Brief regering : Voortgang programma Luchtruimherziening

Nr. 860
BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT EN STAATSSECRETARIS VAN DEFENSIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 22 juni 2021

Hierbij ontvangt u de zevende voortgangsbrief over het programma Luchtruimherziening.
Conform onze toezegging aan uw Kamer wordt u twee keer per jaar over de voortgang
van het programma geïnformeerd (zie ook Kamerstuk 31 936, nrs. 511, 551, 647 en 720). Deze brief gaat in op de verrichte werkzaamheden in de eerste helft van 2021 en
geeft een vooruitblik op de werkzaamheden voor de tweede helft van 2021.

Het kabinet werkt aan een nieuwe, toekomstbestendige en adaptieve indeling van het
Nederlandse luchtruim. Veiligheid staat daarbij voorop. Het programma Luchtruimherziening
is gericht op het bereiken van drie samenhangende doelen: efficiënter gebruik en beheer
van het luchtruim voor alle luchtruimgebruikers, verduurzaming van het luchtruim en
verruiming van de civiele capaciteit en militaire missie effectiviteit. Ten aanzien
van de militaire missie effectiviteit staat uitvoering van grondwettelijke taken in
het kader van de nationale veiligheid en internationale verantwoordelijkheden van
de krijgsmacht centraal. Om de drie samenhangende doelen te realiseren werken de Ministeries
van Infrastructuur en Waterstaat en Defensie nauw samen met de luchtverkeersleidingsorganisaties
binnen Nederland: Luchtverkeersleiding Nederland (LVNL), het Commando Luchtstrijdkrachten
(CLSK) en Eurocontrol Maastricht Upper Area Control (MUAC).

Stand van zaken programma Luchtruimherziening

Het programma werkt fasegewijs aan het ontwerp en de implementatie van een nieuw luchtruim,
geïnspireerd op de MIRT-systematiek. Deze fasering is vastgelegd in de Startbeslissing
van april 2019.

Kern van de systematiek is dat besluitvorming stapsgewijs plaatsvindt: eerst breed
kijken en belangen en wensen ophalen, daarna verschillende varianten uitwerken om
vervolgen toe te werken naar één oplossing. De onderzoeksfase werd in het voorjaar
van 2019 afgerond met de Startbeslissing1. Deze markeerde de start van de Verkenningsfase, waarin het programma zich nu bevindt.
Als eerste stap in de Verkenningsfase is de Notitie Reikwijdte en Detailniveau2, behorende bij de ontwerp-Voorkeursbeslissing en het plan-MER, opgeleverd en ter
inzage gelegd. In 2020 is vervolgens de ontwerp-Voorkeursbeslissing voorbereid en
de milieueffectrapportage opgesteld.

Op 13 januari jl. hebben wij u per brief3 geïnformeerd over de ontwerp-Voorkeursbeslissing voor het toekomstig luchtruim, het
onderliggende plan-MER en de passende beoordeling op hoofdlijnen. De ontwerp-Voorkeursbeslissing
heeft vervolgens zes weken ter inzage gelegen. Het advies van de commissie voor de
m.e.r. op het plan-MER en de passende beoordeling op hoofdlijnen heeft u per brief4 op 21 april jl. ontvangen.

Het komend half jaar wordt doorgewerkt aan de Reactienota waarin wordt gereageerd
op de ingediende zienswijzen en het advies van de Commissie voor de m.e.r. op het
plan-MER en de passende beoordeling op hoofdlijnen. Tevens zal worden bezien op welke
onderdelen de genoemde documenten worden aangepast.

Gelet op de ingediende zienswijzen en het advies van de commissie voor de m.e.r. zal
het opstellen van de Reactienota en de Voorkeursbeslissing meer tijd kosten en rond
de jaarwisseling worden afgerond. De definitieve Voorkeursbeslissing, waarmee de planuitwerkingsfase
kan starten, zal in ieder geval door het nieuwe kabinet worden genomen.

In eerdere voortgangsbrieven is gemeld dat de luchtruimherziening niet gezien moet
worden als een programma dat in één grote stap zal worden uitgevoerd; het gaat om
een adaptief programma met meerdere onderdelen en gefaseerde resultaten. In de Startbeslissing
werden daarom al drie sporen onderscheiden. De stand van zaken op deze sporen wordt
hieronder kort toegelicht.

Spoor 1

In de Startbeslissing van het programma Luchtruimherziening van april 2019 en de Luchtvaartnota
van november 2020 is gemeld dat spoor 1 van het programma plaats vindt binnen de huidige
luchtruimstructuur en gericht is op het zoveel mogelijk wegnemen van belemmeringen
om ongehinderd door te klimmen op de aansluitroutes van Lelystad Airport. Tevens is
in de Startbeslissing de ontwerpopgave opgenomen om voor het deel van het luchtruim
waarin de zuidelijke uit- en aanvliegrichting liggen (de zogeheten Sector 3) aanpassingen
ontwikkeld worden die het mogelijk maken om de daling later in te zetten zodat ook
op de aansluitroute uit het zuiden een continu dalend profiel wordt gerealiseerd.
In de overige sectoren was dit al mogelijk.

In de vorige voortgangsrapportages bent u geïnformeerd over de ontwikkeling van spoor
1. Daarin is onder meer gemeld dat versnelling heeft plaatsgevonden waardoor de realisatie
van het zoveel mogelijk ongehinderd doorklimmen gelijktijdig met de voorziene opening
van Lelystad Airport kan plaatsvinden.

Uitkomsten ontwerpproces

In het ontwerpproces zijn, zoals gemeld in de Startbeslissing, bestaande uitgangspunten
aangepast:

– Het strikte uitgangspunt om altijd voorrang te geven aan Schiphol-verkeer is losgelaten.
De luchtverkeersleiders kunnen in de toekomstige situatie het Lelystad- en het Schiphol-verkeer
in hetzelfde luchtruim afhandelen. Op basis van het actuele aanbod aan verkeer (aantal,
soort vliegtuig en bestemming/herkomst) en de weersomstandigheden, handelt de luchtverkeersleider
het verkeer af door koers-, hoogte- en snelheidsinstructies te geven. Hierbij staat
op elk moment een veilige en efficiënte afhandeling van het totale verkeersaanbod
voorop.

– Het luchtruim dat geactiveerd kan worden als militair oefengebied (de zogeheten TRA125) is standaard beschikbaar gesteld voor afhandeling van Lelystad-verkeer. Alleen op
de momenten dat het binnen dit luchtruim gelegen oefengebied nodig is voor militair
gebruik maakt het Lelystad-verkeer hiervoor plaats.

Met deze aangepaste uitgangspunten is het mogelijk gebleken om richting alle vijf
luchtruimsectoren ongehinderd doorklimmen mogelijk te maken. In de bijlage6 van deze brief zijn de tabel met de gerealiseerde verbeteringen van de vertrekroutes
en de overzichtskaart van de routes in de betreffende luchtruimsectoren opgenomen.

Uitkomsten ontwerpproces hoger naderen vanuit het zuiden

Voor het hoger naderen op de zuidelijke aanvliegroute (sector 3) is de hiervoor genoemde
ontwerpopgave deels gelukt. Net als voor vertrekkend verkeer vanaf luchthaven Lelystad
naar het zuiden, komt voor naderend verkeer hetzelfde stuk luchtruim dat primair is
ingericht voor militair gebruik (TMA-D en TRA12) standaard beschikbaar. De horizontale
routedelen op 9.000 en 10.000 voet (circa 2.700 en 3.000 meter) tussen Gorinchem en
Apeldoorn vervallen hiermee als standaard. Verder richting de luchthaven Lelystad
(vanaf Lemelerveld) is het niet mogelijk gebleken hoger te vliegen, zonder consequenties
voor de capaciteit in het luchtruim of de vliegveiligheid. Dit deel van de route (ca.
30 km) zal dus op de oorspronkelijke hoogte van 6.000 voet (circa 1.800 meter) gevlogen
worden. Dit heeft geen effect op de in 2018 reeds doorgevoerde verbetering rondom
Zwolle-Stadshagen, om bij gelijktijdig naderend en vertrekkend verkeer het naderende
verkeer op minimaal 5.000 voet af te handelen7. Zie ook de bijlage8 voor een visuele weergave van de routes.

Vervolg

Om de versnelde planning vast te houden, zal deze zomer alle veiligheidsdocumentatie,
die hoort bij wijzigingen van procedures en systemen door LVNL en CLSK zoals deze,
aangeboden worden aan de onafhankelijke civiele en militaire toezichthouders Inspectie
Leefomgeving & Transport (ILT) en de Militaire Luchtvaart Autoriteit (MLA). Over de
reactie van de civiele en militaire toezichthouders op de veiligheidsdocumentatie
en de afronding van spoor 1, wordt uw Kamer middels de volgende voortgangsbrief geïnformeerd.
Tevens worden voorbereidingen getroffen om de luchtverkeersleiders te trainen op de
nieuwe situatie.

De daadwerkelijke implementatie en het gebruik van de opgehoogde routes is uiteraard
verbonden aan een politiek besluit over opening van de luchthaven Lelystad voor handelsverkeer
door een nieuw kabinet. Zoals eerder aangegeven in deze brief worden op dit moment
de zienswijzen die binnengekomen zijn op de ontwerp-Voorkeursbeslissing van het programma
Luchtruimherziening verwerkt in een Reactienota en in de definitieve Voorkeursbeslissing.
Daaraan worden ook nieuwe publieksvriendelijke routekaartjes van de veranderingen
toegevoegd.

Spoor 2

Hoofdstructuur

Spoor 2 betreft het ontwerpen van een nieuwe hoofdstructuur die vanaf 2024 stapsgewijs
wordt ingevoerd. De belangrijkste onderdelen zijn de herinrichting van het oosten
en zuidoosten van het luchtruim om de ontsluiting van het handelsverkeer van en naar
de Nederlandse luchthavens te verbeteren en daarmee samenhangend de uitbreiding van
een bestaand militair oefengebied in het noorden van Nederland (met name voor de F-35).
De contouren van deze nieuwe hoofdstructuur zijn in de ontwerp-Voorkeursbeslissing
opgenomen.

Een belangrijk element hiervoor is flexibel gebruik van het luchtruim (Flexible Use
of Airspace, FUA). Militair en civiel gebruik worden intensiever op elkaar afgestemd.
Zaken zoals luchtruimafmetingen, vlieghoogten en de factor tijd (wie vliegt waar en
wanneer) spelen daarbij een belangrijke rol. Onze departementen bereiden daartoe de
verdere versterking van het strategisch luchtruimbeheer voor. Op dit niveau van luchtruimbeheer
wordt het beleid en de bijbehorende strategische planning vastgesteld en uitgevoerd
namens de Ministeries van IenW en Defensie.

De voortgangsbrief december 2020 kondigt een belangrijke binnenlandse stap uiterlijk
in 2023 aan. Deze stap moet binnen de huidige luchtruimstructuur de militaire oefenmogelijkheden
in het noorden op bepaalde momenten vergroten en tegelijkertijd in het zuidoosten
de ontsluiting voor civiel verkeer naar Schiphol verbeteren. Aan de basis hiervan
staat zoals hierboven aangegeven het flexibel gebruik van het luchtruim. U wordt op
een later moment geïnformeerd over de wijze waarop het programma invulling zal geven
aan deze stap.

Spoor 3

In spoor 3 staat de ontwikkeling van een nieuw operationeel concept voor de afhandeling
van het civiele en militaire luchtverkeer in het Nederlandse luchtruim centraal. Het
gaat om een stappenplan voor de periode 2023–2035, gericht op een adaptieve en innovatieve
doorontwikkeling van verkeersleidingsconcepten en operationele vluchtuitvoering binnen
de nieuwe hoofdstructuur van het Nederlandse luchtruim, in lijn met de Europese onderzoeksagenda
in het kader van de Single European Sky (SESAR). Er zal een meerjarige transitie aanpak
worden ontwikkeld die ziet op de stapsgewijze invoering. In de ontwerp-Voorkeursbeslissing
is het voorkeursalternatief opgenomen dat de basis vormt voor deze ontwikkeling.

Internationale afstemming

De internationale inzet van het programma omvat de samenwerking met Duitsland vanwege
de ambitie om een grensoverschrijdend oefengebied te realiseren met bijbehorende aanpassingen
van de civiele routes in het noorden en zuiden/zuidoosten van het Nederlands luchtruim
en in de aangrenzende delen van het Duitse luchtruim. Ook wordt samengewerkt met de
Eurocontrol Network Manager en vindt afstemming plaats met de overige buurlanden over
de inpassing van Nederlandse luchtruimwijzigingen in het Europese netwerk.

In de eerste helft van 2021 zijn de buurlanden in bilaterale ontmoetingen geïnformeerd
over de ontwerp-Voorkeursbeslissing. Relaties met deze landen worden onderhouden op
het niveau van de Ministeries van Transport en Defensie en de luchtverkeersleidingorganisaties.
In deze contacten worden ook wederzijds best practices uitgewisseld.

De partners in het Functional Airspace Block Europe Central (FABEC) zijn eveneens
over het programma Luchtruimherziening geïnformeerd. Met FABEC-partner Zwitserland
wordt de uitwisseling over de respectievelijke luchtruimherzieningsprogramma’s binnenkort
voortgezet.

In de eerste helft van 2021 is de door het programma opgerichte International Resonance
Group (IRG) online bijeengekomen om het programma onafhankelijk te adviseren over
actuele ontwikkelingen. De benodigde voorbereidingen, aanpak en planning voor de volgende
programmafase zijn hierin onder andere besproken, evenals de voortgang van de internationale
samenwerking. Over het thema veiligheid is een verdiepende bijeenkomst georganiseerd.
De adviezen van de IRG en resultaten van de bijeenkomst over veiligheid zijn mede
bepalend voor de wijze waarop de planuitwerkingsfase zal worden vormgegeven.

Samenwerking met Duitsland

Over de samenwerking met Duitsland hebben wij uw Kamer geïnformeerd in onze brief
van december 20209 Zoals aangegeven in deze brief wordt er samengewerkt door de Duitse en Nederlandse
Ministeries van Transport en van Defensie, de luchtverkeersleidingsorganisaties en
de Duitse en Nederlandse luchtmacht werken samen aan een haalbaarheidsstudie voor
een grensoverschrijdend militair oefengebied. Hierbij is ook de Eurocontrol Network
Manager betrokken. Het streven is om de haalbaarheidsstudie in de tweede helft van
2022 af te ronden. De resultaten worden gebruikt in het nader uitwerken van het luchtruimontwerp
van de hoofdstructuur. Over de resultaten van de haalbaarheidsstudie wordt u geïnformeerd
in de voortgangsbrief van eind 2022.

Gateway Review

In de voortgangsbrief van december 2020 is de Gateway Review voor het programma luchtruimherziening
aangekondigd in verband met de overgang naar de volgende fase van het programma.

In de Gateway Review stond de vraag centraal in hoeverre de gekozen uitgangspunten
toereikend zijn om het plan van aanpak zoals beschreven in de ontwerp-Voorkeursbeslissing
te laten slagen.

Uit de resultaten van het onderzoek blijkt dat het reviewteam veel waardering heeft
voor de wijze van werken. Ondanks de complexe en weerbarstige opgave is in gezamenlijkheid
met interne en externe partners toegewerkt naar de ontwerp-Voorkeursbeslissing. Het
algemene beeld van het reviewteam is dat geslaagde implementatie waarschijnlijk lijkt.
Wel doet het reviewteam een aantal aanbevelingen die de kansen op succes vergroten:

1. Benader de luchtruimherziening vanuit een optimalisatie van het gebruik (rekening
houdend met de gestelde eisen en randvoorwaarden) van het nationale luchtruim, opdat
de nationale ambities en de ambities van alle belanghebbenden optimaal kunnen worden
gerealiseerd.

2. Gebruik de opgebouwde goede relaties en gezamenlijk bereikte resultaten als basis
waarop kan worden verder gebouwd bij nog te maken belangenafwegingen, zodat gezamenlijk
toegewerkt kan worden naar de optimale herziening van het Nederlandse luchtruim.

3. Expliciteer de aanpak en werkwijzen om onderlinge afhankelijkheden met elkaar te managen
en handel daarnaar opdat het gezamenlijk realiseren van de beoogde doelen invulling
kan krijgen.

4. Deel, nog intensiever dan reeds gedaan, informatie over (en betrek waar nodig) de
medeoverheden bij het afwegingsproces opdat een gemeenschappelijk inzicht ontstaat
in gemaakte keuzes en consequenties zodat een gezamenlijk verhaal tot stand komt dat
als leidraad kan worden gebruikt voor het vervolgtraject en de communicatie.

Alle aanbevelingen zijn overgenomen en worden betrokken in de planuitwerkingsfase.

Participatie

Op 13 januari 2021 is de ontwerp-Voorkeursbeslissing aangeboden aan de Tweede Kamer
en openbaar gemaakt (Kamerstuk 31 936, nr. 832). In de daaropvolgende zes weken lag de ontwerp-Voorkeursbeslissing ter inzage en
kon eenieder reageren met een zienswijze. In deze periode zijn er vele contacten geweest
met relevante stakeholders (bestuurders, maatschappelijke organisaties en luchtruimgebruikers):
zo zijn er voor iedereen toegankelijke informatiebijeenkomsten georganiseerd en hebben
er bijeenkomsten plaatsgevonden met de Omgevingsraad Schiphol, enkele provinciale
staten en Gedeputeerden. In verband met COVID-19 waren al deze bijeenkomsten online.

In totaal zijn er ruim 2.100 zienswijzen ontvangen, waarvan 402 unieke zienswijzen.
De zienswijzen komen uit heel Nederland met concentraties in gebieden rondom de verschillende
luchthavens en de Veluwe. In de zienswijzen zijn vooral vragen gesteld over de kaders
van het programma zoals de luchtvaartnota 2020–2050, de onderbouwing van de gemaakte
keuzes, de uitkomsten van de milieueffectrapportage en Lelystad Airport. Zoals eerder
aangegeven in deze brief zullen de ingediende zienswijzen van een reactie worden voorzien
in de Reactienota.

In de contacten met de relevante stakeholders (bestuurders, maatschappelijke organisaties
en luchtruimgebruikers) is, naast het informeren over de voortgang van het programma,
aandacht besteed aan hoe deze stakeholders bij de volgende fase van het programma
worden betrokken (zie aanbeveling 4 van de uitkomsten van de Gateway review). Zo is
er met een zestal provincies ambtelijk overleg gevoerd over de wijze waarop de betrokkenheid
van de provincies kan worden geïntensiveerd in de Planuitwerkingsfase. In juli krijgt
dit in een vervolg in een overleg met alle provincies. De verdere uitwerking daarvan
is ook onderdeel van de Voorkeursbeslissing.

Wij blijven u conform toezegging halfjaarlijks een voortgangsbrief sturen over de
stand van zaken van het programma.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
C. van Nieuwenhuizen Wijbenga

De Staatssecretaris van Defensie,
B. Visser