Brief regering : Evaluatie pilot multidisciplinaire advisering slachtofferschap mensenhandel

Nr. 175
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 13 november 2019

Inleiding

Hierbij bied ik uw Kamer het rapport «Evaluatie pilot multidisciplinaire advisering
slachtofferschap mensenhandel» aan1. Dit onderzoek is door Regioplan in opdracht van het WODC uitgevoerd. Het betreft
de evaluatie van een pilot bij het Schadefonds Geweldsmisdrijven (SGM). In deze brief
informeer ik u nader over de evaluatie en de conclusies die het kabinet hieraan verbindt.

Aanleiding en aanloop pilot

Verschillende partijen, waaronder Nationaal Rapporteur Mensenhandel, GRETA2, opvanginstellingen, als ook NGO’s en advocatuur, hebben in de afgelopen jaren gepleit
voor de inrichting van een procedure waarbij de identificatie van slachtoffers van
mensenhandel los wordt gekoppeld van de opsporing en vervolging. De toenmalig Nationaal
Rapporteur constateerde dat het in het belang van de bescherming van slachtoffers
kan zijn om een andere vorm van identificatie te hanteren. Ook zonder vervolging en
veroordeling van de dader kan er immers sprake zijn van slachtofferschap. De identificatie
van slachtoffers buiten het strafproces om, kan bovendien van belang zijn om toegang
te krijgen tot verschillende vormen van ondersteuning. Voorgenoemde partijen pleitten
ook voor een werkwijze waarin meerdere soorten deskundigen een rol krijgen bij de
identificatie van slachtoffers.

Om tot een dergelijke procedure te komen zijn er de afgelopen jaren verschillende
stappen gezet en is grondig onderzocht hoe een dergelijke procedure ingericht zou
kunnen worden. In 2015 is een haalbaarheidsonderzoek3 uitgevoerd naar de mogelijkheden om te komen tot multidisciplinaire identificatie
van het slachtofferschap van mensenhandel. De onderzoekers hebben op basis van dit
haalbaarheidsonderzoek vervolgens een identificatiemodel voorgesteld. Dit model is
nader uitgewerkt in een zogenaamde pre-pilot. Deze pre-pilot werd belegd bij het SGM
en moest uitwijzen of het voorgestelde model in de praktijk tot het gewenste resultaat
zou leiden. Tevens is tijdens deze pre-pilot onderzocht hoe de pilot in praktische
zin binnen het SGM kon worden vormgegeven. Daarbij is onder andere nader uitgewerkt
op welke wijze informatie binnen de pilot met de betrokkenen kon worden gedeeld.

Op 1 januari 2018 is de pilot bij SGM gestart.

De pilot had meerdere doelen. Allereerst moest de pilot duidelijkheid brengen over
de vraag of een dergelijke procedure toegevoegde waarde had voor Nederlandse en buitenlandse
slachtoffers van seksuele uitbuiting, arbeidsuitbuiting en criminele uitbuiting. Tevens
moest de pilot uitwijzen of deze ook van toegevoegde waarde was voor de betrokken
partijen zoals IND, SGM en opvanginstellingen. Cruciaal was daarbij de vraag of de
aannemelijkheid van slachtofferschap daadwerkelijk beoordeeld kon worden. Daarnaast
was het van belang of een dergelijke procedure tegen reële kosten kon worden ingericht
en of de procedure geen onoverkomelijk juridische en organisatorische bezwaren opleverde.

De pilot maakte onderdeel uit van het project Nationaal Verwijsmechanisme Slachtoffers
mensenhandel, dat tot doel had het slachtoffer meer centraal te stellen in de aanpak
van mensenhandel en het hulp- en ondersteuningsaanbod – en de toegang daartoe – voor
alle slachtoffers mensenhandel te verbeteren.

Uitvoering

Van 1 januari 2018 tot 1 juli 20194 heeft bij SGM de pilot aannemelijkheid slachtofferschap mensenhandel gelopen. Een
speciaal ingerichte subcommissie bracht gedurende de pilot op aanvraag een multidisciplinair
deskundigenbericht uit over de aannemelijkheid van slachtofferschap van de aanvrager.
Het multidisciplinaire deskundigenbericht van de commissie slachtofferschap mensenhandel
kon door de aanvrager vervolgens zelf ingebracht worden bij verschillende instanties,
waaronder bij de IND ten behoeve van de verblijfsrechtelijke procedure, bij gemeenten
voor het aanvragen van bepaalde gemeentelijke voorzieningen of specialistische zorg
en bij het Schadefonds Geweldsmisdrijven voor een tegemoetkoming.

De commissie slachtofferschap mensenhandel bestond uit een officier van justitie,
de voormalig Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen,
de voormalig directeur van de Stichting FairWork, een advocaat, een docent expert
Criminologie bij Hogeschool InHolland, een professor Mensenhandel en Globalisering
van INTERVICT en een medisch antropoloog. Na het beëindigen van de pilot op 1 juli,
is de subcommissie opgeheven.

De commissie en het SGM hebben zich gedurende deze pilot ingezet om de pilot een succes
te laten zijn. Ik ben hen daarvoor erkentelijk.

Evaluatie

In opdracht van het WODC heeft Regioplan een evaluatie van de pilot uitgevoerd. Hieronder
ga ik nader in op de uitkomsten van deze evaluatie.

Kwantitatieve resultaten

Gedurende de pilot (in de periode 1 januari 2018 tot en met 31 december 2018) zijn
81 aanvragen ingediend bij de commissie, in totaal ging het om 64 aanvragen van vrouwen
en 17 aanvragen van mannen. Er waren 6 aanvragen van minderjarige slachtoffers, de
rest van de aanvragers was meerderjarig. De meeste aanvragers zijn afkomstig uit Afrika
(62). Slechts 1 van de aanvragers had de Nederlandse nationaliteit. De meeste aanvragers
gaven aan slachtoffer te zijn van seksuele uitbuiting. In totaal zijn 59 van de 81
aanvragen in behandeling genomen, zijn 4 aanvragen ingetrokken en zijn 18 aanvragen
niet-ontvankelijk verklaard5.

Peildatum van de evaluatie was medio april 2019. Op dat moment had de subcommissie
in 44 aanvragen een deskundigenbericht uitgebracht. In 32 gevallen werd het slachtofferschap
aannemelijk geacht, in 12 gevallen kon de commissie niet tot dit oordeel komen. Medio
april was de commissie in 15 gevallen nog niet tot een oordeel gekomen.

Conclusies

• Uit de evaluatie blijkt dat de subcommissie goed in staat is gebleken om tot een oordeel
te komen. In vrijwel alle gevallen kon de commissie op basis van uitwisseling van
inhoudelijke argumenten, waarbij geput werd uit de brede kennis aanwezig bij de commissieleden,
tot een eensluidend oordeel komen ten aanzien van de aannemelijkheid van slachtofferschap.
De commissie heeft in onafhankelijkheid kunnen oordelen over de aanvragen.

• In aanloop naar de start van de pilot heeft SGM via verschillende informatiekanalen
relevante partijen geïnformeerd over het bestaan van de pilot. Ook zijn mogelijke
slachtoffers en/of hun advocaten in de brief/het sepotbesluit van het Openbaar Ministerie
gewezen op het bestaan van de commissie. Ook de IND wees in haar voornemen tot intrekking
van de B8-vergunning op het bestaan van de pilot. De informatievoorziening richting
slachtoffers en/of hun advocaten over het bestaan en de werkwijze van de pilot wordt
volgens de onderzoekers door partijen in het veld en vertegenwoordigers van aanvragers
adequaat geacht. Hiermee is er voor gezorgd dat alle slachtoffers op de hoogte waren
van het bestaan van de pilot en hier dus ook gebruik van hebben kunnen maken als daar
behoefte aan was.

• De doorlooptijden van de aanvragen waren langer dan vooraf voorzien; de gemiddelde
totale doorlooptijd was 22 weken, in plaats van de beoogde 10 weken. Dit is gedurende
de pilot wel korter geworden. Het SGM heeft aangegeven dat de doorlooptijden bij een
vervolg van de pilot waarschijnlijk nog iets verder ingekort zouden kunnen worden;
de 10 weken termijn is echter niet realistisch.

• De pilot was arbeidsintensiever dan vooraf ingeschat. De vergoedingen voor het bureau
van het SGM en de commissieleden waren niet toereikend.

• Via advocaten en overige gemachtigden is aangegeven dat een hoorzitting weliswaar
zwaar is voor slachtoffers maar ook een positief effect had voor de erkenning van
het slachtofferschap. Met name de bejegening en de respectvolle omgang met de slachtoffers
wordt genoemd.

• Gedurende de pilot hebben, ondanks de brede communicatie over het bestaan van de pilot,
vooral buitenlandse slachtoffers van mensenhandel een beroep gedaan op de commissie.
De doelgroep was hiermee aanzienlijk smaller dan vooraf beoogd. De deskundigenberichten
zijn door de slachtoffers met name met de IND gedeeld en ook in een aantal gevallen
ingebracht in de reguliere procedure van het SGM.

• De IND heeft gedurende de pilot het oordeel van de subcommissie over de aannemelijkheid
van het slachtofferschap overgenomen. Om de oordeelsvorming te kunnen vergelijken
heeft de IND ook zelf de aannemelijkheid van het slachtofferschap beoordeeld. In de
meeste gevallen waarin het bericht werd ingebracht bij de IND, kwam het oordeel van
de IND en de commissie over de aannemelijkheid van slachtofferschap overeen. In 5
van de in totaal 30 zaken waarbij een deskundigenbericht is ingebracht, kwam de commissie
tot een positief oordeel en de IND tot een negatief oordeel. In 1 geval kwam de commissie
tot een negatief oordeel en de IND tot een positief oordeel6. Het deskundigenbericht was echter slechts één van de elementen die de IND heeft
betrokken bij de beoordeling van een aanvraag tot niet tijdelijk humanitair verblijf
(paragraaf B9/12 Vreemdelingencirculaire). Het bericht zelf leidde niet automatisch
tot een inwilliging of afwijzing van de aanvraag tot verblijf. In 4 van de 16 zaken7 waarin de IND uiteindelijke een B9 vergunning heeft ingewilligd, kwam het oordeel
niet overeen: driemaal is door de IND de B9-aanvraag ingewilligd, omdat de commissie
slachtofferschap aannemelijk achtte, terwijl de IND daar negatief over oordeelde;
eenmaal oordeelde de commissie negatief en de IND (op grond van andere informatie)
positief.

Vervolg

Zoals eerder in deze brief aangegeven had de pilot verschillende doelen. Ten eerste
moest de pilot uitwijzen of een dergelijke procedure toegevoegde waarde had voor verschillende
groepen slachtoffers en de betrokken partijen zoals IND, SGM en opvanginstellingen.
Uit de evaluatie wordt duidelijk dat de pilot in een beperkte mate in een behoefte
blijkt te voorzien. De deskundigenberichten worden door een beperkte doelgroep aangevraagd,
namelijk buitenlandse slachtoffers van mensenhandel. En zij vragen deze aan met een
beperkt doel, namelijk als ondersteuning in verblijfsrechtelijke procedures. Hoewel
het goed is dat de werkwijze bij kan dragen aan het verkrijgen van een verblijfsvergunning
voor deze doelgroep, is de reikwijdte van de pilot hiermee aanzienlijk beperkter gebleken
dan vooraf beoogd. Uit de pilot blijkt bovendien dat de IND in haar eigen toets grotendeels
tot hetzelfde oordeel komt als de commissie. Het oorspronkelijke doel van de pilot,
namelijk erkenning van het slachtofferschap en verbetering van de toegang tot voorzieningen
voor alle typen slachtoffers buiten het strafrecht om, wordt op deze wijze onvoldoende
gerealiseerd.

Er zijn verschillende redenen aan te wijzen waarom de pilot slechts voor een beperkte
groep slachtoffers relevant is gebleken. Verschillende partijen in het veld hebben
aangegeven dat strafrechtelijke onderzoeken met Nederlandse slachtoffers vaker tot
een veroordeling leiden. Hierdoor is er voor deze groep slachtoffers wellicht minder
noodzaak om het slachtofferschap buiten het strafrecht om te laten erkennen dan bij
de start van de pilot verwacht.

Gedurende de ontwikkeling en looptijd van de pilot zijn verschillende maatregelen
getroffen die er toe leiden dat er bij verschillende groepen slachtoffers inmiddels
mogelijk minder behoefte is aan de procedure dan bij de start van de pilot. Zo is
de Vreemdelingencirculaire per 1 oktober 2018 aangepast waardoor het slachtoffer meteen
na een vervolgingsbeslissing van het OM recht heeft op een B9-verblijfsvergunning
(voorheen was dit alleen na een veroordeling).

Ook wordt nog dit jaar het aantal opvangplekken voor slachtoffers van mensenhandel
met multiproblematiek uitgebreid. Daarnaast ondersteunt CoMensha gemeenten bij het
realiseren van een landelijk dekkend netwerk van zorgcoördinatoren. De zorgcoördinatie
vormt de toegangspoort voor slachtoffers van mensenhandel naar opvang en zorg. Door
dit landelijk dekkende netwerk van zorgcoördinatoren te realiseren, is formele erkenning
middels een deskundigenbericht minder noodzakelijk geworden om toegang tot de juiste
zorg af te dwingen. De VNG ondersteunt bovendien gemeenten bij het ontwikkelen en
uitvoeren van beleid om mensenhandel aan te pakken, waaronder ook de ondersteuning
van slachtoffers. Met deze maatregelen wordt de toegang tot opvang en zorg voor slachtoffers
verbeterd en een deel van de problematiek waar slachtoffers van mensenhandel in het
verleden tegenaan liepen, opgelost.

Ten tweede moest de pilot uitwijzen of een dergelijke procedure tegen reële kosten
kon worden ingericht en of de procedure geen onoverkomelijk juridische en organisatorische
bezwaren opleverde. De doorlooptijden van de pilot zijn veel langer gebleken dan van
te voren werd ingeschat. Ook was de pilot niet kostendekkend. Hoewel de procedure
voor een beperkte groep slachtoffers weliswaar van belang kan zijn, zijn we het aan
alle slachtoffers verplicht om de beperkt beschikbare middelen voor de aanpak van
mensenhandel zo effectief mogelijk in te zetten.

Ten derde moest de pilot uitwijzen of de aannemelijkheid van het slachtofferschap
daadwerkelijk beoordeeld kon worden. De pilot is op dit punt succesvol gebleken, uit
de WODC-evaluatie blijkt dat een onafhankelijke multidisciplinaire commissie in staat
is gebleken om tot eensluidend oordeel te komen over de aannemelijkheid van het slachtofferschap.

Ik kom op basis van bovenstaande punten tot de conclusie dat het voortzetten van deze
werkwijze niet gewenst is. Ik vind het echter van groot belang dat de positieve aspecten
van de pilot niet verloren gaan.

De positieve aspecten zien met name op het multidisciplinaire karakter van de identificatie
van het slachtoffers. Specifieke kennis van trends en ontwikkelingen in mensenhandelzaken
is daarbij van belang. Daarnaast is het gevoel van erkenning en de manier van bejegening
door de subcommissieleden als belangrijke meerwaarde door de onderzoekers benoemd.
De hoorzitting die standaard onderdeel uitmaakte van de procedure heeft hierin een
belangrijke rol gespeeld. De geleerde lessen uit de pilot zijn mogelijk relevant voor
verschillende bestaande procedures. Daarom zal met relevante organisaties in gesprek
worden getreden om te bezien hoe de opgedane kennis overgebracht kan worden en hoe
de positieve ervaringen waar mogelijk een plek kunnen krijgen in bestaande procedures.
Een eerste gesprek hierover met het SGM en de IND heeft reeds plaatsgevonden. Nu de
evaluatie is afgerond, zal met het SGM, de IND en eventueel andere relevante partijen
worden gekeken hoe de geleerde lessen in de praktijk kunnen worden gebracht. Over
de concrete vervolgstappen informeer ik u daarom in het eerste kwartaal van 2020.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
A. Broekers-Knol