Brief regering : Planning van het wetstraject inzake Warmtewet 2.0

Nr. 616 BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 13 februari 2019

In de onlangs gepubliceerde wijziging van de Warmtewet1 en de onderliggende regelgeving zijn naar aanleiding van de evaluatie van de Warmtewet
in 2016 diverse knelpunten weggenomen voor het functioneren van de Warmtewet voor
de huidige afnemers van warmte. Ik heb uw Kamer destijds geïnformeerd dat vraagstukken
die spelen in het kader van de energietransitie worden uitgewerkt in Warmtewet 2.0.2 In dat licht heeft uw Kamer een tweetal moties3 aangenomen. In deze brief informeer ik uw Kamer over de planning van het wetstraject
van Warmtewet 2.0 en over de resultaten van de onderzoeken die voor de uitvoering
van deze moties heb laten uitvoeren. Met deze brief geef ik ook uitvoering aan bovengenoemde
moties.

Warmtewet 2.0

Warmtenetten gaan naar verwachting een grotere rol spelen in de Nederlandse energievoorziening,
als alternatief voor het verwarmen met aardgas. Om de besluitvorming over en investeringen
in de aanleg en exploitatie van warmtenetten te faciliteren wil ik de benodigde rollen
en verantwoordelijkheden van publieke en private partijen nader duiden in de Warmtewet.
Ook wordt bekeken in hoeverre de minimale randvoorwaarden om de publieke belangen
(betrouwbaarheid, betaalbaarheid en duurzaamheid) te realiseren bij collectieve warmtelevering
aangescherpt moeten worden. Het wetstraject Warmtewet 2.0 omvat drie hoofdthema’s:

1. Marktordening

De marktordening voor warmtenetten moet bijdragen aan de realisatie van een betrouwbare,
betaalbare en duurzame warmtemarkt. Op basis van de resultaten van het in mijn opdracht
door SEO4 uitgevoerde onderzoek naar de marktordening (zie hierna), de discussies in het kader
van het Klimaatakkoord en overige gesprekken met belanghebbenden en literatuurstudies
zie ik voor de borging van de publieke belangen drie uitgangspunten voor de marktordening:

1) De marktordening moet aansluiten bij de technische en economische kenmerken van de
markt en bijdragen aan efficiënte marktuitkomsten.

2) Gelet op de diversiteit aan potentiele warmtebronnen en -systemen moet er voldoende
ruimte zijn voor lokaal maatwerk.

3) Gemeenten en Rijk moeten nu en in de toekomst over voldoende sturingsmogelijkheden
beschikken om de realisatie van publieke belangen te kunnen borgen.

Deze uitgangspunten neem ik mee in de beleidsvoorbereiding voor het wetstraject. Op
basis van een eerste analyse verwacht ik dat het daarbij zinvol is om een onderscheid
aan te brengen in de regulering van grote regionale transportnetten, middelgrote lokale
distributienetten en kleinschalige warmtesystemen.

2. Tariefregulering

De tarieven voor kleinverbruikers van warmte via warmtenetten worden in de huidige
Warmtewet gemaximeerd op basis van de gasreferentie. Dit uitgangspunt is in de recente
wijziging van de Warmtewet nog niet gewijzigd. De reden hiervoor is dat, gelet op
de voorlopig dominant blijvende positie van aardgas in de Nederlandse warmtevoorziening,
het uitgangspunt dat afnemers van collectieve warmte niet meer mogen betalen dan gasgebruikers
voorlopig relevant blijft. Duidelijk is dat deze gasreferentie in de context van een
energietransitie zijn waarde verliest. Op basis van mijn eerste analyses en het onderzoek
van SiRM5 kom ik tot de conclusie dat er nog geen eenduidig antwoord is op de vraag wat een
passend alternatief is voor de gasreferentie. Verder onderzoek is nodig alvorens ik
in het kader van het wetstraject Warmtewet 2.0 tot een weloverwogen keuze kan komen
voor een passend alternatief voor de gasreferentie.

3. Verduurzaming

Dit kabinet heeft de ambitie uitgesproken om in 2050 een bijna CO2-neutrale energievoorziening te realiseren. De uitrol van warmtenetten leidt alleen
tot CO2-reductie in de gebouwde omgeving als voldoende duurzame bronnen beschikbaar zijn
en worden aangesloten. Ik onderzoek op dit moment op welke wijze ik de stimulans voor
verduurzaming van warmtenetten het beste kan vormgeven gelet op de grote mate van
heterogeniteit in de sector en de samenhang met de realisatie van de publieke belangen
betaalbaarheid en betrouwbaarheid. De afspraken uit het ontwerpKlimaatakkoord worden
daarbij als voorlopig uitgangspunt genomen.

Uitvoering moties

Uw Kamer heeft twee moties aangenomen die relevant zijn voor Warmtewet 2.0:

1) De motie van de leden Yesilgöz-Zegerius en Jetten verzoekt de regering te onderzoeken
wanneer en op welke manier de splitsing tussen productie en levering van warmte enerzijds
en het warmtetransport en netbeheer anderzijds mogelijk is met het oog op een betere
werking van de markt en verdere verduurzaming van de warmtelevering.6

2) De motie van het lid Dik-Faber verzoekt de regering om in de aanloop naar Warmtewet
2.0 te onderzoeken welke alternatieven er zijn voor de gasreferentie.7

Ik heb onderzoeksbureaus SEO (motie 1) en SiRM (motie 2) de opdracht gegeven om hier
onderzoek naar te doen. Hierna doe ik kort verslag van hun bevindingen.

Splitsing in de warmtemarkt

Bij de discussie over de marktordening van warmtenetten wordt vaak de parallel getrokken
met de marktordening van de elektriciteit- en gasmarkt. Bij de elektriciteit- en gasmarkt
is er voor gekozen om de productie, handel en levering van de energiedrager te splitsen
van netbeheer. Deze splitsing heeft concurrentie tussen verschillende producenten
en leveranciers op nationaal niveau mogelijk gemaakt. SEO heeft onderzocht in hoeverre
deze parallel daadwerkelijk opgaat en in hoeverre splitsing op de warmtemarkt bijdraagt
aan de realisatie van de publieke belangen.

SEO komt tot de conclusie dat de nadelen van splitsing in de warmtemarkt waarschijnlijk
zwaarder wegen dan de voordelen. De mogelijke voordelen van splitsing, zoals die zich
voordoen bij elektriciteit en gas, zullen zich volgens SEO in de praktijk in de warmtemarkt
niet voordoen. Dit is gelegen in het feit dat splitsing geen oplossing biedt voor
structurele knelpunten die volgen uit de technische en economische kenmerken van de
warmtemarkt. Enkele voorbeelden van deze kenmerken zijn: (i) warmtenetten kennen een
relatief groot transportverlies waardoor warmtenetten vaak een lokaal en decentraal
karakter hebben. (ii) Warmtenetten zijn gesloten systemen. De wisselwerking tussen
aanvoer en afvoer en de verschillende kwaliteitsparameters die daarbij een rol spelen
maken het handhaven van de systeemkwaliteit relatief complex. (iii) Warmtenetten worden
vaak beleverd door een of enkele warmtebronnen die vaak over een lokaal monopolie
beschikken. (iv) De warmtemarkt heeft de kenmerken van een natuurlijk monopolie (o.a.
vanwege de niet-dupliceerbare infrastructuur).

De belangrijkste conclusie van SEO is dat splitsing in de warmtemarkt geen positieve
bijdrage levert aan betaalbaarheid. Splitsing in de warmtemarkt leidt tot de introductie
van extra kosten om de gesplitste markt te laten functioneren. Dit leidt tot extra
transactiekosten om de afstemming tussen productie en levering te organiseren. SEO
onderkent dat splitsing bij grote, nog te ontwikkelen, regionale warmtesystemen in
Nederland, zoals bijvoorbeeld de warmterotonde Zuid-Holland, per saldo mogelijk wel
voordelen kan opleveren. Tot slot merkt SEO op dat de warmtemarkt zich in een andere
fase van ontwikkeling bevindt dan de elektriciteits- en gasmarkten die een hoge mate
van volwassenheid kennen.

De bevindingen van onderzoeksbureau SEO worden o.a. bevestigd in de recente analyse
van onderzoeksbureau SiRM (zie hierna) en het rapport over de evaluatie van de Warmtewet
(2016) van onderzoeksbureau Ecorys.8 Op basis van deze onderzoeken en mijn eerste eigen analyses trek ik op dit moment
de conclusie dat, zolang de structurele economische en technische kenmerken van de
markt ongewijzigd blijven, het aanbrengen van een generieke wettelijke verplichte
splitsing tussen productie en levering van warmte enerzijds en het warmtetransport
en netbeheer anderzijds, niet bijdraagt aan het verbeteren van de betaalbaarheid,
duurzaamheid en leveringszekerheid. Ik onderzoek op dit moment in hoeverre dit bij
(toekomstige) regionale transportnetten mogelijk anders uitpakt.

Alternatieven voor de gasreferentie

Op basis van zijn onderzoek identificeert SiRM drie mogelijke alternatieven voor de
huidige gasreferentie:

1) Door warmtebedrijven bepaalde transparante tarieven. Bij deze manier bepalen warmtebedrijven
zelf hun tarieven, maar zijn zij gehouden aan transparantieverplichtingen en monitort
de Autoriteit Consument en Markt (ACM) de rendementen. Een variant op deze manier
van reguleren wordt in de meeste andere Europese landen gebruikt.

2) Door de toezichthouder vastgestelde landelijke referentietarieven. Deze manier van
reguleren lijkt het meest op de huidige gasreferentie. Een warmtebedrijf mag tarieven
niet boven een bepaalde referentie vaststellen.

3) Door de toezichthouder vastgestelde tarieven. Deze manier van reguleren lijkt het
meest op de regulering bij gas en elektriciteit. De ACM kan als toezichthouder dan
bijvoorbeeld de tarieven vaststellen op basis van de eigen kosten van het warmtebedrijf
of op basis van de gemiddelde kosten van vergelijkbare warmtebedrijven.

SiRM concludeert dat er geen duidelijke «winnaar» tussen de vormen van regulering
bestaat. De heterogeniteit van de warmtemarkt maakt de zoektocht naar een alternatief
voor de gasreferentie erg complex. SiRM merkt tot slot op dat mogelijk een meer hybride
reguleringsvorm, waarbij er meer rekening gehouden kan worden met deze heterogeniteit,
passender is voor de warmtemarkt.

Planning Warmtewet 2.0

Ik streef ernaar om in de uitwerking en invoering van de nieuwe Warmtewet zoveel als
mogelijk aan te sluiten bij de voorgenomen afspraken en tijdpaden in het ontwerpKlimaatakkoord.
In dit ontwerpakkoord is opgenomen dat het wenselijk is dat de nieuwe Warmtewet per
1 januari 2022 in werking kan treden. Op deze manier verwacht ik in het bijzonder
gemeenten duidelijkheid en ondersteuning te kunnen bieden voor de keuzes die zij moeten
maken om de verduurzaming van de gebouwde omgeving (de wijkgerichte aanpak) te realiseren.

Het is mijn inzet om 2019 te benutten voor het gedetailleerd uitwerken van de hierboven
genoemde inhoudelijke thema’s, inclusief de afstemming met stakeholders. Ik voorzie
dat de internetconsultatie van het wetsvoorstel na de zomer van 2019 kan starten.
Naar verwachting zal het wetsvoorstel in de loop van 2020 aan uw Kamer worden aangeboden.

De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
E.D. Wiebes