Brief regering : Eindrapport Grondstof of afval

Nr. 97
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 10 oktober 2019

Op 17 juni heb ik u het Tussenrapport Grondstof of afval van de Taskforce Herijking Afvalstoffen (THA) gestuurd (Kamerstuk 32 852, nr. 93). De Taskforce heeft zich ten doel gesteld een advies te formuleren over hoe om te
gaan met ervaren belemmeringen in wet- en regelgeving met betrekking tot afval. En
dan met name belemmeringen die een stap in de richting van een Circulaire Economie
(CE) in de weg staan. Daartoe heeft de THA de inbreng gebruikt van een groot aantal
organisaties en overheden, verenigd in een klankbordgroep. Het tussenrapport bevat
een overzicht van de vigerende wet- en regelgeving en een inventarisatie van de ervaren
belemmeringen1. Het eindrapport2, dat u vandaag van mij ontvangt, bevat daarnaast ook oplossingsrichtingen die door
de klankbordgroep zijn geformuleerd.

Ik ben blij dat het rapport er is, want het biedt aanknopingspunten om de goede richting
die we met elkaar al zijn ingeslagen, verder te ontwikkelen. Daarnaast biedt de rapportage
interessante inzichten die het waard zijn om verder te verkennen. In mijn beleidsreactie
hieronder zal ik op de aanknopingspunten en inzichten ingaan. Ik doe dat aan de hand
van een aantal thema’s die mijns inziens de hoofdlijnen van het advies zijn. Ik zet
daarbij in op een uitwerking die ik het meest kansrijk acht en waar ik een rol en
verantwoordelijkheid in heb. Vaak is hierbij ook sprake van gedeeltelijke competentie
van de Europese Commissie; mede daarom zal ik aandringen op activiteiten in het kader
van het EU Actieplan voor circulaire economie. In het navolgende ga ik in op de volgende
thema’s:

– Samenhang productregelgeving en afvalregelgeving

– Definitie van afval

– Uitvoering van de wetgeving (VTH-stelsel)

– Experimenten

– Transitie naar een Circulaire Economie (CE)

Samenhang productregelgeving en afvalregelgeving

De Taskforce reikt waardevolle ideeën aan om meer te doen aan de samenhang tussen
productregelgeving en afvalstoffenregelgeving (in de rapportage ook wel stromen genoemd).
De samenhang moet beter en ik ondersteun dit advies van de Taskforce. Het afvalstoffenrecht
heeft al veel tot stand gebracht waar het gaat om het beheersen en verminderen van
storten en andere vormen van afvalverwijdering. Ook de beweging naar recycling en
andere nuttige toepassing van afvalstoffen is onder het afvalrecht gestart. Veelal
zijn er ook kwantitatieve doelstellingen gesteld. Voor een circulaire economie moet
er echter verder gekeken worden, bijvoorbeeld naar kwaliteit en het gebruik van reststromen
en dus ook naar ook productregelgeving. In sommige gevallen ontbreekt productregelgeving
of biedt productregelgeving niet altijd ruimte voor secundaire materialen. Ook borgt
productregelgeving (nog) niet altijd de veiligheid van mens en milieu. De afvalregelgeving
heeft dan ook in een circulaire economie een vangnetfunctie. Ik acht het daarom van
belang om te kijken naar de samenhang en aansluiting tussen afvalregelgeving en productregelgeving
in de gehele keten van productie, consumptie en afval.

Ik zal dan ook een verkenning laten uitvoeren naar productregelgeving en andere normering
met als focus de aansluiting op het afvalstoffenrecht. Hierbij wil ik ook de mogelijkheid
van einde-afval- en bijproductcriteria betrekken. Doel van dergelijke criteria is
tweeledig: creëren van meer duidelijkheid voor de sector over de vraag wanneer bepaalde
stromen geen afvalstof zijn en het creëren van specifieke waarborgen ter bescherming
van het milieu en de menselijke gezondheid ten behoeve van handhaving en toezicht.
Een voorbeeld is de regeling met einde-afvalcriteria voor puingranulaat. Deze regeling
is opgesteld vanwege de behoefte om voor de toepassing van puingranulaat binnen Nederland
gelijke spelregels te creëren. De vraag is of dit ook niet voor andere stromen zou
moeten gelden. Uitgangspunten van de verkenning zijn beide doelstellingen van de CE:
grondstoffenbehoud en bescherming van mens en milieu. Ik neem daarom mee welke stromen
er in een CE behouden moeten blijven, welke stromen we kunnen uitfaseren, en welke
stromen we alleen onder voorwaarden kunnen toestaan.

Tot slot benadruk ik dat productregelgeving veelal Europese regelgeving is. Dit stelt
beperkingen aan hetgeen nationaal kan worden geregeld. Waar wel ruimte is op nationaal
niveau, zoals bijvoorbeeld het geval is bij de mogelijkheid om bij ministeriële regeling
criteria voor bijproducten en einde-afval vast te stellen of bij de voorschriften
rond duurzaam bouwen, waar ik recent met mijn collega van Binnenlandse Zaken een brief
over naar uw Kamer heb gestuurd3, speelt uiteraard ook het belang van een Europees gelijk speelveld een rol. De Europese
Unie heeft productbeleid aangemerkt als essentieel voor de circulaire economie en
onderzoekt hoe het EU-beleidskader voor producten (bijvoorbeeld voor bouwproducten)
de circulaire economie kan versterken. Het is van belang dat er in Europees verband
ook aandacht wordt besteed aan het raakvlak tussen productregelgeving en afvalregelgeving.
Nederland heeft hier ook input voor geleverd en zal de ontwikkelingen hierop volgen.

Naast aandacht in productregelgeving voor secundaire materialen, onderstreep ik de
oproep van de THA om ook bij inkoopprocessen rekening te houden met secundaire materialen.
De landelijke MVI-criteria4 helpen overheden om maatschappelijk verantwoord in te kopen. De criteria ondersteunen
de transitie naar het gebruik van secundair materiaal door zoveel mogelijk aan te
sluiten op wat de markt kan leveren. Op dit moment kunnen overheden bijvoorbeeld al
criteria gebruiken voor secundaire grondstoffen in plastic straatmeubilair, speeltoestellen
en in plastic verpakkingen van onder meer kantoorartikelen, drukwerk en ICT-apparatuur.
PIANOo, het expertisecentrum aanbesteden, biedt de helpende hand bij vragen en met
praktijkvoorbeelden.

Definitie van afval

Ik herken wat de Taskforce aangeeft over de complexiteit van de afvaldefinitie. Om
de afvaldefinitie en de daarmee samenhangende voorwaarden voor bijproduct en einde-afval
te verduidelijken, heb ik op basis van het Landelijk Afvalbeheerplan (LAP3) in juli
2018 de Leidraad afvalstof of product vastgesteld. Deze leidraad is een levend document
die periodiek wordt geactualiseerd. Bovendien geeft mijn departement op basis van
het in deze Leidraad opgenomen toetsingskader op verzoek opinies af in de vorm van
rechtsoordelen over de vraag of bij specifieke toepassingen van bepaalde materialen
sprake is van afvalstoffen of niet. De THA laat weten dat de Leidraad verduidelijking
geeft, maar dat het voor bedrijven en VTH instanties nog steeds lastig is om op één
lijn te komen. Ik ben van mening dat er al veel informatie beschikbaar is. Informatie
over het LAP3, de Leidraad en (afgegeven) rechtsoordelen zijn beschikbaar via een
toegankelijke website van Rijkswaterstaat, inclusief een helpdesk. Ook is hier een
digitale tool beschikbaar met de webtoets «afvalstof of grondstof».5

Daarnaast geeft de Taskforce aan dat de «per geval aanpak» van de rechtsoordelen moet
worden uitgebreid met een meer generieke aanpak. Dit onderschrijf ik. De beoordeling
of er in een bepaald geval sprake is van afval of niet ligt in het kader van het VTH-stelsel
bij het bevoegde gezag. Ik zal bezien of het wenselijk en mogelijk is om in aanvulling
op de Leidraad afvalstof of product en de rechtsoordelen meer generiek per specifieke
afval- en materiaalstromen duidelijkheid te scheppen over het toetsingskader. Daartoe
dient tevens de eerder aangehaalde verkenning naar de potentiële stromen waar einde-afval-
en bijproductcriteria voor opgesteld zouden kunnen worden. Hierbij bezie ik ook welke
beoordelingsmethodieken, normen en meetmethoden gebruikt kunnen worden om de risico’s
voor gezondheid en milieu inzichtelijk te maken en vast te stellen. In deze verkenning
ga ik ook kijken naar hoe er naast ministeriële regelingen met einde-afval- en bijproductcriteria
een meer generieke aanpak vanuit het departement aangeboden kan worden in de vorm
van andere instrumenten, zoals handreikingen voor specifieke stromen. Hierbij zal
ik tevens, zoals de Taskforce ook adviseert, verkennen hoe andere lidstaten dergelijke
aanpakken hebben vormgegeven. Hiermee geef ik tevens uitvoering aan de opdracht uit
de herziene kaderrichtlijn afvalstoffen om, naast de omzetting van de voorwaarden
uit de Kaderrichtlijn afvalstoffen voor bijproducten en einde-afval in de Wet milieubeheer,6 passende maatregelen te treffen als lidstaat ter stimulering van de einde-afval-
en bijproductstatus.

De Taskforce stelt voor het programma Ruimte in Regels te continueren binnen het Versnellingshuis.
Gezien de terugloop in het aantal belemmeringen loopt conform het Rijksbrede programma
Circulaire Economie het programma Ruimte in Regels eind dit jaar af. Ik bezie of ik
het netwerk en de kennis uit Ruimte in Regels op gepaste wijze kan borgen. En ik verken
samen met de betrokken organisaties of het Versnellingshuis als loket kan dienen voor
het signaleren van belemmerende regelgeving. Het Versnellingshuis kan dan belemmeringen
doorgeleiden naar de juiste plaats voor verdere ambtelijke uitwerking.

De Taskforce geeft het advies om op Europees niveau de afvaldefinitie aan te passen,
zodat duidelijker wordt hoe moet worden beoordeeld of sprake is van afval of niet.
De kaderrichtlijn afvalstoffen geeft daar zelf geen uitsluitsel over.

Nederland heeft twee jaar geleden ingezet op het verkrijgen van meer duidelijkheid
over de afvaldefinitie; helaas waren andere lidstaten hier destijds geen voorstander
van. Nederland zal, indien de Commissie aankondigt de kaderrichtlijn afvalstoffen
op dit punt te wijzigen, dit zeker ondersteunen.

Bij de herziening van de kaderrichtlijn afvalstoffen is wel neergelegd dat de Europese
Commissie meer duidelijkheid moet geven over de toepassing van deze definitie en de
term «zich ontdoen» in de vorm van richtsnoeren. Ook roept deze herziene richtlijn
op tot het delen van kennis en best practices over de toepassing van de afvaldefinitie
en aanverwante begrippen. In het kader van het project Make it Work (MiW) en het internationale
IMPEL-netwerk probeer ik samen met andere lidstaten de Europese Commissie bouwstenen
aan te reiken voor deze richtsnoeren en ervaringen te delen7.

De Taskforce benadrukt dat het ook van belang is om de greendeal North Sea Resources
Roundabout (NSRR) te evalueren en waar nodig te verbeteren zodat interstatelijke handel
van reststromen makkelijker wordt. Ik kan u meedelen dat momenteel de NSRR wordt geëvalueerd.
Tevens wijs ik er op dat ik in het kader van de lopende evaluatie van de EU Verordening
Overbrenging Afvalstoffen (EVOA) aandring op vereenvoudiging van en waar mogelijk
uitzonderingen op EVOA-procedures in verband met het stimuleren van circulaire initiatieven.

Uitvoering van de wetgeving (VTH-stelsel)

In haar advies gaat de THA ook in op de uitvoering van afvalwetgeving en dan met name
binnen het VTH-stelsel. Voor een deel van de afvalregelgeving zijn gemeenten en provincies
het bevoegd gezag. De uitvoering van de bijbehorende (veelal complexe) taken op het
gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) is, op grond van het
Besluit omgevingsrecht, verplicht belegd bij omgevingsdiensten. Zij voeren deze taken
in mandaat uit. In hoeverre de kwaliteit van de uitvoering van deze taken op orde
is, wordt tweejaarlijks onderzocht. Hierbij is aandacht voor verschillende elementen
die de kwaliteit beïnvloeden, zo ook voor problemen rond de capaciteit en bundeling
van kennis en expertise die de Taskforce aanstipt.

Bij het onderzoek dat nu loopt, wordt een aantal casussen belicht waaronder een over
het onderwerp «grondstof of afval»; casus over recycling van eierschalen. Het onderzoek
wordt eind 2019 opgeleverd. De aanbevelingen uit het rapport kunnen, afzonderlijk
of gezamenlijk, worden opgepakt door het bevoegd gezag en het Rijk, afhankelijk van
ieders verantwoordelijkheid. Ik wacht de resultaten van het onderzoek af; op basis
daarvan beslis ik wat eventuele vervolgstappen zijn.

Verder worden in het gremium Bestuurlijk Omgevingsberaad (BOb) ook onderwerpen ingebracht
gerelateerd aan de problematiek rond de uitvoering. Zo heeft de Vereniging Afvalbedrijven
(VA) in september 2018, mede namens de BRBS, NVRD, en BVOR in een notitie aan het
BOb de ervaringen met de inzet van VTH door omgevingsdiensten kenbaar gemaakt. De
VA en het IPO zijn in overleg hoe hier vervolg aan te gegeven.

De Taskforce oppert het idee van een centraal informatiepunt. Zoals ik eerder heb
aangegeven is er al veel informatie met betrekking tot afvalregelgeving beschikbaar
en openbaar. Bovendien zijn er ook al diverse periodieke overleggen waar informatie
kan worden uitgewisseld. U kunt denken aan de begeleidingscommissie LAP en de landelijke
werkgroep afvalbeheer, waarvan de bevindingen onder andere op de site van Omgevingsdienst
NL te vinden zijn en op verschillende kennisplatforms als onderdeel van het Kennisnet.
De werkgroep Afvalbeheer (WAB) houdt zich bezig met (doelmatig) beheer van afvalstoffen
in de praktijk, standpuntbepaling ten aanzien van specifieke afvalvraagstukken bij
vergunningverlening en afvalbeleid. Verder geldt binnen het VTH-stelsel, op grond
van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, een verplichting voor het uitwisselen
van gegevens voor de strafrechtelijke handhaving. Inspectieview Milieu is een middel
om deze informatie te delen. Inmiddels is het merendeel van de Omgevingsdiensten hierop
aangesloten. Voor nu zie ik dan ook geen meerwaarde in het creëren van nieuwe informatiekanalen
en/ of afstemmingsgremia, maar roep ik de betrokken organisaties op (beter) gebruik
te maken van de huidige mogelijkheden.

Experimenten

Experimenteerruimte voor innovaties is cruciaal voor de transitie naar een circulaire
economie. Bedrijven moeten de mogelijkheid krijgen om op een gepaste manier te experimenten.
Ook de Taskforce onderstreept dit belang. Daarom ga ik bezien of in de huidige en
toekomstige kaders (zoals de Omgevingswet), de ruimte die Europese regelgeving biedt
voldoende benut wordt om experimenten mogelijk te maken. Vervolgens zal ik verkennen
of en hoe we de decentrale overheden en de sector duidelijker kunnen aangeven waar
deze ruimte is en hoe deze benut kan worden.

Transitie naar een Circulaire Economie (CE)

Ik deel de opmerking van de Taskforce dat aandacht voor CE niet mag verslappen. Het
doel van het kabinet is om in 2050 een volledig circulaire economie te hebben en in
2030 een (tussen)doel te realiseren van 50% minder gebruik van primaire grondstoffen
(mineraal, fossiel en metalen). Via het Grondstoffenakkoord hebben meer dan 400 organisaties
en overheden zich gecommitteerd aan dit doel. Uit het Grondstoffenakkoord zijn de
vijf Transitieagenda’s ontsproten; de THA zelf is ontstaan vanuit de transitieagenda
biomassa en voedsel. Om ervoor te zorgen dat we gezamenlijk actie blijven ondernemen
en ambities uit het Grondstoffenakkoord omzetten in concrete doelen, is het Uitvoeringprogramma
CE 2019–2023 opgezet. De Taskforce is in het Uitvoeringsprogramma genoemd als een
van de acties binnen het dwarsdoorsnijdende thema Wet- en regelgeving.

Het Uitvoeringsprogramma bevat al veel acties die bijdragen aan het circulair maken
van de economie, in aanvulling op lopende initiatieven. Hierin wordt samengewerkt
met een groot aantal organisaties die de THA ook al noemt in haar rapportage. Het
Uitvoeringsprogramma is geen statisch geheel; elk jaar vindt er een actualisatie plaats
en kunnen er nieuwe initiatieven worden toegevoegd. Ik ben dan ook voornemens om (aanvullende)
acties die voortvloeien uit het eindrapport Grondstof of afval, conform de aanbeveling
van de THA, op te nemen in het Uitvoeringsprogramma. Zo borg ik dat de acties ook
goed gemonitord worden onder regie van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL).
De THA spreekt in haar advies over het zoeken van de samenhang tussen CE en onder
andere het Klimaatakkoord. Dat ondersteun ik van harte en in het Uitvoeringsplan CE
is dan ook aangegeven dat de samenhang met de energie- en klimaattransitie waar mogelijk
en nodig is, wordt gezocht.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
S. van Veldhoven-van der Meer