabinet is van mening dat de benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden binnen
de in de raad afgesproken financiële kaders van de EU-begroting 2021–2027 en dat deze
moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting.
b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of medeoverheden
De impact assessment van de Commissie biedt geen inzicht in de financiële consequenties,
uitvoeringslasten en gevolgen voor toezicht en handhaving in lidstaten. Het is evident
dat het Commissievoorstel voor de EED-herschikking gevolgen zal hebben. Voor het kabinet
is het – gelet op de aard en de complexiteit van de door de Commissie voorgestelde
doelen en maatregelen – niet mogelijk om de omvang of zelfs een bandbreedte van de
financiële consequenties vóór de start van het onderhandelingsproces in kaart te brengen.
In de impact assessment wijst de Commissie op het feit dat lidstaten zelf veel keuzes
te maken hebben bij de invulling van de voorgestelde maatregelen. Het kabinet beaamt
dit en constateert om die reden dat de financiële consequenties voor de Nederlandse
overheid (zowel Rijk als medeoverheden) grotendeels afhankelijk zijn van de nationale
invulling die wordt gegeven. Een inschatting zou in deze fase derhalve niet reëel
zijn. Tot slot wil het kabinet op deze plek ten algemene benadrukken dat de financiële
gevolgen van het niet nemen van maatregelen of het uitstellen van deze maatregelen
zeer waarschijnlijk aanzienlijk groter zullen zijn.
De voorgestelde maatregelen in de gebouwde omgeving (bijvoorbeeld de renovatieverplichting
van publieke instellingen) kunnen significante budgettaire gevolgen hebben voor rijksoverheid
en medeoverheden. Publieke gebouwen van medeoverheden vielen tot nu toe niet onder
de EED. Daarnaast staan er in het voorstel verschillende opgaven waarvoor veel aanvullende
administratie en monitoring nodig zal zijn. Dit zal leiden tot meer personele en uitvoeringskosten.
Deze moeten nog nader vastgesteld worden.
De precieze budgettaire gevolgen van het pakket zijn in deze fase nog niet bekend,
en afhankelijk van verdere Europese besluitvorming en nationale politieke keuzes bij
de uitwerking. Deze gevolgen zullen, als zij duidelijk in beeld zijn, door een volgend
kabinet moeten worden bezien, idealiter in samenhang met verdere besluitvorming over
nationaal klimaatbeleid en rekening houdend met sectoren met een grote transitieopgave
en hun internationale concurrentiepositie, en conform de regels van budgetdiscipline
ingepast op de begroting van het beleidsverantwoordelijke departement.
c) Financiële consequenties en gevolgen voor regeldruk voor bedrijfsleven en burger
Investeringen in energiebesparing verdienen zich in beginsel over langere periode
terug. Toch is het aannemelijk dat het hogere ambitieniveau en de bijbehorende grotere
Nederlandse bijdrage op het vlak van energie-efficiëntie in de nabije toekomst tot
extra financiële lasten voor bedrijfsleven, burger en maatschappelijke organisaties
zullen leiden. Dit is grotendeels afhankelijk van hoe er nationaal beleidsinvulling
wordt gegeven aan de EED-verplichtingen.
Voor voornoemde groepen kan dit verschil bijvoorbeeld zitten in een hogere energierekening
als gevolg van gewijzigde (belasting)regelgeving, of mogelijk afgewentelde investeringskosten
van (nuts)bedrijf naar gebruiker. Hiertegenover staat dat als meer energie-efficiëntie
wordt bereikt, elektriciteitsnetten minder verzwaard hoeven te worden, wat kosten
scheelt. Anderzijds zijn aan niet-handelen ook kosten verbonden.
d) Gevolgen voor concurrentiekracht en geopolitieke aspecten
Nederland en de EU zullen naar verwachting minder grondstoffen verbruiken voor primaire
energie, en als gevolg daarvan minder afhankelijk zijn van geïmporteerde fossiele
brandstoffen. Tevens kan een versterkte focus op energiebesparing in de EU bijdragen
aan verdere investeringen en innovaties door Europese bedrijven waardoor hun internationale
concurrentiekracht verder toeneemt.
De EED-herschikking biedt een positieve impuls voor het behalen van de klimaatneutraliteitdoelstelling
in 2050, en derhalve voor een mondiale voortrekkersrol voor Nederland en de EU op
het gebied van verduurzaming. Het hogere ambitieniveau draagt ten slotte sterk bij
aan de nationale en Europese klimaatdiplomatie, doordat het toont dat Nederland en
de EU grote slagen maken en zich in willen spannen voor mondiale problemen.
6. Implicaties juridisch
a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid
(inclusief toepassing van de lex silencio positivo)
In verband met de wijziging van het criterium voor het ondergaan van een energie-audit
van een grote onderneming naar een bepaald niveau van energiegebruik zal in ieder
geval de Wet uitvoering EU-handelingen energie-efficiëntie16 moeten worden gewijzigd. Hetzelfde geldt mogelijk ook voor de relevante decentrale
regelgeving. De strengere normen voor stadsverwarming en de duurzaamheidseisen voor
stadsverwarming nopen tot aanpassing van de Warmtewet17 of de Wet collectieve warmtevoorziening18.
b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling daarvan
De Commissie krijgt de bevoegdheid om in overeenstemming met artikel 32 de EED-richtlijn
door middel van gedelegeerde handelingen de richtlijn aan te vullen door, na raadpleging
van relevante belanghebbenden, een gemeenschappelijke EU-regeling voor de beoordeling
van de duurzaamheid van datacenters vast te stellen (artikel 31). De gedelegeerde
handelingen zal de definitie vaststellen van duurzaamheidsindicatoren voor datacentra
en zal, overeenkomstig artikel 10, lid 9, van deze richtlijn, de minimale drempelwaarden
voor significant energieverbruik definiëren en de belangrijkste indicatoren en de
meetmethode vaststellen.
Het kabinet staat positief tegenover het verlenen van deze bevoegdheid. Met de gedelegeerde
handeling worden niet-essentiële onderdelen van de richtlijn vastgesteld, waardoor
het toekennen van deze bevoegdheid mogelijk is. Het toekennen hiervan is bovendien
wenselijk, omdat hiermee de wetgevingsprocedure niet wordt belast. Ook kan het kabinet
zich vinden in de keuze voor delegatie (i.p.v. uitvoering), aangezien de gedelegeerde
handeling de richtlijn zal aanvullen. Wel moet de bevoegdheidsdelegatie beter en preciezer
worden afgebakend. Het kabinet zal zich daarvoor bij de onderhandelingen inzetten.
Het voorstel zet namelijk aan tot het vaststellen van minimumeisen voor energie-efficiëntie
en duurzaamheid in de gedelegeerde handeling. Het is daarbij wel van belang dat de
regeling aansluit op de Nederlandse Energiebesparingsplicht en de Erkende Maatregelen
Lijst19. Als EU-eisen hoger worden dan Nederlandse instrumenten werkt dat verstorend voor
de relatie tussen industrie en overheid ten aanzien van continuïteit en betrouwbaarheid
van beleid. Indien EU-eisen significant lager liggen dan de Energiebesparingsplicht
en de Erkende Maatregelen Lijst ondermijnt dat het draagvlak bij datacenters om daaraan
te voldoen. Het kabinet ziet graag dat het leveren van restwarmte vanuit een datacenter
wordt meegeteld bij de duurzaamheidsscore.
c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum
inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met commentaar t.a.v. haalbaarheid
Eind 2019 hebben lidstaten hun energie- en klimaatplannen (Integrated National Energy
and Climate Plan, INEK) over de jaren 2021 tot 2030 ingediend bij de Commissie. Na
deze oplevering moet er tweejaarlijks gerapporteerd worden over de voortgang. Aanvullend
moet er 30 juni 2023 een concept voor een herziene INEK worden aangeleverd met geüpdatete
klimaat- en energieplannen. Op 30 juni 2024 moet de finale versie hiervan worden ingediend
bij de Commissie. Deze update moet ook de nieuwe doelen bevatten zoals overeengekomen
in de nieuwe EED.
Zeker gezien de verwachte duur van de onderhandelingen (gerekend wordt op minstens
1,5 jaar) is het onzeker of bovenstaande haalbaar is. Omdat er wetgeving in formele
zin moet worden aangepast en deze richtlijn in samenhang met andere richtlijnen uit
het wetgevingspakket geïmplementeerd moet worden, is een implementatieperiode van
minimaal twee jaar vereist.
d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling
Voor oktober 2025 (en elke vier jaar daarna) evalueert de Commissie de bestaande beleidsmaatregelen
om energie-efficiëntie en uitstootvermindering bij warmte en koude te realiseren.
In die evaluatie komen o.a. tussentijdse ontwikkelingen en technische trends aan bod.
Uiterlijk 28 februari 2027 (en elke vijf jaar daarna) zal de Commissie de EED evalueren
en dit rapporteren aan het Europees Parlement en de Raad. In dit rapport wordt onder
meer ingegaan op de algemene effectiviteit van de richtlijn en op de punten waar mogelijk
bijgestuurd dient te worden. Dit behelst ook een beoordeling of lidstaten in de 10
jaar na 2030 door moeten gaan met de energiebesparingsplicht en de renovatie van publieke
gebouwen.
Het kabinet acht beide evaluatiebepalingen wenselijk.
e) Constitutionele toets
N.v.t.
7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving
De wijziging rondom audit-regels zal betekenen dat er minder bedrijven onder de EED-auditplicht
vallen. Door de wijziging van de ondergrens (van personeel en inkomen naar energieverbruik)
zijn bedrijven met veel personeel, maar een laag energieverbruik niet meer auditplichtig
en neemt het aantal te beoordelen auditverslagen af. Daarbovenop kunnen deze ondernemingen
ook kiezen voor een energiemanagementsysteem. Dat betekent dat gecontroleerd moet
worden of ondernemingen hierover beschikken.
Het energieverbruik van ondernemingen is niet openbaar bekend en nationaal onvoldoende
inzichtelijk. Dat maakt vaststellen of een onderneming auditplichtig is afhankelijk
van data die de onderneming zelf aanlevert. Deze kunnen derhalve niet meer direct
benaderd worden. Of de ondergrens behaald wordt over meerdere (Europese) vestigingen,
jaren, of energiedragers, is ingewikkelder voor zowel ondernemer als overheid. De
uitvoerbaarheid van deze verplichting is daarmee vooralsnog onzeker.
8. Implicaties voor ontwikkelingslanden
De impact van klimaatverandering wordt disproportioneel gevoeld in ontwikkelingslanden.
Deze verordening leidt tot een reële afname van de broeikasgasemissies in de EU, waardoor
een belangrijke bijdrage wordt geleverd aan het beperken van klimaatverandering.
Ondertekenaars
-
, -
Eerste ondertekenaar
Th.J.A.M. de Bruijn, minister van Buitenlandse Zaken