Brief regering : Voortgang uitwerking maatregelen 'werken als zelfstandige'

Nr. 219 BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID EN STAATSSECRETARIS VAN
FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 juni 2019

Inleiding

In de eerste voortgangsbrief van 22 juni 2018 (Kamerstuk 31 311, nr. 207) en de tweede voortgangsbrief van 26 november 2018 (Kamerstuk 31 311, nr. 212) heeft het kabinet uw Kamer geïnformeerd over de uitwerking van de maatregelen uit
het regeerakkoord over «werken als zelfstandige». Met deze derde voortgangsbrief wordt
uw Kamer verder geïnformeerd over de inhoudelijke en steeds concreter wordende uitwerking
van deze maatregelen en over de nog te nemen stappen.

Zowel de Eerste als de Tweede Kamer heeft tijdens de behandeling van de Wet Arbeidsmarkt
in Balans erop aangedrongen dat snel adequate maatregelen genomen moeten worden voor
bescherming van zzp’ers, met name aan de onderkant, waarbij tegelijkertijd echte zelfstandigen
de ruimte krijgen om te ondernemen. Zij vroegen terecht aandacht voor het risico op
een «waterbed-effect», waarbij nieuwe wetgeving voor een deel van de arbeidsmarkt
leidt tot problemen op een ander deel van de arbeidsmarkt. Het kabinet voelt zich
hierdoor gesterkt in haar plannen voor nieuwe wet- en regelgeving voor zelfstandigen.
Met deze brief wordt daarmee tevens uitvoering gegeven aan de motie Van de Ven (VVD)
en Oomen-Ruijten (CDA) c.s. over voorstellen voor nieuw zzp-beleid (Kamerstuk 35.074,
I).

Zoals het kabinet vorig jaar schreef is het maken van nieuwe regelgeving geen eenvoudige
opgave. Dat was duidelijk bij het opstellen van het Regeerakkoord en is ook gebleken
bij de uitwerking in de afgelopen periode. De maatregelen zijn een combinatie van
wettelijke maatregelen en andere instrumenten. Daarnaast vereisen ze aanpassingen
van het arbeidsrecht, sociale zekerheidswetten en fiscale wetten en hebben ze grote
raakvlakken met internationaal recht. Nieuwe wet- en regelgeving vraagt ook samenwerking
met verschillende handhavings- en uitvoeringsinstanties. Bovendien hebben de maatregelen
potentieel een grote impact op opdrachtgevers en opdrachtnemers en vragen daarmee
een zorgvuldige uitwerking.

Desalniettemin zijn er grote vorderingen gemaakt. In deze brief komt het kabinet met
een concrete uitwerking van drie maatregelen waarmee bescherming wordt geboden aan
de onderkant van de arbeidsmarkt, ruimte voor ondernemers aan de bovenkant komt en
meer duidelijkheid voor opdrachtgevers en zelfstandigen ontstaat:

1. Aan de onderkant komt er een minimumtarief voor zzp’ers van € 16 euro. Dit is een
alternatief voor de verplichte arbeidsovereenkomst voor zzp’ers aan de onderkant van
de arbeidsmarkt.

2. Aan de bovenkant komt er een zelfstandigenverklaring, die niet alleen vooraf zekerheid
geeft over loonheffing en werknemersverzekeringen, maar ook zo ver mogelijk over arbeidsrechtelijke
gevolgen, pensioenverplichtingen en cao-bepalingen. Dit is een verdergaande invulling
van de afspraak in het regeerakkoord over de opt-out.

3. Voor alle opdrachtgevers van zelfstandigen komt er met de opdrachtgeversverklaring
een instrument om zekerheid vooraf te krijgen. Er wordt onderzocht of en in hoeverre
deze zekerheid via een webmodule verkregen kan worden. Het testen van de webmodule
bevindt zich in het stadium van een grootschalige uitvraag onder opdrachtgevers. Over
de resultaten wordt u na de zomer geïnformeerd.

De maatregelen voor de onder- en bovenkant kunnen op korte termijn in de vorm van
conceptwetgeving worden uitgezet voor internetconsultatie. Wanneer de (concept-)teksten
gereed zijn, zal zoals gebruikelijk op basis van de uitvoeringstoetsen de uitvoerbaarheid
worden bepaald.

Zzp’ers: dynamisch en divers

Zoals hierboven geschetst, vindt het kabinet het nemen van maatregelen onverkort noodzakelijk.
Zelfstandigen zonder personeel (zzp’ers) hebben een belangrijke positie op de arbeidsmarkt
en in het economisch verkeer. Ze dragen bij aan de benodigde concurrentiekracht, dynamiek
en flexibiliteit. Ze spelen een rol in de totstandkoming van nieuwe innovaties en
zorgen voor de verspreiding van nieuwe kennis. Zzp’ers dragen actief bij aan het verdienvermogen
van de Nederlandse economie, stelt ook de SEO1.

Het kabinet wil dan ook volop ruimte geven aan echte ondernemers. Daarom wil het kabinet
opdrachtgevers en zzp’ers meer duidelijkheid geven in welke gevallen er volgens de
wet geen sprake is van een dienstbetrekking. Opdrachtgevers willen niet onverwacht worden
geconfronteerd met een naheffingsaanslag loonheffingen en de werkgeversverplichtingen
die bij een arbeidsovereenkomst horen en zijn daardoor nu soms huiverig om zzp’ers
in te huren. Dat geeft onzekerheid en levert onrust op. Zelfstandigen worden zo onnodig
belemmerd om te ondernemen. Aan de bovenkant ervaren opdrachtnemers verder te weinig
vrijheid om te kiezen voor het ondernemerschap. Door onzekerheid over de kwalificatie
van hun arbeidsrelatie, voelen ze zich gehinderd in het ondernemen.

De groep zzp’ers is echter zeer divers. Het zzp-schap is bijvoorbeeld niet voor iedereen
een vrije keuze. Ook vindt het kabinet het van belang dat zzp’ers om de juiste redenen
kiezen voor het ondernemerschap, en er niet eigenlijk sprake is van een arbeidsovereenkomst.
De financiële houdbaarheid van het sociale zekerheidsstelsel kan in gevaar komen als
steeds meer werkenden niet meer meebetalen. Ook daarom zijn heldere regels van belang.

Duidelijke wetgeving is daarnaast nodig om onbedoelde concurrentie tussen werknemers
en zelfstandigen te voorkomen. Zzp’ers hebben fiscale voordelen ten opzichte van werknemers
en opdrachtgevers hoeven voor zzp’ers geen werkgeverspremies te betalen. Ook lopen
opdrachtgevers van zzp’ers minder risico voor bijvoorbeeld loondoorbetaling bij ziekte.
Door deze kostenvoordelen is het voor opdrachtgevers én voor de zzp’ers zelf aantrekkelijk
om gebruik te maken van deze contractvorm, terwijl de aard van het werk en de kwaliteiten
van de zzp’er het uitgangspunt zouden moeten zijn. Nieuwe wetgeving moet het zogenaamde
«waterbed-effect» op de arbeidsmarkt tegengaan.

Zwaarwegend is ook dat het kabinet mensen tegen armoede wil beschermen. Sommige zzp’ers
werken langdurig voor een (te) laag tarief. Het tarief dat ze krijgen is niet voldoende
voor de noodzakelijke levensbehoeften. Ze houden ook zelden geld over voor een arbeidsongeschiktheidsverzekering
en kunnen niet sparen voor tegenslagen zoals het uitblijven van opdrachten.

Naast deze maatregelen werkt het kabinet ook aan andere maatregelen ter ondersteuning
voor zelfstandigen. Als onderdeel van principeakkoord over een toekomstbestendig en
evenwichtig pensioenstelsel, dat het kabinet op 5 juni jl. samen met werkgevers- en
werknemersorganisaties en de SER heeft gepresenteerd, zal het kabinet bezien hoe zelfstandigen
vrijwillig kunnen aansluiten bij de pensioenregeling in de sector of de onderneming
waar zij werken, ook als zij voordien niet als werknemer hebben deelgenomen. Ook is
afgesproken dat er een wettelijke verzekeringsplicht komt voor zelfstandigen tegen
het arbeidsongeschiktheidsrisico. In paragraaf 5 wordt de samenhang van de maatregelen
nader toegelicht.

De brief is als volgt opgebouwd:

1. Maatregel voor de onderkant van de arbeidsmarkt

2. Maatregel voor de bovenkant van de arbeidsmarkt

3. Verduidelijking gezag

4. Opdrachtgeversverklaring en de webmodule

5. Samenhang arbeidsmarktmaatregelen

6. Planning en gevolgen voor het handhavingsmoratorium

1. Maatregel voor de onderkant van de arbeidsmarkt

Algemeen

In het regeerakkoord was opgenomen dat voor zzp’ers wordt bepaald dat altijd sprake
is van een arbeidsovereenkomst bij een laag tarief in combinatie met een langere duur
van de overeenkomst of een laag tarief in combinatie met het verrichten van reguliere
bedrijfsactiviteiten. In de tweede voortgangsbrief is geschetst dat het kabinet op
basis van een eigen juridische analyse tot de conclusie is gekomen dat het risico
substantieel is dat deze ALT-maatregel (arbeidsovereenkomst bij laag tarief) strijdig
is het met Europees recht. Met name de omzetting van de overeenkomst van opdracht,
van de zelfstandige die onder de ALT-maatregel valt, naar een arbeidsovereenkomst
levert spanning op, omdat dit waarschijnlijk inbreuk maakt op de vrijheid van vestiging
(art. 49) en de vrijheid van dienstverrichting (art. 56) van zelfstandigen in het
Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie en die inbreuk naar verwachting
niet is te rechtvaardigen. Daarom is in de tweede voortgangsbrief aangekondigd dat
het kabinet alternatieve routes verkent.

Naar aanleiding van deze verkenning heeft het kabinet besloten de oorspronkelijke
maatregel niet langer uit te werken. Nadere analyse bevestigt de eerdere vermoedens
over strijdigheid met het Europees recht. Bij een eventuele juridische procedure zou
de Nederlandse regering aansprakelijk gesteld kunnen worden voor schade als gevolg
van deze wetgeving. Het kabinet acht dit risico te groot en onwenselijk.

Het probleem aan de onderkant van de arbeidsmarkt voor zzp’ers blijft echter bestaan
en is nog steeds zeer urgent. Een deel van de zzp’ers werkt tegen zeer lage tarieven
en het risico op een groep werkende armen is reëel: 8,6% van de zzp-huishoudens had
in 2017 een inkomen onder het bestaansminimum, tegenover 1,6% van de huishoudens van
werknemers.2 Door ongewenste concurrentie op arbeidsvoorwaarden met werknemers, komt ook het arbeidscontract
onder druk te staan.

Het kabinet heeft daarom een alternatief gezocht om een verandering te brengen in
de positie van zzp’ers aan de onderkant van de arbeidsmarkt. Met een generiek minimumtarief
voor zzp’ers van € 16 heeft het kabinet een instrument gevonden dat hetzelfde doel
bereikt als de oorspronkelijke maatregel: voorkomen dat zzp’ers tegen een te laag
tarief ingehuurd worden. Dit helpt bovendien om te voorkomen dat opdrachtgevers aan
de onderkant van de arbeidsmarkt alleen vanwege lagere kosten kiezen om te werken
met (schijn)zelfstandigen. Naar verwachting is dit instrument wel (onder voorwaarden)
in overeenstemming met het Europees recht. De maatregel wordt hieronder nader toegelicht.

Minimumtarief voor zzp’ers

Ter bescherming van zzp’ers die werkzaam zijn aan de onderkant van de arbeidsmarkt
introduceert de regering een generiek minimumtarief van € 16 waardoor werkenden aan
de onderkant van de arbeidsmarkt de garantie hebben dat zij tenminste een tarief ontvangen
waarmee zij in hun noodzakelijke levensbehoeften kunnen voorzien.

Met een minimumtarief voor zelfstandigen wordt voorkomen dat zelfstandigen tegen een
te laag tarief werken, zodat ze niet langer riskeren om als werkende armen op de Nederlandse
arbeidsmarkt te functioneren. Ook draagt het minimumtarief bij aan het kiezen voor
de inhuur van zelfstandigen om de juiste redenen. Immers, het verschil in kosten tussen
werknemers en zelfstandigen aan de onderkant van de arbeidsmarkt wordt verkleind.

Aan het minimumtarief kleven ook bepaalde risico’s. Zo kan het zijn dat bepaalde zzp’ers
aan de onderkant van de markt (in ieder geval op de korte termijn) minder opdrachten
krijgen. Ook zou het kunnen zijn dat het invoeren van het minimumtarief normerend
werkt, waardoor zzp’ers die nu meer verdienen dan € 16 straks het minimumtarief uitbetaald
krijgen. Het is goed om zulke effecten in kaart te brengen en daarom zal het kabinet
een onderzoek naar arbeidsmarkteffecten uitvoeren.

Minimumtarief binnen het Europeesrechtelijk kader

Het minimumtarief is naar verwachting vorm te geven binnen de Europeesrechtelijke
kaders. Net als de ALT-maatregel beperkt een minimumtarief de vrijheid van dienstverlening
en vestiging. De invoering van een minimumtarief is echter naar zijn aard minder vergaand
dan de ALT-maatregel. Er vindt immers geen omzetting plaats van een overeenkomst van
opdracht naar een arbeidsovereenkomst. Ook uit informele contacten met ambtenaren
van de Europese Commissie, blijkt dat een minimumtarief minder risico op strijdigheid
met het Europees recht oplevert, dan de oorspronkelijk voorgestelde maatregel.

Op basis van een eigen analyse komt het kabinet tot de conclusie dat de maatregel
een te rechtvaardigen inbreuk op de Europese wet- en regelgeving is. Een dergelijke
rechtvaardiging stelt wel een aantal eisen aan de vormgeving van de maatregel. De
maatregel dient namelijk 1. noodzakelijk, 2. proportioneel en 3. niet-discriminatoir
te zijn. Een inbreuk op de dienstenrichtlijn, die van toepassing is op zelfstandigen
die grensoverschrijdend werken, is alleen te rechtvaardigen wanneer dit noodzakelijk
is in het kader van de openbare orde. In onderstaande uitwerking van het minimumtarief
is steeds rekening gehouden met deze Europeesrechtelijke eisen.

Het kabinet is van mening dat een minimumtarief noodzakelijk is, gegeven het grote
risico op armoede onder zzp’ers. Omdat het risico op armoede breed speelt, kiest het
kabinet voor een generiek minimumtarief dat voor alle zzp’ers gaat gelden. Voor de
Europeesrechtelijke toets van noodzakelijkheid is van belang dat de maatregel coherent
is en dus zijn doel bereikt. Daarom kunnen in beginsel geen uitzonderingen worden
gemaakt, tenzij aangetoond kan worden dat voor een groep zzp’ers de maatregel niet
noodzakelijk is.

Ook is het kabinet van mening dat de maatregel proportioneel is. De maatregel is zo
vormgegeven dat deze niet verder gaat dan noodzakelijk om het doel te bereiken. Bij
de berekening van de hoogte van het minimumtarief speelt deze proportionaliteitstoets
een belangrijke rol, omdat het minimumtarief niet hoger kan worden vastgesteld dan
noodzakelijk is om armoede te voorkomen.

Tot slot is de maatregel niet discriminatoir, doordat het generieke minimumtarief
van toepassing zal zijn op zowel binnenlandse als ook op buitenlandse dienstverrichters.

Afbakening doelgroep

Omdat er voor een andere invulling van het regeerakkoord is gekozen, zijn ook de afgesproken
criteria opnieuw gewogen. Het kabinet heeft deze nu zodanig gekozen dat zo goed mogelijk
wordt aangesloten bij het doel van de maatregel. De afbakening van de doelgroep van
het minimumtarief wijkt – naar aanleiding van de hierboven genoemde aandachtspunten –
op drie aspecten af van wat in het regeerakkoord en in vorige brieven is voorgesteld.

Het gaat om de volgende onderwerpen:

1. criterium «reguliere bedrijfsactiviteiten»,

2. criterium «korte duur», en

3. reikwijdte.

Ad 1. Criterium «reguliere bedrijfsactiviteiten»

In afwijking van het regeerakkoord stelt het kabinet voor het criterium «reguliere
bedrijfsactiviteiten» te laten vallen. Naast dat het verrichten van niet-reguliere
bedrijfsactiviteiten geen indicatie is van een kleiner risico op armoede, is er bij
zzp’ers en opdrachtgevers veel weerstand tegen dit criterium. In de tweede voortgangsbrief
van november 2018 schreef het kabinet al dat veldpartijen op dit punt praktische problemen
zagen. Met name het feit dat het een nieuw criterium is, dat nog niet is ingevuld
door jurisprudentie, en dat de betekenis ervan door de jaren heen steeds zal blijven
veranderen, roept de zorg op dat dit veel discussie gaat opleveren. Dit zou daarmee
leiden tot meer onzekerheid en minder duidelijkheid.

Ad 2. Criterium «korte duur»

In afwijking van het regeerakkoord stelt het kabinet ook voor het criterium «korte
duur» te laten vervallen. Ook het verrichten van korte opdrachten is geen indicatie
dat er een kleiner risico op armoede is. Bovendien heeft het criterium andere nadelen.
Als opdrachten korter dan 3 maanden niet onder het minimumtarief zouden vallen, ontstaat
er een prikkel om klussen op te knippen. Ook zouden opdrachtnemers die korte opdrachten
verrichten op arbeidsvoorwaarden kunnen concurreren met hen die langere opdrachten
verrichten. Dit is niet denkbeeldig; buitenlandse opdrachtnemers die een korte periode
bouwwerkzaamheden komen verrichten in Nederland zouden bijvoorbeeld tegen een lager
tarief kunnen werken dan Nederlandse opdrachtnemers. Ook leidt dit criterium tot extra
administratieve lasten, omdat opdrachtnemers en opdrachtgevers moeten gaan bijhouden
hoe vaak ze over een bepaalde periode een overeenkomst zijn aangegaan.

Ad 3. Reikwijdte

In de tweede voortgangsbrief heeft het kabinet aangegeven dat het voor de hand ligt
een aantal groepen, zoals particuliere opdrachtgevers, uit te zonderen van de oorspronkelijke
maatregel. Deze afweging ligt anders bij een minimumtarief. De reden daarvoor is tweeledig.
Ten eerste moeten, gegeven de doelstelling, eventuele uitzonderingen voor groepen
zelfstandigen Europees rechtelijk worden gebaseerd op het ontbreken van noodzaak.
Er is geen reden om aan te nemen dat het risico op armoede kleiner is onder opdrachtnemers
die voor particulieren werken. In het onderzoek naar tarieven van zelfstandigen blijkt
juist dat tarieven die afgesproken worden met particuliere opdrachtgevers vaak lager
liggen dan tarieven die afgesproken worden met zakelijke opdrachtgevers. Ten tweede
is de verplichting van het betalen van een minimumtarief veel lichter dan de verplichting
om de opdrachtnemer als werknemer in dienst te nemen, zoals bij de oorspronkelijke
maatregel de bedoeling was. Daarom zullen ook particuliere opdrachtgevers onder de
reikwijdte van het minimum tarief vallen. Bij de vormgeving van de maatregel wordt
er uiteraard wel rekening mee gehouden dat van particuliere opdrachtgevers niet hetzelfde
kan worden verwacht als van zakelijke opdrachtgevers. Hieronder wordt uitgewerkt wat
dit in de praktijk betekent.

Hoogte van het tarief

Het kabinet kiest voor een minimumtarief van € 16 per uur. Het doel van het minimumtarief
is het garanderen van een bestaansminimum. Dit is leidend bij de vaststelling van
de hoogte van het tarief. Een hoger tarief dan noodzakelijk voor een bestaansminimum
zou immers niet proportioneel zijn om het gestelde doel te bereiken.

Het kabinet hanteert daarom de volgende uitgangspunten:

– Het bestaansminimum is gebaseerd op het sociaal minimum, oftewel het niveau van de
bijstandsuitkering. In 2019 is dit netto € 13.5773 per jaar.

– Met het minimumtarief wordt bewerkstelligd dat werkenden de mogelijkheid hebben om
in hun levensonderhoud te voorzien én zich kunnen verzekeren of reserveringen kunnen
maken voor risico’s op inkomensverlies (ziekte en arbeidsongeschiktheid, werkloosheid/leegloop).

– De hoogte van het tarief is zo gekozen dat een zzp’er die voltijd werkt (40 uur per
week, 46 weken per jaar) er het bestaansminimum mee kan verdienen. Daarbij is uitgegaan
van het gemiddelde percentage declarabele uren. Volgens de meest recente cijfers,
namelijk die uit het zzp-panel 20124, ligt dat gemiddelde percentage op 67%.

– Het tarief gaat gelden voor alle direct aan de opdracht gerelateerde uren. Direct
aan de opdracht gerelateerde kosten moeten daar bovenop in rekening gebracht worden.

– Opdrachtnemers maken ook kosten die niet direct aan de opdracht gerelateerd zijn.
In de hoogte van het tarief is daarom, op basis van cijfers van onderzoeksbureau SEO5, rekening gehouden met een opslag voor indirecte kosten van 15%.

– Bij de berekening is ervan uitgegaan dat de zzp’er dit bestaansminimum kan verdienen,
ook wanneer deze geen fiscale ondernemersfaciliteiten geniet (zoals een resultaatgenieter).

Op basis van deze uitgangspunten komt het kabinet tot een minimumtarief van € 16 per
uur, prijspeil 2019.

Wat betekent dit in de praktijk?

Het minimumtarief is bedoeld om opdrachtnemers te beschermen tegen armoede, door te
voorkomen dat ze tegen te lage tarieven (moeten) werken. Zelfstandigen aan de onderkant
van de arbeidsmarkt hebben vaak een zeer beperkte onderhandelingspositie ten opzichte
van de opdrachtgever. Daarom is besloten de verantwoordelijkheid voor het controleren
en betalen van het minimumtarief neer te leggen bij de opdrachtgever. De opdrachtgever
is echter sterk afhankelijk van de informatie van de opdrachtnemer. De opdrachtnemer
wordt daarom verantwoordelijk voor het aanleveren van deze informatie. In de praktijk
betekent dit het volgende.

De opdrachtnemer moet voorafgaand aan elke opdracht een inschatting maken van de directe
kosten en uren. Hij moet deze gegevens in de vorm van een uren- en kostenoverzicht
aan de opdrachtgever overleggen, opdat deze het uurtarief kan berekenen. Op basis
hiervan kan de opdrachtgever voorafgaand aan de opdracht al nagaan of er (naar inschatting)
voldaan zal worden aan het minimumtarief. In de praktijk zal dit dus betekenen dat
de offerte een belangrijk instrument wordt om te bepalen of aan het minimumtarief
is voldaan. In deze offerte zal op basis van de directe kosten en uren die de opdrachtnemer
verwacht te maken, duidelijk moeten worden welk uurtarief tot stand komt.

Zakelijke opdrachtgevers krijgen een grotere verantwoordelijkheid dan particuliere
opdrachtgevers. Indien achteraf blijkt dat er meer directe kosten en/of uren zijn
gemaakt dan vooraf ingeschat en het tarief daardoor onder het minimumtarief zou uitkomen,
dan is de zakelijke opdrachtgever verplicht om bij te betalen. Een deel van het ondernemersrisico
van de opdrachtnemer verschuift op deze manier naar de opdrachtgever. Daarom zal de
opdrachtnemer bij opdrachten voor zakelijke opdrachtgevers gedurende de opdracht de
directe kosten en uren per opdracht moeten bijhouden, en na afloop deze gegevens aan
de zakelijke opdrachtgever moeten verstrekken.

Zakelijke opdrachtgevers zullen zich op beide momenten (zowel vooraf als achteraf)
ervan moeten vergewissen dat deze gegevens aannemelijk zijn. Uitgaande van de beperkte
onderhandelingsmacht, bestaat immers het risico dat de opdrachtnemer zich gedwongen
voelt onjuiste informatie aan te leveren. Dat geldt zowel voor informatie die nodig
is om te beoordelen of het minimumtarief van toepassing is als voor informatie om
te bepalen of het minimumtarief betaald wordt (gewerkte uren, gemaakte kosten). Als
de opdrachtgever blindelings op deze informatie af zou mogen gaan, zou hij op basis
van deze onjuiste informatie gevrijwaard zijn van betaling van het minimumtarief.
Daarom komt de verantwoordelijkheid voor de juistheid van de informatie mede bij de
zakelijke opdrachtgever te liggen.

Particuliere opdrachtgevers krijgen een lichtere verantwoordelijkheid. Als voorafgaand
blijkt dat minimaal het minimumtarief gerekend wordt, bijvoorbeeld uit de offerte,
hoeft hij niet achteraf bij te betalen, als uiteindelijk toch meer uren of kosten
gemaakt worden door de opdrachtnemer. Bovendien hoeven particuliere opdrachtgevers
niet te beoordelen of de gegevens van de opdrachtnemer aannemelijk zijn. Het voert
te ver om een dergelijke verplichting aan particulieren op te leggen. De particuliere
opdrachtgever mag dus vertrouwen op de inschatting van de opdrachtnemer. Als de opdrachtnemer
een verkeerde inschatting maakt, en daardoor onder het minimumtarief zakt, dan is
dat voor rekening van de opdrachtnemer. De bewijslast ligt dus bij de opdrachtnemer.

Voor alle betrokken partijen, zowel opdrachtnemers als zakelijke en particuliere opdrachtgevers,
heeft het minimumtarief een stijging van de administratieve lasten tot gevolg. Ook
opdrachtnemers aan de bovenkant van de arbeidsmarkt zullen immers moeten bijhouden
wat hun uurtarief is, zodat controleerbaar wordt dat de opdrachtnemer inderdaad een
hoog uurtarief vraagt. Dit is een vervelende, maar onvermijdelijke consequentie van
de noodzaak om te voorkomen dat er een groep zzp’ers als werkende armen gaat functioneren
op de arbeidsmarkt.

De naleving van de wetgeving over het minimumtarief heeft een civielrechtelijke en
een bestuursrechtelijke component. Opdrachtnemers en belangenorganisaties kunnen bij
de civiele rechter naleving van het minimumtarief afdwingen. Daarnaast zal er bestuursrechtelijk
toezicht op het minimumtarief plaatsvinden door de Inspectie SZW.

Vervolg

De aankomende tijd wordt gebruikt om een aantal nog openstaande zaken nader uit te
werken, zoals het voorkomen van ontwijkingsmogelijkheden, de samenhang met de toepassing
van het wettelijk minimumloon voor bepaalde overeenkomsten van opdracht (WML-ovo)
en fictieve dienstbetrekkingen, ketenaansprakelijkheid en het uitzonderen van bepaalde
groepen.

Nieuwe leidraad voor zzp’ers van de Autoriteit Consument en Markt

In bovenstaande alinea’s is toegelicht hoe het kabinet een wettelijk generiek minimumtarief
wil introduceren om voor zzp’ers een bestaansminimum te garanderen. De Tweede Kamer
heeft eerder ook gevraagd naar andere mogelijkheden om betere arbeidsvoorwaarden voor
zelfstandigen te organiseren, zoals de mogelijkheid voor zelfstandigen om collectieve
afspraken te maken. Tijdens de behandeling van de Wet arbeidsmarkt in balans in de
Tweede Kamer vroeg de heer Weyenberg het kabinet hierover in gesprek te gaan met de
Autoriteit Consument en Markt (ACM).6

Momenteel werkt de ACM aan een nieuwe leidraad over zzp’ers en minimumtarieven. Deze
nieuwe leidraad vervangt de «Leidraad tariefafspraken voor zzp’ers in cao’s» uit 2017,
is breder van opzet en gaat niet alleen over cao’s. Met de nieuwe leidraad wil de
ACM meer duidelijkheid bieden over de omstandigheden waaronder zzp’ers collectief
minimumtarieven mogen afspreken en collectieve afspraken mogen maken die hun markt-
en inkomenspositie kunnen versterken. Doel is ook om de praktische toepassing van
de regels te vereenvoudigen.

De leidraad is zoals gezegd nog in ontwikkeling en derhalve nog niet vastgesteld.
Op 23 mei 2019 heeft over het concept van de leidraad overleg plaatsgevonden tussen
de Minister van SZW, de Staatssecretaris van EZK en de bestuursvoorzitter van de ACM.
Uit dit overleg komt naar voren dat de ACM met de nieuwe leidraad proactief zoekt
naar mogelijkheden binnen het mededingingsrecht voor zelfstandigen om afspraken te
maken en naar een heldere vertaling van de regels om de toepassing in de praktijk
te vereenvoudigen.

Het kabinet waardeert de opstelling van de ACM zeer. De ACM laat hiermee zien bereid
te zijn om – mede gezien de huidige maatschappelijke ontwikkelingen en de groei van
het aantal zzp’ers aan de onderkant van de arbeidsmarkt – oplossingen binnen het mededingingsrecht
op te zoeken en regels praktisch toepasbaar te maken. Op basis van dit overleg maakt
het kabinet op dat collectieve tariefafspraken binnen de Mededingingswet toegestaan
zijn als zelfstandigen zij-aan-zij met werknemers dezelfde activiteiten in een onderneming
verrichten. De ACM is op dit moment aan het onderzoeken of het «zij-aan-zij» verrichten
van werkzaamheden in de nieuwe leidraad verwerkt zou kunnen worden als een praktisch
toepasbare vuistregel om invulling te geven aan de criteria die het Hof in het arrest
FNV/Kiem7 stelt.

Indien deze route geen oplossing biedt voor bepaalde zelfstandigen, bijvoorbeeld omdat
zij niet zij-aan-zij met werknemers werken, beziet de ACM de mogelijkheden voor zelfstandigen,
of hun vertegenwoordigers, om tariefafspraken te maken om een inkomen op het sociale
minimum te kunnen verwerven. Als deze mogelijkheden er inderdaad blijken te zijn,
kunnen deze door (organisaties van) zelfstandigen benut worden. Het kabinet verwacht
dat dit in sommige gevallen in een behoefte kan voorzien, in ieder geval zolang de
voorgenomen wettelijke regeling die in een generiek minimumtarief voorziet nog niet
tot stand is gekomen.

Het proces is als volgt. Op dit moment wordt de leidraad binnen de ACM besproken.
De ACM zal de leidraad daarna bespreken met de Europese Commissie. Vervolgens zal
in de zomerperiode een openbare consultatie van start gaan waarbij een ieder input
kan leveren op de vernieuwde leidraad.

2. Maatregel voor de bovenkant van de arbeidsmarkt

Algemeen

In het regeerakkoord is afgesproken dat er voor zelfstandige ondernemers een opt-out
van de loonheffingen en de werknemersverzekeringen komt. Het doel van deze maatregel
is om ondernemers aan de bovenkant van de arbeidsmarkt en hun opdrachtgevers de zekerheid
te bieden dat ze buiten dienstbetrekking werken. Daarmee krijgen ondernemers meer
ruimte om te ondernemen. Dit is een aanvullende maatregel ten opzichte van het verduidelijken
van het gezagscriterium en ten opzichte van de opdrachtgeversverklaring, die hierna
in deze brief aan de orde zullen komen.

Reikwijdte

Volgens het regeerakkoord geldt de opt-out voor de loonheffingen en de werknemersverzekeringen.
Dat betekent dat de opdrachtgever bij de opt-out is gevrijwaard voor de loonheffingen
en dat de werkende niet verzekerd is voor de werknemersverzekeringen, ook als (achteraf)
toch blijkt dat er sprake is van een arbeidsovereenkomst. Dat neemt echter niet alle
onzekerheid bij de opdrachtgever weg. Mocht achteraf blijken dat er toch sprake is
van een arbeidsovereenkomst, dan zou de opdrachtgever bijvoorbeeld loon moeten doorbetalen
bij ziekte. Ook zou de werkende onder een pensioenplicht of cao kunnen vallen.

Gelet op het doel van de opt-out om zoveel mogelijk zekerheid te bieden, stelt het
kabinet voor om op dit punt verder te gaan dan in het regeerakkoord was beoogd. Daarom
wordt de reikwijdte van de opt-out uitgebreid naar een deel van het arbeidsrecht en
(onder voorwaarden) naar de toepasselijkheid van pensioenen en cao’s. Door deze uitbreiding
krijgen opdrachtgevers en opdrachtnemers extra zekerheid, wanneer zij aan de voorwaarden
voldoen en gezamenlijk verklaren dat zij bedoelen met elkaar te werken in een relatie
als opdrachtgever en zelfstandige. De maatregel aan de bovenkant van de arbeidsmarkt
wordt daarmee een (geclausuleerde) zelfstandigenverklaring en biedt zelfstandigen meer ruimte om te ondernemen dan de opt-out uit het regeerakkoord.

Een werkende met deze zelfstandigenverklaring kan bijvoorbeeld geen aanspraak meer
maken op loondoorbetaling bij ziekte, als achteraf toch blijkt dat er sprake was van
werknemerschap. Het voorkomt ook dat een opdrachtgever gehouden is om met terugwerkende
kracht pensioenpremies te betalen als het pensioenfonds oordeelt dat de werkende met
een zelfstandigenverklaring een werknemer is. Ook de doorwerking van de zelfstandigenverklaring
naar de arbeidsvoorwaarden in cao’s biedt de opdrachtgever extra zekerheid.

Deze doorwerking naar arbeidsrecht, cao’s en pensioenen is begrensd door internationaal
recht. Wanneer een werkende met een zelfstandigenverklaring later door een rechter
als werknemer wordt gekwalificeerd, dient het deel van het arbeidsrecht dat voortvloeit
uit internationaal recht te worden gerespecteerd. Rechten voor werknemers die voortvloeien
uit Europese richtlijnen (zoals vakantiedagen) zijn nog steeds van toepassing op deze
werkenden. Ook geldt dat vrijheid op collectieve onderhandeling van toepassing blijft.
Het blijft voor sociale partners dus mogelijk om voor deze werkenden collectieve afspraken
te maken.

Overigens schat het kabinet in dat de kans niet groot is dat werkenden met een zelfstandigenverklaring,
die aan alle voorwaarden voldoen, vaak naar de rechter zullen stappen om zich toch
als werknemers te laten kwalificeren, omdat ze zelf bewust voor de verklaring en dus
ook alle gevolgen hebben gekozen.

Vormgeving

Om bovenstaande te regelen is het noodzakelijk dat werkenden met een zelfstandigenverklaring,
die achteraf toch werknemer blijken te zijn, onderscheiden kunnen worden van andere
werknemers in het Burgerlijk Wetboek. Daarmee wordt geregeld dat wanneer sociale partners
in cao’s of pensioenregelingen verwijzen naar «werknemer» of «arbeidsovereenkomst»,
dit geen verwijzing betreft naar de werknemer met een zelfstandigenverklaring. Voor
sociale partners blijft het mogelijk om (bepaalde) cao- of pensioenbepalingen ook
te laten gelden voor werknemers met een zelfstandigenverklaring.

Net zoals bij de onderkantmaatregel, vervalt het criterium «reguliere bedrijfsactiviteiten»,
in afwijking van het regeerakkoord. In de tweede voortgangsbrief van november 2018
schreef het kabinet al dat veldpartijen op dit punt praktische problemen zagen, omdat
het een nieuw criterium is dat nog niet is ingevuld door jurisprudentie. Hierdoor
zou er veel onduidelijkheid ontstaan rondom dit criterium, terwijl het doel van de
zelfstandigenverklaring juist is om zekerheid te geven.

Voor gebruik van de zelfstandigenverklaring gelden de volgende voorwaarden:

1. In de overeenkomst van opdracht moet opgenomen zijn dat partijen de bedoeling hebben
geen arbeidsovereenkomst te sluiten.

2. De arbeidsbeloning bedraagt minimaal € 75 per uur (prijspeil 2019).

3. De overeenkomst wordt aangegaan voor maximaal een jaar.

4. De opdrachtgever en de opdrachtnemer ondertekenen beiden de zelfstandigenverklaring.

5. De opdrachtnemer dient bij de Kamer van Koophandel ingeschreven te staan.

Ad 1. Bedoeling geen arbeidsovereenkomst

De zelfstandigenverklaring is bedoeld voor echte zelfstandigen. Partijen moeten daarom
in de overeenkomst opnemen dat ze de bedoeling hebben om geen arbeidsovereenkomst
te sluiten. Dit betreft een vormvoorschrift: het is immers zeer lastig (zo niet onmogelijk)
voor de toezichthoudende instantie om de echte bedoeling van partijen te achterhalen.
Daarom is het voldoende als partijen opschrijven dat zij niet de bedoeling hebben
een arbeidsovereenkomst te sluiten. Deze eis stond niet in het regeerakkoord, maar
wordt voorgesteld om partijen bewust te laten kiezen voor de zelfstandigenverklaring
en de gevolgen die dat met zich meebrengt aan rechten en plichten.

Ad 2. Arbeidsbeloning per uur minimaal € 75

De arbeidsbeloning per uur wordt op dezelfde manier berekend als bij het minimumtarief.
Partijen moeten bijvoorbeeld dezelfde directe kosten en uren bijhouden. Daardoor gelden
dezelfde administratieverplichtingen en hoeven ze niet twee verschillende administraties
bij te houden.

De opdrachtgever moet zowel vooraf – eventueel op basis van een inschatting – vaststellen
dat naar verwachting minimaal € 75 per uur (conform regeerakkoord) betaald wordt als
achteraf vaststellen dat daadwerkelijk minimaal dit bedrag betaald is. Om dit achteraf
vast te kunnen stellen, moet de opdrachtnemer na afloop van de werkzaamheden aan de
opdrachtgever een overzicht verstrekken van de direct aan de opdracht toerekenbare
kosten en uren. Daarbij mag de opdrachtgever niet blindelings op deze overzichten
vertrouwen. Aan de eis van minimaal € 75 per uur is enkel voldaan als ook daadwerkelijk
minimaal € 75 per uur is betaald. Dit bedrag zal jaarlijks worden geïndexeerd. Bij
een dergelijk substantieel uurtarief acht het kabinet de opdrachtnemer mede vanwege
de sterke onderhandelingspositie in staat om de arbeidsrelatie naar eigen inzicht
vorm te geven.

Ad 3. Maximaal een jaar

Partijen moeten afspreken hoe lang de overeenkomst, waarvoor de zelfstandigenverklaring
geldt, duurt. Om gebruik te kunnen maken van de zelfstandigenverklaring is vereist
dat de duur van die overeenkomst maximaal een jaar is, conform het regeerakkoord.
Mochten de werkzaamheden uitlopen en langer duren dan een jaar, dan geldt de zelfstandigenverklaring
niet meer voor de periode na dat jaar. Het kabinet acht het wenselijk om een vereiste
van maximaal een jaar op te nemen om te voorkomen dat de zelfstandigenverklaring wordt
gebruikt door werknemers die voor langere tijd werkzaamheden verrichten.

Er komt een samentelregeling. Alle werkzaamheden die door een werkende eerder zijn
verricht voor dezelfde opdrachtgever, ongeacht de contractvorm, tellen mee. Omzeiling
van de samentelregeling wordt onder andere voorkomen door te bepalen dat alle werkzaamheden
die feitelijk voor dezelfde opdrachtgever worden verricht, worden samengeteld. Het
maakt daarbij niet uit dat de juridische opdrachtgever wijzigt (bijvoorbeeld in een
ander concernonderdeel). De termijn van een jaar begint te lopen op het moment dat
voor het eerst werkzaamheden worden verricht voor de opdrachtgever. Als na afronding
van een opdracht minimaal 6 maanden geen werkzaamheden zijn verricht voor die opdrachtgever,
start bij aanvang van de werkzaamheden een nieuwe termijn van een jaar.

Ad 4. Gezamenlijke verklaring

Het is van belang dat de opdrachtgever en de opdrachtnemer gezamenlijk door middel
van het tekenen van de zelfstandigenverklaring tot uitdrukking brengen deze toe te
willen passen, omdat de zelfstandigenverklaring voor beide partijen rechtsgevolgen
heeft. De ondertekening dient voor de start van de werkzaamheden plaats te vinden
en de opdrachtgever neemt de verklaring op in zijn administratie. In de verklaring
komt ook het KvK-nummer te staan. Partijen zijn vrij om naar eigen inzicht een verklaring
op te stellen die aan de voorwaarden voldoet. Er wordt een format voor een verklaring
ter beschikking gesteld waarvan partijen gebruik kunnen maken.

Ad 5. Inschrijving Kamer van Koophandel

Het kabinet acht het van belang dat de zelfstandigenverklaring ingezet wordt door
zelfstandigen. Om de zelfstandigheid van degene die kiest voor zelfstandigenverklaring
te benadrukken wordt een inschrijving in de Kamer van Koophandel (KvK) vereist, bovenop
de eisen uit het regeerakkoord.

Wat betekent dit in de praktijk?

De zelfstandigenverklaring is bedoeld voor een specifieke groep werkenden. Daarom
is het belangrijk dat aan bovenstaande voorwaarden is voldaan. Het is dus van belang
dat partijen goed bekijken of ze aan de voorwaarden voldoen, zowel voorafgaand aan
de werkzaamheden waarvoor de zelfstandigenverklaring geldt als na afloop, en dat goed
vastleggen. Het niet voldoen aan de voorwaarden kan namelijk grote gevolgen hebben.

Als niet aan de voorwaarden voor de zelfstandigenverklaring wordt voldaan, geldt deze
dan ook met terugwerkende kracht niet. Een dergelijke vaststelling kan gedaan worden
door de burgerlijk rechter, de Belastingdienst en het UWV. In het volgende onderdeel
wordt dit nader toegelicht. Daarmee vervallen de vrijwaring en de rechtsgevolgen van
de zelfstandigenverklaring. In dat geval dienen opdrachtgever en opdrachtnemer alsnog
te beoordelen of gewerkt kan worden buiten dienstbetrekking, bijvoorbeeld middels
de webmodule. Als sprake is van werken binnen dienstbetrekking, kan de werknemer aanspraak
maken op uitkeringen op grond van werknemersverzekeringen. Tevens geldt – als er sprake
is van een arbeidsovereenkomst – de volledige arbeidsrechtelijke bescherming en zijn
eventueel een cao en pensioenregeling van toepassing. Voor de opdrachtgever – die
werkgever blijkt te zijn – geldt dat hij loonheffing, premies voor de werknemersverzekeringen
en inkomensafhankelijke bijdrage voor de Zorgverzekeringswet verschuldigd is.

Toezicht en handhaving

Ten aanzien van de loonheffingen ligt de bewijslast dat aan de cumulatieve voorwaarden
van de zelfstandigenverklaring is voldaan bij de opdrachtgever. Indien niet aan de
cumulatieve voorwaarden wordt voldaan, kunnen – op grond van het gebruikelijke regime
uit de Wet op de loonbelasting 1964 – correctieverplichtingen, naheffingsaanslagen
en boetes opgelegd worden door de Belastingdienst.

Indien een werkende met een zelfstandigenverklaring een uitkering bij het UWV aanvraagt,
zal het UWV nagaan of voldaan is aan de voorwaarden van de zelfstandigenverklaring.
Is voldaan aan de voorwaarden, dan zal het UWV geen verder onderzoek verrichten. Er
geldt dan geen verzekeringsplicht. De opdrachtnemer heeft geen recht op een uitkering.
Is het UWV echter van oordeel dat niet is voldaan aan de voorwaarden van de zelfstandigenverklaring
dan zal het onderzoek worden voortgezet. Het UWV gaat dan na of sprake is van een
dienstbetrekking. Is dat het geval, dan is er sprake van een verzekeringsplicht en
(indien ook aan de overige voorwaarden van de uitkering is voldaan) recht op een uitkering.

Indien een werkende met een zelfstandigenverklaring zich op het standpunt stelt dat
er sprake is van een arbeidsovereenkomst en bijvoorbeeld een beroep doet op bepaalde
arbeidsrechtelijke bescherming of cao-bepalingen, dan spelen feiten en omstandigheden
van het individuele geval een belangrijke rol bij de kwalificatie van de arbeidsrelatie.
Bij verschil van inzicht kunnen contractspartijen (en hun vertegenwoordigers) naar
de civiele rechter stappen.

Vervolg

Het hierboven beschreven stelsel wordt op dit moment omgezet in wetgeving. Daarbij
staat nog een aantal punten open voor verder uitwerking zoals de relatie met de fictieve
dienstbetrekking en de doorwerking van het stelsel naar andere (arbeidsrechtelijke)
wetgeving.

3. Verduidelijking gezag

Zoals afgesproken in het regeerakkoord is verduidelijkt wanneer er sprake is van een
gezagsverhouding. Conform de motie van de leden Wiersma en Van Weyenberg8 is dit versneld ingevoerd. Zoals aangekondigd in de tweede voortgangsbrief is per
1 januari 2019 een uitgebreide toelichting over het gezagscriterium toegevoegd aan
het zogenoemde Handboek Loonheffingen (dat de status heeft van een beleidsbesluit).
In dit stuk wordt zo goed mogelijk inzicht gegeven in de elementen die onder het huidige
recht en de stand van de jurisprudentie een rol spelen in de beoordeling of sprake
is van een gezagsverhouding.

Deze verduidelijking is tot stand gekomen naar aanleiding van input van, en gesprekken
met, veldpartijen. Ook is een aantal wetenschappers gevraagd hierover een position
paper te schrijven9. Door middel van indicaties voor gezag, contra-indicaties voor gezag en door met
voorbeelden te werken, is het gezagscriterium verduidelijkt. Hiermee hebben opdrachtgevers
en -nemers meer handvatten gekregen om zelf te beoordelen of er sprake is van een
gezagsrelatie.

4. Opdrachtgeversverklaring en webmodule

Algemeen

Onder de huidige wetgeving ervaren opdrachtgevers en hun opdrachtnemers, waaronder
zzp’ers, onvoldoende duidelijkheid in welke gevallen er geen sprake is van een dienstbetrekking.
Daarom werkt het kabinet aan een webmodule, gebaseerd op wetgeving en jurisprudentie
in het kader van de kwalificatie van de arbeidsverhouding, waarmee aan de hand van
de antwoorden op een aantal vragen vooraf kan worden vastgesteld dat er geen sprake
is van een dienstbetrekking («werken buiten dienstbetrekking»). In dat geval geeft
de webmodule een zogeheten opdrachtgeversverklaring. Deze opdrachtgeversverklaring
geeft de opdrachtgever vooraf zekerheid dat geen loonheffing hoeft te worden ingehouden
en afgedragen en geen premies werknemersverzekeringen en inkomensafhankelijke bijdrage
Zorgverzekeringswet hoeven te worden betaald. De opdrachtgeversverklaring is geldig
voor zover de webmodule naar waarheid is ingevuld en er in de praktijk dienovereenkomstig
wordt gewerkt. Als de webmodule niet de conclusie «buiten dienstbetrekking» kan trekken,
wordt geen opdrachtgeversverklaring afgegeven. Dit wil overigens niet zeggen dat er
wel sprake is van een dienstbetrekking. Het betekent slechts dat op basis van de gegeven
informatie niet geconcludeerd kan worden dat er geen dienstbetrekking is.

De webmodule is additioneel aan andere instrumenten en zorgt voor een laagdrempelige
manier om zekerheid te krijgen over de kwalificatie van de arbeidsrelatie. De webmodule
kan immers door de opdrachtgever rechtstreeks benaderd worden en er is geen contact
met een toezichthoudende instantie voor nodig (dit in tegenstelling tot een nieuw
af te sluiten modelovereenkomst of vooroverleg). De webmodule is daarmee een instrument
om zekerheid te krijgen over de kwalificatie van de arbeidsrelatie. Opdrachtgevers
zijn niet verplicht om de webmodule te gebruiken. Als een opdrachtgever bijvoorbeeld
zeker weet dat er sprake is van een dienstbetrekking of juist van «buiten dienstbetrekking»
dan zal hij het waarschijnlijk het niet nodig vinden de webmodule in te vullen. Ook
kan er al duidelijkheid over de arbeidsrelatie zijn op basis van de verduidelijking
van gezag in het Handboek Loonheffingen, op basis van een goedgekeurde modelovereenkomst
of na vooroverleg met de Belastingdienst. Ook dan zullen opdrachtgevers het waarschijnlijk
niet nodig vinden de webmodule in te vullen.

Stand van zaken en vervolg

Ten behoeve van de webmodule is een (uitgebreide) conceptvragenlijst ontwikkeld die
zoveel mogelijk relevante elementen uitvraagt om de beoordeling van de arbeidsrelatie
te kunnen maken. Deze uitgebreide vragenlijst is de basis om te komen tot een beslisboom.

Daarnaast heeft de Universiteit van Amsterdam een juridische database ontwikkeld waarin
jurisprudentie op het gebied van het arbeidsrecht, de fiscaliteit en sociale zekerheid
van ongeveer de laatste 10 jaar inzichtelijk wordt gemaakt met betrekking tot de classificatie
van een arbeidsrelatie. Hierbij wordt een verband gelegd met de concept vragenlijst
en wordt aangegeven welke elementen een doorslaggevende rol hebben gespeeld bij de
uiteindelijke beoordeling. Deze database is inmiddels zo goed als afgerond. De analyse
van deze database wordt gebruikt om te komen tot een weging van de afzonderlijke vragen:
welk element weegt zwaar(der) mee bij de kwalificatie van de arbeidsrelatie.

Om de administratieve lasten te kunnen verlagen, wordt onderzocht of de vragenlijst
zoveel als mogelijk beperkt kan worden. Daarvoor zijn praktijkcasussen nodig. Daarom
is de (uitgebreide) vragenlijst allereerst uitgezet onder 1000 opdrachtgevers in het
kader van de testfase. Op basis van de lessen die daaruit volgden, zijn inmiddels
50.000 opdrachtgevers aangeschreven met het verzoek de vragenlijst in te vullen. Op
basis van de ingevulde vragenlijsten wordt bezien in hoeverre de vragenlijst kan worden
ingekort. Zo wordt op basis van data-analyse bezien of een algoritme kan worden ontwikkeld,
welke via een slimme routering met zo min mogelijk vragen tot een correcte uitkomst
komt.

De ingevulde vragenlijsten worden niet alleen gebruikt voor het ontwikkelen van een
algoritme, maar ook voor het testen van de beslisboom. Het streven is om te komen
tot een beslisboom met zo min mogelijk vragen, die zo vaak mogelijk zekerheid geeft,
en een zo klein mogelijke foutmarge heeft. Er zal een balans moeten worden gevonden
tussen deze drie doeleinden. In hoeverre dit mogelijk is zal moeten blijken in de
testfase die deze zomer plaatsvindt. Afhankelijk van de uitkomst van deze testfase
zal bezien worden of het instrument naar behoren functioneert. Na de zomer wordt uw
Kamer hierover geïnformeerd.

5. Integrale aanpak voor het arbeidsmarktbeleid

De uitwerking van de hiervoor beschreven maatregelen staat niet op zichzelf. In de
brief van december 2017 heeft het kabinet een integrale aanpak gepresenteerd voor
het arbeidsmarktbeleid. Het kabinet zet in op een arbeidsmarkt die zekerheid en kansen
biedt aan iedereen. Dat vereist een integrale aanpak gericht op het verbeteren van
de balans op de arbeidsmarkt waarbij vanuit verschillende dossiers stappen worden
gezet. Uitgangspunt van de benadering van het kabinet is, zoals ook de Eerste en Tweede
Kamer hebben benadrukt, dat bovengenoemde problemen niet in isolatie moeten worden
opgelost. Alle dossiers hangen met elkaar samen en beïnvloeden elkaar.

Tegelijkertijd kent elk dossier zijn eigen dynamiek (ook in relatie tot de rol van
de sociale partners), complexiteit en uitvoeringsvragen. Om te borgen dat deze kabinetsperiode
op alle dossiers de benodigde stappen kunnen worden gezet en dossiers elkaar niet
in de weg gaan zitten, biedt de kabinetsaanpak ruimte aan maatwerk met oog voor de
samenhang. Juist om de integraliteit te bewaken en waterbedeffecten zoveel mogelijk
te voorkomen, zijn alle trajecten gericht op afronding van wet- en regelgeving in
2020–2021, dus gedurende deze kabinetsperiode.

In de brief van december 201710 zijn de routes benoemd en inmiddels is op deze routes grote voortgang geboekt:

1. Een stevige agenda voor de arbeidsmarkt van de toekomst, met enerzijds aandacht voor de benodigde skills en anderzijds voor de aansluiting
van de zekerheden en het arbeidsrecht bij een veranderende arbeidsmarkt.

2. Samen met sociale partners werken naar vernieuwing van het pensioenstelsel.

3. Wetgeving op het gebied van vast/flex (de Wab) en arbeid en zorg.

4. Uitvoeren van de maatregelen rond het zzp-kwalificatievraagstuk en het stelsel van
ziekte en arbeidsongeschiktheid.

5. De maatregelen rond de Participatiewet verder uitwerken met sociale partners, gemeenten en andere betrokken partijen.

Hieronder wordt ingegaan op de ontwikkelingen met sterke raakvlakken ten aanzien van
de zzp-maatregelen.

Ad 1. Arbeidsmarkt van de toekomst

Het kabinet heeft een aanpak gepresenteerd om een leven lang ontwikkelen te stimuleren, ook bij flexibele arbeidsrelaties. De focus ligt op het stimuleren
van eigen regie van mensen op hun loopbaan en hun leven, zodat zij zich kunnen ontwikkelen,
hun eigen keuzes kunnen maken en kunnen voorkomen dat zij hun baan verliezen. Onderdeel
daarvan is dat zowel werkenden als niet-werkenden straks een persoonlijk ontwikkelbudget
voor scholing en ontwikkeling kunnen aanvragen, waarover de Tweede Kamer bij brief
van 3 juni jl. is geïnformeerd.11

De regering heeft verder een onafhankelijke Commissie Regulering van werk ingesteld
die advies zal geven over de toekomstige regulering van werk. Op 20 juni j.l. heeft
deze commissie een discussienota gepresenteerd. Hierin worden een aantal denkrichtingen
gepresenteerd ter ondersteuning van een brede discussie over de toekomstige regulering.
Deze denkrichtingen sluiten aan bij de aangekondigde maatregelen, omdat deze gericht
zijn op een gelijk speelveld voor alle werkenden en de wendbaarheid en duurzame inzetbaarheid
van alle werkenden bevorderen. Eind 2019 wordt het advies van de commissie verwacht.

Ad 2. Vernieuwing van het pensioenstelsel

Het kabinet heeft op 5 juni jl. samen met werkgevers- en werknemersorganisaties en
de SER een principeakkoord gepresenteerd over een toekomstbestendig en evenwichtig
pensioenstelsel. Samen met sociale partners heeft de Minister van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid afspraken gemaakt over een goede oudedagsvoorziening voor huidige
en toekomstige generaties. Ook zijn er afspraken gemaakt om ervoor te zorgen dat zo
veel mogelijk mensen werkend en gezond hun pensioenleeftijd kunnen bereiken.

Onderdeel van dit principeakkoord is de afspraak dat het kabinet, in lijn met het
SER advies, zal bezien hoe zelfstandigen vrijwillig kunnen aansluiten bij de pensioenregeling
in de sector of de onderneming waar zij werken, ook als zij voordien niet als werknemer
hebben deelgenomen. Voor zelfstandigen die in verschillende sectoren werken, zal het
kabinet verschillende uitvoeringsmodaliteiten bezien. De SER adviseert sociale partners
om gezamenlijk met zelfstandigenorganisaties in sectoren te onderzoeken hoe zij mogelijkheden,
zoals auto enrollment, variabele inleg en/of een verplichtstelling, kunnen realiseren.
Belangrijk is dat betrokken organisaties nagaan of hiervoor draagvlak bij zelfstandigen
bestaat. Het kabinet ziet de uitkomsten hiervan met belangstelling tegemoet. Het kabinet
verwacht dat bovenstaande oplossingsrichtingen ertoe leiden dat meer zelfstandigen
pensioen zullen gaan opbouwen. Het kabinet heeft daarnaast structureel € 100 miljoen
euro gereserveerd om daar waar mogelijk en wenselijk stappen te zetten richting een
arbeidsvormneutraal pensioenkader.

Daarnaast is afgesproken dat er een wettelijke verzekeringsplicht komt voor zelfstandigen
tegen het arbeidsongeschiktheidsrisico. Het doel van deze verzekeringsplicht is om
naast de bestaande werknemersverzekering ook andere werkenden te beschermen tegen
de gevolgen van arbeidsongeschiktheid en te borgen dat iedereen zich kan verzekeren.
Dit past in het bredere streven van het kabinet om toe te werken naar een situatie
waarin niet instituties en kosten bepalend zijn voor de vorm waarin arbeid wordt aangeboden,
maar de aard van het werk dat gedaan moet worden en de behoeften/wensen van werkgevers
en werkenden. Met een verplichte verzekering wordt ook afwenteling van kosten en risico’s
op de samenleving verminderd.

Het kabinet vraagt sociale partners om hiervoor in overleg met vertegenwoordigers
van zelfstandigenorganisaties in het begin van 2020 een uitvoerbaar en EMU-saldo neutraal
voorstel uit te werken dat betaalbaar en voor iedereen toegankelijk is, met het oog
op een kabinetsvoorstel voor de zomer van 2020. Het kabinet hecht hierbij aan de balans
tussen het tegengaan van schijnzelfstandigheid en zorgen dat echte zelfstandigen ruimte
hebben om gewoon hun werk te kunnen doen en hun ondernemerschap in te vullen. Het
kabinet vraagt daarom of het in de rede ligt en uitvoerbaar is om een uitzondering
voor deze verplichting te laten gelden, bijvoorbeeld als sprake is van beter passende
arrangementen, zoals bijvoorbeeld in de agrarische sector gangbaar is.

Ad 3. Wet arbeidsmarkt in balans

De Wet arbeidsmarkt in balans is aangenomen door beide Kamers. Met de Wet Arbeidsmarkt
in Balans zet het kabinet een eerste, belangrijke wetgevende stap om de urgente knelpunten
in het arbeidsrecht met voorrang aan te pakken. Door de kostenverschillen tussen vaste
en flexibele contracten te verkleinen, stimuleert het kabinet een bewuste keuze voor
de arbeidsrelatie die past bij de aard van het werk.

Ad 4. Zzp-kwalificatievraagstuk en ziekte en arbeidsongeschiktheid

De voortgang bij het zzp-kwalificatievraagstuk is in deze brief uitgebreid toegelicht.
Het kabinet heeft daarnaast voor de kerst een akkoord met werkgevers en werknemers
gesloten over het verlichten van de verplichtingen bij ziekte en arbeidsongeschiktheid.
Het betreft een pakket aan maatregelen die de loondoorbetalingsverplichting tijdens
ziekte voor werkgevers makkelijker, duidelijker en goedkoper maken. Ook bevat het
pakket maatregelen die stimuleren dat mensen met een WIA-uitkering zoveel mogelijk
deelnemen aan het arbeidsproces. De ontslagbescherming voor werknemers van twee jaar
bij ziekte blijft daarbij ongewijzigd. Voor het reces wordt de Tweede Kamer nog geïnformeerd
over de voortgang van de uitwerking.

6. Planning en gevolgen voor het handhavingsmoratorium

Op basis van de in deze brief beschreven uitwerking werkt het kabinet momenteel aan
wetgeving. Het streven is deze wetgeving in het derde kwartaal van 2019 voor internetconsultatie
uit te zetten. Tegelijkertijd zal dan een uitvoeringstoets door de betrokken instanties
worden opgesteld waarin de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van de nieuwe wetgeving
worden getoetst. De inwerkingtreding van de wetgeving is voorzien in 2021. Zoals afgesproken
in het regeerakkoord zal het huidige handhavingsmoratorium na invoering van de bovenstaande
maatregelen gefaseerd worden afgebouwd. In februari 2018 is het handhavingsmoratorium
verlengd tot 1 januari 2020, omdat destijds het streven was de wetgeving dan in werking
te laten treden. Daarom wordt het handhavingsmoratorium verlengd tot 1 januari 2021.

Tijdens het handhavingsmoratorium kan er gehandhaafd worden bij kwaadwillendheid.
In de praktijk blijkt dat het zeer lastig is om te voldoen aan de zware bewijslast
voor kwaadwillendheid, omdat de Belastingdienst zowel moet aantonen dat er sprake
is van een (fictieve) dienstbetrekking, als dat er sprake is van opzettelijke en evidente
schijnzelfstandigheid. Als een bedrijf een pleitbaar standpunt heeft, dan leidt zelfs
het niet opvolgen van aanwijzingen van de Belastingdienst niet (zonder meer) tot kwaadwillendheid.
Daarom worden de mogelijkheden tot handhaving gedurende het moratorium aangescherpt:
vanaf 1 januari 2020 kan de Belastingdienst ook handhaven wanneer opdrachtgevers aanwijzingen
van de Belastingdienst niet (of in onvoldoende mate) binnen een redelijke termijn
opvolgen. Als de Belastingdienst zich op het standpunt stelt dat de kwalificatie van
de arbeidsrelatie voor de loonheffingen niet in overeenstemming is met de huidige
wetgeving, dan geeft de Belastingdienst aanwijzingen. Als later blijkt dat de opdrachtgever
de aanwijzingen niet (of in onvoldoende mate) opvolgt en dus de wijze van werken niet
aanpast, kan de Belastingdienst ook in de periode van het handhavingsmoratorium handhavend
optreden. In een dergelijk geval is het immers niet logisch als de Belastingdienst
geen gevolgen verbindt aan het niet opvolgen van de aanwijzingen en het niet aangeven
van die dienstbetrekking in de loonaangifte. Dit vraagt uiteraard nog steeds de nodige
inspanningen van de Belastingdienst.

Dat er sprake is van een handhavingsmoratorium bij de Belastingdienst, wil uiteraard
niet zeggen dat de Belastingdienst en de Inspectie SZW stil zitten. Voor de Inspectie
SZW geldt geen handhavingsmoratorium. De Inspectie SZW is actief bij het toezicht
op het gebied van arbeidsrelaties, bijvoorbeeld als het gaat om de Wet op het minimumloon,
de Arbeidstijdenwet en de Arbeidsomstandighedenwet. In het regeerakkoord is versterking
van de Inspectie SZW voorzien. Beide organisaties hebben een toezichtsstrategie gemaakt
voor het toezicht op het gebied van arbeidsrelaties de komende tijd. Hierover wordt
u per separate brief geïnformeerd, die gelijktijdig met deze brief wordt verzonden.
In die brief wordt uiteengezet op welke wijze toegewerkt wordt naar het moment waarop
het handhavingsmoratorium wordt uitgefaseerd.

Na de zomer zal uw Kamer geïnformeerd worden over de uitkomsten van de testfase van
de webmodule. Op dat moment zult u nader geïnformeerd worden over de voortgang.

Tot slot

Met deze brief ligt er een concrete invulling van de maatregelen uit het regeerakkoord
op het gebied van «werken als zelfstandige» en zet het kabinet een grote stap vooruit
richting een arbeidsmarkt die toekomstbestendig is. Dat dit geen eenvoudige opgave
is, wordt duidelijk uit de complexe materie die in deze brief uiteengezet is. Op sommige
punten was het noodzakelijk om van het regeerakkoord af te wijken en soms was het
nodig om juist verder te gaan dan oorspronkelijk voorzien.

Gesprekken met experts, verschillende handhavings- en uitvoeringsinstanties en in
het bijzonder veldpartijen, hebben tot nadere inzichten geleid over welke middelen
ingezet moeten worden, om het doel te bereiken dat het kabinet gesteld heeft: bescherming
voor zelfstandigen aan de onderkant, meer ruimte om te ondernemen voor zelfstandigen
aan de bovenkant en duidelijkheid voor opdrachtgevers en zelfstandigen. Met dit doel
in gedachten, werkt het kabinet de aankomende maanden gestaag door om dit beleid in
wetgeving om te zetten en zal hier met uw Kamer en veldpartijen over in gesprek blijven.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, W. Koolmees

De Staatssecretaris van Financiën, M. Snel