Brief regering : Uitkomsten van de onderhandelingen over de 19e middelenaanvulling van de International Development Association (IDA19) voor de periode 2020-2023

Nr. 234 BRIEF VAN DE MINISTERS VOOR BUITENLANDSE HANDEL EN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING EN VAN
FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 21 februari 2020

Hierbij informeren wij u over de uitkomsten van de onderhandelingen over de 19e middelenaanvulling van de International Development Association (IDA19) voor de periode 2020–2023, welke in december 2019 zijn afgerond en waarvan
het eindrapport op 11 februari 2020 formeel is vastgesteld1. IDA is het Wereldbankonderdeel dat leningen met gunstige voorwaarden en, in sommige
gevallen, schenkingen verstrekt aan de 76 armste landen die geen of beperkte toegang
hebben tot de kapitaalmarkt. Het concessionele karakter van IDA-financiering vereist
dat de middelen elke drie jaar worden aangevuld door donorlanden. Dit gebeurt op basis
van giften en zachte leningen van donoren aan IDA. Aan de middelenaanvulling ging
een onderhandelingstraject vooraf. De Tweede Kamer is op 4 oktober jl. geïnformeerd
over de Nederlands inzet (Kamerstuk 26 234, nr. 228) en de resultaten die IDA tot nu toe heeft bereikt.

De onderhandelingen speelden zich af tegen een achtergrond van een stagnerende afname
van extreme armoede in de wereld en een steeds groeiende concentratie ervan in fragiele
staten die weinig weerbaar zijn bij crises. Hierdoor zal het een grote uitdaging zijn
om de Sustainable Development Goals (SDG’s) in 2030 te halen. Dit wordt verder bemoeilijkt door de toenemende schuldenproblematiek
in veel van de IDA-landen. In deze context is een belangrijke rol weggelegd voor verantwoorde
en concessionele financiering. IDA speelt als ’s werelds grootste bron van concessionele
financiering en als belangrijkste ontwikkelingspartner van de allerarmste landen een
essentiële rol bij het verder uitbannen van extreme armoede, het behalen van de SDG’s
en het uitvoeren van de klimaatafspraken. IDA speelt bovendien een belangrijke rol
in de internationale OS-architectuur als het gaat om financiële slagkracht, beleidsdialoog,
lokale aanwezigheid en het bevorderen van donorcoördinatie op landenniveau. In verschillende
donor rankings en evaluaties2 springt IDA er al jaren uit als effectief en transparant kanaal voor ontwikkelingssamenwerking.

Voor Nederland is IDA een belangrijke partner voor het realiseren van BHOS-prioriteiten.
Als invloedrijke donor is Nederland in staat geweest om de afgelopen jaren sterke
convergentie te bewerkstelligen tussen het Nederlandse BHOS-beleid en prioriteiten
van IDA. Nederland hecht dan ook aan een IDA met voldoende financiële slagkracht ter
ondersteuning van de SDG’s. Vanuit dit perspectief kijkt Nederland terug op een succesvolle
middelenaanvulling, in termen van zowel de totale beschikbare financiering voor de
armste en meest kwetsbare landen, als de thematische prioriteiten en de beleidstoezeggingen.
In deze brief lichten wij achtereenvolgens het financieringspakket, de thematische
prioriteiten van IDA19 en de Nederlandse bijdrage aan IDA19 toe.

1. Financiering

Er is een financieringspakket overeengekomen van USD 82 miljard voor de periode 2020–2023.
Dat is USD 7 miljard meer dan bij de vorige, 18e middelenaanvulling drie jaar geleden, een stijging van 3% in reële termen. Hiervan
is USD 53 miljard bestemd voor Afrika. De uitbreiding van de financiële middelen voor
IDA19 komt proportioneel het meeste toe aan fragiele staten en (post-) conflictgebieden
(FSC’s), met een stijging van de totale financiering voor FSC’s met USD 4 miljard
(27%) naar in totaal USD 18,7 miljard. Dat is een stijging van 11% per capita in reële
termen. Met het totaalpakket verwacht IDA de komende drie jaar onder meer de volgende
resultaten te zullen bereiken: verbeterde toegang tot water voor 25–35 miljoen mensen,
basisgezondheidsdiensten voor 220–370 miljoen mensen, dekking van 30–40 miljoen mensen
door sociale vangnetten, financiële diensten voor 3–4 miljoen mensen, 35–50 miljoen
mensen voorzien van nieuwe of verbeterde toegang tot elektriciteit en extra 10 gigawatt
aan hernieuwbare energie.

De USD 82 miljard bestaat voor USD 73,8 miljard uit concessionele financiering. Dit
deel stijgt met USD 10 miljard ten opzichte van IDA18. Niet-concessionele financiering
neemt af naar USD 5,7 miljard, met name vanwege de afschaffing van transitieondersteuning
voor landen die van IDA naar IBRD (het meer marktconforme bancaire loket van de Wereldbankgroep)
zijn overgegaan. Deze ondersteuning zal met IBRD-middelen gebeuren, zoals tijdens
de kapitaalverhoging in 2018 is afgesproken. Binnen het concessionele deel vormen
de landenallocaties nog steeds het belangrijkste aandeel. Financiering via speciale
thematische loketten wordt eveneens uitgebreid, zo worden de loketten voor vluchtelingen
en regionale samenwerking verruimd. Het speciale loket voor private sectorfinanciering,
waarmee financiering door de Wereldbank-onderdelen International Financial Corporation (IFC) en het Multilateral Investment Guarantee Agency (MIGA) voor IDA-landen wordt gemobiliseerd, wordt vanwege goede eerste resultaten
onder IDA18 gecontinueerd onder IDA19.

Tabel 1: IDA19 financieringspakket: bestemmingen

USD, mld.

IDA19

IDA18

Totale financiering klantlanden

82

75

1.

Concessionele financiering

73,8

63

 

a)

Landenallocaties

60,5

52,4

 
 

w.v.

FSC’s

18,7

14,7

 

b)

Speciale loketten

13,3

11,1

 
 

w.v.

loket voor vluchtelingen

2,2

2

 
 

w.v.

loket voor regionale samenwerking

7,6

5

 
 

w.v.

crisisresponsloket

2,5

3

2.

Niet-concessionele financiering

5,7

9

3.

Private sectorloket

2,5

2,5

Dit financieringspakket wordt mogelijk gemaakt door schenkingsbijdragen van donoren,
interne middelen en terugbetalingen en schuldfinanciering. De totale schenkingsbijdragen
van donoren bedragen USD 27,4 miljard en bestaan uit partnerbijdragen (USD 23,5 miljard)
en bijdragen ten behoeve van het Multilateral Debt Relief Initiative (MDRI) die een separaat traject volgen (USD 3,9 miljard)3. Partnerbijdragen bestaan op hun beurt uit kernbijdragen en bijdragen in het kader
van multilaterale schuldverlichting door IDA, namelijk het Highly Indebted Poor Countries initiatief (HIPC) en arrears clearance operaties. Tot interne middelen behoren overhevelingen van onder eerdere IDA-ronden
niet gebruikte middelen en de bijdrage die het Wereldbankonderdeel voor middeninkomenslanden
International Bank for Reconstruction and Development (IBRD) vanuit een deel van het
netto-inkomen doet aan IDA4 (USD 0,9 miljard). Verder ontvangt IDA rente- en terugbetalingen van uitstaande leningen,
waarvan met name de versnelde terugbetaling door Vietnam een financiële opsteker betekent
voor IDA19. Daarnaast wordt extra ruimte voor financiering gecreëerd doordat het renterisico
dat IDA loopt op een meer adequate manier zal worden afgedekt. Waar IDA voorheen een
financiële buffer hiervoor moest aanhouden, zal vanaf IDA19 het renterisico door IDA
via de markt door middel van zogenaamde renteswaps worden afgedekt. Tot slot vormt
de marktfinanciering het grootste deel van de schuldfinanciering, dat IDA vanaf IDA18
ophaalt via het uitgeven van obligaties. Ook betaalt een deel van donoren hun bijdragen
door middel van concessionele partnerleningen, welke ook onder schuldfinanciering
worden gerekend.

Tabel 2: IDA19 financieringspakket: bronnen

USD, mld.

IDA19

IDA18

Totale middelen

82

75

1.

Schenkingsbijdragen van donoren

27,4

27,2

 

w.v.

reguliere partnerbijdragen

23,5

23,1

 
 

w.v.

kernbijdragen

22,3

21

 
 

w.v.

bijdragen HIPC en arrears clearence

1,1

2,1

 

w.v.

bijdragen compensatie MDRI

3,9

4,1

2.

Interne financiering

1,7

1,7

 

w.v.

overheveling middelen uit eerdere IDA-ronden

0,8

1,1

 

w.v.

bijdragen uit netto-inkomen IBRD

0,9

0,6

3.

Schuldfinanciering en terugbetaling van leningen

52,9

46,1

2. Thematische prioriteiten

Het overkoepelende thema van IDA19 luidt Tien Jaar tot 2030: Groei, Mensen en Weerbaarheid. De Nederlandse ontwikkelingsprioriteiten worden nadrukkelijk gereflecteerd in de
thematische focus van IDA19, die overeenkomt met die van IDA18: fragiliteit, gender,
klimaatverandering, bestuur en instituties en werkgelegenheid en economische transformatie.
Nederland heeft ingezet op de voortzetting en verdieping hiervan, aangezien deze sterk
in lijn zijn met de BHOS-prioriteiten en de eerste resultaten van IDA18 op deze thema’s
positief zijn5. Ook de speciale loketten voor vluchtelingen, private sectorontwikkeling, regionale
samenwerking en crisisrespons zullen onder IDA19 worden gecontinueerd en versterkt.
Met deze prioriteiten vormt het aanpakken van grondoorzaken van vluchtelingenstromen
een integraal onderdeel van het IDA beleid. Daarnaast zal IDA19 een aantal voor Nederland
belangrijke nieuwe, dwarsdoorsnijdende thema’s in het beleid en operaties verweven:
het benutten van kansen die technologie biedt, het versterken van schuldhoudbaarheid
en de aandacht voor degenen die leven met een handicap. Tot slot is de integrale inzet
op het gebied van menselijk kapitaal (onderwijs en zorg) versterkt – in overeenstemming
met het Human Capital Project van de Wereldbankgroep6, met bijzondere aandacht voor vrouwen en jongeren. Een voorbeeld hiervan is meer
nadruk op het versterken van vaardigheden en digitalisering, om zo de kansen voor
jongeren en vrouwen op de arbeidsmarkt te vergroten. Onderstaand lichten wij een aantal
voor Nederland belangrijke thema’s in meer detail uit.

Gezien de toenemende concentratie van armoede in fragiele staten en (post-) conflictgebieden
(FSC’s) zal IDA, mede op verzoek van Nederland, de inzet in deze regio’s verder intensiveren
met meer financiële middelen, lokaal personeel en een uitgebreide, toegespitste FSC-strategie.
Naast de flink toegenomen financiering voor FSC’s gaat inhoudelijk extra aandacht
uit naar het adresseren van de context-specifieke oorzaken en onderliggende factoren
van fragiliteit, conflictpreventie, continuïteit van betrokkenheid gedurende een conflict,
en de regionale dimensie van conflict. Er worden regionale programma’s ontwikkeld
voor de Sahel, de Hoorn van Afrika en de regio van het Tsjaadmeer. Daarnaast zal juist
in deze gebieden de inzet van IDA uitgaan naar verbetering van de toegang tot onderwijs
en gezondheidszorg, ook voor mensen met een handicap.

Gender en ontwikkeling is eveneens een belangrijk focusthema binnen IDA19, dat voortbouwt
op eerder behaalde resultaten onder IDA18 en gebruikmaakt van inzichten uit het Human Capital Project
7. De inzet van IDA is vooral gericht op het wegnemen van obstakels voor meer en betere
banen, het vergroten van invloed van vrouwen op besluitvorming, verbeterde toegang
tot zorg en het versterken van eigendomsrecht voor vrouwen. Ook zal IDA klantlanden
ondersteunen in het versterken van preventie en accountability van gender-gerelateerd
geweld.

IDA19 verhoogt verder de ambitie op klimaat door meer te investeren in hernieuwbare
energie en in klimaatadaptatie en weerbaarheid. Zo zal IDA klantlanden assisteren
bij het verhogen van hun klimaatambitie en het implementeren van hun nationale actieplannen
op het gebied van klimaat onder het Parijsakkoord. Ook heeft IDA19 speciale aandacht
voor biodiversiteit door landen bij te staan bij de implementatie van hun strategieën
en actieplannen op dit terrein. Om de weerbaarheid van ecosystemen en gemeenschappen
tegen klimaat-gerelateerde schokken te versterken, investeert IDA in de ontwikkeling
van betere risicoanalyses en -management door klantlanden. Tevens zal ten minste 30%
van alle IDA-financiering in 2021–2023 mede ten goede komen aan klimaatdoelen, waarvan
minstens de helft aan klimaatadaptatie.

Tot slot hebben Nederland en andere donoren zich met succes ingezet voor schuldhoudbaarheid
als een belangrijk aandachtsgebied in IDA19, gegeven de oplopende schuldenproblematiek
in IDA-landen. IDA19 komt hieraan ten eerste tegemoet door de introductie van het
nieuwe Sustainable Development Financing Policy (SDFP), waarmee de prikkels voor klantlanden om duurzaam en transparant leenbeleid te voeren
worden versterkt. Verder zullen klantlanden via technische assistentie structureel
worden bijgestaan bij het versterken van hun schuldenmanagement en -rapportages, het
vergroten van binnenlandse overheidsopbrengsten en het tegengaan van (internationale)
belastingontduiking, terrorismefinanciering en witwassen. Ook zal de Wereldbank samen
met het IMF en andere Internationale Financiële Instellingen (IFI’s) nog intensiever
de dialoog voeren met niet-traditionele en bilaterale crediteuren om het schuldenprobleem
verder in te dammen. Tot slot komt er op initiatief van Nederland onder IDA19 meer
aandacht voor de rol van lokale valutafinanciering bij het mitigeren van schuldenproblematiek
en het versterken van economische weerbaarheid van klantlanden.

3. Nederlandse bijdrage

Nederland heeft een financiële bijdrage van EUR 825 miljoen aan IDA19 toegezegd. Hiervan
is EUR 796,7 miljoen, de zogenaamde kernbijdrage, afkomstig van de begroting van het
Ministerie van Financiën (IX). Overige EUR 28,3 miljoen is afkomstig van de begroting
van Buitenlandse Handel en Ontwikkelings-samenwerking (XVII) en betreft een bijdrage
ten behoeve van HIPC en arrears clearance operaties. Hiervoor zijn donoren, inclusief Nederland, onder IDA14 een verplichting
aangegaan. Met deze bijdragen worden IDA-leningen in uitzonderlijke situaties kwijtgescholden.
De HIPC-bijdragen worden traditioneel gebaseerd op aandelen onder IDA13. Voor Nederland
is dat 2,87%.

De Nederlandse bijdrage aan IDA19 zal verspreid over 6 jaar (2021–2026) worden betaald.
Dit is een versneld betaalschema ten opzichte van het standaard betaalschema van IDA
van 9 jaar. Hiermee komt sneller financiering voor SDG’s beschikbaar en ontvangt Nederland
extra krediet in de vorm van aandeel en stemgewicht. Zowel de hoogte van deze bedragen
als het betaalritme passen binnen de hiervoor begrote stelposten op beide begrotingen.

Hiermee wordt het Nederlandse kernaandeel binnen IDA19 in lijn gebracht met gemiddelde
aandeel bij de meeste recente voorgaande IDA15-IDA18 rondes (2,87%). Door het versneld
betalen van de IDA19-bijdrage en het bijbehorende krediet komt het totale aandeel
van Nederland in IDA19 op 2,93%. Nederland heeft drie jaar geleden EUR 747,6 miljoen
bijgedragen aan IDA18 en heeft toegezegd deze verspreid over negen jaar te betalen.
Dit resulteerde in een aandeel van 2,71%.

Tabel 3: Nederlandse bijdrage aan IDA19

 

IDA19

IDA18

Begroting

Aandeel

EUR, mln.

Aandeel

EUR, mln.

1. Kernbijdrage

FIN (IX)

2,87%

796,7

2,69%

690,3

2. Compensatie HIPC

BHOS (XVII)

2,87%

23,2

2,87%

57,3

3. Compensatie arrears clearence

BHOS (XVII)

2,87%

5,1

2,87%

0,0

TOTAAL (incl. krediet voor versneld betalen)

 

2,93%

825,0

2,71%

747,6

In totaal hebben 52 donoren bijgedragen aan IDA19, dat is vier meer dan aan IDA18.
Naast Nederland heeft een aantal andere grote traditionele donoren (Verenigd Koninkrijk,
Frankrijk, Zweden, Oostenrijk, Denemarken, Noorwegen, Canada, België) hun bijdrage
aanzienlijk verhoogd. Verder heeft een aantal opkomende donoren verrast met een flinke
toename ten opzichte van IDA18, waaronder China (verdubbeling en daarmee de positie
van 6e donor), Zuid-Korea, Saoedi-Arabië en India. Deze ambitieuze bijdragen compenseerden
ruimschoots de ten opzichte van IDA18 verlaagde bijdragen van de VS en Australië,
de relatief vlakke bijdragen van Duitsland en Japan (dat desondanks de VS passeerde)
en ongunstige wisselkoersontwikkelingen (voor o.a. het VK, Zweden en Noorwegen). Nederland
blijft daarmee met plek 9 nog altijd een belangrijke top 10 donor.

Daarbij is het goed aan te tekenen dat als gevolg van de veranderende verhoudingen
in de wereldeconomie Nederland op lange termijn een deel van het stemgewicht binnen
de International Bank for Reconstruction and Development (IBRD) – het Wereldbankonderdeel voor middeninkomenslanden – zal moeten inleveren
om ruimte te maken voor opkomende economieën. Dit is afgesproken bij de periodieke
herziening van de stemverhoudingen en toegepast bij de recente kapitaalverhoging voor
de IBRD (Kamerstuk 26 234, nr. 208). De bijdragen aan IDA mitigeren dit effect, omdat zij – naast het economische gewicht –
voor 20 procent het aandeel bepalen waarop IBRD-leden op termijn recht zullen hebben.

Tabel 4: Aandeel top 10 donoren aan IDA17-IDA19

 

IDA19

IDA18

IDA17

 

Positie

Aandeel

Positie

Aandeel

Positie

Aandeel

VK

1

12,07%

1

12,97%

1

13,00%

Japan

2

10,00%

3

10,31%

3

10,01%

VS

3

9,31%

2

12,51%

2

11,13%

Duitsland

4

5,62%

4

5,83%

4

6,05%

Frankrijk

5

5,06%

5

4,86%

5

4,91%

China

6

3,72%

11

1,94%

19

0,86%

Canada

7

3,45%

6

3,36%

6

3,71%

Zweden

8

3,02%

7

3,08%

7

3,46%

Nederland

9

2,93%

8

2,71%

8

2,81%

Zwitserland

10

2,12%

9

2,14%

9

2,30%

4. Tot slot

Gezien de hierboven beschreven mondiale uitdagingen en de unieke rol en comparatieve
voordeel van IDA om deze samen met ontwikkelingslanden het hoofd te bieden, zijn wij
verheugd over het overeengekomen ambitieuze beleidspakket voor IDA19 dat in lijn is
met de Nederlandse en BHOS-prioriteiten en het overeenkomstige financieringspakket.
Dit resultaat versterkt niet alleen de centrale positie van IDA in de internationale
financieringsarchitectuur voor ontwikkeling, het is ook een belangrijk signaal van
multilaterale versterking: ondanks tegenvallende steun van enkele grote traditionele
donoren, weten verschillende andere traditionele en nieuwe donoren de handen ineen
te slaan en zowel het geld als de inhoudelijke ambities bijeen te brengen.

De significante Nederlandse bijdrage aan IDA weerspiegelt het streven van het kabinet
om – ondanks de mondiale uitdagingen en beperkte voortgang op een aantal SDG’s – vast
te houden aan de ambitie van het behalen van de SDG’s in het afgesproken jaar 2030.
Voor de armste landen blijft NL hierbij een cruciale rol zien voor IDA. Daarnaast
versterkt deze bijdrage de Nederlandse positie, niet alleen binnen IDA als een top
10 donor, maar ook binnen de Wereldbank als geheel als een invloedrijke, betrouwbare
partner die bereid is samen met andere landen verantwoordelijkheid te nemen.

Nederland zal blijven toezien op het functioneren van de Wereldbank en op de implementatie
van de overeengekomen afspraken onder IDA19. Halverwege deze IDA19-periode (najaar
2021) vindt een tussentijdse evaluatie plaats (de Mid-Term Review) om de voortgang te bespreken. Zoals gebruikelijk zal de Tweede Kamer over de uitkomsten
hiervan worden geïnformeerd.

De Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, S.A.M. Kaag

De Minister van Financiën, W.B. Hoekstra