Brief regering : Reactie op rapport "Continuïteit van meldkamers"

Nr. 175
BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 6 september 2019

Hierbij stuur ik u het rapport «Continuïteit van meldkamers» dat ik op 11 juli jl.
heb ontvangen van de Inspectie Justitie en Veiligheid en het Agentschap Telecom1. Ik dank de Inspectie en het Agentschap voor het rapport en de gedane aanbevelingen.
Ik neem alle aanbevelingen serieus en in deze brief zet ik uiteen hoe ik hiermee omga.
Ik hecht er ook aan op te merken dat dit rapport los staat van de reeds lopende onderzoeken
naar aanleiding van de KPN-storing van 24 juni jl. en de gevolgen voor de bereikbaarheid
van 112.2 Na afronding van deze onderzoeken, wordt uw Kamer over de bevindingen geïnformeerd.

De voornaamste conclusie van de Inspectie en het Agentschap is dat de verantwoordelijken
voor de taakuitvoering van de regionale meldkamers nauwelijks maatregelen hebben genomen
om de continuïteit van personeel, locatie en techniek voldoende te waarborgen. De
landelijke 112-centrale heeft dat wel in voldoende mate gedaan. Er zullen echter door
alle partijen de nodige slagen moeten worden gemaakt om de noodzakelijke continuïteit
beter te borgen. Ik ga het continuïteitsvraagstuk daarom bespreken met alle partijen
– de politie, de veiligheidsregio’s, Ambulancezorg Nederland en de Koninklijke Marechaussee3 – die hier nu en in de toekomst verantwoordelijkheid voor dragen.4 Omdat de veiligheidsregio’s medeverantwoordelijk zijn voor de instandhouding van
de meldkamers bespreek ik dit ook in het Veiligheidsberaad zodat dit met de regionale
besturen van de veiligheidsregio’s wordt opgepakt.

De probleemstelling uit 2010 die geleid heeft tot aangepast beleid, was en is gelegen
in de veelvoud aan lokaal en regionaal georganiseerde partijen en een complexe verdeling
op bestuurlijk, operationeel en beheersmatig gebied voor het functioneren van de meldkamers.
De bestuurlijk verantwoordelijken voor de gemeenschappelijke uitoefening van de meldkamerfunctie
maken ieder ook eigen, zelfstandige keuzes met betrekking tot continuïteits- en beheersvraagstukken.
Het aangepaste beleid moet ervoor zorgen dat partijen op de meldkamers nauw samenwerken
om gezamenlijk gestelde doelen te bereiken. Het beheer van de meldkamers wordt bij
de Landelijke Meldkamer Samenwerking (LMS) van de politie neergelegd. Dit doet recht
aan de huidige verantwoordelijkheidsverdeling van partijen en onderschrijf ik vanuit
mijn stelselverantwoordelijkheid voor de meldkamers.

De Inspectie en het Agentschap constateren dat de aanpak met de LMS steun geniet van
betrokken partijen en een positieve werking heeft op de ontwikkelingen in het meldkamerdomein.
Dat is belangrijk, want de meldkamer is hét informatie- en communicatieknooppunt voor
de start van het noodhulpverleningsproces. Voor wie in een noodsituatie verkeert,
is de meldkamer het eerste contact met de hulpdiensten. Voor hulpverleners is de meldkamer
de plek vanwaar zij informatie ontvangen over een incident en waar zij om ondersteuning
kunnen vragen. Het is van levensbelang dat de meldkamers en de meldkamerfuncties optimaal
functioneren. Daarom werk ik toe naar een netwerk van tien operationeel en beheersmatig
met elkaar verbonden meldkamers.

De Inspectie en het Agentschap stellen vast dat de opdracht van de LMS om te komen
tot een door alle disciplines gedragen organisatie voor de meldkamers ambitieus is,
met de nodige afhankelijkheden. Zij doen daarom aanbevelingen voor de LMS over een
duidelijke verdeling van (lokale en landelijke) taken, rollen, verantwoordelijkheden
voor het beheer en inzicht in beschikbaarheid van systemen. Deze onderschrijf ik ten
zeerste. Met de Wijzigingswet meldkamers wordt het beheer van de meldkamers per 1 januari
2020 bij de politie ondergebracht en acht ik deze noodzakelijk om de continuïteit
van meldkamers beter te borgen. Mijn wetsvoorstel zal, naar verwachting, dit najaar
inhoudelijk door uw Kamer worden behandeld. Simultaan aan de wetsbehandeling wordt
gewerkt aan het opzetten van een gedegen governance waarin partijen door middel van
een beleids- en beheercyclus gezamenlijk sturing kunnen geven aan het beleid en beheer
van de meldkamers. Ik beschouw dit rapport derhalve als een steun in de rug voor het
door mij ingezette beleid om te komen tot veranderingen in de organisatie en samenwerking
van de meldkamers.

De aanbevelingen

Er zijn drie overkoepelende aanbevelingen gedaan; het borgen van de continuïteit van
de meldkamers, een gedegen governance voor het beheer van de meldkamers en het borgen
van een gedegen risicomanagement. De vierde aanbeveling betreft de uitvoering van
het beleids- en bestedingsplan 2019–2023.

1. Borgen continuïteit meldkamers

In aanbeveling 1a wordt de zorg uitgesproken dat een terughoudend investeringsbeleid
niet mag leiden tot een tekort aan gekwalificeerd personeel. En dat een terughoudendheid
bij het aannemen van centralisten geen consequenties mag hebben voor de gewenste bezetting,
het opleiden, trainen en oefenen en het bijdragen aan de ontwikkelingen van de LMS.

De verschillende partijen in de regionale meldkamers zijn zelf verantwoordelijk voor
het aannemen van personeel. Dit is niet centraal belegd. Ik ben het er mee eens dat
een structureel tekort aan gekwalificeerd personeel een risico is voor de continuïteit
en dat dit een hoge druk legt op medewerkers in de meldkamers. Zoals toegezegd aan
uw Kamer zal ik u later in het jaar informeren over de werkdrukmeting te houden onder
meldkamercentralisten.5

Het beeld van een terughoudend investerings- en aannamebeleid deel ik echter niet.
Al langere tijd hebben alle partijen op de meldkamers te maken met een tekort aan
gekwalificeerd personeel en hebben zij moeite om de noodzakelijke roosterbezetting
op orde te krijgen. Dit heeft te maken met onder andere uitstroom, krapte op de arbeidsmarkt,
moeilijk vervulbare vacatures, specifiek benodigde competenties en lange wervingsprocedures.

De afgelopen jaren zijn door de politie talrijke maatregelen voorbereid en genomen.
Het ziekteverzuim is aanzienlijk gedaald, er is terughoudend beleid voor het toestaan
van vervroegd pensioen (FPU) of verlof en er zijn onorthodoxe wervingsmethodes geprobeerd.
Dit bood echter een beperkte oplossing. Een aanhoudend probleem is de lange doorlooptijd
van werving, selectie en het opleiden en trainen van centralisten. Bovendien wordt
ervaren dat meldkamers van politie elkaar beconcurreren. Om dit fundamenteel voor
alle meldkamers van de politie te verbeteren, is een taskforce ingericht die werkt
onder andere aan een versnelling van het werving- en selectieproces, het vergroten
van externe instroom en het opzetten van opleidingen door externe partijen onder regie
van de Politieacademie. Dit moet in de loop van 2020 tot vergroting van de politiebezetting
en een effectiever en efficiënter opleidingsproces bij alle meldkamers leiden.

Wat betreft de Meldkamers Ambulancezorg (MKA) als onderdeel van de Regionale Ambulancevoorziening
(RAV), geldt dat de situatie niet overal gelijk is. Bij een deel van de RAV’s is sprake
van een maximum aan opleidingscapaciteit. Een deel van de RAV’s wordt, ondanks forse
inspanningen qua werven en opleiden, geconfronteerd met tekorten ten opzichte van
de gewenste bezetting op de MKA. Een dergelijk voorbeeld speelt in de MKA in Middelburg
waar problemen zijn met de personele bezetting, waardoor er een risico kan ontstaan
voor de continuïteit. De verantwoordelijke besturen zullen hiervoor passende maatregelen
treffen.

Een voorbeeld van een maatregel is om niet-verpleegkundig centralisten in te zetten
voor alle handelingen die niet per se door een verpleegkundig centralist uitgevoerd
hoeven te worden, zodat deze zoveel mogelijk wordt vrijgespeeld voor intake en triage.
Zo is er ook voor gezorgd dat – om de continuïteit te borgen – MKA’s voor de aanname
en uitgifte kunnen uitwijken naar andere meldkamers en wordt op de verwachte vraag
naar ambulancezorg ingespeeld door de ingeroosterde paraatheid op de MKA aan te passen
bij bijvoorbeeld evenementen of extreem weer.

Wat betreft de brandweer wordt in een aantal veiligheidsregio’s de instroom van nieuw
personeel als complex ervaren met uiteenlopende oorzaken, zoals eerder beschreven.
Dit betreft zowel het aantrekken van centralisten als ook het personeel voor het beheer
op de meldkamers. Het beeld van een terughoudend investeringsbeleid wat mogelijk leidt
tot een tekort aan gekwalificeerd personeel wordt echter niet herkend. De formatie
voor de brandweer is over het geheel genomen in orde. Zodra continuïteitsrisico’s
worden gesignaleerd, worden er gepaste maatregelen genomen. Hierbij kan gedacht worden
aan het virtueel dan wel versneld samenvoegen en het werken met flexibele, tijdelijke
pools. Dit geldt met name in de gebieden waarvan de meldkamers nog moeten samenvoegen.
In een enkel geval is de formatie opgehoogd in het kader van continuïteit, ondanks
het vooruitzicht op samenvoeging.

Gedegen risicoanalyse

Aanbeveling 1b gaat in op het beheer van de meldkamersystemen en dat uitstel van investeringen
in de techniek dient te gebeuren aan de hand van een gedegen risicoanalyse om het
risico op uitval niet te verhogen. Aanbeveling 1c vraagt om maatregelen om het risico
op uitval te reduceren. De verantwoordelijkheid hieromtrent ligt voor de regionale
meldkamers bij het bestuur van de veiligheidsregio’s, die in samenwerking met het
bestuur van de RAV’n en de leiding van politie afspraken moet maken over het beheer
en het continuïteitsplan van de meldkamer. Het is nu nog een lokale afweging om wel
of niet te investeren in techniek. De LMS en de veiligheidsregio’s zetten gezamenlijk
reeds stappen om de risico’s rondom de systemen inzichtelijk te maken en te voorzien
van passende maatregelen. Dit gebeurt in het kader van de overdracht van het beheer
van de meldkamers, inclusief de (lokale) systemen, van de veiligheidsregio’s en de
RAV naar de politie. Het is ook zo dat alle RAV’s HKZ gecertificeerd zijn en vrijwel
alle RAV’s ook NEN7510 gecertificeerd. Voor deze certificeringen geldt dat de organisatie
halfjaarlijks dan wel jaarlijks wordt ge-audit. Het maken van een gedegen risicoanalyse
is binnen beide normensets een vereiste. In het gezamenlijke beleids- en bestedingsplan
2020–2024 is het gemeenschappelijke programma life cycle management opgenomen. Hiermee worden de risico’s voor de techniek in kaart gebracht
en wordt gezamenlijk besloten om risico’s op uitval op te pakken en te prioriteren.

Aanbeveling 1c benoemt dat er een gebrek is aan een volledige fysieke uitwijklocatie
voor iedere meldkamer evenals het oefenen van de uitwijk en procedures hieromtrent.
Het is hierbij goed om te vermelden dat er niet gestreefd wordt naar het realiseren
van een fysieke uitwijklocatie voor elke meldkamer. De investeringen in de ICT-infrastructuur
moeten het namelijk mogelijk maken dat bij uitval andere meldkamers het werk snel
kunnen overnemen. Om uitval van techniek te voorkomen wordt er gewerkt aan een gemeenschappelijk
programma life cycle management voor de meldkamersystemen evenals door standaardiseren in techniek en
werkwijzen. Daarnaast betreft dit het stelselmatig in de praktijk oefenen van uitwijksituaties
door training van meldkamercentralisten. Er komt hiervoor een technische, organisatorische
en operationele monitor die de continuïteit voor het stelsel van meldkamers inzichtelijk
maakt, inclusief welke (aanvullende) maatregelen getroffen dienen te worden. Ik zal
hier bij aanbeveling 3a verder op in gaan.

Met betrekking tot aanbeveling 1d – het overnemen van meldingen per discipline tussen
locaties die aangesloten zijn op de landelijke IV/ICT-infrastructuur – worden er al
op alle kritieke processen tijdens de samenvoeging afspraken gemaakt die het mogelijk
maken dat centralisten binnen een discipline op de meldkamer elkaars taken overnemen.
De zaken die nog niet geharmoniseerd zijn, betreffen zaken die geen tijdsdruk kennen
of minder kritisch zijn. Ik heb opdracht gegeven aan de LMS de stand van zaken na
te gaan en mij hierover te informeren.

2. Gedegen governance voor beheer

Over deze aanbevelingen (2a, b en c) kan ik kort zijn. De oproep van de Inspectie
en het Agentschap over een duidelijke verdeling van (lokale en landelijke) taken,
rollen, verantwoordelijkheden voor het beheer en inzicht in beschikbaarheid van systemen
is helder en onderschrijf ik. Met de Wijzigingswet meldkamers wordt het beheer van
de meldkamers per 1 januari 2020 bij de politie ondergebracht. Het opzetten van een
gedegen governance en beleids-en beheercyclus op de hoofdlijnen voor het beheer van
de meldkamers is onderdeel van het wetsvoorstel en ben ik nu met alle partijen aan
het uitwerken. De goede PDCA-cyclus voor werkprocessen van beheer waar de Inspectie
en het Agentschap aan refereren is één van de opdrachten van de LMS. Er wordt op onderdelen,
zoals het inzichtelijk maken van de beschikbaarheid van systemen en applicaties, al
hard gewerkt door de LMS en andere partijen. Dit is onderdeel van de transitie waarin
we ons nu bevinden en is nog niet volledig gereed.

3. Gedegen risicomanagement

Aanbeveling 3a vraagt om een integrale inventarisatie van continuïteitsrisico´s bij
alle meldkamers, onder regie van de LMS. Dit raakt ook de aanbevelingen 1b en 1c.
In het rapport wordt gerefereerd aan de halfjaarlijkse «Continuïteitsmonitor Going
Concern». De toenmalige LMO werd tot de zomer van 2017 in het kader van de transitie
halfjaarlijks geïnformeerd over de continuïteit en de stabiliteit van de dienstverlening
van alle meldkamers. In deze monitor werden mogelijke continuïteitsproblemen rondom
personele bezetting en de techniek meegenomen. Het is onze intentie deze monitor opnieuw
vorm te geven om zodoende een integraal beeld te krijgen over de continuïteit en de
stabiliteit van de meldkamers. Een eerste inventarisatie bij alle meldkamers zal voor
het einde van dit jaar worden gedaan, waarover ik de Inspectie en het Agentschap schriftelijk
zal informeren.

Aanbeveling 3b gaat in op de planning van de samenvoeging van de meldkamers en het
aansluiten op de landelijke IV/ICT-infrastructuur. De Inspectie en het Agentschap
vragen de planning mogelijk te heroverwegen naar aanleiding van de eerdergenoemde
inventarisatie. In het geval uit de inventarisatie blijkt dat de planning bijgesteld
dient te worden, zal dit onder regie van de LMS geschieden. Ik zal dit proces ook
de komende maanden nauwlettend blijven volgen.

Op dit moment zijn zeven van de tien meldkamersamenvoegingen gerealiseerd. Volgens
de huidige planning is de locatie Bergen op Zoom medio 2020 operationeel waarop de
locaties in Apeldoorn en Hilversum zullen volgen. De locatie Apeldoorn zal medio 2022
samengevoegd en operationeel zijn. De meldkamers in Arnhem en Nijmegen zullen naar
verwachting dit najaar worden samengevoegd in Arnhem. Dit om de continuïteit van de
meldkamerfunctie in de regio te borgen, in afwachting van de definitieve samenvoeging
in Apeldoorn. Ik wil hiermee benadrukken dat er reeds concrete maatregelen worden
genomen door partijen om de continuïteit en stabiliteit van de meldkamerfunctie te
borgen. Ik zal de Inspectie en het Agentschap later dit jaar informeren over de planning
van de resterende samenvoegingen en aansluitingen op de landelijke IV/ICT-infrastructuur.

Aanbeveling 3c vraagt om een continu en proactief risicomanagement. Met de halfjaarlijkse
Continuïteitsmonitor, die ik hierboven heb benoemd, zal doorlopend inzicht in de continuïteit
van de meldkamers en de meldkamerfunctie worden geborgd. Op basis hiervan zal, onder
regie van de LMS, met een proactief proces van risicomanagement worden gestart in
2020, zodra het beheer van de meldkamers over is gedragen.

4. Concretisering beleids- en bestedingsplan 2019–2023

Deze aanbeveling vraagt om een nadere concretisering per meldkamer van het beleids-
en bestedingsplan 2019–2023. Belangrijk om hierbij te noemen is dat dit plan nog niet
de gezamenlijke budgetten van het multidomein bevat. In het beleids- en bestedingsplan
van 2020–2024 zijn de budgetten van het multidomein wel samengevoegd. Hierin worden
de gezamenlijke plannen en maatregelen geconcretiseerd met het bijbehorend financieel
kader en dit biedt dan ook het beste inzicht in de laatste ontwikkelingen in het meldkamerdomein.

Het is ongebruikelijk om separaat verantwoording aan de Inspectie en het Agentschap
af te leggen. Echter, gelet op de conclusies en de gedane aanbevelingen zal ik hen
gedurende de laatste fase van deze transitie informeren over de uitvoering van het
beleids- en bestedingsplan. Daarom zal ik de Inspectie en het Agentschap het gezamenlijke
beleids- en bestedingsplan 2020–2024, na vaststelling, doen toekomen.

Tot slot rest mij nog in het bijzonder de medewerkers op de meldkamers te danken voor
hun tomeloze inzet en loyaliteit om de burger te allen tijde zo goed en spoedig mogelijk
hulp te verlenen.

De Minister van Justitie en Veiligheid,
F.B.J. Grapperhaus