Brief regering : Geannoteerde agenda informele Raad Buitenlandse Zaken Defensie van 28 mei 2021

Nr. 219
BRIEF VAN DE MINISTER VAN DEFENSIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 mei 2021

Inleiding

Hierbij ontvangt u de geannoteerde agenda voor de informele Raad Buitenlandse Zaken
(RBZ) met de Ministers van Defensie die op 28 mei aanstaande in Lissabon zal plaatsvinden.
Ik ben voornemens deel te nemen aan deze Raad.

Op de agenda van deze informele RBZ staat het EU Strategisch Kompas. Hierbij richten
de Ministers zich op het deelonderwerp capaciteitsontwikkeling. Daarnaast wordt er
gesproken over EU-Afrika samenwerking, waarbij vertegenwoordigers van regionale Afrikaanse
organisaties zijn uitgenodigd.

Voorafgaand aan deze informele RBZ Defensie vindt op 27 mei a.s. een diner plaats
met de Secretaris-Generaal van de NAVO, Jens Stoltenberg. Daarbij wordt gesproken
over EU-NAVO samenwerking en over raakvlakken tussen het EU Strategisch Kompas en
het NAVO2030 traject.

Strategisch Kompas

Zoals eerder aan uw Kamer gemeld1 heeft de RBZ van 16 juni jl. opdracht gegeven tot het opstellen van een EU Strategisch
Kompas. Het doel van het Strategisch Kompas is om duidelijk richting te geven aan
het EU Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid (GVDB), door te bepalen waartoe
de EU op het gebied van veiligheid en defensie de komende vijf tot tien jaar in staat
moet zijn, en hoe dat gerealiseerd moet worden. In navolging op de bespreking tijdens
de RBZ Defensie d.d. 6 mei, waar gesproken werd over het hoofdstuk crisismanagement,
zal tijdens de informele RBZ op 28 mei worden gesproken over het hoofdstuk capaciteitsontwikkeling.
Het hoofdstuk «weerbaarheid» komt aan bod tijdens de informele RBZ van 1-2 september
a.s. In de bijlage bij deze brief is achtergrondinformatie opgenomen over de verschillende
EU-instrumenten op het gebied van capaciteitsontwikkeling.

Nederlandse inzet

In de geannoteerde agenda van de RBZ Defensie d.d. 6 mei2 is de Nederlandse inzet op het hoofdstuk capaciteitsontwikkeling op hoofdlijnen reeds
uiteen gezet. Nederland is voorstander van een stapsgewijze benadering, waarbij wordt
aangegeven welke tekortkomingen met voorrang moeten worden geadresseerd. Dat moet
ervoor zorgen dat de tekortkomingen op een gefaseerde manier structureel worden weggewerkt.
Wat Nederland betreft kan dit aan de hand van scenario’s, zoals de EU dit momenteel
al doet. De huidige vijf illustratieve scenario’s uit het Headline Goals Process, die het militaire ambitieniveau van de EU illustreren en planbaar maken, moeten eventueel
op grond van de uitkomst van het Strategisch Kompas worden aangepast en/of uitgebreid
met nieuwe scenario’s. De prioritering en eventuele nieuwe of gewijzigde scenario’s
kunnen ertoe leiden dat het Capability Development Plan (CDP) moet worden herzien, en moet het mogelijk maken dat andere instrumenten, zoals
de permanent gestructureerde samenwerking (PESCO) en het Europees Defensiefonds (EDF),
beter en gerichter kunnen worden ingezet. Wat Nederland betreft kunnen deze instrumenten
ook beter benut worden voor onderzoek en ontwikkeling in het kader van emerging & disruptive technologies (EDTs). Daarbij kan het gaan om zowel het tegengaan van de dreigingen als gevolg
van EDTs, als het inzetten van deze nieuwe technologieën in de krijgsmacht. Als lead nation voor het PESCO-project «Militaire Mobiliteit» onderstreept Nederland dat er bij discussies
over capaciteitsontwikkeling in het Strategisch Kompas aandacht gegeven moet worden
aan capaciteiten die nodig zijn om militaire mobiliteit in Europa te bevorderen.

In lijn met het bovenstaande acht Nederland het van belang dat lidstaten zoveel mogelijk
de kansen en mogelijkheden uit de verschillende instrumenten, zoals CDP, PESCO, EDF
en Coordinated Annual Review on Defence (CARD), gaan toepassen. In dat kader wordt gewerkt aan het institutionaliseren van
de EU-instrumenten in het Nederlandse nationale planningsproces om deze nog beter
te kunnen benutten.

Het uitgangspunt hierbij is dat Nederland zich zoveel mogelijk richt op de ontwikkeling
van capaciteiten die zowel de EU als de NAVO ten goede komen. Dit is mogelijk omdat
er op dit moment al veel overeenkomsten zijn tussen de doelstellingen van de EU en
de NAVO op het gebied van capaciteiten. In dat kader acht Nederland het van belang
dat er in het Strategisch Kompas voldoende aandacht besteed wordt aan de coherentie
tussen EU- en NAVO-capaciteitsplanningsprocessen, zodat gestelde prioriteiten in beide
organisaties waar mogelijk coherent en complementair zijn.

In de Defensievisie 20353 is de beleidsinzet opgenomen om in de NAVO en EU te komen tot verdere specialisatie.
Elk land heeft een focus op bepaalde capaciteiten en type inzet. Van die respectievelijke
meerwaarde moeten we meer gebruik maken om gezamenlijk meer effecten te bereiken en
de kwaliteit van ons optreden te verhogen. Zoals eerder aan uw Kamer gemeld4 is specialisatie iets om samen en gecoördineerd met onze internationale partners
op te pakken. Het doel blijft tenslotte om gezamenlijk onze veiligheid te beschermen
en alle dreigingen aan te kunnen. Het Strategisch Kompas biedt de gelegenheid om met
onze partners hierover het gesprek aan te gaan. Ik heb dit thema dan ook in het kader
van het Strategisch Kompas opgebracht tijdens de RBZ van 6 mei jl. Op korte termijn
ontvangt uw Kamer een brief waarin wordt ingegaan op de motie Nieuwenhuijzen/Belhaj
(35 570-X-39) en de motie Stoffer/Van den Bosch (35 570-X-54). In die brief zal worden ingegaan op de rationale van specialisatie, welke vormen
er mogelijk zijn en waar kansen en risico’s liggen.

EU-Afrika

De relatie tussen de EU en Afrika op het gebied van veiligheid en defensie is een
van de prioriteiten van het Portugese EU-voorzitterschap. Om ervoor te zorgen dat
er niet enkel over, maar ook met vertegenwoordigers van het Afrikaanse continent wordt
gepraat, heeft het Portugese EU-voorzitterschap de Afrikaanse Unie en een aantal sub-regionale
Afrikaanse organisaties uitgenodigd om deel te nemen aan dit agendapunt. Het betreft
de Economic Community of West African States (ECOWAS), de Intergovernmental Authority on Development (IGAD) en de Southern African Development Community (SADC).

Met de Afrikaanse partnerorganisaties wordt gesproken over de EU-trainingsmissies
in Afrika, de nieuw opgerichte Europese Vredesfaciliteit en over het nieuwe concept
Coordinated Martime Presences (CMP), waarvan momenteel een pilot plaatsvindt in de Golf van Guinee.

Alle EU-trainingsmissies vinden plaats in Afrika (in Mali, de Centraal Afrikaanse
Republiek en Somalië). Operatie Atalanta opereert nabij de Hoorn van Afrika, en operatie
Irini op de Middellandse Zee. Daarnaast zijn meerdere civiele missies van de EU in
Afrikaanse landen actief, waaronder EU-capaciteitsopbouwmissies (in Mali, Niger en
Somalië), een EU-adviesmissie (in de Centraal Afrikaanse Republiek) en een EU-grensassistentiemissie
(in Libië). Hierbij wordt nauw samengewerkt met lokale en regionale partners. EUTM
Mali ondersteunt bijvoorbeeld de G5-troepenmacht met training en advies. Samenwerking
met SADC-partners is van belang met het oog op de situatie in Cabo Delgado in Mozambique.
Er zal in gezamenlijkheid worden gesproken over de effectiviteit van de lopende missies
en over de mogelijkheden om de samenwerking tussen de EU en de Afrikaanse organisaties
te verdiepen.

Een tweede thema ter bespreking is de Europese Vredesfaciliteit (EPF). De EPF beoogt
de rol van de EU als geloofwaardige en betrouwbare veiligheidsactor en partner te
vergroten. De EPF is een nieuw financieel instrument van de Unie dat de financiering
van de gemeenschappelijke kosten van EU-missies en operaties (eerder via het Athena-mechanisme)
en de steun voor vredesoperaties van derde landen en organisaties zoals de Afrikaanse
Unie (eerder via de Afrikaanse Vredesfaciliteit, APF) hervormt en uitbreidt.5 De EPF maakt daarnaast ook capaciteitsopbouw van statelijke actoren inzake veiligheid
en defensie mogelijk. Anders dan de APF kent de EPF geen geografische beperking en
wordt het in principe mogelijk om overal ter wereld steunmaatregelen te financieren.
Toegelicht zal worden wat de gevolgen zijn van de overgang van de APF naar de EPF.

Een derde EU-Afrika veiligheidsthema is het nieuwe EU-concept Coordinated Maritime Presences (CMP), waarvoor nu een eerste pilot loopt in de Golf van Guinee. Het CMP-concept heeft
tot doel de capaciteit van de EU als betrouwbare partner en handhaver van maritieme
veiligheid te vergroten. Het moet zorgen voor meer Europese coördinatie van operationele
inzet en daarmee meer EU aanwezigheid in specifieke maritieme aandachtsgebieden. De
Golf van Guinee is nu aangemerkt als eerste maritiem aandachtsgebied (Maritime Area of Interest, MAI), onder meer vanwege het hoge aantal incidenten van piraterij en gewapende overvallen
op zee. Het CMP-concept bestaat uit twee pijlers. De eerste pijler betreft Europese
militaire samenwerking: binnen een aangewezen MAI zal een coördinatie-cel van de EU
Militaire Staf (EUMS) de uitwisseling van informatie coördineren ter versterking van
het gezamenlijk bewustzijn (shared awareness) en ter facilitering van samenwerking. De tweede pijler richt zich op samenwerking
en capaciteitsopbouw met kuststaten en regionale partners. In de Golf van Guinee richt
de samenwerking zich concreet op het versterken van de Yaoundé architectuur, een samenwerkingsverband
tussen de ECOWAS, de Economische Gemeenschap van Centraal-Afrikaanse Staten (Economic Community of Central African States, ECCAS) en de Commissie van de Golf van Guinee (GGC). Aan het realiseren van deze
tweede pijler wordt momenteel nog gewerkt; implementatie zal op een later moment plaatsvinden.

Nederlandse positie

De Sahel is een prioritaire regio voor Nederland. Het leveren van een bijdrage aan
duurzame stabiliteit en veiligheid in Afrika is in het belang van Nederland en Europa
en een gedeelde Europese verantwoordelijkheid. Het verbeteren van de effectiviteit
van EU trainingsmissies en operaties in Afrika is daar onderdeel van. Ook in het kader
van het Strategisch Kompas wordt momenteel gesproken over verbetering van zowel de
militaire als civiele crisisbeheersingsinstrumenten.

Naar verwachting zal de EPF op 1 juli operationeel worden. Voor Nederland is het,
met name in deze opstartfase, van belang dat bestaande steunmaatregelen die er op
gericht zijn onze Afrikaanse partners beter in staat stellen de veiligheid van de
eigen bevolking te verzekeren, te continueren. De reikwijdte van de EPF is weliswaar
uitgebreid, maar ook het budget is aanzienlijk gegroeid. Het financieel plafond is
vastgesteld op € 5 miljard voor de periode 2021–2027 (vaste prijzen 2018; € 5,7 miljard
in lopende prijzen). Dit is een stijging in vergelijking met de middelen voor het
Athena-mechanisme en de African Peace Facility onder het vorige MFK (samen ongeveer € 3,2 miljard). De EPF schept nieuwe mogelijkheden
voor capaciteitsopbouw inzake veiligheid en defensie, en het versterken van bestaande
en toekomstige EU-trainingsmissies. Mede op aandringen van Nederland zal de eventuele
levering van militaire uitrusting gebaseerd moeten zijn op een coherente strategie
en strikte waarborgen om potentiële risico’s te identificeren, evalueren en mitigeren.

Nederland is positief over het nieuwe CMP-concept en de operationalisering van de
pilot in de Golf van Guinee. Het CMP-concept heeft als doel de capaciteit van de EU
als betrouwbare partner en handhaver van maritieme veiligheid te vergroten. Coördinatie
van Europese inzet en het delen van informatie kan de lidstaten gezamenlijk beter
in staat stellen grip te krijgen op de maritieme veiligheidssituatie, zonder dat daar
een (nieuwe) maritieme operatie voor moet worden ingezet. Anders dan bij een maritieme
operatie drijft het CMP-concept op de vrijwillige en tijdelijke aanwezigheid van maritieme
capaciteiten van de lidstaten. Op basis van de resultaten van de pilot zal worden
bezien of het CMP-concept kan worden ingezet binnen andere gebieden die voor de EU
en de lidstaten van belang zijn.

De Minister van Defensie,
A.Th.B. Bijleveld-Schouten

Achtergrond EU-instrumenten

De EU zet sinds 2016 steviger in op een grotere verantwoordelijkheid voor de eigen
veiligheid. Hiertoe heeft de EU ook stappen gezet in het versterken en uitbreiden
van de instrumenten die zich richten op het stimuleren van gezamenlijke ontwikkeling
van defensiecapaciteiten. Het doel is het coherenter, efficiënter en meer interoperabel
maken van het Europese defensielandschap en de totstandkoming van een sterke, concurrerende
en innovatieve Europese industriële en technologische defensiebasis (EDTIB). Een aantal
bestaande instrumenten is herzien en er zijn sinds 2016 nieuwe EU instrumenten geïnitieerd.
Hieronder wordt een overzicht gegeven van de belangrijkste instrumenten.

Om de benodigde capaciteiten vast te stellen voor het militaire ambitieniveau maakt
de EU gebruik van het Headline Goal Process (HLG). Hiermee wordt op basis van vijf illustratieve scenario’s voor militaire inzet
in kaart gebracht wat de belangrijkste (militaire) benodigdheden en tekortkomingen
zijn die met prioriteit ingevuld moeten worden om te kunnen voldoen aan de gestelde
ambities. Dit zijn de zogeheten High Impact Capability Goals (HICG), deze zien op bijvoorbeeld strategisch lucht- en zeetransport, en grondgebonden
lucht- en raketverdediging.

Het Capability Development Plan (CDP) is een strategisch instrument dat een overzicht geeft van (toekomstige) capaciteitsbehoeften
van alle lidstaten en deze prioriteert. Het CDP put hiervoor uit de tekortkomingen
zoals geïdentificeerd in het HLG (specifiek de HICG), de lessen uit lopende missies
en operaties, capaciteitsplanningen en investeringsplannen van lidstaten en uit een
analyse van toekomstige trends op het gebied van capaciteitsontwikkeling (2035+).
Het doel van het CDP is om zowel op nationaal als op Europees niveau besluitvorming
te ondersteunen ten aanzien van de te ontwikkelen capaciteiten en draagt direct bij
aan een sterkere samenhang tussen de verschillende defensieplanningen van de lidstaten.
Het CDP is dus meer toekomstgericht en blikt 15 jaar vooruit.

De Coordinated Annual Review on Defence (CARD) is een tweejarig cyclische analyse van de belangrijkste trends in het EU defensielandschap
op het gebied van defensie-uitgaven, -planning en -samenwerking. Elke CARD cyclus
eindigt met een rapport met aanbevelingen aan de lidstaten. Voorts identificeert CARD
kansen voor de lidstaten voor nieuwe defensiesamenwerking en gezamenlijke capaciteitsontwikkeling.
CARD heeft in 2020 55 samenwerkingsmogelijkheden op het gebied van capaciteitsontwikkeling
en 56 op het gebied van research & technology (R&T) geïdentificeerd. Een deel van deze samenwerkingsmogelijkheden is geclusterd
in zes focus gebieden6 die als paraplu functioneren voor de verdere ontwikkeling van capaciteiten. Deze
ontwikkelingsgebieden hebben de potentie om een aanzienlijke impact te genereren op
het Europese capaciteitenlandschap.

De permanent gestructureerde samenwerking (PESCO) is een samenwerkingsverband waarin
de 25 deelnemende EU-lidstaten7 twintig bindende afspraken met elkaar zijn aangegaan op het gebied van veiligheid
en defensie. Deze zogenoemde PESCO-commitments gaan o.a. over defensie-uitgaven, Europese defensiesamenwerking op het gebied van
capaciteitsontwikkeling en onderzoek, en de bijdrages aan GVDB missies en operaties
en gereedstellingsinitiatieven. Verder biedt het PESCO-raamwerk mogelijkheden om PESCO-projecten
te starten om op deze wijze capaciteitstekorten uit het CDP te mitigeren en/of samenwerkingsmogelijkheden
uit CARD te concretiseren.

Het Europees Defensiefonds (EDF) stimuleert lidstaten en de defensie industrie in
de EU om meer samen te werken op gebied van onderzoek en ontwikkeling van defensiecapaciteiten,
door projecten van internationale consortia van kennisinstituten en bedrijven (gedeeltelijk)
vanuit de EU te financieren. Op deze manier kunnen kosten worden bespaard (schaalvoordeel)
en wordt de basis gelegd voor capaciteiten en systemen die door de lidstaten op elkaar
zijn afgestemd (interoperabiliteit). Ook kan dit leiden tot minder fragmentatie van
de Europese industrie. Voor de periode 2021–2027 is een budget van € 7,953 miljard
beschikbaar, waarvan € 2,651 mld. voor defensie-gerelateerd onderzoek en € 5,302 miljard
voor de financiering van de ontwikkeling van defensie-capaciteiten.

Nederland acht de hierboven genoemde instrumenten van grote waarde om de capaciteitstekorten
in de EU succesvol te kunnen mitigeren en is van mening dat nadere Europese defensiesamenwerking
en implementatie van de verschillende EU-instrumenten zal leiden tot meer coherentie,
interoperabiliteit en schaalvoordelen. De versterking van de capaciteiten van de lidstaten
draagt ook bij aan de versterking van de NAVO. Lidstaten hebben immers een «single set of of forces» die voor beide organisaties kan worden ingezet.

In lijn met de aanbevelingen uit het CARD-rapport 2020 wordt gewerkt aan het institutionaliseren
van de EU-instrumenten in het Nederlandse nationale planningsproces om deze nog beter
te kunnen benutten. Zo kunnen o.a. Europese tekortkomingen uit het Capability Development Plan beter worden meegewogen bij het maken van investeringskeuzes, en kunnen de geïdentificeerde
samenwerkingsmogelijkheden uit het CARD-rapport helpen om Nederlandse behoeftes vaker
in Europees verband te ontwikkelen.

Nederland neemt deel aan tien PESCO-projecten. Zo neemt Nederland deel aan een project
dat bijdraagt aan maritieme veiligheid door (semi-) autonome systemen te ontwikkelen
die ingezet kunnen worden tegen zeemijnen, en aan een project dat beoogt capaciteiten
te ontwikkelen voor het detecteren van en reageren op dreigingen vanuit de ruimte.
Daarnaast zit Nederland in een project dat ambieert een Cyber and Information Domain Coordination Center op te zetten en participeren we in een netwerk ten behoeve van Europese samenwerking
op het gebied van space-situational awareness. Nederland is «lead nation» bij het PESCO-project «Militaire Mobiliteit»

Op het gebied van het Europees Defensiefonds (EDF) vindt interdepartementale afstemming
en afstemming met Kennisinstituten en Industrie plaats via de Interdepartementale
Coördinatiegroep Europese Defensiesamenwerking (ICG EDS). Mede door het inrichten
van de ICG EDS heeft Nederland vanaf 2019 actief bijgedragen aan het effectief gebruik
maken van de voorlopers van het EDF, het European Defence Industrial Development Programma (EDIDP) en Preparatory Action on Defence Research (PADR). Dit heeft onder andere geresulteerd in een lead nation rol van Nederland in het EDIDP 2019 project SEA DEFENCE. Door de samenwerking via
de ICG EDS heeft Nederland tevens een nationale inzet op het EDF werkprogramma 2021
bepaald. Deze inzet is gebaseerd op de combinatie van Defensiebehoeften, industriebelangen
en cofinancieringsmogelijkheden. Zoals eerder aan uw kamer gemeld in de stand van
zaken brief EDIDP/EDF8 omvat de huidige Nederlandse inzet onder andere onderwerpen als passieve en actieve
sensoren, autonome systemen, energievoorziening, en de ontwikkeling van applicaties
voor toekomstige schepen.

EU-NAVO planningsprocessen

De EU en de NAVO zijn organisaties met deels verschillende ambities en doelstellingen.
Waar de EU zich richt op taken op het gebied van crisismanagement en vredeshandhaving
buiten de grenzen van de EU, richt de NAVO zich primair op collectieve verdediging
van het bondgenootschappelijk grondgebied, maar voert eveneens missies en operaties
uit. Op gebied van weerbaarheid zijn beide organisaties actief. De aard en doelstellingen
van deze organisaties maakt dat er op het gebied van capaciteitsplanning en -samenwerking
zowel overeenkomsten als verschillen zijn.

De NAVO en de EU kennen met respectievelijk het NATO
Defence Planning Process (NDPP) en het Headline Goal Process (HLGP) beide een planningsproces die qua terminologie, methodiek en tijdslijnen nagenoeg
gelijk zijn. Het verschil is dat de EU, in tegenstelling tot de NAVO, geen capaciteitsdoelstellingen
of specifieke taken aan individuele lidstaten toebedeeld. De EU-instrumenten dienen,
in tegenstelling tot de NAVO-instrumenten, veelal nog hun weg te vinden in de nationale
planningsprocessen, alvorens ze tot resultaten kunnen komen.