Brief regering : Beleidsreactie WODC-memorandum over de geloofwaardigheidsbeoordeling van asielaanvragen van lhbti

Nr. 2528
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 6 september 2019

Met de brief van 4 juli 20181 informeerde de toenmalige Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid uw Kamer over
wijzigingen in de beoordeling door de IND van de geloofwaardigheid van bekeerlingen
en lhbti die een asielverzoek doen. Daarnaast is aan het WODC gevraagd om te inventariseren
in hoeverre er in de literatuur en in de praktijk nog aanknopingspunten te vinden
zijn die tot een verdere verbetering kunnen leiden in de geloofwaardigheidsbeoordeling
van asielverzoeken waarbij seksuele gerichtheid en religieuze identiteit een rol spelen.
Het WODC heeft eind mei 2019 een memorandum gepubliceerd over de geloofwaardigheidsbeoordeling
van asielaanvragen met een LHBTI- of bekeringsmotief2.

In deze brief treft u de beleidsreactie aan op het memorandum van het WODC.

Conclusie WODC

Het WODC beschrijft dat uit een internationale beleidsvergelijking tussen West-Europese
landen bleek dat het toetsingskader en de uitvoeringspraktijk in Nederland, voorafgaand
aan de recente wijzigingen, grotendeels overeenkwamen met de werkwijze in andere westerse
landen. Uit de internationale literatuur blijkt verder dat veel landen te maken hebben
met dezelfde knelpunten als Nederland. Uit de internationale inventarisatie is niet
gebleken dat er onderzoek bestaat dat aanknopingspunten biedt voor een verbetering
in de beoordeling van lhbti- en/of bekeringszaken. Het WODC heeft evenmin voorbeelden
gevonden van pilots in andere landen die de waarheidsvinding in lhbti en/of bekeringszaken
op een geheel andere manier proberen vorm te geven dan in Nederland.

Het WODC haalt voorts enkele studies aan waarin modellen worden besproken die mogelijk
zouden kunnen helpen bij het maken van een onderscheid tussen echte en valse claims
in andere gebieden dan het asieldomein. Tevens bespreekt het WODC kort twee pilots
waarin artificial intelligence is gebruikt.

Het WODC concludeert dat onderzoek naar de geloofwaardigheidsbeoordeling van asielzaken
met een lhbti- en/of bekeringsmotief laat zien dat het niet mogelijk en niet wenselijk
is om gebruik te maken van modellen en checklists, juist omdat de persoonlijke identiteit
uniek is en modellen die uitgaan van gedeelde ervaringen vaak voortkomen uit westerse
ideeën over seksualiteit en religieuze beleving. Of de snelle ontwikkeling van bijvoorbeeld
artificial intelligence een bijdrage kan leveren in het asieldomein is nog niet goed
te voorspellen.

Het WODC concludeert voorts dat het beoordelen van de geloofwaardigheid van zeer persoonlijke
identiteiten, gebaseerd op religieuze overtuiging en seksuele voorkeur, bij uitstek
een complexe aangelegenheid is, waarbij het vrijwel onmogelijk is om richtlijnen op
te stellen waaraan getoetst zou moeten worden, terwijl er juist vanuit zowel de overheid
als vanuit de asielzoeker behoefte is aan zulke richtlijnen voor een consistente en
transparante beoordeling.

Met de wijzigingen in de Kamerbrief van 4 juli 20183 lijkt Nederland internationaal gezien voorop te lopen wat betreft het loslaten van
vooropgestelde modellen of ideeën over hoe het ontdekken van een seksuele of religieuze
identiteit verloopt. Nederland heeft al veel «good practices» ingevoerd met betrekking
tot de beoordeling van de geloofwaardigheid van asielverzoeken waarin een lhbti-motief
of een bekering een rol speelt. Het is echter nog onduidelijk hoe de wijzigingen in
de praktijk uit gaan pakken. Om te kunnen evalueren of de wijzigingen leiden tot een
verbetering van de geloofwaardigheidsbeoordeling is het, zo stelt het WODC, nodig
om meer gegevens bij te gaan houden over zowel de aantallen verzoeken als over de
motivering van de beslissing. Daarbij is het tevens van belang hoe verklaringen van
derden daarbij een rol spelen. Het zou, zo stelt het WODC, goed zijn om een systematisch
evaluatieonderzoek op te zetten naar de uitwerking van de nieuwe werkinstructies.

De Kamerbrief biedt hiervoor ook aanknopingspunten (aangekondigde trainingen en pilots
en landelijk netwerk van coördinatoren). Het zou goed zijn bij een evaluatie van de
nieuwe werkinstructies ook de rol van de tolk expliciet mee te nemen. Voorts pleit
het WODC voor een pilot waarin het vier-ogen principe consequent wordt doorgevoerd
en waarin een vergelijking wordt getrokken met beslissingen op dezelfde dossiers door
één persoon, alsmede voor onderzoek naar de vraag hoe hoor- en beslismedewerkers het
werken onder de nieuwe instructies ervaren. Tevens is onderzoek aanbevolen naar de
validiteit van interviewtechnieken waarbij het gaat om persoonlijke identiteit.

Beleidsreactie op aanbevelingen WODC

Het is goed om te lezen dat Nederland internationaal gezien voorop lijkt te lopen
bij het loslaten van vooropgestelde modellen of ideeën over hoe het ontdekken van
een seksuele of religieuze identiteit verloopt. Jammer is dat nader onderzoek geen
aanknopingspunten heeft opgeleverd voor mogelijk nog verdere verbeteringen in de beoordeling
van lhbti- of bekeringszaken.

Ik stem in met de conclusie van het WODC dat het van belang is om een evaluatieonderzoek
te doen naar de uitwerking van de nieuwe werkinstructies. De volgende punten zullen
geëvalueerd worden: de ervaringen van medewerkers met het werken met de nieuwe werkinstructies,
de trainingen en workshops alsmede de mogelijkheden tot intervisie voor medewerkers,
de rol van coördinatoren voor lhbti en bekeerlingen, alsmede de samenwerking tussen
IND-medewerkers en tolken. Tenslotte zal geëvalueerd worden hoe interviewtechnieken
worden toegepast en hoe de validiteit en het effect daarvan ervaren worden.

In bovengenoemde brief over de beoordeling van de geloofwaardigheid van bekeerlingen
en lhbti werd uw Kamer geïnformeerd over een pilot in aanmeldcentrum Den Bosch. Sinds
begin 2018 werd hier een werkwijze gehanteerd waarin een groep medewerkers met meer
dan gemiddelde expertise in lhbti- en/of bekeringszaken ingezet werd bij asielverzoeken
waarbij het op voorhand duidelijk was dat het om een lhbti- en/of bekeringszaak ging.
Deze medewerkers namen daarnaast deel aan een intervisiemoment waar zij dilemma’s
konden bespreken en ervaringen en best practices uit konden wisselen. De pilot met
de zogenoemde «kopgroep» in Den Bosch is inmiddels geëvalueerd. Uit de evaluatie is
gebleken dat, zoals eerder al in de brief aan uw Kamer van 13 november 20184 gemeld, het laten horen van lhbti en/of bekeerlingen door een vaste groep medewerkers
in de praktijk logistiek niet werkbaar is, omdat vaak niet van tevoren bekend is of
een asielzoeker een asielverzoek op grond van bekering of seksuele gerichtheid zal
doen. De intervisie waaraan de medewerkers aan de kopgroep deelnamen werd unaniem
als positief ervaren, echter uit de evaluatie bleek tevens dat het niet altijd mogelijk
was deze medewerkers in te plannen voor intervisie. Uit de evaluatie bleek verder
dat de medewerkers uit de kopgroep niet vaker benaderd werden ten aanzien van vragen
over lhbti- of bekeringszaken. Reden hiervoor kan zijn dat de kennisoverdracht op
dit moment ook plaatsvindt op andere manieren: uit de evaluatie bleek dat de lhbti-
en bekeringscoördinatoren steeds vaker bevraagd worden in hun rol van coördinator.
Omdat uit de evaluatie blijkt dat intervisie door medewerkers als positief beoordeeld
is, zal de intervisie worden voortgezet. Ook als niet alle medewerkers structureel
kunnen deelnemen aan intervisie heeft deze vorm van onderling overleg naar mijn mening
meerwaarde. De kennisoverdracht is nu eveneens geborgd door de mogelijkheid tot het
stellen van vragen aan de coördinatoren alsmede de kennisuitwisseling en informatieoverdracht
door de coördinatoren. Daarnaast worden workshops georganiseerd voor de medewerkers
asiel. Deze workshops bieden ook een ruime mogelijkheid tot het uitwisselen van ervaringen
en expertise. Aan alle medewerkers asiel die belast zijn met deze zaken worden workshops
aangeboden die opgezet zijn en ook gegeven worden door de bekeringscoördinatoren.
Op dit moment zijn de coördinatoren tevens bezig met het opzetten van workshops ten
aanzien van de beoordeling van zaken waarin een lhbti-motief een rol speelt. Door
middel van de workshops wordt kennisoverdracht bevorderd, kunnen de medewerkers zich
los van de individuele zaak in de materie verdiepen en wordt ook meer bekendheid gegeven
aan de coördinatoren en de rol die zij vervullen. Met de inzet van coördinatoren,
het organiseren van workshops en van meer structurele intervisie wordt follow up gegeven
aan een groot deel van de aanbevelingen uit de evaluatie van de pilot

Den Bosch. Het werken met een vaste groep van medewerkers die altijd ingezet wordt
bij lhbti- en bekeringszaken is echter logistiek niet haalbaar gebleken en de pilot
met de kopgroepen zal op dat onderdeel dan ook niet verder worden uitgerold.

Ten aanzien van verklaringen van derden merk ik op dat de IND op basis van de nieuwe
werkinstructies al moet motiveren waarom een verklaring van een derde niet heeft geleid
tot een andere beslissing. Aan deze aanbeveling wordt dus al voldaan. In de workshops
lhbti, die na de zomer zullen plaatsvinden, zal hieraan ook nog extra aandacht besteed
worden.

In de toepassing van het 4-ogen beginsel zie ik geen meerwaarde voor een verdere inhoudelijke
verbetering van het asielproces. Daarnaast zou de efficiency hierdoor afnemen. Het
invoeren van het 4-ogen beginsel zou leiden tot een situatie waarin bij een negatief
voornemen een andere medewerker de hele zaak nogmaals zou moeten toetsen. Dit kost
niet alleen tijd maar er moet ook geregeld worden dat (meerdere) medewerkers op de aanmeldcentra dagelijks beschikbaar zijn voor het (her)toetsen van zaken.
Die toets zou dan plaatsvinden op een vastgesteld moment, na het (negatieve) voornemen
op het asielbesluit. In de praktijk wordt informeel, in verschillende fases van het
asielproces, tussen collega’s overleg gevoerd over zaken waarin twijfel bestaat over
het te nemen besluit. Naast de praktijk, waarin veelvuldig collegiale afstemming plaatsvindt,
zijn er nu ook lhbt coördinatoren beschikbaar op alle aanmeldcentra. Met hen kan overleg
plaatsvinden en aan hen kunnen vragen gesteld worden. Daarnaast zijn er de momenten
van intervisie. Hiermee zie ik, mede gezien de extra capaciteit die het toepassen
van een 4-ogen beginsel zou kosten, geen aanleiding om een pilot te houden waarin
het 4-ogen beginsel wordt toegepast.

Ten aanzien van registratie ben ik, zoals ook het WODC aangeeft in het memorandum,
van mening dat het monitoren van aantallen asielaanvragen en toekenningen van vergunningen
in asielzaken waarin seksuele identiteit of geloofsovertuiging een rol speelt nog
niks zegt over de kwaliteit van de geloofwaardigheidsbeoordelingen. In het registreren
van deze gegevens zie ik dan ook geen meerwaarde voor het evalueren van de nieuwe
werkwijze met betrekking tot de geloofwaardigheidsbeoordeling.

Het WODC pleit ervoor om meer systematisch bij te houden wanneer de geloofwaardigheid
van een relaas wel of niet voldoende geacht wordt en hoe de verklaringen van derden
daarbij een rol spelen. Ten aanzien van verklaringen van derden verwijs ik naar mijn
opmerking eerder in de tekst.

Bij besluiten in lhbti- en bekeringszaken vindt altijd een integrale weging plaats,
waarbij alle van belang zijnde aspecten uit het gehele dossier meegewogen worden.
Het enkel registreren van indicatoren geeft dan ook onvoldoende inzicht in alle overwegingen,
van voornemen tot en met beschikking, die tot een bepaald besluit hebben geleid en
biedt daarom geen of onvoldoende handvatten om bij te dragen aan een mogelijke verbetering
van de geloofwaardigheidsbeoordeling in deze zaken. De registratie van indicatoren
zegt op zich immers niets over het al dan niet juist toepassen van de werkinstructies,
noch over de vraag of het juiste besluit is genomen of hoe de beoordeling verbeterd
kan worden. Uit de werkinstructies 2018/9 en 2018/10 blijkt verder reeds welke aspecten
of

indicatoren van belang zijn bij de beoordeling van lhbti en bekeringszaken. Deze werkwijze
zal dan mijns inziens ook niet leiden tot meer inzicht in de werkwijze van de beoordeling
van deze asielverzoeken. Ik zal dan ook niet overgaan tot het meer systematisch bijhouden
van indicatoren die hebben geleid tot een beslissing over de geloofwaardigheid.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
A. Broekers-Knol