Memorie van toelichting : Memorie van toelichting
36 781 Wijziging van de Arbeidsomstandighedenwet in verband met de invoering van een meld- en vergewisplicht bij arbeidsongevallen voor degene die een werknemer ter beschikking heeft gesteld aan een werkgever voor het verrichten van arbeid (Wet invoering meld- en vergewisplicht arbeidsongevallen voor uitleners)
Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING
Inhoudsopgave
blz.
I
Algemene toelichting
2
1.
Inleiding
2
1.1
Wie is de werkgever?
3
2.
Hoofdlijnen van het wetsvoorstel
4
2.1
Aanleiding
4
2.2
Probleembeschrijving
5
2.3
Doelstelling
8
2.4
Noodzaak regeling
8
2.5
Instrumentkeuze
10
2.5.1
Meldplicht arbeidsongevallen
10
2.5.2
Vergewisplicht
12
2.6
Dossieropbouw
14
3.
Verhouding tot hoger recht en nationale wetgeving
14
3.1
Vrij verkeer
14
3.2
Verwerking van persoonsgegevens
17
3.2.1.
EVRM
17
3.2.2.
Grondwet en IVBPR
18
3.2.3.
Handvest van de grondrechten van de Europese Unie
18
3.2.4.
AVG
19
4.
Gevolgen
22
4.1
Gevolgen uitleners, inleners en werknemers
22
4.2
Verwerking persoonsgegevens
24
4.3
Regeldruk
24
4.4
Budgettaire gevolgen voor overheid
26
4.5
Gevolgen Caribisch Nederland
26
5.
Uitvoering, toezicht en handhaving
27
6.
Consultatie, adviezen en toetsing
28
6.1
Consultaties
29
6.2.
Adviezen en toetsing
31
6.2.1
Adviescollege Toetsing en Regeldruk
31
6.2.2
Autoriteit Persoonsgegevens
33
6.2.3
Nederlandse Arbeidsinspectie
34
6.2.4
Reactie Nederlandse Arbeidsinspectie herzien conceptwetsvoorstel
37
7.
Inwerkingtreding
37
8.
Evaluatie
37
II.
Artikelsgewijze toelichting
38
I Algemene toelichting
1. Inleiding
De huidige wet- en regelgeving rondom uitzendkrachten gaat uit van zelfredzame werknemers
die hun weg weten te vinden in de Nederlandse samenleving en voor zichzelf kunnen
opkomen als dat nodig is. In de praktijk blijkt dit anders te liggen. Een groot deel
van de uitzendkrachten bestaat namelijk uit arbeidsmigranten die in de meeste gevallen
minder zelfredzaam zijn. Ze spreken de Nederlandse taal niet altijd, kennen de Nederlandse
regelgeving en instanties niet of nauwelijks en zijn vaak afhankelijk van de werkgever
of van uitleners. Deze afhankelijkheid en kwetsbaarheid kan gemakkelijk worden misbruikt,
met misstanden en onwenselijke situaties tot gevolg.1
Het Aanjaagteam Bescherming Arbeidsmigranten heeft diverse aanbevelingen gedaan om
de werk- en leefomstandigheden van arbeidsmigranten structureel te verbeteren. Eén
van de aanbevelingen gaat in op het verbeteren van arbeidsomstandigheden van arbeidsmigranten.
Daarbij gaat het om het invoeren in de Arbowetgeving van een verplichting voor de
uitlener om meldingsplichtige arbeidsongevallen te melden bij de toezichthouder. De
inlener krijgt naast de bestaande meldplicht om arbeidsongevallen te melden, de plicht
om meldingsplichtige arbeidsongevallen waarbij een door de uitlener ter beschikking
gestelde werknemer is betrokken aan de uitlener te melden. De uitlener krijgt een
vergewisplicht die eruit bestaat dat na een ongeval wordt nagegaan dat de nodige maatregelen
zijn genomen zodat het weer veilig is voor de door de uitlener ter beschikking gestelde
werknemer(s). In het Hoofdlijnenakkoord 2024–2028 en in het Regeerprogramma is aangegeven
dat «de aanbevelingen van het Aanjaagteam bescherming arbeidsmigranten» worden uitgevoerd2.
De in dit voorstel uitgewerkte verplichtingen zijn in lijn met de aanbeveling van
het Aanjaagteam. Het gaat met name om verplichtingen voor uitzendbureaus, aangezien
veel arbeidsmigranten werkzaam zijn als uitzendkracht. De verplichtingen zijn echter
niet beperkt tot uitzendbureaus, maar betreffen iedere vorm van terbeschikkingstelling
waarbij de partij waaraan ter beschikking wordt gesteld, de werkgever in de zin van
de Arbeidsomstandighedenwet wordt van de ter beschikking gestelde. Hiermee wordt grotendeels
aangesloten bij de definitie van terbeschikkingstelling, zoals die in de Wet allocatie
arbeidskrachten door intermediairs (Waadi) wordt gehanteerd. Volgens de Waadi gaat
het bij het ter beschikking stellen van werknemers onder meer om een terbeschikkingstelling
aan een ander «voor het onder diens toezicht en leiding, anders dan krachtens een
met deze gesloten arbeidsovereenkomst, verrichten van arbeid». Daarmee worden de werknemers
die onder dit voorstel vallen breder genomen dan alleen via uitzendbureaus.
Om deze memorie van toelichting goed leesbaar te houden, wordt de inlenende werkgever
telkens aangeduid als inlener en de uitlenende persoon of instantie als uitlener.
1.1 Wie is de werkgever?
De verantwoordelijkheden op grond van de Arbeidsomstandighedenwet liggen bij ter beschikking
gestelde werknemers complexer dan bij reguliere werknemers.
Reguliere werknemers als hiervoor bedoeld, zijn personen die op basis van een arbeidsovereenkomst
of publiekrechtelijke aanstelling arbeid voor een ander verrichten. In de praktijk
komt het regelmatig voor dat een reguliere werknemer ter beschikking wordt gesteld
aan een ander voor het verrichten van arbeid. Wie in een dergelijke situatie ervoor
verantwoordelijk is dat de werknemer veilig en gezond zijn werk kan doen, hangt af
van de arbeid die de ter beschikking gestelde werknemer zal verrichten.
De Arbeidsomstandighedenwet (het werkgeversbegrip in artikel 1, eerste lid) maakt
het volgende onderscheid:
– de werknemer wordt ter beschikking gesteld aan een derde voor het verrichten van arbeid
die deze derde gewoonlijk laat verrichten.
In dit geval is degene die de werknemer ter beschikking stelt (uitlener) niet langer
de werkgever in de zin van de Arbeidsomstandighedenwet en gaat deze rol over naar
degene aan wie de werknemer ter beschikking wordt gesteld (inlener). Dit wetsvoorstel
is van toepassing op dit type uitlener.
– de werknemer wordt ter beschikking gesteld aan een derde voor het verrichten van andere
arbeid dan hierboven bedoeld. In dit geval blijft de uitlener de werkgever in de zin
van de Arbeidsomstandighedenwet. Dit wetsvoorstel doet daar niets aan af.
Een voorbeeld hiervan is een loodgieter die die door zijn werkgever in de zin van
het Burgerlijk Wetboek ter beschikking wordt gesteld aan een bedrijf (derde) om aldaar
een kraan te repareren (andere arbeid dan gebruikelijk van dat bedrijf). Als hem een
meldingsplichtig arbeidsongeval overkomt bij degene waar hij werkzaam is, zal niet
degene waar hij arbeid verricht, maar zijn eigen baas (de formele werkgever) het ongeval
moeten melden bij de toezichthouder. Ongetwijfeld zal er ook in die situatie contact
zijn tussen degene waar gewerkt wordt en de formele werkgever die een opdracht door
zijn werknemer laat uitvoeren. Een eventuele vrijwillige melding van het arbeidsongeval
door degene waar gewerkt wordt aan de toezichthouder ontslaat de formele werkgever
niet van de verplichting om het meldingsplichtige arbeidsongeval bij de toezichthouder
te melden.
Met het begrip «uitlener» wordt in de rest van deze toelichting de hierboven beschreven
uitlener bedoeld op wie dit wetsvoorstel van toepassing is. Degene die op basis van
een arbeidsovereenkomst of publiekrechtelijke aanstelling voor de uitlener werkzaam
is en door deze ter beschikking wordt gesteld aan een derde voor het verrichten van
arbeid die deze derde gewoonlijk verricht als bedoeld in het werkgeversbegrip in artikel 1,
eerste lid, van de Arbeidsomstandighedenwet, wordt verder aangeduid als de ter beschikking
gestelde werknemer.
De inlener is in deze toelichting degene voor wie de ter beschikking gestelde werknemer
arbeid verricht als hiervoor bedoeld. In de context van de Arbeidsomstandighedenwet
is de inlener hierbij de werkgever van de ter beschikking gestelde werknemer op grond
van het werkgeversbegrip in artikel 1, eerste lid, van de Arbeidsomstandighedenwet.
De inlener is daardoor verantwoordelijk voor onder andere de arbeidsomstandigheden
op de arbeidsplaats waar de ter beschikking gestelde werknemer het werk uitvoert (artikel 3
van de Arbeidsomstandighedenwet). De inlener heeft daarmee de grootste verantwoordelijkheid
voor de veiligheid en gezondheid van de ter beschikking gestelde werknemer (artikel 1,
tweede lid van de Arbeidsomstandighedenwet). De inlener is aan te merken als de feitelijk
werkgever.
In het kader van zijn verantwoordelijkheid als werkgever in de zin van de Arbeidsomstandighedenwet,
moet de inlener er in elk geval voor zorgen dat:
– er goede arbeidsomstandigheden in zijn bedrijf/arbeidsplaats zijn, zodat de werkomgeving
zo veilig mogelijk is. De inlener doet dit op basis van een risico-inventarisatie
en -evaluatie (RI&E), waarin ook de risico’s voor bijzondere categorieën werknemers
zijn opgenomen. De inlener is op grond van artikel 5, vijfde lid van de Arbeidsomstandighedenwet
verplicht tijdig de beschrijving van de uit de RI&E van de gevaren en risicobeperkende
maatregelen en van de risico’s voor de werknemer op de in te nemen arbeidsplaats te
verstrekken aan de uitlener. De uitlener dient deze informatie aan de ter beschikking
te stellen werknemer te verstrekken. Deze verplichting voor uitleners is tevens neergelegd
in artikel 11 Wet allocatie arbeidskrachten door intermediairs (Waadi);
– deze instructies (voorlichting en onderricht) geeft over veilig werken en over het
gebruik van persoonlijke beschermingsmiddelen.3
Bij een doorleenconstructie gelden de aanvullingen op de Arbeidsomstandighedenwet
alleen voor de inlener waar de ter beschikking gestelde werknemer daadwerkelijk werkzaamheden
verricht en de uitlener waarmee de betreffende werknemer die aan de inlener ter beschikking
is gesteld, een arbeidsovereenkomst dan wel publiekrechtelijke aanstelling heeft.
Dit betekent dat de verplichting niet van toepassing is op de gehele keten en overige
tussenliggende schakels.
2. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel
2.1 Aanleiding
Op 1 mei 2020 heeft het kabinet het Aanjaagteam Bescherming Arbeidsmigranten ingesteld
– onder leiding van Emile Roemer – en gevraagd om voorstellen te doen om de werk-
en leefomstandigheden van arbeidsmigranten structureel te verbeteren. Het aanjaagteam
heeft op 30 oktober 2020 een tweede adviesrapport uitgebracht met als titel «Geen
tweederangsburgers»4 om misstanden bij arbeidsmigranten in Nederland tegen te gaan. Het Aanjaagteam ziet
het pakket aan aanbevelingen uit dit rapport als een sluitend systeem van duidelijke
regelgeving, met handhaving op elk deel van de keten en controle achteraf. De aanbevelingen
zijn gericht op alle lagen van de verheid. Het Aanjaagteam benadrukt dat het voor
de effectiviteit van het pakket van aanbevelingen van belang is dat de aanbevelingen
in samenhang worden geïmplementeerd om de arbeids- en leefomstandigheden te verbeteren.
Voor dit wetsvoorstel dat zich richt op alle inleners en uitleners is van dit pakket
aan aanbevelingen vooral het Wetsvoorstel toelating terbeschikkingstelling van arbeidskrachten
(Wtta) van belang. Met de Wtta wordt immers beoogt dat uitleners die zich willens
en wetens niet aan de wet- en regelgeving houden van de markt geweerd worden. Ook
mogen inleners alleen samenwerken met uitleners die toegelaten zijn. Daarmee blijven
de betere uitleners en inleners over en kunnen de arbeidsomstandigheden samen met
dit wetsvoorstel verbeteren.
Breder is de inzet via de Arbovisie 2040 van belang waarmee het kabinet wil bereiken
dat er geen mensen meer overlijden door slechte arbeidsomstandigheden («zero death»).
Binnen deze Arbovisie loopt ook een traject gericht op verbetering van de risico-inventarisatie
en evaluatie (RI&E) die juist een preventieve werking heeft, en het veiliger werken
in ketenverband, waarbij onder andere ter beschikking gestelde werknemers worden ingezet.
De gegeven adviezen hebben voornamelijk betrekking op EU-burgers die gebruik maken
van het vrij verkeer van werknemers en van diensten, maar niet voornemens zijn zich
voor langere tijd in Nederland te vestigen. De focus daarbij ligt op arbeidsmigranten
die laag- en ongeschoold werk verrichten. Zij zijn veelal in dienst van een uitzendbureau
of andere vormen van het ter beschikkingstellen van werknemers. Eén op de vijf geregistreerde
slachtoffers van een arbeidsongeval is een ter beschikking gestelde werknemer of een
zelfstandige.5 Het is bekend dat er werkgevers zijn die zich niet houden aan de verplichting om
arbeidsongevallen direct te melden.6
Het Aanjaagteam stelt: «[...] Op dit moment heeft het uitzendbureau geen rol of verantwoordelijkheid
bij arbeidsongevallen en ook niet bij het melden van een arbeidsongeval. Het uitzendbureau
heeft als werkgever van de uitzendkracht wel een verantwoordelijkheid. Meldingsplichtige
arbeidsongevallen betreffen ongevallen met dodelijke afloop of met blijvend letsel
en/of ziekenhuisopname. Het uitzendbureau zal in een normale situatie daar altijd
over worden geïnformeerd door de inlener of betrokkenen in verband met tijdelijk of
niet meer kunnen werken. Het Aanjaagteam stelt voor om een verplichting in de Arbowetgeving
op te nemen voor de uitzender om arbeidsongevallen te melden bij de Arbeidsinspectie.
De inlener behoudt de verplichting om arbeidsongevallen te melden en deze verplichting
wordt uitgebreid met de verplichting van de inlener om arbeidsongevallen ook bij het
uitzendbureau te melden. In het kader van de zorgplicht van het uitzendbureau jegens
de uitzendkracht, dient in de Arbeidsomstandighedenwet te worden vastgelegd dat het
uitzendbureau verplicht is om na een meldingsplichtig arbeidsongeval na te gaan of
de nodige maatregelen zijn genomen teneinde de veiligheid te waarborgen, voordat de
uitzendkracht of andere uitzendkrachten (weer) aan de slag gaan bij betreffende inlener».
2.2 Probleembeschrijving
Op dit moment heeft de uitlener een verantwoordelijkheid om te zorgen dat de werknemer
op de hoogte is van de risico’s bij de inlener én de risico-inventarisatie en -evaluatie
krijgt (artikel 5, vijfde lid, van de Arbeidsomstandighedenwet en artikel 11 van de
Waadi). Onder de huidige wet- en regelgeving heeft de uitlener echter geen rol met
betrekking tot het melden van meldingsplichtige arbeidsongevallen, zijnde een dodelijk
ongeval of een ongeval met blijvend letsel of ziekenhuisopname (artikel 9, eerste
lid, van de Arbeidsomstandighedenwet). Ook wordt in de huidige wetgeving van de uitlener
niet verwacht dat hij na een meldingsplichtig arbeidsongeval nagaat of de nodige maatregelen
genomen zijn door de inlener om de veiligheid en gezondheid op de werkplek met het
oog op (nieuw) uit te zenden werknemers te waarborgen. De verplichting om voor zo
goed mogelijke arbeidsomstandigheden te zorgen ligt bij de werkgever waar arbeid wordt
verricht (artikel 3 van de Arbeidsomstandighedenwet). Dit geldt zowel voor zijn eigen
werknemers als voor de ter beschikking gestelde werknemers die onder het gezag van
de inlener arbeid verrichten.
Dit wetsvoorstel beoogt uitleners meer te betrekken bij de veiligheid en gezondheid
van de door de uitlener ter beschikking gestelde werknemers, door een meldplicht voor
uitleners in te voeren in combinatie met een vergewisplicht na een arbeidsongeval
voor gezond en veilig werken van de ter beschikking gestelde werknemer. Dit is van
belang voor iedere ter beschikking gestelde werknemer, maar zeker voor arbeidsmigranten
omdat dit een kwetsbare groep is en zeker ook als het gaat om hun gezondheid en veiligheid
op het werk. Achtergrond van de nieuwe verantwoordelijkheden van de uitlener, is dat
er nog altijd te weinig meldingen van arbeidsongevallen plaatsvinden. Door een meldplicht
voor de uitlener in te voeren en een actievere rol richting de inlener in te nemen
en door regelmatig een gesprek over gezond en veilig werken te voeren, ontstaat een
beter veiligheidsbewustzijn bij de inlener en de uitlener. Dit om arbeidsongevallen
ook te kunnen voorkomen. Bij goed arbeidsomstandighedenbeleid hoort inzicht in de
risico’s en hoe deze beperkt kunnen worden. Daarvoor is de RI&E met de risicobeperkende
maatregelen van belang die de inlener moet opstellen en aan de uitlener moet doen
toekomen. De inlener zorgt ervoor dat de ter beschikking te stellen werknemer op de
hoogte is van onder meer de risico’s en de maatregelen om deze te voorkomen (de doorgeleidingsplicht).
Mocht er een arbeidsongeval gebeuren dan vindt, gegeven ook de RI&E, het gesprek plaats
over de risico’s in een bedrijf en het nemen van passende maatregelen na een arbeidsongeval.
Deze gesprekken dragen bij aan betere arbeidsomstandigheden en aan preventie. De RI&E
wordt in iedere geval na een arbeidsongeval, afhankelijk van de te nemen maatregelen,
ook aangepast. Ook zal het melden van arbeidsongevallen bijdragen aan de handhaving
door de toezichthouder. De nieuwe verantwoordelijkheden en risicogerichte handhaving
zal ook moeten leiden tot het voorkomen van meer toekomstige arbeidsongevallen. De
nieuwe verplichtingen sluiten zoveel mogelijk aan bij bestaande verplichtingen zoals
in de Arbeidsomstandighedenwet omschreven.
Cijfers arbeidsongevallen – ondermelding meldingsplichtige arbeidsongevallen uitzendkrachten
Het aantal werkenden in 2022 in Nederland was 9.654.0007. Het aantal ter beschikking gestelde werknemers wordt geschat op 10,7% van de werkenden
in Nederland8. Dit komt neer op een aantal van 1.032.978 ter beschikking gestelde werknemers.
Uitzendwerk is een vorm van flexibele arbeid, net als oproepcontracten, tijdelijke
contracten en contracten zonder vaste uren. Van de ongevallen die de Arbeidsinspectie
in 2022 onderzocht is 15% van de slachtoffers uitzendkracht. Het aantal dodelijke
slachtoffers in 2022 was 10%.9 Dit is meer dan verwacht, aangezien het aandeel uitzendkrachten onder de werkenden
ongeveer 10,7% bedraagt10. De monitor arbeidsongevallen geeft aan dat er vooral onevenredig veel ongevallen
met uitzendkrachten, ten opzichte van overige werknemers, plaatsvinden in de sectoren
zakelijke dienstverlening, groot- en detailhandel, landbouw en transport en logistiek.11 Ook in de bouw gebeuren veel ongevallen met ter beschikking gestelde werknemers.
Het meest voorkomende ongevalstype bij uitzendkrachten is het in contact komen met
een arbeidsmiddel of object, terwijl het bij werknemers het vaakst gaat om vallen.
Uitzendkrachten krijgen waarschijnlijk vaker ongevallen waarbij zij in contact komen
met een arbeidsmiddel of object, vanwege het type werkzaamheden dat ze doen, namelijk
vaker werk met machines en gereedschap12.
Onderzoek Arbeidsinspectie naar omvang ondermelding
De Arbeidsinspectie heeft onderzoek13 gedaan naar de omvang van ondermelding van meldingsplichtige arbeidsongevallen en
de motieven van werkgevers om arbeidsongevallen niet te melden. De Arbeidsinspectie
schat het percentage ondermeldingen op 52 procent. Er zijn diverse redenen waarom
niet gemeld wordt door werkgevers. Daarbij gaat het vooral om onbekendheid met de
meldplicht. Andere redenen zijn onbekendheid met regels omtrent uitzendkrachten, miscommunicatie
tussen uitzendbureau en inlenende instanties en onduidelijkheid omtrent de ernst van
het letsel.
Het melden van arbeidsongevallen geeft werkgevers interne en externe prikkels om de
werksituatie te verbeteren. De Arbeidsinspectie kan op basis van de meldingen onveilige
situaties en/of misstanden opmerken en onderzoeken. Door arbeidsongevallen te melden
ontstaat er ook zicht op de omvang en de aard van arbeidsongevallen in Nederland.
De Arbeidsinspectie heeft verschillende activiteiten ondernomen om vooral de bekendheid
van de meldplicht van de inlenende werkgever en de nieuwe werkwijze voor ongevalsonderzoek
te vergroten, omdat onbekendheid met de meldplicht een belangrijke factor is bij het
niet-melden van ongevallen. De Arbeidsinspectie organiseert onder meer informatiesessies
over ongevalsonderzoek en heeft in verschillende media en vakbladen aandacht gevraagd
voor de nieuwe werkwijze bij ongevalsonderzoeken die sinds 1 januari 2023 geldt. De
Arbeidsinspectie zoekt ook doorlopend de samenwerking met onder meer brancheorganisaties
om werkgevers via die weg te informeren over de plicht arbeidsongevallen te melden.
Daarnaast is de informatie op de eigen website verbeterd, met uitleg over wat een
arbeidsongeval is en hoe de werkwijze bij een ongevalsonderzoek eruitziet. Ook is
de meldpagina geactualiseerd, met nadrukkelijk aandacht voor het melden van arbeidsongevallen.
De informatie op Arboportaal is ook geactualiseerd. Kijkend naar de cijfers14: in 2023 heeft de Arbeidsinspectie t/m december 4% meer ongevalsmeldingen ontvangen
ten opzichte van 2022 en 30% meer klachtmeldingen op het domein veilig en gezond.
Op basis van deze cijfers lijken de activiteiten dus al effect te hebben. De Arbeidsinspectie
blijft inzetten op het vergroten van de bekendheid van de meldplicht bij inlenende
werkgevers.
2.3 Doelstelling
Het doel is om de arbeidsomstandigheden van degene die ter beschikking wordt gesteld
voor het verrichten van arbeid, ongeacht de contactvorm, te verbeteren. Er gebeuren
relatief veel arbeidsongevallen waar arbeidsmigranten die ter beschikking zijn gesteld
bij betrokken zijn. Uitlener en inlener hebben ieder vanuit hun eigen rol de verantwoording
om te zorgen dat ter beschikking gestelde werknemers onder gezonde en veilige arbeidsomstandigheden
(kunnen) werken. In de Arbeidsomstandighedenwet zijn de plichten van de inlener, als
functioneel werkgever, beschreven. De verantwoordelijkheid van de uitlener, als formele
werkgever, zijn dat in mindere mate.
Met dit wetsvoorstel wordt deze verantwoordelijkheid van de uitlener voor de ter beschikking
te stellen werknemer ingevuld en vertaald in het zelfstandig melden van een arbeidsongeval
aan de toezichthouder en een vergewisplicht. Inlener en uitlener voeren ter invulling
van de vergewisplicht in ieder geval na melding van een arbeidsongeval het gesprek
over de arbeidsomstandigheden. Om arbeidsongevallen juist te voorkomen voeren ze idealiter
periodiek gesprekken over betere arbeidsomstandigheden. De RI&E, die de uitlener via
de doorgeleidingsplicht van de inlener heeft ontvangen, is daarvoor een goed startmoment
omdat daarmee een inlener aangeeft wat de risico’s in een bedrijf zijn en welke maatregelen
er zijn genomen om deze risico’s aan te pakken. De inlener moet de ter beschikking
te stellen werknemer informeren over de aard van de werkzaamheden, de voor hem relevante
risico’s, maatregelen om deze te voorkomen en beschermingsmiddelen. Belangrijk is
daarbij ook de werkinstructie die de ter beschikking gestelde werknemer vervolgens
van de inlener krijgt.
Dit alles helpt de ter beschikking gestelde werknemer om onder betere arbeidsomstandigheden
te werken. Het zal ook bevorderen dat arbeidsongevallen waar arbeidsmigranten bij
betrokken zijn door de inlener worden gemeld, hetgeen de handhaving door de Arbeidsinspectie
ten goede komt. Die nieuwe verantwoordelijkheden en de risicogerichte handhaving moet
de komende jaren ook leiden tot een daling van het aantal arbeidsongevallen zoals
opgenomen in de monitor Arbeidsongevallen.15
2.4 Noodzaak regeling
Binnen het arbeidsomstandighedenbeleid is al langer aandacht voor bescherming van
alle categorieën werkenden ongeacht contractvormen of hoe iedereen werkt (zoals flexwerkers
of arbeidsmigranten). De Arbovisie 204016 benoemt ook de positie van verschillende werkenden.
Arbeidsmigranten hebben gemiddeld ongunstigere arbeidsomstandigheden en arbeidsvoorwaarden
dan Nederlandse werkenden. Arbeidsmigranten zijn vaak jong en gezond, maar doen vaker
onregelmatig en fysiek zwaar werk. Ook werken zij vaker beneden hun opleidingsniveau17. Ze durven zich niet altijd ziek te melden omdat ze het inkomen niet kunnen missen,
worden door de werkgever onder druk gezet om aan het werk te blijven, of ze zijn bang
om te worden ontslagen18. In het algemeen bemoeilijken ook cultuurverschillen en taalbarrières de communicatie
op de werkvloer. Ook dat geeft extra risico’s voor gezondheid en veiligheid, zo staat
in de Arbovisie 2040.
Het Aanjaagteam Bescherming Arbeidsmigranten heeft in haar tweede advies het uitgangspunt
geformuleerd om arbeidsmigranten te behandelen als gelijkwaardige en volwaardige deelnemers
van onze samenleving. Deze lijn wordt ook in de Arbovisie 2040 geformuleerd. Een aantal
groepen werkenden is kwetsbaar, waaronder (schijn)zelfstandigen, arbeidsmigranten
aan de onderkant van de arbeidsmarkt, laaggeschoolden en flexwerkers zoals uitzendkrachten
en platformwerkers. De positie van deze groepen moet worden versterkt. De regelgeving
dient daarop ingericht te worden. Dat vergt ook meer inzet op bescherming van arbeidsmigranten.
Diverse aanbevelingen van het Aanjaagteam zijn complementair aan elkaar en vormen
een sluitend systeem. Ze zijn erop gericht om malafide werkgevers die willens en wetens
de randen van de wet- en regelgeving opzoeken van de markt te weren en de positie
van uitzendkrachten, waaronder veel arbeidsmigranten te verbeteren. Er zijn bestaande
verplichtingen die onder andere voortvloeien uit de Arbeidsomstandighedenwet, zoals
de verplichting tot het delen van bepaalde onderdelen van de RI&E voor aanvang van
de werkzaamheden van een ter beschikking gestelde werknemer. Uit de huidige praktijk
en uit diverse onderzoeken blijkt dat dit nog onvoldoende werkt (zie paragraaf 2.2).
De voorgestelde maatregelen zijn onderdeel van het totale pakket van het Aanjaagteam.
Die zijn erop gericht de kwetsbare positie van arbeidsmigranten te verbeteren. Deze
maatregelen moeten gezien worden in de totale aanpak, waarbij deze wijziging de nadruk
legt op goed werkgeverschap en zich richt zich op diverse facetten (te weten meld-
en vergewisplicht) met als doel om de arbeidsomstandigheden van de ter beschikking
gestelde werknemer (veelal arbeidsmigrant) te verbeteren.
De aanpassing van de Arbeidsomstandighedenwet is om de volgende redenen wenselijk
en noodzakelijk:
1. De verantwoordelijkheid in het kader van goed werkgeverschap van de uitlener als werkgever
richting de ter beschikking gestelde werknemer zijn nu onvoldoende duidelijk. Werkenden
zijn zelf niet altijd in een positie om hun arbeidsomstandigheden bespreekbaar te
maken. Het uitbreiden van de verantwoordelijkheid van de uitlener richting de ter
beschikking gestelde werknemer kan de arbeidsomstandigheden verbeteren;
2. Het aantal arbeidsongevallen onder uitzendkrachten en arbeidsmigranten is relatief
hoog. Dit heeft onder andere met verhoogd risico op onveilige arbeidsomstandigheden
te maken. Wanneer ongevallen niet worden gemeld, bestaat de kans dat werksituaties
niet duurzaam worden aangepast en dus dat onveilige arbeidsomstandigheden blijven
voortbestaan. Naast inzet op extra bekendheid met de bestaande meldplicht voor inleners
wordt met dit wetsvoorstel geregeld dat ook de uitlener een arbeidsongeval moet melden;
3. Naast regulering door de overheid hebben werkgevers, uitleners en inleners, zelf een
verantwoordelijkheid om arbeidsmigranten goed te behandelen. Dat is niet alleen een
wettelijke, maar ook een morele en menselijke verantwoordelijkheid. Het wetsvoorstel
is een stap in die richting.
2.5 Instrumentkeuze
Er is gekeken naar verschillende instrumenten om de problematiek zoals geschetst in
paragraaf 2.2 aan te pakken. Een instrument is extra publiek toezicht op de naleving
van de al bestaande meldplicht door de inlener in combinatie met communicatie over
deze meldplicht. De toezichthouder heeft met verschillende instrumenten en programma’s
al extra ingezet op naleving van de bestaande verplichtingen voor de inlener en breder
op de aanpak van malafide werkgevers. Dit heeft echter onvoldoende effect gehad hetgeen
tot de aanbeveling van het Aanjaagteam heeft geleid om ook de uitlener meer verantwoordelijkheden
te geven voor het gezond en veilig werken van de ter beschikking gestelde werknemer.
Op deze manier zijn zowel de uitlener als de inlener samen verantwoordelijk, ieder
vanuit zijn eigen rol en verantwoordelijkheid, voor gezonde en veilige arbeidsomstandigheden
van ter beschikking gestelde werknemers. Daarbij hoort ook dat ze beiden een zelfstandige
verantwoordelijkheid hebben om te arbeidsongevallen te melden.
Andere instrumenten waarbij de ter beschikking gestelde werknemer zelf meer laagdrempelige
mogelijkheden krijgt om rechten geëffectueerd te krijgen, ofwel empowerment van de
werknemer, – in het bijzonder de arbeidsmigranten – worden in lijn met de aanbevelingen
van het Aanjaagteam opgepakt. Een ter beschikking gestelde werknemer die de eigen
rechten kent en de inlener daarop aanspreekt, kan mogelijk ook de inlener bewegen
om voor gezonde en veilige arbeidsomstandigheden meer zorg te dragen. De kans dat
dit alternatief voor de kwetsbare groep arbeidsmigranten tot meer meldingen en minder
arbeidsongevallen leidt is klein. Ook het Aanjaagteam bevestigde dit.
De ingezette maatregelen om de empowerment van de ter beschikking gestelde werknemer
te vergroten zijn complementair aan aanpassing van de Arbeidsomstandighedenwet.
Initiatieven van werkgeversorganisaties en van vakbonden om de gezondheid en veiligheid
van uitzendkrachten in onder meer de glastuinbouw en de technieksector te verbeteren,
evenals initiatieven om te komen tot gedragscode worden toegejuicht. Deze initiatieven
gelden echter niet voor alle ter beschikking gestelde werknemers en kennen geen betrokkenheid
van de toezichthouder in tegenstelling tot wetgeving.
Het uitgangspunt voor de instrumentkeuze van wetgeving is dat, aanvullend aan de maatregelen
van het Aanjaagteam, werknemers ongeacht contractvorm gelijk worden behandeld. Ter
beschikking gestelde werknemers – in het bijzonder arbeidsmigranten – zijn een kwetsbare
groep waarvoor de voorgestelde maatregelen moeten bevorderen dat ook zij gezond en
veilig kunnen werken.
2.5.1 Meldplicht arbeidsongevallen
Om de verantwoordelijkheid van de uitlener uit te breiden wordt in de Arbeidsomstandighedenwet
de plicht voor de uitlener opgenomen om een meldingsplichtig arbeidsongeval van zijn
ter beschikking gestelde werknemer te melden aan de toezichthouder. In de praktijk
zal dit betekenen dat hetzelfde arbeidsongeval twee keer wordt gemeld aan de toezichthouder.
De toezichthouder heeft het overzicht en weet dus ook wanneer het om een melding van
zowel inlener als uitlener van hetzelfde ongeval gaat.
Meldplicht uitlener
De verplichting voor de uitlener om het arbeidsongeval te melden bij de toezichthouder
geldt als de uitlener kennis heeft genomen van een meldingsplichtig arbeidsongeval
van zijn ter beschikking gestelde werknemer. Doorgaans zal hij hiervan op de hoogte
zijn, omdat de inlener hem dit meldt. De uitlener kan ook op andere manieren op de
hoogte zijn van een ongeval. Bijvoorbeeld doordat zijn ter beschikking gestelde werknemer
het hem zelf meldt of een mogelijke getuige of iemand anders hem dit meldt. De uitlener
betaalt het loon (of een vergoeding in geval van stage) van zijn ter beschikking gestelde
werknemer. Van het arbeidsongeval kan hij, als hij het niet heeft gehoord van de inlener,
ook op de hoogte raken door bijvoorbeeld een ziekmelding van zijn ter beschikking
gestelde werknemer.
Meldplicht inlener
De bestaande meldplicht voor specifieke arbeidsongevallen voor de inlener aan de toezichthouder
blijft van kracht. Op deze meldplicht zal in de overheidscommunicatie extra worden
gewezen om de bekendheid van deze meldplicht verder te verbeteren. Deze bestaande
meldplicht voor de inlener wordt met dit wetsvoorstel aangevuld met de verplichting
om het arbeidsongeval te melden aan de uitlener die de werknemer die het betreft ter
beschikking heeft gesteld. De inlener zal daartoe een afschrift van de bevestiging
dat deze het ongeval aan de toezichthouder heeft gemeld delen met de uitlener.
De inlener zal als werkgever moeten zorgen dat de arbeidsplaats veilig is, ook na
een ongeval (artikel 3, lid 1 Arbeidsomstandighedenwet). Hieruit volgt dat eigen werknemers
en overige ter beschikking gestelde werknemers na een arbeidsongeval pas weer aan
het werk mogen, nadat de werkgever heeft gezorgd dat de arbeidsplaats weer veilig
is, of als de Arbeidsinspectie de stillegging heeft opgeheven omdat de arbeidsplaats
weer veilig is. Aan deze bestaande verplichting verandert dit wetsvoorstel niets.
Werknemer
Gezien de kwetsbare positie van de arbeidsmigrant en het feit dat lang niet alle arbeidsmigranten
in staat zijn om een meldingsplichtig arbeidsongeval te melden en om geen onderscheid
te maken met vaste werknemers, wordt er geen meldplicht ingesteld voor de ter beschikking
gestelde werknemer.
Iedere werknemer, waaronder ook de ter beschikking gestelde werknemer, is wel verplicht
de door hem opgemerkte gevaren voor de veiligheid of de gezondheid terstond ter kennis
te brengen aan de werkgever of degene die namens deze ter plaatste met de leiding
is belast (artikel 11 van de Arbeidsomstandighedenwet). Werkgevers, zowel inleners
als uitleners, kunnen ter beschikking gestelde werknemers hier alert op maken. Daarnaast
zal de overheid, in haar communicatie, hier aandacht aan besteden. Verder kan gewezen
worden op de bestaande mogelijkheid van de werknemer om het arbeidsongeval te allen
tijde ook te melden bij een vertrouwenspersoon of bij de Ondernemingsraad/personeelsvertegenwoordiger
of bij een bedrijfsarts en indien wenselijk bij de Arbeidsinspectie (telefonisch of
via het meldformulier).
2.5.2 Vergewisplicht
Uitlener en inlener zijn samen verantwoordelijk voor gezonde en veilige arbeidsomstandigheden
van ter beschikking gestelde werknemers, ieder vanuit de eigen rol en verantwoordelijkheden.
Alhoewel de inlener de grootste verantwoordelijkheid draagt voor de veiligheid en
gezondheid van de ter beschikking gestelde werknemers, is het ook van belang dat de
uitlener goed werkgeverschap toont. In zowel de Arbeidsomstandighedenwet als in artikel 11
van de Waadi zijn daartoe verplichtingen (zoals de doorgeleidingsplicht) voor de inlener
en uitlener opgenomen, waaraan moet worden voldaan voordat de werkzaamheden aanvangen.
Bij doorgeleiding moeten werkgevers, in dit geval inleners, duidelijke informatie
geven met betrekking tot de aard van de werkzaamheden en de risico’s die daarbij aan
de orde komen, alsook de beheersmaatregelen als het gebruik van persoonlijke beschermingsmiddelen.
Juist door aan deze verplichtingen te voldoen kunnen arbeidsongevallen worden voorkomen.
Preventie is belangrijk, waarbij de RI&E een belangrijk instrument is. De RI&E vormt
de kern van het arbobeleid van elk bedrijf. Met een RI&E brengt de werkgever in beeld
welke arbeidsrisico’s er in een organisatie zijn en in het bijbehorende plan van aanpak
welke maatregelen de werkgever neemt om deze risico’s te minimaliseren. Het is verplicht
om een RI&E te hebben. Tot aan 2021 had slechts de helft van de werkgevers een RI&E.
Uit Arbo in bedrijf 202319 blijkt een significante toename van het aantal RI&E’s, namelijk 64% van alle bedrijven.
In totaal werkt 88% van alle werknemers in Nederland voor een bedrijf dat een RI&E
heeft. In de Arbovisie bekijkt de regering welke andere beleidsopties uitgewerkt kunnen
worden voor het realiseren van een trendbreuk in de naleving en kwaliteit van de RI&E’s.
De Arbeidsinspectie is de aangewezen toezichthouder op de Arbeidsomstandighedenwet.
De Arbeidsinspectie controleert de kernbepalingen uit het systeem van arbozorg zoals
de Arbeidsomstandighedenwet dat voorschrijft. Bij actieve inspectieprojecten gericht
op arbozorg selecteert de Arbeidsinspectie risicogericht sectoren waar grote risico’s
bestaan en achterliggende naleving op het gebied van arbozorg bestaat. Door sectorgericht
te werk te gaan kan de Arbeidsinspectie, in samenwerking met de branche, het belang
van de RI&E en arbeidsomstandigheden onder de aandacht van werkgevers brengen. Een
belangrijk uitgangspunt voor de Arbeidsinspectie is dat de risico-inventarisatie en
evaluatie en genomen maatregelen in relatie staan tot de praktijk op de werkvloer.
Daarom wordt een getrapte werkwijze gevolgd waarbij voorlichting in samenwerking met
de branche, administratief toezicht (controle van documenten) en fysiek toezicht (toepassing
in de praktijk) wordt gecombineerd.20 De arbozorgcontroles zijn met name gericht op de uitvoering van de risico-inventarisatie
en -evaluatie, in samenhang met het plan van aanpak en het basiscontract, de inhuur
en/of organisatie van de deskundige dienstverlening en de preventiemedewerker en de
uitwerking van de genoemde maatregelen in de praktijk.21
Bij de inspecties wordt uitgegaan van een cyclische aanpak: de arbobeleidscyclus.
De arbobeleidscyclus bestaat uit het geheel van inventarisatie van de risico’s en
het vastleggen en uitvoeren van maatregelen tot het evalueren (en vervolgens bijstellen)
van het beleid en de afzonderlijke maatregelen. Dit gebeurt met inbegrip van de preventieve
adviezen die voortkomen uit de activiteiten van de bedrijfsarts, andere arbodeskundigen
en de preventiemedewerker. De betrokkenen zijn verplicht hiertoe nauw met elkaar samen
te werken.22 Als de inspecteur een overtreding vaststelt bestaat mogelijke sanctionering uit een
eis tot naleving voor overtredingen waarvoor geen vastgestelde normering bestaat,
een waarschuwing voor overtredingen waarbij geen ernstig gevaar voor personen bestaat
en duidelijk is wat van de werkgever wordt verlangd (heldere norm uit publiek of privaat
domein) en het opleggen van bestuurlijke boete wanneer arbozorg volledig ontbreekt
of een eis of waarschuwing niet is nageleefd.
Vergewissen door de uitlener in dit wetsvoorstel is ingevuld volgens de aanbeveling
van het Aanjaagteam bescherming arbeidsmigranten. In lijn hiermee is het vergewissen
gekoppeld aan een arbeidsongeval met een ter beschikking gestelde werknemer. De uitlener
moet ervan op aan kunnen dat zijn ter beschikking gestelde werknemer veilig en gezond
kan werken. En dat arbeidsongevallen zoveel mogelijk voorkomen worden.
Als een arbeidsongeval plaatsvindt kunnen door actief te vergewissen zowel de inlener
als de uitlener hun respectievelijke verantwoordelijkheden gericht op bescherming
van de veiligheid en gezondheid van ter beschikking gestelde werknemers oppakken.
Actief vergewissen na een arbeidsongeval kent in iedere geval twee contactmomenten
tussen inlener en uitlener:
1. Direct na een ongeval via melding inlener aan uitlener zoals opgenomen in artikel 23a,
eerste lid van dit wetsvoorstel. De uitlener kan ook op een andere manier te horen
krijgen dat er een arbeidsongeval heeft plaatsgevonden waarvan zijn ter beschikking
gestelde werknemer het slachtoffer is. De uitlener gaat bij de inlener na of de nodige
maatregelen zijn genomen ten einde de veiligheid van de ter beschikking gestelde werknemers
te waarborgen. Deze maatregelen worden in het Arbeidsomstandighedenbesluit geregeld.
2. Na afronding van het ongevalsonderzoek. Na het arbeidsongeval zal onderzoek naar de
toedracht worden gedaan. Dit kan:
a. via het eigen onderzoek door de werkgever23. De inlener stelt daarbij een werkgeversrapportage op waar een verbeterplan in opgenomen
is. In het verbeterplan zijn concrete maatregelen opgenomen, voorzien van een realistisch
tijdpad, die leiden tot verbetering van de arbeidsomstandigheden waardoor in het vervolg
het ongeval dat heeft plaatsgevonden kan worden voorkomen. Deze maatregelen moeten
voldoende uitvoerbaar zijn. Het verbeterplan wordt gedeeld met de uitlener en kan
aanleiding zijn voor een gesprek. De inlener actualiseert daarop de RI&E. Het vergewissen
is daarmee in dit geval afgerond;
b. doordat de toezichthouder het ongevalsonderzoek oppakt24. In dat geval moet de inlener een overzicht van de genomen en de nog te nemen maatregelen
geven aan de uitlener. Het vergewissen is afgerond als het overzicht is ontvangen.
Het kan zo zijn dat uit het ongevalsonderzoek naar voren is gekomen dat geen maatregelen
nodig zijn. In dat geval kan de inlener, zowel in het geval dat hij zelf een werkgeversrapportage
heeft opgesteld als in het geval dat de toezichthouder onderzoek heeft gedaan, volstaan
met de mededeling aan de uitlener dat geen maatregelen hoeven te worden genomen. Hierbij
wordt opgemerkt dat als een inlener zelf onderzoek heeft gedaan, hij een mededeling
als hiervoor bedoeld slechts kan doen, indien de Arbeidsinspectie heeft aangegeven
dat de werkgeversrapportage voldoet aan de in de Beleidsregel «werkgeversrapportage
onderzoek meldingsplichtige arbeidsongevallen» gestelde criteria.
Uitgangspunt bij het vergewissen is dat de werkgever, wat in dit geval de inlener
is, te allen tijde moet zorgen dat de werkplek veilig is, ook na een arbeidsongeval
(artikel 3, lid 1 Arbeidsomstandighedenwet). Om deze reden is het niet noodzakelijk
dat de Arbeidsinspectie een werkplek na een ongeval vrijgeeft. Uitzondering daarop
is als de Arbeidsinspectie op grond van artikel 28 lid 1 van de Arbeidsomstandighedenwet
overgaat tot stillegging. In dit geval mag er pas weer gewerkt worden als de Arbeidsinspectie
de stillegging heeft opgeheven.
2.6 Dossieropbouw
De informatie die ten minste in het dossier, zoals bedoeld in artikel 23a, vijfde
lid, moet worden opgenomen, zal nader worden bepaald in het Arbeidsomstandighedenbesluit.
Het voornemen is om in elk geval de melding van de inlener van het arbeidsongeval
aan de uitlener te laten opnemen in het dossier en de melding van de uitlener van
het arbeidsongeval aan de toezichthouder. Daarnaast zullen ook de uit het vergewissen
verkregen informatie en het overzicht van genomen en nog te nemen maatregelen dat
de inlener na afronding van het ongevalsonderzoek moet verstrekken aan de uitlener,
aan het dossier moeten worden toegevoegd. Insteek voor het dossier is om de administratieve
lasten tot een minimum te beperken en de Arbeidsinspectie de mogelijkheid te geven
na te gaan of er vergewist is na een arbeidsongeval.
3. Verhouding tot hoger recht en nationale wetgeving
Het door uitleners moeten melden van meldingsplichtige arbeidsongevallen aan de toezichthouder
en de vergewisplicht van de uitlener zijn nationale verplichtingen die tot doel hebben
de veiligheid en gezondheid van ter beschikking gestelde werknemers te verbeteren
is in overeenstemming met de Europese regelgeving.
3.1 Vrij verkeer
Binnen de Europese Unie geldt het recht op vrij verkeer van werknemers en van diensten,
en de vrijheid van vestiging. Burgers van de Unie hebben het recht om zich vrij op
het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen en er vrij te verblijven, werk te
zoeken, er te werken, zich te vestigen en om diensten te verrichten. Het vrije verkeer
van personen, werknemers en diensten, en de vrijheid van vestiging zijn gewaarborgd
in het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU). Ook het secundaire
Unierecht (verordeningen en richtlijnen) bevat verschillende regels met betrekking
tot het vrije verkeer.
In geval van grensoverschrijdende terbeschikkingstelling van werknemers zijn de te
verrichten werkzaamheden naar hun aard tijdelijk. Vanwege het tijdelijke karakter
van terbeschikkingstelling is in beginsel het dienstenverkeer (artikelen 56 tot en
met 62 van het VWEU) van toepassing. Volledigheidshalve wordt opgemerkt dat de tijdelijkheid
van de terbeschikkingstelling met name ziet op de verwachting dat de werknemer na
afloop van de werkzaamheden opnieuw arbeid in het land van herkomst zal verrichten.
De duur van de werkzaamheden kan een indicatie zijn voor de tijdelijkheid, maar is
niet doorslaggevend.25 In geval de terbeschikkingstelling niet langer tijdelijk is, is het vrij verkeer
van werknemers van toepassing (artikel 45 van het VWEU). In geval van burgers van
de Unie of ondernemingen die zijn gevestigd in een andere lidstaat van de Europese
Unie of de Europese Economische Ruimte en zich willen vestigen in Nederland voor het
duurzaam en beroeps- of bedrijfsmatig ter beschikking stellen van personeel, is ook
de vrijheid van vestiging aan de orde (artikelen 49 tot en met 55 van het VWEU).
Dienstenrichtlijn
De Dienstenrichtlijn26 schrijft voor dat bedrijven zonder belemmeringen diensten moeten kunnen verlenen
in andere lidstaten. De Dienstenrichtlijn is niet van toepassing in geval van diensten
van uitzendbedrijven (artikel 2, tweede lid, onderdeel e). Naar het oordeel van de
regering moet onder uitzendbedrijf, als bedoeld in de Dienstenrichtlijn, niet enkel
worden verstaan een onderneming die werknemers op basis van een (Nederlandse) uitzendovereenkomst
ter beschikking stelt, maar ook ondernemingen die op basis van een andere arbeidsverhouding
werknemers ter beschikking stellen. Deze uitleg sluit aan bij de ruime definities
van uitzendbureau en uitzendkracht die zijn geformuleerd in de Uitzendrichtlijn27. Op basis van artikel 3 van de Uitzendrichtlijn wordt onder uitzendbureau verstaan,
iedere natuurlijke of rechtspersoon die, overeenkomstig het nationale recht, een arbeidsovereenkomst
of een arbeidsverhouding aangaat met uitzendkrachten teneinde deze ter beschikking
te stellen van inleners om daar onder toezicht en leiding van deze ondernemingen tijdelijk
te werken.28 De regering stelt zich derhalve op het standpunt dat met het begrip uitzendbedrijf
in de Dienstenrichtlijn hetzelfde wordt bedoeld als met de ruime definitie van uitzendbureau
in de zin van de Uitzendrichtlijn.
Op grond van artikel 3, eerste lid, onderdeel a, van de Dienstenrichtlijn blijven
de bepalingen van de Dienstenrichtlijn buiten toepassing voor zover deze strijdig
zijn met de Detacheringsrichtlijn. De Detacheringsrichtlijn is onder meer van toepassing
op de grensoverschrijdende terbeschikkingstelling van personeel aan een vestiging
of een tot hetzelfde concern behorende onderneming en door uitzendbedrijven of andere
ondernemingen aan een inlenende onderneming (artikel 1, derde lid, onderdelen b en
c, van de Detacheringsrichtlijn). De Detacheringsrichtlijn gebiedt dat de ontvangende
lidstaat bij deze grensoverschrijdende terbeschikkingstellingen op bepaalde vlakken
het nationale recht toepast, waar de Dienstenrichtlijn dit in eerste instantie verbiedt.
In zoverre wijkt de Detacheringsrichtlijn af van de Dienstenrichtlijn.
Bij terbeschikkingstellingen waarop de Detacheringsrichtlijn van toepassing is, moeten
op grond van artikel 3, eerste lid, onderdelen d en e, van de Detacheringsrichtlijn,
onder meer de onderdelen van het recht van de ontvangende lidstaat worden toegepast
die betrekking hebben op de voorwaarden voor het ter beschikking stellen van werknemers
en de gezondheid, veiligheid en hygiëne op het werk. De nieuwe verplichtingen in dit
wetsvoorstel vallen binnen deze categorieën.
Verder bepaalt artikel 1, zesde lid, van de Dienstenrichtlijn dat deze het arbeidsrecht,
waaronder wettelijke bepalingen op het gebied van de gezondheid en veiligheid op het
werk, onverlet laat.
De regering is gelet op het voorgaande van oordeel dat de Dienstenrichtlijn niet van
toepassing is op de terbeschikkingstelling van werknemers als bedoeld in dit wetsvoorstel
en niet raakt aan de in dit wetsvoorstel opgenomen nieuwe verplichtingen.
Uitzendrichtlijn
De Uitzendrichtlijn bevat minimumnormen ter bescherming van uitzendkrachten in een
nationale context en beoogt te regelen dat uitzendkrachten ten minste gelijk worden
behandeld als eigen werknemers van een onderneming. Tegelijkertijd geeft de Uitzendrichtlijn
lidstaten de ruimte om normen toe te passen of in te voeren die gunstiger zijn voor
werknemers dan die in de Uitzendrichtlijn zijn opgenomen.
Detacheringsrichtlijn
Naast de Uitzendrichtlijn is in het geval van terbeschikkingstelling van werknemers
ook de Detacheringsrichtlijn29 van toepassing. Artikel 1, eerste lid, van de Detacheringsrichtlijn bepaalt dat de
richtlijn van toepassing is op ondernemingen die in een lidstaat zijn gevestigd en
die in het kader van grensoverschrijdende dienstverrichtingen werknemers ter beschikking
stellen op het grondgebied van een andere lidstaat (detachering). In de situatie dat
een uitzendorganisatie werknemers ter beschikking stelt aan een onderneming in een
andere lidstaat is sprake van detachering en is de onderhavige richtlijn van toepassing.
De Rome I-Verordening regelt binnen de Europese Unie welk recht op de grensoverschrijdende
terbeschikkingstelling van toepassing is. De Detacheringsrichtlijn bouwt daarop voort,
doordat in artikel 3 wordt geregeld dat als er sprake is van detachering en dus het
recht van de zendende lidstaat van toepassing is, bepaalde onderdelen van het recht
van de ontvangende lidstaat van toepassing zijn. Dit zijn onder meer de onderdelen
van het recht die betrekking hebben op de voorwaarden voor het ter beschikking stellen
van werknemers en de gezondheid, veiligheid en hygiëne op het werk, waar naar het
oordeel van de regering de verplichtingen in dit wetsvoorstel ook toe gerekend moeten
worden.
Beperkingen vrij verkeer van diensten en vrijheid van vestiging
De verplichtingen voor uitleners en inleners in dit wetsvoorstel kunnen worden beschouwd
als nieuwe beperkingen van het vrij verkeer van diensten en de vrijheid van vestiging.
Er zal daarom in het licht van het vrij verkeer van diensten en de vrijheid van vestiging
moeten worden beoordeeld of deze beperkingen toelaatbaar zijn. Hieronder wordt daarop
ingegaan.
In het geval van de vrijheid van vestiging zijn in de artikelen 51 en 52 van het VWEU,
uitzonderingen opgenomen op de vrijheid van vestiging. Deze uitzonderingen zijn op
grond van artikel 62 van het VWEU ook van toepassing op het vrij verkeer van diensten.
Daarnaast kan, overeenkomstig jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie, een
beperking van de vrijheid van vestiging en het vrij verkeer van diensten gerechtvaardigd
zijn, indien de beperking niet discriminerend van aard is, deze noodzakelijk is om
dwingende redenen van algemeen belang, de beperkende maatregel geschikt is om de verwezenlijking
van het nagestreefde doel te waarborgen en niet verder gaat dan noodzakelijk is om
dat doel te bereiken («rule of reason»).30
De beperking van de vrijheid van vestiging en het vrij verkeer van diensten die de
maatregelen in dit wetsvoorstel met zich meebrengen, zijn naar het oordeel van de
regering gerechtvaardigd overeenkomstig de «rule of reason». Hiertoe overweegt de
regering als volgt.
De maatregelen zijn allen niet-discriminerend van aard: zij zullen van toepassing
zijn op zowel burgers en bedrijven die actief zijn in Nederland als burgers en bedrijven
die zich van buiten Nederland in Nederland willen vestigen dan wel die vanuit een
andere lidstaat van de Europese Unie of de Europese Economische Ruimte werknemers
ter beschikking willen stellen in Nederland.
De regering is van oordeel dat de verplichtingen in dit wetsvoorstel noodzakelijk
zijn met het oog op de bescherming van werkenden en dan meer in het bijzonder uitzendkrachten.
Wat de onderbouwing van de noodzaak betreft en waarom de verplichtingen geschikt en
evenredig zijn om het hiervoor genoemde doel te bereiken, wordt verwezen naar hetgeen
hierover is opgemerkt in hoofdstuk 2 van deze memorie van toelichting.
Tegen deze achtergrond acht de regering dit wetsvoorstel in overeenstemming met de
Europese regels met betrekking tot het vrij verkeer.
3.2. Verwerking van persoonsgegevens
De nieuwe verplichtingen in dit wetsvoorstel zullen leiden tot nieuwe verwerkingen
van persoonsgegevens. Dit betreft dan zowel gegevens die iets zeggen over een bepaalde,
geïdentificeerde persoon als gegevens die te herleiden zijn tot een bepaalde persoon.
De persoonsgegevens die zullen worden verwerkt, zullen in elk geval persoonsgegevens
van ter beschikking gestelde werknemers zijn, maar kunnen ook persoonsgegevens van
anderen zijn, zoals de gegevens van een contactpersoon of -personen bij een uitlener
of inlener. De verwerkingen van persoonsgegevens die voortkomen uit de in dit wetsvoorstel
opgenomen verplichtingen raken de persoonlijke levenssfeer van burgers. In de Grondwet
en verschillende internationale regelingen zijn voorschriften en waarborgen opgenomen
die de persoonlijke levenssfeer beschermen. Daarnaast bevat de Algemene verordening
gegevensbescherming (AVG) voorschriften waaraan moet worden voldaan bij de verwerking
van persoonsgegevens. In de volgende onderdelen zal hier aandacht aan worden besteed.
3.2.1. EVRM
Het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele
vrijheden (EVRM) kent geen zelfstandig recht op bescherming van persoonsgegevens.
Wel is in artikel 8, eerste lid, van het EVRM het recht van eenieder op eerbiediging
van zijn privéleven opgenomen. Dit recht kan, overeenkomstige het tweede lid, slechts
worden beperkt als hierin bij wet is voorzien, de beperking noodzakelijk is vanwege
een van de in het tweede lid genoemde doelen en de beperking in een democratische
samenleving noodzakelijk is ter verwezenlijking van het doel van de beperking.
De verplichtingen in dit wetsvoorstel kunnen worden gezien als beperkingen van het
recht op eerbiediging van het privéleven, zoals opgenomen in artikel 8, eerste lid,
van het EVRM, nu zij zullen leiden tot de verwerking van persoonsgegevens.
Naar het oordeel van de regering zijn deze beperkingen echter gerechtvaardigd overeenkomstig
het tweede lid van artikel 8 van het EVRM. De verplichtingen waar de verwerking van
persoonsgegevens uit voort zal komen, worden vastgelegd in de Arbeidsomstandighedenwet
waarbij duidelijk is afgebakend in welke gevallen zij gelden en waar zij uit bestaan.
Hiermee is het voor betrokkenen voorzienbaar in welke gevallen en waarvoor hun persoonsgegevens
(kunnen) worden verwerkt.
De verplichtingen zijn daarbij alle gericht op de bescherming van de gezondheid en
de rechten en vrijheden van ter beschikking gestelde werknemers. Dat de verplichtingen
als noodzakelijk zijn te beschouwen in een democratische samenleving ter verwezenlijking
van deze doelen, volgt uit de reeds in hoofdstuk 2 beschreven noodzaak om deze verplichtingen
in te voeren.
3.2.2. Grondwet en IVBPR
In artikel 10, eerste lid, van de Grondwet is een recht op eerbiediging van de persoonlijke
levenssfeer opgenomen. Dit recht kan bij of krachtens de wet worden beperkt. Daarnaast
bepaalt artikel 17, eerste lid, van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten
en politieke rechten (IVBPR) dat niemand mag worden onderworpen aan een willekeurige
of onwettige inmenging in (onder andere) zijn privéleven.
De regering is van mening dat de verplichtingen die met dit wetsvoorstel worden geïntroduceerd,
toelaatbare beperkingen van het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer
bedoeld in artikel 10, eerste lid, van de Grondwet zijn en niet zijn te beschouwen
als een willekeurige of onwettige inmenging in het privéleven als bedoeld in artikel 17,
eerste lid, van het IVBPR. De verplichtingen worden vastgelegd in de Arbeidsomstandighedenwet
en zijn daarmee bij wet geregeld en niet te beschouwen als onwettig. Daarnaast is
er geen sprake van een willekeurige inmenging, nu duidelijk is afgebakend wanneer
de verplichtingen gelden die zullen leiden tot de verwerking van persoonsgegevens
(en daarmee de inmenging in het recht op privéleven bedoeld in artikel 17, eerste
lid, van het IVBPR). Voor wat betreft de rechtvaardiging voor de beperking van de
rechten in artikel 10, eerste lid, van de Grondwet en artikel 17, eerste lid, van
het IVBPR die de verplichtingen waar het om gaat met zich meebrengen, wordt verwezen
naar de reeds in hoofdstuk 2 beschreven noodzaak om deze verplichtingen in te voeren.
3.2.3. Handvest van de grondrechten van de Europese Unie
In artikel 7 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (Handvest)
is het recht van eenieder op eerbiediging van (onder andere) zijn privéleven opgenomen.
In artikel 8, eerste lid, van het Handvest is daarnaast het recht van eenieder op
bescherming van hem betreffende persoonsgegevens opgenomen. Artikel 52, eerste lid,
van het Handvest bevat de voorwaarden waaronder de rechten in het Handvest kunnen
worden beperkt.
Omdat de eisen die het Handvest stelt aan de verwerking van persoonsgegevens en de
beperking van de in het Handvest opgenomen rechten samenvallen met de eisen die in
de AVG zijn opgenomen, wordt voor een onderbouwing waarom naar het oordeel van de
regering aan deze eisen wordt voldaan, verwezen naar paragraaf 3.2.4.
3.2.4. AVG
Algemeen
In de AVG zijn regels opgenomen voor de verwerking van persoonsgegevens en is van
toepassing in alle lidstaten van de Europese Unie. De AVG is niet op alle verwerkingen
van persoonsgegevens van toepassing. De AVG is alleen van toepassing op de geheel
of gedeeltelijk geautomatiseerde verwerking van persoonsgegevens en op de verwerking
van persoonsgegevens die in een bestand zijn opgenomen of die bestemd zijn om daarin
te worden opgenomen (artikel 2, eerste lid, AVG). Als bij de uitvoering van de verplichtingen
die dit wetsvoorstel introduceert persoonsgegevens worden verwerkt op een van de wijzen
als hiervoor benoemd, dan is hierop de AVG van toepassing.
Uit artikel 5 van de AVG volgt een aantal eisen waaraan dient te worden voldaan bij
het verwerken van persoonsgegevens. Zo dient de verwerking plaats te vinden op een
wijze dat het voor betrokkenen rechtmatig, behoorlijk en transparant is. De verwerking
dient daarnaast gebonden te zijn aan specifieke doelen en de gegevens moeten toereikend,
ter zake dienend en beperkt tot het noodzakelijke te zijn. Naar het oordeel van de
regering wordt aan deze eisen voldaan. De verwerkingen van persoonsgegevens komen
voort uit de verplichtingen die dit wetsvoorstel introduceert en vallen daarmee onder
de verwerkingsgrondslag van artikel 6, eerste lid, onderdeel c van de AVG. Uit de
verplichtingen volgt in welke gevallen gegevens worden of kunnen worden verwerkt en
verstrekt, door wie, aan wie en voor welk doel. De verplichtingen zijn daarnaast zo
opgezet, dat de hoeveelheid persoonsgegevens zoveel als mogelijk beperkt blijft tot
datgene wat nodig is. Bij de nadere uitwerking van datgene wat ten minste schriftelijk
moet worden vastgelegd om te voldoen aan de dossierplicht, zal het beperken van de
hoeveelheid persoonsgegevens die wordt vastgelegd als uitgangspunt worden gehanteerd.
De overige, in artikel 5 van de AVG bepaalde eisen waaraan dient te worden voldaan
bij het verwerken van persoonsgegevens, betreffen de eis dat de verwerkte gegevens
juist zijn, dat gegevens niet langer mogen worden bewaard dan nodig en dat maatregelen
worden getroffen ter bescherming van de integriteit en vertrouwelijkheid van de gegevens.
Het is de verantwoordelijkheid van de inlener en uitlener, op wie de verplichtingen
in dit wetsvoorstel komen te rusten, dat de persoonsgegevens die worden verwerkt juist
zijn en dat zij maatregelen treffen om de integriteit en vertrouwelijkheid van de
gegevens te beschermen. De AVG is immers ook op hen van toepassing als zij persoonsgegevens
verwerken en dit doen op de wijze, genoemd in artikel 2, eerste lid, van de AVG. Daarbij
wordt opgemerkt dat de rechten in de artikelen 12–22 van de AVG van toepassing zijn.
Een betrokkene die constateert dat zijn gegevens onjuist zijn, heeft op grond van
artikel 16 van de AVG het recht om deze te laten corrigeren. Als de inlener of uitlener
aan wie het verzoek is gericht hier geen gehoor aan geeft, dan zijn er mogelijkheden
om verweer te voeren: de betrokkene kan een weigering om te voldoen aan het verzoek
voorleggen aan de rechter. Dit geldt, voor de volledigheid, ook als de betrokkene
gebruik maakt van een van de andere rechten in de AVG, zoals het recht op inzage (artikel 15
AVG). Daarnaast staat het de betrokkene vrij om een klacht in te dienen bij degene
die zijn persoonsgegevens verwerkt of bij de Autoriteit persoonsgegevens.
De verplichting in het voorgestelde artikel 23a, vijfde lid, om een dossier aan te
leggen, is noodzakelijk om ervoor te zorgen dat de toezichthouder achteraf kan nagaan
of aan de verplichtingen die zijn opgenomen in dit wetsvoorstel, is voldaan. In de
nader te stellen regels aan het dossier, bedoeld in het voorgestelde artikel 23a,
zevende lid, zal ook een bewaartermijn worden opgenomen om te voldoen aan de eis dat
gegevens niet langer mogen worden bewaard dan nodig is. Het voornemen is om deze bewaartermijn
aan te laten sluiten op de termijn die in de praktijk wordt gehanteerd voor het bewaren
van informatie in personeelsdossiers. Door aan te sluiten bij deze bewaartermijn worden
uitleners niet geconfronteerd met afwijkende bewaartermijnen en wordt tegelijkertijd
gewaarborgd dat de toezichthouder haar toezichtstaak afdoende kan uitvoeren, ook als
het dienstverband tussen de uitlener en de ter beschikking gestelde werknemer al is
geëindigd.
Bijzondere persoonsgegevens
In artikel 9, eerste lid, van de AVG staan bijzondere categorieën van persoonsgegevens
(bijzondere persoonsgegevens) die in beginsel niet mogen worden verwerkt. Het gaat
hierbij onder meer om gegevens over gezondheid. Gelet op overweging 35 en artikel 4,
vijftiende lid, van de AVG is dit een breed begrip dat alle gegevens omvat waaruit
de gezondheidstoestand van een geïdentificeerde of te identificeren persoon kan worden
afgeleid.
Het vorenstaande betekent dat het enkele feit dat iemand het slachtoffer is geworden
van een meldingsplichtig arbeidsongeval, al kan worden gezien als een bijzonder persoonsgegeven,
nu het daarbij gaat om ongevallen die leiden tot de dood, tot blijvend letsel of tot
een ziekenhuisopname. Dit geldt ook voor concrete informatie over een arbeidsongeval
als bekend is, of kan worden afgeleid, wie hier het slachtoffer van is geworden. Voorbeelden
van dergelijke informatie zijn de toedracht van het arbeidsongeval en de aard van
het letsel dat daarbij is opgelopen.
In het geval van de nieuwe verplichtingen in dit wetsvoorstel zal het onvermijdelijk
zijn dat gegevens over gezondheid worden verwerkt. Tegelijkertijd is de verwerking
van deze gegevens noodzakelijk om aan de betreffende verplichtingen te voldoen. Te
weten:
– Bij de nieuwe verplichting voor de inlener om aan de uitlener te melden dat een ter
beschikking gestelde werknemer het slachtoffer is geworden van een meldingsplichtig
arbeidsongeval, zal, gelet op het voorgaande, het enkele digitaal of schriftelijk
melden van het meldingsplichtige arbeidsongeval van de betrokken werknemer al een
verwerking van gegevens over gezondheid zijn. Aangezien het de bedoeling is dat de
uitlener het arbeidsongeval na ontvangst van de melding van de inlener weer meldt
aan de toezichthouder, is het van belang dat de uitlener over voldoende informatie
beschikt over het arbeidsongeval om een deugdelijke melding aan de toezichthouder
te kunnen doen. Dit maakt het onvermijdelijk dat de inlener de nodige details over
het ongeval deelt die, nu zij te koppelen zijn aan een concrete persoon, ook gegevens
over gezondheid zullen omvatten, bijvoorbeeld als de aard van het letsel of het ongeval
wordt beschreven.
– Op het moment dat de uitlener het arbeidsongeval digitaal of schriftelijk meldt bij
de toezichthouder zal er wederom sprake zijn van de verwerking van gegevens over gezondheid,
nu hij een concreet meldingsplichtig arbeidsongeval meldt. De eventuele details die
hij daarbij verstrekt over het ongeval, zullen ook gegevens over gezondheid kunnen
omvatten van de ter beschikking gestelde werknemer die het slachtoffer is geworden
van het arbeidsongeval.
Zoals in paragraaf 2.6 is aangegeven, is het voornemen om in het Arbeidsomstandighedenbesluit
te bepalen dat de uitlener onder meer de aan hem gedane melding van het arbeidsongeval
door de inlener en zijn eigen melding van het arbeidsongeval aan de toezichthouder,
zal moeten opnemen in het dossier, bedoeld in het voorgestelde artikel 23a, vijfde
lid. Dit is een verwerking van gegevens over gezondheid. Het is aannemelijk dat ook
de inlener in zijn eigen administratie digitaal of schriftelijk zal vastleggen dat
hij melding van het meldingsplichtige arbeidsongeval heeft gedaan aan de uitlener
en dat hij het arbeidsongeval heeft gemeld aan de toezichthouder.
Dit is met name belangrijk zodat de inlener aan de toezichthouder kan aantonen, dat
hij aan zijn verplichtingen heeft voldaan. Ook dit komt neer op een verwerking van
persoonsgegevens, waaronder gegevens over gezondheid.
Ten aanzien van de nieuwe vergewisplicht in het voorgestelde artikel 23a, eerste lid,
zal er ook sprake zijn van de verwerking van gegevens over gezondheid, indien dit
digitaal of schriftelijk plaatsvindt. Dit vanwege de koppeling van het vergewissen
met een concreet meldingsplichtig arbeidsongeval en gelet op datgene wat moet worden
vergewist. Er zullen, ook als het vergewissen mondeling plaatsvindt, in dit verband
hoe dan ook gegevens over gezondheid moeten worden verwerkt om te kunnen voldoen aan
de dossierverplichting in het voorgestelde artikel 23a, vijfde lid. Zoals aangegeven
in paragraaf 2.6, is het voornemen namelijk om ook de informatie die is verkregen
uit het vergewissen vast te laten leggen in het dossier.
Het overzicht met genomen en nog te nemen maatregelen dat een inlener verplicht moet
verstrekken na afronding van een ongevalsonderzoek, hoeft op zichzelf geen gegevens
te bevatten van de ter beschikking gestelde werknemer die het slachtoffer is geworden
van het arbeidsongeval. Tegelijkertijd is het overzicht rechtstreeks gekoppeld aan
een concreet meldingsplichtig arbeidsongeval, waardoor niet kan worden uitgesloten
dat met het overzicht een verband kan worden gelegd met deze werknemer. Gelet op de
definitie van persoonsgegevens en gegevens over gezondheid die de AVG hanteert, zal
er in een dergelijk geval ook sprake zijn van de verwerking van gegevens over gezondheid.
Er zal daarnaast hoe dan ook sprake zijn van de verwerking van gegevens over gezondheid,
indien het overzicht wordt opgenomen in het dossier, bedoeld in artikel 23a, vijfde
lid. Dit kan worden herleid naar de persoon die slachtoffer is geworden van het arbeidsongeval,
waarop het dossier betrekking heeft.
Uitzondering verbod verwerking bijzondere persoonsgegevens
Op grond van artikel 9, eerste lid, van de AVG is, zoals eerder aangegeven, het in
beginsel verboden om gegevens over gezondheid te verwerken. Het tweede lid van artikel 9
kent echter een aantal uitzonderingen op dit verbod.
Naar het oordeel van de regering zijn de hierboven beschreven verwerkingen van gegevens
over gezondheid toegestaan op grond van artikel 9, tweede lid, onderdeel b, van de
AVG. De verwerking van gegevens over gezondheid zal bij elk van de verplichtingen
noodzakelijk zijn om aan de betreffende verplichting te voldoen. Deze verplichtingen
kunnen daarbij worden aangemerkt als verplichtingen op het gebied van arbeidsrecht
(de Engelse tekst van de AVG spreekt in dit verband over «the field of employment»).
Om te voldoen aan de eis dat de verwerking toegestaan moet zijn bij Unierecht of lidstatelijk
recht, wordt voorgesteld om de uitzondering op het verbod om gegevens over gezondheid
te verwerken in het bestaande artikel 9, vijfde lid, van de Arbeidsomstandighedenwet,
dat met dit wetsvoorstel wordt vernummerd tot het zesde lid, uit te breiden. Daarnaast
bevat het voorgestelde artikel 23a van dit wetsvoorstel een nieuwe uitzondering op
het verbod om gegevens over gezondheid te verwerken voor zover dit noodzakelijk is
om te voldoen aan de in dat artikel opgenomen verplichtingen. Met beide wijzigingen
wordt verduidelijkt dat bij de uitvoering van de in dit wetsvoorstel opgenomen verplichtingen,
gegevens over gezondheid mogen worden verwerkt.
In het in artikel 9, tweede lid, onderdeel b, van de AVG opgenomen vereiste dat er
passende waarborgen moeten zijn getroffen, is voorzien doordat in beide artikelleden
duidelijk zal zijn bepaald wie bevoegd zijn tot het verwerken van gegevens over gezondheid,
in welke gevallen en dat er een noodzaak moet zijn tot het verwerken van deze gegevens.
Dit laatste brengt met zich mee dat zoveel als mogelijk moet worden voorkomen dat
gegevens over gezondheid worden verwerkt.
Als extra waarborg is artikel 30, vierde lid, tweede zin, van de Uitvoeringswet algemene
verordening gegevensbescherming (UAVG) van overeenkomstige toepassing. Dit brengt
met zich mee dat er in beginsel een geheimhoudingsplicht rust op degene die gegevens
over gezondheid verwerkt bij het uitvoeren van de in dit wetsvoorstel opgenomen verplichtingen.
Deze gegevens mogen in principe dus niet worden gedeeld met anderen. Dit is slechts
anders als op grond van een wet er een verplichting bestaat om deze gegevens te delen
dan wel uit de taak van degene die uitvoering geeft aan de betreffende verplichting
de noodzaak voortvloeit dat de gegevens worden meegedeeld aan zij die krachtens het
eerste, tweede of derde lid van artikel 30 van de UAVG bevoegd zijn tot verwerking
daarvan. In het eerste geval kan het dan gaan om de situatie dat de betreffende gegevens
worden gevorderd door een andere toezichthouder of in het kader van een strafrechtelijk
onderzoek, terwijl bij het tweede geval kan worden gedacht aan de verstrekking van
gegevens door de inlener aan een arbodienst ten behoeve van de re-integratie van de
ter beschikking gestelde werknemer.
Naast de geheimhoudingsplicht als hiervoor bedoeld zal degene die uitvoering geeft
aan de verplichtingen in dit wetsvoorstel bij het verwerken van persoonsgegevens waarop
de AVG van toepassing is, waaronder gegevens over de gezondheid, ook moeten worden
voldaan aan de eisen die de AVG stelt. Dit houdt onder meer in dat er deugdelijke
beveiligingsmaatregelen moeten worden genomen, er een verwerkingsregister moet zijn
en desgevraagd inzage moet worden geven in de verwerkte gegevens aan de persoon wiens
gegevens zijn verwerkt.
4. Gevolgen
4.1 Gevolgen uitleners, inleners en werknemers
Door deze maatregelen zal er meer aandacht zijn voor de arbeidsomstandigheden van
de ter beschikking gestelde werknemer. Ook zal het de verantwoordelijkheid van de
uitlener als werkgever krachtens arbeidsovereenkomst of publiekrechtelijke aanstelling
jegens de ter beschikking gestelde werknemer aanscherpen. Deze aanvulling is gericht
op het krijgen en behouden van een veilige werkplek en het gezond en veilig kunnen
werken. Het uitgangspunt daarbij is dat bonafide werkgevers de ruimte houden om te
ondernemen, werkgevers die de grenzen van de regelgeving opzoeken worden tegengehouden
en malafide werkgevers worden tegengewerkt. Dit laat onverlet dat goed werkgeverschap
ook aandacht voor onder andere psychosociale arbeidsbelasting (zoals werkdruk, pesten,
discriminatie en ongewenste omgangsvormen) omvat. De maatregelen zullen slechte behandeling
van werknemers die ter beschikking worden gesteld tegengaan, waaronder de schrijnende
situaties bij arbeidsmigranten. Bovendien zullen de maatregelen naar verwachting de
ondermelding van ongevallen waarbij ter beschikking gestelde werknemers betrokken
zijn in enige mate kunnen reduceren.
Hieronder volgt een opsomming van de hiervoor bedoelde verplichtingen en de verplichtingen
die hieraan zullen worden toegevoegd met dit wetsvoorstel.
Nieuwe verplichtingen
• De inlener meldt het meldingsplichtig arbeidsongeval van de ter beschikking gestelde
werknemer aan de desbetreffende uitlener.
• De uitlener meldt een meldingsplichtig ongeval aan de toezichthouder zodra hij daar
kennis van heeft genomen.
• Vergewisplicht na een arbeidsongeval:
o De uitlener vergewist na een meldingsplichtig arbeidsongeval van de toedracht van
het ongeval, een eventuele stillegging die is opgelegd en van de nodige maatregelen
die genomen zijn opdat weer veilig en gezond gewerkt kan worden door ter beschikking
gestelde werknemers.
o De inlener deelt met de uitlener
– Het verbeterplan (onderdeel van de werkgeversrapportage), indien een inlener overeenkomstig
de Beleidsregel werkgeversrapportage onderzoek naar meldingsplichtige arbeidsongevallen
zelf onderzoek heeft gedaan naar het arbeidsongeval, dan wel, indien de toezichthouder
het onderzoek heeft verricht, een zelf opgesteld overzicht van de genomen en de nog
te nemen maatregelen;
– Tenzij uit het onderzoek blijkt dat er geen maatregelen nodig zijn. In dat geval kan
worden volstaan met een mededeling dat dit het geval is, waarbij de Arbeidsinspectie
heeft aangegeven dat de werkgeversrapportage voldoet aan de in de Beleidsregel «werkgeversrapportage
onderzoek meldingsplichtige arbeidsongevallen» gestelde criteria.
o De inlener geeft informatie aan de uitlener zodat deze aan zijn vergewisplicht kan
voldoen.
• De uitlener dient een dossier aan te leggen (vormvrij). Bij algemene maatregel van
bestuur, dat wil zeggen het Arbeidsomstandighedenbesluit, wordt onder meer geregeld
wat hierin moet worden opgenomen en de bewaartermijn van het dossier.
Overzicht bestaande verplichtingen
• De inlener meldt een meldingsplichtig arbeidsongeval bij de toezichthouder.
• De inlener is werkgever in de zin van artikel 1 van de Arbeidsomstandighedenwet en
heeft als zodanig een zorgplicht naar de ter beschikking gestelde werknemer.
• Alvorens een uitlener een werknemer ter beschikking stelt aan een inlener dient die
inlener op grond van artikel 5, vijfde lid van de Arbeidsomstandighedenwet, de beschrijving
van de relevante onderdelen uit de RI&E te delen met de uitlener. De onderdelen van
de RI&E die moeten worden gedeeld zijn de beschrijving van de gevaren en risicobeperkende
maatregelen en van de risico’s voor de werknemer op de in te nemen arbeidsplaats.
Het is primair de verantwoordelijkheid van de inlener om een getoetste RI&E te hebben.
Het is geenszins de bedoeling dat de uitlener de RI&E en bijhorend plan van aanpak
toetst of dat deze controleert op aanwezigheid van de RI&E. Het toetsen is doorgaans
voorbehouden aan gecertificeerde arbodiensten of aan gecertificeerde kerndeskundigen
en controle op aanwezigheid is een taak van de toezichthouder. Dit laat onverlet dat
op grond van artikel 5, vijfde lid van de Arbeidsomstandighedenwet de uitlener informatie
over de RI&E tijdig moet ontvangen van de inlener. Gebeurt dit niet of niet tijdig
dan kan de uitlener hier wel naar vragen om ook zelf te kunnen voldoen aan dat artikel.
Bij het (blijvend) ontbreken van een RI&E kan de uitlener besluiten geen werknemers
ter beschikking (meer) te stellen aan de betreffende inlener. Er is dan mogelijk niet
voldoende aandacht voor preventie bij de inlener waardoor ook niet vast te stellen
is of de ter beschikking gestelde werknemer onder goede arbeidsomstandigheden de beoogde
werkzaamheden kan verrichten.
• De uitlener dient vervolgens de verkregen informatie door te geleiden naar de werknemer
voordat deze met de werkzaamheden start en hem informatie te verschaffen over de verlangde
beroepskwalificatie voor de arbeid die hij zal verrichten.
• Voordat de ter beschikking gestelde werknemer aan het werk gaat, moet de inlener de
ter beschikking gestelde werknemer over het werk, de risico’s en de te nemen veiligheidsmaatregelen
op een doeltreffende wijze31 voorlichting en onderricht geven en ziet daar ook op toe (artikel 8 van de Arbeidsomstandighedenwet).
Daarbij kan het gaan over bijvoorbeeld de lichamelijke of psychische belasting, het
omgaan met gevaarlijke stoffen, of de draagplicht en het gebruik van persoonlijke
beschermingsmiddelen. Het is vervolgens aan de inlener om onderricht en instructie
te geven op de werkplek die voor de ter beschikking gestelde werknemer ook begrijpelijk
is.
4.2 Verwerking persoonsgegevens
Om meer aandacht te hebben voor arbeidsomstandigheden van de ter beschikking gestelde
werknemers, om de verantwoordelijkheid en de zorgplicht in het kader van goed werkgeverschap
van de uitlener als werkgever jegens de ter beschikking gestelde werknemer aan te
scherpen en om de ondermelding van arbeidsongevallen met betrekking tot onder andere
uitzendkrachten tegen te gaan, is aanpassing van de Arbeidsomstandighedenwet wenselijk
en noodzakelijk. De verplichtingen in dit wetsvoorstel zijn, zoals ook aangegeven
in paragraaf 3.2, verplichtingen die zullen leiden tot de verwerking van persoonsgegevens
van in elk geval ter beschikking gestelde werknemers, maar eventueel ook anderen zoals
de persoonsgegevens van contactpersonen bij de inlener respectievelijk de uitlener.
Hier is in paragraaf 3.2 al op ingegaan.
Er is in dit geval afgezien van het opstellen van een Data Protection Impact Assessment
(DPIA). Tegelijkertijd heeft wel een uitvoerige analyse plaatsgevonden van de persoonsgegevens
die als gevolg van dit wetsvoorstel (mogelijk) zullen worden verwerkt. Hierbij is
getoetst aan de voorwaarden van de AVG en zijn waarborgen ingebouwd ter bescherming
van de persoonlijke levenssfeer van de betrokkenen. Hierop is nader ingegaan in paragraaf 3.2.4
van deze toelichting.
4.3 Regeldruk
De regeldruk die voortkomt uit dit wetsvoorstel bestaat uit incidentele regeldruk
(kennisname van nieuwe regelgeving) en uit structurele regeldruk. Hieronder wordt
aangegeven hoe deze effecten worden inschat. Daarbij is uitgegaan van het Handboek
Meting Regeldrukkosten van het Ministerie van Economische Zaken.
Ten aanzien van de uitleners is hierbij van de volgende aannames uitgegaan:
• Er wordt uitgegaan van 15.000 uitleners, in lijn met de inschatting van het wetsvoorstel
toelating terbeschikkingstelling van arbeidskrachten32. Onder uitleners vallen niet alleen uitzendbureaus, maar alle instanties die een
werknemer ter beschikking stellen aan een inlener. De kosten zitten met name in de
tijd die nodig is om te voldoen aan de meld- en vergewisplicht.
• Ten aanzien van te besteden tijd is uitgegaan van 15 minuten voor kennisneming/zich
op de hoogte stellen van de verplichting. Dit is eenmalige incidentele regeldruk. Hierbij wordt uitgegaan van een uurtarief van 39 euro.
• Voor het aanpassen van ICT/werkwijzen wordt uitgegaan van 100 minuten tegen een tarief
van 39 euro.
• Aantal werkenden in 2022 in Nederland was 9.654.00033. Het aantal ter beschikking gestelde werknemers wordt geschat op 10,7% van de werkenden
in Nederland34. Dit komt neer op een aantal van 1.032.978 ter beschikking gestelde werknemers.
• Daarnaast wordt uitgegaan van 15 minuten voor het melden van een meldingsplichtig
arbeidsongeval aan de toezichthouder, doorgaans is dit de Arbeidsinspectie. Dit tegen
een uurtarief van 39 euro. Het aantal meldingsplichtige arbeidsongevallen van ter
beschikking gestelde medewerkers wordt geschat op 363 ongevallen en 4 dodelijke slachtoffers
per jaar (totaal aantal meldingsplichtige ongevallen 2022 is 2418 waarvan 15% uitzendkrachten
en 40 dodelijke ongevallen, waarvan 10% uitzendkrachten35). In de praktijk is sprake van structurele ondermelding en er wordt uitgegaan van
ongeveer 50%, waarmee de schatting van het aantal feitelijke arbeidsongevallen op
(726 + 4) 730 ongevallen per jaar komt.
• Bij het vergewissen direct na een meldingsplichtige arbeidsongeval gaat de uitlener
direct na of de nodige maatregelen zijn genomen ten einde de veiligheid te waarborgen
voordat de ter beschikking gestelde werknemers weer aan de slag gaan bij de betreffende
uitlener. Daarnaast gaat het om de verbeterplannen waarin is aangegeven welke maatregelen
worden genomen om de risico’s waardoor het arbeidsongeval heeft kunnen plaatsvinden
te verbeteren met de uitlener worden gedeeld. Hier wordt rekening gehouden met 35
minuten voor het verkrijgen, het controleren en het verwerken van gegevens tegen een
uurtarief van 39 euro. Dit keer het aantal ongevallen van 730.
• Tot slot voor het vormvrij dossier aanleggen in verband met vergewissen na een arbeidsongeval
wordt uitgegaan van 30 minuten tegen een uurtarief van 39 euro.
Ten aanzien van inleners is uitgegaan van de volgende aannames:
• We gaan uit van de cijfers van 2022. Er zijn 974.865 potentiële inleners, te weten
het totaal aantal bedrijven (2.150.865) in Nederland minus het aantal zzp’ers (1.176.000)36 (CBS-cijfers).
• Voor de eenmalige kennisname van de regelgeving is uitgegaan van 15 minuten en een
uurtarief van 39 euro. Dit heeft betrekking op alle potentiële inleners. Daarnaast
wordt uitgegaan van 100 minuten met een uurtarief van 39 euro voor de benodigde aanpassingen
in ICT/werkwijzen die met de verplichtingen samenhangen. Dit is alleen relevant voor
de inleners waarbij in lijn met het wetsvoorstel toelating terbeschikkingstelling
van arbeidskrachten uitgegaan wordt van 24% van het totaal aan inleners, ofwel 233.968
inleners. Dit zijn de eenmalige kosten.
• Ten aanzien van de structurele kosten wordt rekening gehouden met 35 min opdat de
uitlener kan voldoen aan het vergewissen na afloop van een arbeidsongeval (bij 730
ongevallen per jaar). Dit tegen een uurtarief van 39 euro.
• Voor het melden van een arbeidsongeval bij de uitlener wordt uitgegaan van 30 minuten
tegen een uurtarief van 39 euro.
• Ook voor het verschaffen van informatie, zoals het delen van de verbeterplannen, aan
de uitlener over een arbeidsongeval wordt uitgegaan van 30 minuten tegen een tarief
van 39 euro.
Kostenoverzicht
Incidentele regeldruk
Berekening
Uitkomst
Uitleners-kennisnemen verplichtingen
15.000 x 15 min. x € 39/h
€ 146.250,00
Uitleners- aanpassen werkwijzen/ICT
15.000 x 100 min x € 39/h
€ 975.000,00
Inleners -kennisnemen verplichtingen
974.865 × 15 min. × € 39/h
€ 9.504.933,75
Inleners- aanpassen werkwijzen/ICT
233.968 x 100 min. x € 39/h
€ 15.207.920
Totale incidentele regeldruk
€ 25.834.103,75
Structurele regeldruk
Uitleners melden ongeval bij toezichthouder
730 x 15 min. x € 39/h
€ 7.117,50
Uitleners houden (vormvrij) dossier aan
15.000 x 30 min x € 39 h
€ 292.500,00
Uitleners vergewissen direct na ongeval
730 x 35 min. x € 39/h
€ 16.607,50
Inleners melden ongeval bij uitlener
730 x 30 min. x € 39/h
€ 14.235,00
Inleners verschaffen informatie t.b.v. vergewissen na ongeval (verbeterplannen)
730 x 30 min. X € 39/h
€ 14.235,00
Totale structurele regeldruk
€ 344.659,00
4.4 Budgettaire gevolgen voor overheid
De regering stelt vanaf 2025 structureel € 2,3 miljoen per jaar beschikbaar voor de
toezichthouder, i.c. Arbeidsinspectie voor werving, opleiding, intensivering van het
toezicht, het verwerken van ongevalsmeldingen, het uitvoeren van ongevalsonderzoeken
en het inzetten van de toezichthouder. De regering voorziet ook in additionele apparaatskosten
voor het Ministerie van SZW voor de voorlichtingscampagne die zal worden ingezet voor
aanvang van de inwerkingtreding van de wetswijziging.
4.5 Gevolgen Caribisch Nederland
In dit wetsvoorstel is de keuze gemaakt om de verplichtingen nu niet van toepassing
te laten zijn op het Caribische deel van Nederland, maar enkel op het Europese deel
van Nederland. Caribisch Nederland (CN) kent een meldingsplicht voor de werkgever
en procedure voor arbeidsongevallen die is vastgelegd in de Arbeidsveiligheidswet
BES. Een dubbele meldplicht en vergewisplicht voor uitleners is, gelet op de bepekte
schaal en de uitvoerbaarheid van deze verplichtingen in CN, niet aan de orde. Wel
kunnen de ervaringen die worden opgedaan met dit wetsvoorstel en de aanbevelingen
die uit de evaluatie volgen, gebruikt worden om te zijner tijd met de openbare lichamen
en sociale partners in CN te bespreken of en hoe die aanbevelingen ook relevant zijn
voor CN en of en hoe een meld – en vergewisplicht hier van toepassing zou kunnen zijn
in CN.
5. Uitvoering, toezicht en handhaving
Dit onderdeel beschrijft de uitvoeringsaspecten van de meldplicht en vergewisplicht
voor uitleners en inleners. Daarbij gaat het ook om buitenlandse uitleners die arbeidskrachten
ter beschikking stellen aan Nederlandse inleners. Dit betreft de taken en verantwoordelijkheden
van de toezichthouder. De toezichthouder is belast met het toezicht op de Arbeidsomstandighedenwet.
De toezichthouder heeft al een aantal bevoegdheden ten aanzien van de handhaving van
de Arbeidsomstandighedenwet. Deze bevoegdheden blijven onverkort van toepassing.
De uitvoering van de hierboven genoemde verplichtingen liggen bij de uitlener en de
inlener. De toezichthouder zal erop toezien dat deze verplichtingen worden nageleefd
en daarop handhavend optreden als deze verplichtingen verzaakt worden.
Dit wetsvoorstel bevat nieuwe verplichtingen voor zowel inlener als uitlener met betrekking
tot meldingsplichtige arbeidsongevallen waarop de toezichthouder toezicht zal houden
en handhaven. Het overzicht is in paragraaf 4.1 gegeven.
Uitlener en inleners die de op hen rustende verplichtingen in dit wetsvoorstel niet
nakomen, kunnen hiervoor een bestuurlijke boete opgelegd krijgen. Dit zal eveneens
gelden voor de verplichtingen die op grond van het voorgestelde artikel 23a, zevende
lid, in het Arbeidsomstandighedenbesluit zullen worden opgenomen, voor zover zij in
dat besluit als overtreding zijn aangemerkt. Het besluit tot oplegging van een bestuurlijke
boete is een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht waartegen de uitlener
of de inlener waaraan de boete is opgelegd, bezwaar kan aantekenen bij de Minister
van SZW en beroep en hoger beroep kan instellen bij de bestuursrechter.
De toezichthouder en de ambtenaren die op grond van artikel 34, eerste lid, van de
Arbeidsomstandighedenwet bevoegd zijn tot het opleggen van een bestuurlijke boete
zullen, overeenkomstig onder andere de artikelen 5:41 en 5:46, tweede lid, van de
Algemene wet bestuursrecht, bij het toezicht en de handhaving rekening houden met
de specifieke omstandigheden van het geval en dan met name de afhankelijkheid van
de uitlener ten opzichte van de inlener. Indien een inlener verzuimt om een meldingsplichtig
arbeidsongeval te melden aan de uitlener en de uitlener ook redelijkerwijs niet op
een andere manier van het arbeidsongeval had kunnen vernemen, dan kan dat een reden
zijn om van het opleggen van een bestuurlijke boete af te zien. Door rekening te houden
met de afhankelijkheid van de uitlener ten opzichte van de inlener kan worden voorkomen
dat de uitlener zich bij voorbaat in een benadeelde positie bevindt wanneer een inlener
het nalaat om zich te houden aan de op hem rustende verplichtingen die zijn opgenomen
in dit wetsvoorstel.
De meld- en vergewisplicht voor arbeidsongevallen is onverkort van toepassing op buitenlandse
uitleners die arbeidskrachten ter beschikking stellen aan inleners in Nederland. Voor deze buitenlandse uitleners gelden dezelfde verplichtingen als bij binnenlandse
uitleners. Zo dient na een arbeidsongeval zowel een melding bij de Nederlandse Arbeidsinspectie
te worden gedaan als nagegaan te worden welke maatregelen de inlener neemt om te zorgen
dat er na een arbeidsongeval weer gezond en veilig gewerkt kan worden door de ter
beschikking gestelde werknemer.
De Arbeidsinspectie is voor inspecties in het buitenland afhankelijk van buitenlandse toezichthoudende instanties. Via de Europese Arbeidsautoriteit
(European Labour Authority; ELA) kunnen grensoverschrijdende inspecties worden gefaciliteerd.
Daarnaast wordt via het Informatiesysteem Interne Markt (Internal Market Information
System; IMI) informatie uitgewisseld tussen lidstaten over buitenlandse uitleners.
Ook kan via dit systeem administratieve samenwerking en wederzijdse bijstand worden
verleend evenals grensoverschrijdende assistentie en/of inspecties worden aangevraagd.
De Arbeidsinspectie kan boeten opleggen aan buitenlandse uitleners die op de Nederlandse
markt actief zijn. In principe verloopt het innen van boeten aan uitleners die in
het buitenland gevestigd zijn hetzelfde als bij nationale vorderingen. Nadat de boetebeschikking
is verzonden, zorgt het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB) dat de boete wordt
betaald. Wanneer er niet of niet volledig wordt betaald, bekijkt de Arbeidsinspectie
of op basis van de Europese Handhavingsrichtlijn de lidstaat waar de buitenlandse
uitlener is gevestigd verzocht kan worden om een administratieve sanctie of boete
te innen. Het moet in dit geval gaan om arbeidswetten en om een opgelegde administratieve
sanctie of boete waartegen geen bezwaar of beroep meer mogelijk is.
Bij arbeidswetten gaat het om alle wetten die betrekking hebben op Arbeidsvoorwaarden-
en omstandigheden zoals in de Europese detacheringsrichtlijn is bepaald. De te innen
boete komt de lidstaat ten goede die het verzoek uitvoert.
6. Consultatie, adviezen en toetsing
Op een conceptversie van dit wetsvoorstel is op verschillende wijzen commentaar en
advies ingewonnen. In het voorjaar van 2023 heeft over een eerste ontwerp van dit
wetsvoorstel een internetconsultatie plaatsgevonden. Vervolgens heeft een MKB-toets
plaatsgevonden. Het wetsvoorstel is voor advies voorgelegd aan de Autoriteit Persoonsgegevens
(AP), Adviescollege Toetsing Regeldruk (ATR) en voor handhavings- en uitvoeringstoets
aan de Nederlandse Arbeidsinspectie (Arbeidsinspectie).
De regering heeft alle ingebrachte reacties bezien en gewogen. In de volgende paragrafen
(6.1 en 6.2) volgt een samenvatting van de consultaties en adviezen en toetsing, evenals
de wijze waarop deze zijn verwerkt in het wetsvoorstel. Voorafgaand daaraan wil de
regering nog een aantal overwegingen meegeven.
Bij wetsvoorstellen is het zaak te kijken naar meerdere aspecten en die in balans
te brengen. Daarbij gaat het bij dit wetsvoorstel over preventie gericht op het voorkomen
van arbeidsongevallen. Daarbij wordt ingezet op zo min mogelijk administratieve lasten
voor met name kleine bedrijven en gerichte handhaving. De regering sluit daarbij zoveel
mogelijk aan bij bestaande arboregelgeving. Uitgangspunt voor de preventie van arbeidsongevallen
is de verplichte RI&E en de doorgeleidingsplicht (artikel 5, vijfde lid, van de Arbeidsomstandighedenwet
en artikel 11 van de Waadi respectievelijk). De RI&E vormt immers de basis van een
goed arbobeleid.
De verplichte RI&E helpt bedrijven om gestructureerd zicht en grip te krijgen op risico’s,
het gesprek daarover te voeren en zo een degelijk arbobeleid te voeren. Uit Arbo in
bedrijf blijkt dat er een significante toename van het aantal bedrijven (over de hele
linie) is dat een RI&E heeft: van 50% naar 64%37.
De regering ziet dit wetsvoorstel nadrukkelijke ook in een breder perspectief. Naast
de verplichtingen die voortvloeien uit dit wetsvoorstel is de Arbovisie 2040 en de
uitwerking daarvan immers gericht op zowel preventie als op naleving van de arboregelgeving.
Dit tezamen vormt het breed palet aan maatregelen, zowel wetgevend als beleidsmatig
waarmee de regering wil bereiken dat er geen mensen meer overlijden door slechte arbeidsomstandigheden
(«zero death»). Om dit te bereiken moet het aantal arbeidsongevallen en zieken door
en op het werk significant dalen.
Binnen de uitwerking van de Arbovisie 2040 loopt ook een traject gericht op betere
naleving van de RI&E en op het veiliger werken in ketenverband, waarbij onder andere
ter beschikking gestelde werknemers worden ingezet.
Na het schetsen van dit kader wordt onderstaand specifiek ingegaan op wat in de consultaties
en adviezen is ingebracht. Reacties die hebben geleid tot een aanpassing van de toelichting
zijn in de daarbij horende paragrafen van deze memorie verwerkt. Waar een reactie
aanleiding gaf tot een andere beleidsmatige keuze, is dat hieronder vermeld. Relevante
reacties die na weging geen aanleiding vormen voor een andere beleidsmatige keuze,
komen ook aan bod. Daarbij is vermeld op grond van welke overwegingen het commentaar
niet is overgenomen.
In paragraaf 6.1 komen de internetconsulatie en de MKB-toets aan de orde. In paragraaf 6.2
de adviezen en toetsing.
6.1 Consultaties
Een ontwerp van dit wetsvoorstel heeft van 20 april tot en met 25 mei 2023 voorgelegen
voor internetconsultatie. In deze periode zijn er 17 openbare reacties ontvangen.
Tegelijkertijd met de internetconsultatie is op 29 juni 2023 een samenvatting van
het wetsvoorstel via twee digitale bijeenkomsten besproken met uitleners en met werkgevers
die werknemers inhuren (MKB-toets).
1. Dubbele meldplicht
Diverse reacties geven aan dat preventie meer loont dan melding achteraf, waarbij
onder andere beoordeling vooraf via bijvoorbeeld de RI&E een prioriteit zou moeten
zijn. Daarnaast wordt betwijfeld of de inlener zich zal houden aan de meldplicht naar
de toezichthouder en uitlener, aangezien er al sprake is van ondermelding. Het is
ook niet altijd duidelijk voor inleners en uitleners wie wanneer ingelicht moet worden
over welke werkplek. De meldplicht van de uitlener wordt in verschillende reacties
gezien als een verruiming van de verantwoordelijkheid, waardoor de uitlener bij voorbaat
in een benadeelde positie wordt geplaatst. De haalbaarheid van de verplichting, de
vervaltermijn van de verplichting, alsook de lastendruk worden daarbij benoemd. Voorgesteld
is dat het effectiever is om te stimuleren, beter voor te lichten en beter te handhaven
met als doel dat inleners arbeidsongevallen beter gaan melden. Extra capaciteit voor
de Arbeidsinspectie is daarbij genoemd evenals het belang van het hebben van toelatingseisen
voor uitzendbureaus. De impact van het wetsvoorstel voor de wet toelating terbeschikkingstelling
van arbeidskrachten (Wtta) wordt groter geacht dan het voorliggend voorstel. Dat draagt
immers bij tot het weren van uitzendbureaus die het niet zo nauw nemen met wet- en
regelgeving en de werk- en leefomstandigheden van arbeidsmigranten.
Naar aanleiding van deze reacties is onder meer duidelijker tot uiting gebracht welke
activiteiten en communicatie over de bestaande meldplicht door de Arbeidsinspectie
worden ondernomen om ervoor te zorgen dat het aantal meldingen verbetert. De nieuwe
meldplicht door de uitlener kan niet los gezien worden van de vergewisplicht. Juist
het contact tussen uitlener en inlener leidt tot meer bewustwording bij de inlener
en de uitlener over de risico’s voor gezond en veilig werken op een arbeidsplaats.
Dit zal het aantal meldingen positief beïnvloeden en bijdragen aan een daling van
het aantal ongevallen. Ook is duidelijker de verantwoordelijkheidsverdeling tussen
inlener, uitlener en toezichthouder toegelicht. De verantwoordelijkheid voor het gezond
en veilig werken van de ter beschikking gestelde werknemer ligt primair bij de inlener.
Aan versterkt toezicht door de Arbeidsinspectie wordt door de regering veel belang
gehecht. De capaciteit van de Arbeidsinspectie is in het Coalitieakkoord (2022)38 dan ook uitgebreid. Het kost echter tijd om gevolg te geven aan de uitbreiding. In
het kader van dit wetsvoorstel is ook een uitbreiding van de inzet van de Arbeidsinspectie
voorzien.
2. Vergewisplichten
Ten aanzien van de vergewisplicht vooraf wordt gewezen op de bestaande doorgeleidingsplicht waar onder andere de RI&E moet
worden gegeven aan de werknemer. Deze informatieplicht wordt op zich als voldoende
beschouwd voor een goede voorbereiding van de ter beschikking gestelde werknemer.
Het wetsvoorstel gaat uit van enig begrip van de risico’s door de uitlener om een
afweging te kunnen maken of de ter beschikking te stellen werknemer gezond en veilig
kan werken. Uit de consultaties blijkt dat dit steeds lastiger is in te vullen door
de uitlener naarmate de werkomgeving complexer wordt. Dit wordt gezien als een extra
verantwoordelijkheid en mogelijk ook een taakverschuiving, van publieke toezichthouder
naar de uitlener.
Het vergewissen vooraf ziet er onder andere ook op toe dat moet worden nagegaan of er voldoende voorlichting
en onderricht aan de ter beschikking gestelde werknemer is gegeven. De vraag die men
daarbij heeft, is hoe de uitlener kan beoordelen of de ter beschikking gestelde werknemer
de voorlichting van de inlener heeft begrepen. In de praktijk zal de uitlener opnieuw
geconfronteerd worden met inleners die geen weet hebben van hun verplichtingen en
niet over het overzicht beschikken. Enkele reacties gaan in op de lijst met arbeidsongevallen
die de inlener moet verstrekken aan de uitlener. Zo wordt aangegeven dat de lijst
voorbijgaat aan de aard van de ongevallen en de getroffen maatregelen die moeten voorkomen
dat ongevallen plaats vinden. Zonder aard van de ongevallen en de getroffen maatregelen
op te nemen wordt de lijst al snel achterhaald geacht.
Het vergewissen na een arbeidsongeval blijkt de meeste onduidelijkheid te geven. Zo is niet duidelijk hoe de vergewisplicht
uit te voeren is en wanneer de uitlener heeft voldaan aan de vergewisplicht. Aandacht
wordt gevraagd voor het spanningsveld tussen de wens om zo snel mogelijk een arbeidsplaats
weer in gebruik te nemen en het weer veilig achten van de arbeidsplaats. Bij de uitlener
ontbreekt het aan kennis om te kunnen beoordelen of een arbeidsplaats weer veilig
en gezond is. Aan de andere kant is ook aangegeven dat het voorstel passend is bij
goed werkgeverschap. Voorgesteld is onder andere, om in plaats van vergewisplicht
te werken met een te ontvangen veilig en gezondheidsverklaring vanuit de inlener nadat
de toezichthouder de arbeidsplaats veilig heeft bevonden.
De arbeidsplaats waar het arbeidsongeval heeft plaatsgevonden is een uitgangspunt
om te bepalen voor welke ter beschikking gestelde werknemers, die van verschillende
uitleners afkomstig zijn, de vergewisplicht geldt. Aangegeven wordt dat er te veel
ruimte is voor interpretatie. Daarbij kan het om de plaats gaan, maar ook om gelijksoortig
werk.
Aangegeven wordt ook dat de administratieve lasten van dit wetsvoorstel met name voor
uitleners hoog worden geacht. De administratieve lasten die met de vergewisplichten
meekomen staan bijvoorbeeld niet in verhouding tot het doel van de wet. Daarbij wordt
met name het vergewissen per werknemer als een forse administratieve last gezien.
Dit treft vooral de kleinere bedrijven disproportioneel. Onduidelijk daarbij is ook
of het de vergewisplicht doelmatig is en hoe het voorstel leidt tot minder arbeidsongevallen.
Bij het vergewissen na een arbeidsongeval, is verduidelijkt waar het vergewissen uit bestaat en wanneer
dit is afgerond. Daarbij is in het voorstel ook verduidelijkt dat het aan de werkgever
is om de arbeidsplaats veilig te houden, o/ok na een arbeidsongeval. Die taak ligt
niet bij de toezichthouder. De lijst met arbeidsongevallen van de afgelopen vijf jaar
is gelet op de reacties daarop vervallen. De lijst van ongevallen geeft onvoldoende
inzicht in aard van de ongevallen en de daarop genomen maatregelen ter verbetering.
Met de aanpassingen zijn ook de regeldrukeffecten van het voorstel teruggebracht.
Betere aandacht voor arbeidsveiligheid op de werkvloer door zowel inlener als uitlener
kan arbeidsongevallen voorkomen. Met het verduidelijken van wat vergewissen inhoudt
en wanneer deze is afgerond wordt daaraan bijgedragen. Daarnaast vindt de regering
het van belang dat de inlener en de uitlener periodiek een gesprek over arbeidsveiligheid
hebben. Ten aanzien van het vergewissen vooraf wordt gelet op dat dit ook adviezen
terugkomt, bij deze adviezen op ingegaan,
6.2. Adviezen en toetsing
6.2.1 Adviescollege Toetsing en Regeldruk
Het Adviescollege Toetsing Regeldruk (ATR) is op 20 april 2023 verzocht om te adviseren
over de gevolgen van het conceptwetsvoorstel voor de regeldruk. Het college heeft
op 17 mei 2023 geadviseerd het wetsvoorstel niet in te dienen. Het college beoordeelt
de gevolgen voor de regeldruk aan de hand van een toetsingskader dat ingaat op: nut
en noodzaak, minder belastende alternatieven, werkbare uitvoering en het volledig
en juist in kaart brengen van de gevolgen van regeldruk.
1. Nut en noodzaak regelgeving
Het college vindt dat het doel aansluit bij de in de probleemanalyse gestelde knelpunten
dat ter beschikking gestelde werknemers relatief vaker het slachtoffer van een arbeidsongeval
zijn dan reguliere werknemers. Om vast te kunnen stellen of het beleidsdoel in afdoende
mate is behaald is een concrete norm nodig. Dit om het beleidsdoel van een afname
van het aantal arbeidsongevallen onder werknemers die zijn uitgeleend te kunnen vaststellen.
Het college zet, evenals bij de consultaties naar voren kwam, vraagtekens bij de effectiviteit
van de nieuwe verplichtingen. Dit heeft voor het college met name te maken met de
aanwezigheid van een groep uitleners en inleners die telkens de randen van de wet
opzoekt, of er zelfs overheen gaat. De in het verleden genomen wettelijke maatregelen
heeft deze groep niet afgeschrikt. Door opnieuw te kiezen voor aanvullende (administratieve)
verplichtingen is het voor de ATR niet duidelijk waarom deze maatregelen wel het gekozen
effect zullen hebben en de groep aanzet tot naleven van de verplichtingen. Het gekozen
instrumentarium betreft aanvullende administratieve verplichtingen. De ATR adviseert
daarom om het doelbereik van de maatregelen nader te onderbouwen en als dat niet mogelijk
is, van de maatregelen af te zien. Daarnaast geeft ATR de aanbeveling mee om niet
pas na 5 jaar de wet te evalueren of de doelen bereikt zijn, maar dat al in een eerder
stadium te doen (bijvoorbeeld al na 3 jaar).
De regering wijst erop dat gezond en veilig werken niet alleen gericht is op de zogenaamde
«niet-willers». Het gaat alle inleners én uitleners aan. De Arbeidsomstandighedenwet gaat met name in op wat de
inlener als werkgever moet doen om risico’s op de arbeidsplaats te beperken. De uitlener,
de werkgever in formele zin, heeft ook een zorgplicht naar de werknemer. Echter deze
zorgplicht en de verantwoordelijkheid van de uitlener naar de ter beschikking gestelde
werknemer is in mindere mate uitgewerkt in de Arbeidsomstandighedenwet. Met het wetsvoorstel
wordt die zorgplicht nader omschreven. Achterliggende gedachte is vooral dat er een
structureler gesprek komt tussen de inlener en uitlener, met als doel dat de werknemer
gezond en veilig kan werken en risico’s ten alle tijden voor die werknemer tot een
minimum beperkt worden. Daarmee zal het aantal ongevallen ook dalen. Daarbij is niet
gekozen voor een concrete norm. Na vijf jaar vindt wel een evaluatie plaats waarbij
de effectiviteit van de meld- en vergewisplichten op het aantal arbeidsongevallen
in relatie tot het aantal meldingen wordt bezien. Een periode van drie jaar wordt
te kort geacht om een volledig beeld te krijgen van zowel het effect op de meldingen
als het aantal arbeidsongevallen.
2. Minder belastende alternatieven
Het college vindt dat de toelichting geen inzicht geeft in mogelijke alternatieven
die voor uitbreiding van de meldplicht en introductie van de vergewisplichten zijn
overwogen. Het college adviseert om als minder belastend alternatief te kiezen voor
het uitoefenen van een strikt toezicht op de naleving van de bestaande (arbo)normen
en meldplicht van de inlener gecombineerd met het bieden van laagdrempelige rechtsbescherming
aan de werknemers. Onevenredig veel ongevallen met ter beschikking gestelde werknemers
vinden plaats in de zakelijke dienstverlening, groot- en detailhandel, landbouw, bouw
en transport en logistiek. Om de maatregelen niet onnodig belastend te maken adviseert
het college om te volstaan met invoering van de wettelijke maatregelen in deze sectoren
waarin de risico’s op arbeidsongevallen met ter beschikking gestelde werknemers het
grootste zijn.
In reactie op dit onderdeel is door de regering op de alternatieven voor dit wetsvoorstel
als handhaving en inzet op van laagdrempelige rechtsbescherming van arbeidsmigranten
in paragraaf 2.5 nader ingegaan. Bij het voorstel van het college om het wetsvoorstel
te beperken tot een aantal hoog risicosectoren merkt de regering op dat de Arbeidsomstandighedenwet
niet gericht is op bepaalde sectoren of doelgroepen, maar voor alle werknemers geldt.
Daarbij komt dat er uitleners zijn die in meerdere sectoren actief zijn. Daarmee zou
een uitlener onder twee regimes kunnen vallen, namelijk voor een ter beschikking gestelde
werknemer in een hoog risicosector valt de uitlener wel onder het wetsvoorstel en
voor een werknemer die in een niet-hoog risicosector niet. Dit werkt onduidelijkheid
en ongelijkheid tussen uitleners en ter beschikking gestelde werknemers in de hand
en zal voor uitleners ook vanuit de regeldruk verhogend werken.
3. Werkbaarheid maatregelen
Voorwaarde voor effectiviteit van maatregelen is dat ze in de dagelijkse praktijk
werkbaar zijn. Dit ontbreekt in de toelichting van het voorstel. De verplichtingen
moeten ook werkbaar zijn voor individuele uitzenders en detacheerders. Om deze reden
adviseert het college in de toelichting op de wet de werkbaarheid van de nieuwe verplichtingen
te onderbouwen, waarbij onderscheid gemaakt wordt naar grote en kleine uitzenders
en detacheerders.
In reactie op het advies van de ATR om de werkbaarheid van de maatregelen te toetsen
is door de regering een MKB-toets uitgevoerd waarbij zowel gesproken is met grotere
en kleinere inleners als met uitleners. De belangrijkste resultaten daarvan, evenals
de reactie daarop van de regering zijn opgenomen in de vorige paragraaf. Deze reacties
betroffen vooral de onduidelijkheid over het vergewissen vooraf en het vergewissen
na een arbeidsongeval. De consultaties hebben op meerdere punten geleid tot verduidelijking
en tot aanpassing van het wetsvoorstel.
4. Gevolgen voor regeldruk
De berekening op de omvang van de regeldruk geeft geen aanleiding tot opmerkingen.
De kosten van incidenteel € 10 miljoen en structureel bijna € 29 miljoen komen bovenop
de 11 miljoen euro aan incidentele regeldrukkosten en 143 miljoen euro aan extra structurele
regeldrukkosten die voortvloeien uit het wetsvoorstel Toelating terbeschikkingstelling
van arbeidskrachten (Wtta).
Dit wetsvoorstel is complementair aan het wetsvoorstel toelating terbeschikkingstelling
van arbeidskrachten dat erop gericht is om malafide uitleners zoveel mogelijk uit
de markt te weren. Voor de regeldruk is aangesloten bij de aantallen inleners en uitleners
van dit wetsvoorstel. Daarbij zijn de regeldrukkosten voor de meld- en vergewisplicht
nog eens tegen het licht gehouden, mede gelet op de wijzigingen in de meld- en vergewisplicht.
Zo is onder meer de vergewisplicht vooraf en het overzicht van de arbeidsongevallen
vervallen. Dit heeft geleid tot een veel lagere inschatting van de incidentele en
structurele regeldrukkosten voor ondernemers.
6.2.2 Autoriteit Persoonsgegevens
De Minister van SZW heeft de Autoriteit Persoonsgegevens (AP) op 8 mei 2023 verzocht
om te adviseren over het conceptwetsvoorstel op grond van artikel 36, lid 4 van de
AVG.
De AP heeft op 10 juli 2023 geadviseerd. De AP beoordeelt of het wetsvoorstel met
betrekking tot de verwerking van persoonsgegevens strookt met het Handvest van de
grondrechten van de Europese Unie (EU), de algemene rechtsbeginselen van de EU, de
AVG en het overige relevante recht, waarbij voldoende aannemelijk is gemaakt dat voldaan
wordt aan het evenredigheidsbeginsel. Het oordeel van de AP is om het wetsvoorstel
niet in te dienen, tenzij bezwaren ten aanzien van de onderbouwing van de verwerking
van persoonsgegevens en de geschiktheid en effectiviteit van de dubbele meldplicht
worden weggenomen. Met de AP is op 15 januari 2024 overleg gevoerd om het advies nader
te bespreken.
1. Bijzondere persoonsgegevens
De AP constateert dat uit het wetsvoorstel niet duidelijk wordt welke gegevens bij
een meldingsplichtig arbeidsongeval door de inlener richting de uitlener en door de
uitlener aan de toezichthouder worden verstrekt. De AP wijst erop dat dit zeer waarschijnlijk
gegevens zijn over de gezondheid van de ter beschikking gestelde werknemers en daarmee
bijzondere persoonsgegevens. Dit kan alleen als een beroep wordt gedaan op een uitzondering.
In de toelichting ontbreekt de basis voor het verwerken van bijzondere persoonsgegevens,
aldus de AP.
Dit is een terecht punt van de AP. In artikel I, onderdelen A en C en de toelichting
is door de regering nader verduidelijkt op welke basis bijzondere persoonsgegevens
bij de meld- en vergewisplichten verwerkt mogen worden.
2. Dubbele meldplicht
De AP plaatst eveneens kanttekeningen bij de meldplicht. De AP adviseert dan ook de
geschiktheid en effectiviteit van de nieuwe meldingsplicht te onderbouwen, dan wel
aan te passen in de zin dat de inlener bewijs van melding aan de Arbeidsinspectie
stuurt naar de uitlener. De uitlener hoeft alleen te melden aan de Arbeidsinspectie
als er geen bewijs is van melding van de inlener en de uitlener op een andere wijze
op de hoogte is van een meldingsplichtig ongeval.
De vraag die de AP stelt over de effectiviteit van de dubbele meldplicht is ook in
de consultaties en de andere adviezen genoemd. De toelichting is zodanig aangepast
dat de effectiviteit van de dubbele meldplicht wordt geadresseerd. Daarbij realiseert
de regering zich dat de bestaande meldplicht beter bekend moet worden. Zoals in de
toelichting opgenomen zet de Arbeidsinspectie daar ook extra op in.
De regering waardeert het voorgestelde alternatief voor de dubbele meldplicht van
de AP. In de toelichting is nu opgenomen dat de inlener het bewijs van melding aan
de toezichthouder verstrekt aan de uitlener. Deze kan dit opnemen in het door de uitlener
aan te houden vormvrij dossier. Wat in het dossier op te nemen en de bewaartermijn
wordt uitgewerkt in het Arbeidsomstandighedenbesluit. De regering hecht eraan dat
de uitlener ook melding doet van een arbeidsongeval. Dit omdat met dit wetsvoorstel
zowel inlener als uitlener een verantwoordelijkheid hebben voor de gezonde en veilige
arbeidsomstandigheden van de ter beschikking gestelde werknemer. Daarbij hoort ook
een meldplicht voor de uitlener. Dit staat los van of de uitlener via de inlener of
op een andere wijze op de hoogte is gesteld van een arbeidsongeval van een ter beschikking
gestelde werknemer. Daarnaast zou het uitgangspunt van alleen melden als er geen bewijs
is voor verwarring kunnen zorgen of en zo ja door wie, er gemeld moet worden. Daar
onduidelijkheid of er gemeld moet worden één van de oorzaken van ondermelding is (zie
ook 2.2) kiest de regering voor het altijd moeten melden van een ernstig of dodelijk
ongeval.
3. Capaciteit
De AP merkt tot slot nog op dat het wetsvoorstel niet tot extra inzet van de capaciteit
van de AP zal leiden.
De regering neemt dit voor kennisgeving aan.
6.2.3 Nederlandse Arbeidsinspectie
Op 24 april 2023 heeft de Minister van SZW de Arbeidsinspectie het conceptwetsvoorstel
toegezonden met het verzoek deze te beoordelen op de gevolgen van uitvoerbaarheid
en handhaafbaarheid voor de Arbeidsinspectie. De Arbeidsinspectie heeft zijn uitvoeringstoets
op 19 juni 2023 aangeboden.
De Arbeidsinspectie onderschrijft nut en noodzaak van een sterkere rol voor uitleners
bij de arbeidsomstandigheden van ter beschikking gestelde werknemers. De Arbeidsinspectie
maakt zich zorgen of met het voorstel een eenduidige uitvoering en handhaving ervan
in het gedrang komt. Het wetsvoorstel vindt de Arbeidsinspectie complex. De Arbeidsinspectie
oordeelt verschillend over de meldplicht (overwegend positief) en de vergewisplichten
(overwegend negatief). Ze geeft per onderdeel van het wetsvoorstel invulling aan het
advies.
1. Meldplicht
De meldplicht is volgens de Arbeidsinspectie uitvoerbaar en handhaafbaar als in het
wetsvoorstel duidelijk is dat er twee soorten uitleners zijn, namelijk de uitlener
die uitleent aan een inlener die de werknemer werk laat verrichten die de inlener
gewoonlijk doet verrichten (het werkgeversbegrip in artikel 1, eerste lid, van de
Arbeidsomstandighedenwet) en de overige gevallen waarvoor de meldplicht nu ook al
geldt.
Dat de Arbeidsinspectie de meldplicht uitvoerbaar en handhaafbaar acht stemt de regering
positief. De verschillende soorten uitleners zijn in de toelichting nader uitgewerkt.
2. Vergewisplichten
De Arbeidsinspectie onderschrijft het nut van deze nieuwe norm hoewel dit volgens
de Arbeidsinspectie geen onderdeel was van de aanbevelingen van het Aanjaagteam. De
Arbeidsinspectie geeft in overweging om de vergewisplicht in plaats van vooraf en
na een arbeidsongeval te beperken tot een enkele vergewisplicht. Dit zou door de normale
werking betekenen dat als zich een extra risico voordoet door een arbeidsongeval,
de uitlener zich alleen opnieuw vergewist van de veiligheid en gezondheid op de arbeidsplaats.
De bewijslast behoeft geen verregaande uitwerking. Er kan worden opgenomen dat de
uitlener zich aantoonbaar moet vergewissen, waardoor aanvullende dossierverplichtingen niet nodig zijn.
De Arbeidsinspectie vindt de vergewisplicht voor aanvang van het werk te beperkt ingevuld
door het onderdeel voorlichting en onderricht. Hier ontbreekt de controle op de inlener.
De uitlener hoeft zich nu niet te vergewissen of de analyse van risico’s op de arbeidsplaats
van de ter beschikking gestelde werknemer juist is, evenals de maatregelen volgens
de arbeidshygiënische strategie en de juiste beschermingsmiddelen. Dit verhoudt zich
niet tot een actieve rol van de uitlener zoals opgenomen in de memorie van toelichting.
De Arbeidsinspectie vindt het verder een gemiste kans dat de uitlener in het voorstel
niet controleert op de RI&E en het plan van aanpak.
De Arbeidsinspectie mist ook een duidelijke afbakening van de vergewisplicht. Daarmee
wordt het vergewissen oneindig. Daarbij wordt gewezen op de bouwprocesbepalingen.
Het roept volgens de Arbeidsinspectie ook vragen op over een keten van uitleners.
De Arbeidsinspectie wijst er verder op dat met deze nieuwe wetgeving niet de handhaving
op de doorgeleidingsplicht (artikel 5, vijfde lid, Arbeidsomstandighedenwet en artikel 11
Waadi) van de inlener naar de uitlener wordt geregeld. Daarmee ontbreekt volgens de
Arbeidsinspectie een belangrijke schakel in de handhaving.
Naar aanleiding van deze uitvoerings- en handhavingstoets en de consultaties en adviezen,
heeft de regering de vergewisplicht opnieuw bezien. De regering acht de verplichte
RI&E en de doorgeleidingsplicht voldoende basis voor preventief arbeidsomstandighedenbeleid
gericht op gezond en veilig werken van ter beschikking gestelde werknemers. In het
wetsvoorstel wordt, in lijn met het advies van het Aanjaagteam bescherming arbeidsmigranten,
ingezet op de vergewisplicht ná een arbeidsongeval. Op dat moment kan het gesprek
gevoerd worden, zeker naar aanleiding van het door de uitlener ter beschikking te
stellen overzicht van de te nemen maatregelen zodat de ter beschikking gestelde werknemers
weer gezond en veilig kunnen werken. Daartoe:
• Vergewist de uitlener direct na meldingsplichtig arbeidsongeval;
• Deelt de inlener aan de uitlener
o het verbeterplan (gedifferentieerde aanpak ongevalsonderzoek); dan wel
o een overzicht van de genomen en de nog te nemen maatregelen (bij onderzoek door toezichthouder).
Tenzij uit het onderzoek blijkt dat er geen maatregelen nodig zijn. In dat geval kan
worden volstaan met een mededeling dat dit het geval is, vooropgesteld dat de Arbeidsinspectie
heeft aangegeven dat de werkgeversrapportage voldoet aan de in de Beleidsregel «werkgeversrapportage
onderzoek meldingsplichtige arbeidsongevallen» gestelde criteria.
De vergewisplicht is daarmee afgerond en niet oneindig.
Voor aanvang van de werkzaamheden wordt op grond van de bestaande doorgeleidingsplicht
de van de uitlener ontvangen RI&E en het plan van aanpak doorgeleid naar de ter beschikking
te stellen uitzendkracht. De uitlener is niet in staat volledig op de hoogte te zijn
van alle risico’s op de werkplek, zeker als het gaat om ingewikkelde projecten bij
de inlener waarbij de ter beschikking gestelde werknemer door de inlener over de specifieke
risico’s wordt geïnformeerd. Wel dient de uitlener altijd het gesprek aan te gaan
om zo goed mogelijk geïnformeerd te zijn over de risico’s om ook zijn ter beschikking
te stellen werknemers naar een veilige en gezonde werkplek uit te zenden.
Het is niet de taak van de uitlener om te controleren op de RI&E en het plan van aanpak.
De uitlener kan alleen constateren dat de RI&E en het plan van aanpak onvoldoende
duidelijk zijn, de RI& niet getoetst is dan wel ontbreekt. De uitlener kan hierover
het gesprek aangaan met de inlener en kan deze hierop wijzen. De uitlener kan ook
consequenties hieraan verbinden door geen werknemers ter beschikking te stellen aan
de betreffende inlener. Het toezicht houden op de vereisten voor de RI&E en het plan
van aanpak is echter de taak van de Arbeidsinspectie, als toezichthouder.
De Arbeidsinspectie zou graag zien dat er een boete wordt ingevoerd voor de doorgeleidingsplicht.
Dit past echter niet binnen het gedachtegoed van dit wetsvoorstel.
3. Memorie van toelichting
De Arbeidsinspectie verzoekt enkele passages aan te passen die niet overeenkomen met
de praktijk van de toezichthouder. Zo beoordeelt de Arbeidsinspectie de RI&E niet.
De Arbeidsinspectie houdt wel toezicht op de aanwezigheid van de RI&E, maar de werkgever
is en blijft verantwoordelijk voor de RI&E. De Arbeidsinspectie wijst er ook op dat
na een ongeval geen oordeel wordt gegeven over het weer veilig zijn van de arbeidsplaats.
De toelichting van het wetsvoorstel is aangepast (2.5.2 en 4.1) om de taken en rol
van de Arbeidsinspectie op deze punten juist weer te geven.
4. Capaciteit
De Arbeidsinspectie geeft tot slot aan dat de beschikbare capaciteit betrekking heeft
op de meldplicht in dit wetsvoorstel. De benodigde capaciteit voor de vergewisplichten
is nog niet te berekenen gelet op de opmerkingen dienaangaande van de Arbeidsinspectie.
De regering heeft middelen beschikbaar gesteld voor de communicatie over en de uitvoering
van de dubbele meldplicht. De opmerking van de Arbeidsinspectie dat dit niet geldt
voor de handhaving van de vergewisplicht klopt. Zoals aangegeven is de vergewisplicht
anders ingevuld zodat het past binnen de bestaande taak van de Arbeidsinspectie.
6.2.4 Reactie Nederlandse Arbeidsinspectie herzien conceptwetsvoorstel
Op 23 september 2024 heeft de Nederlandse Arbeidsinspectie haar reactie op het herziene
voorstel gestuurd. De Arbeidsinspectie geeft aan dat het herzien conceptwetsvoorstel
beter aansluit bij het advies van het Aanjaagteam Bescherming Arbeidsmigranten. De
uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid is, mede door het terugbrengen van het aantal
verplichtingen verbeterd. De Arbeidsinspectie oordeelt daarom positief over de uitvoerbaarheid
en handhaafbaarheid van het wetsvoorstel.
7. Inwerkingtreding
Het onderhavige wetsvoorstel zal op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip
in werking treden. De verplichtingen in dit wetsvoorstel zullen vervolgens, op grond
van de voorgestelde overgangsbepaling in artikel 45 van de Arbeidsomstandighedenwet,
alleen van toepassing zijn op de meldingsplichtige arbeidsongevallen die op en vanaf
de datum van inwerkingtreding plaats vinden. Dat betekent dat de bepalingen in het
voorstel niet van toepassing zijn op arbeidsongevallen die zich voorafgaande aan de
inwerkingtreding hebben voorgedaan.
Meldingsplichtige arbeidsongevallen die zich hebben voorgedaan voor de inwerkingtreding
van de wet hoeven niet door de uitlener te worden gemeld aan de toezichthouder en
voor deze ongevallen geldt ook geen vergewisplicht. De inlener is gehouden aan de
bestaande meldplicht en zal meldingsplichtige arbeidsongevallen van zijn werknemers
moeten melden aan de toezichthouder, maar hoeft de meldingsplichtige arbeidsongevallen
die zich voor de inwerkingtreding hebben voorgedaan, niet te melden aan de uitlener.
8. Evaluatie
Met dit wetsvoorstel wordt een eerste belangrijke stap gezet in het verbeteren van
de arbeidsomstandigheden van alle ter beschikking gestelde werknemers, waaronder veel
arbeidsmigranten. Om de doeltreffendheid en doelmatigheid van het wetsvoorstel te
kunnen meten, zal vijf jaar na de inwerkingtreding van de Wet invoering meld- en vergewisplicht
arbeidsongevallen voor uitleners worden geëvalueerd. Daarbij zal de evaluatie in het
bijzonder gericht zijn op de ontwikkeling van het aantal arbeidsongevallen van ter
beschikking gestelde werknemers in relatie tot de melding van meldingsplichtige arbeidsongevallen
door uitleners van ter beschikking gestelde werknemers. Daarbij wordt bezien wat het
effect van de vergewisplicht van de uitlener na een arbeidsongeval met een ter beschikking
gestelde werknemer is op deze ontwikkeling. Afhankelijk van de resultaten wordt bekeken
of aanvullende maatregelen nodig zijn om de doeltreffendheid en doelmatigheid van
de meld- en vergewisplicht te verbeteren.
II. Artikelsgewijze toelichting
Onderdeel A (artikel 9)
Het eerste onderdeel betreft een uitbreiding van de meldingsplicht van arbeidsongevallen
die leiden tot de dood, een blijvend letsel of een ziekenhuisopname (meldingsplichtige
arbeidsongevallen). Dergelijke ongevallen moeten door de werkgever direct aan de toezichthouder
worden gemeld. Hieraan wordt toegevoegd (nieuwe tweede zin van artikel 9, eerste lid)
dat als er sprake is van een meldingsplichtig arbeidsongeval waarvan een ter beschikking
gestelde werknemer het slachtoffer is geworden, de inlener het arbeidsongeval ook
moet melden aan de uitlener die de betreffende werknemer ter beschikking heeft gesteld
voor het verrichten van arbeid op de betreffende arbeidsplaats.
Verder wordt met het tweede onderdeel voorgesteld een nieuw derde lid op te nemen
in artikel 9. Met dat lid wordt bepaald dat naast de inlener ook de uitlener verplicht
is het meldingsplichtige arbeidsongeval, direct aan de daartoe aangewezen toezichthouder
te melden. Dit moet de uitlener doen zodra hij op enigerlei wijze kennis heeft genomen
of heeft kunnen nemen van het meldingsplichtige arbeidsongeval. In principe wordt
de uitlener via de inlener in kennis gesteld van het meldingsplichtige arbeidsongeval
dat zijn werknemer (op grond van een arbeidsovereenkomst of publiekrechtelijke aanstelling)
is overkomen. Dit zal er regelmatig toe leiden dat de toezichthouder zowel door de
inlener als de uitlener van hetzelfde arbeidsongeval op de hoogte wordt gebracht.
Andere uitleners, waarvan hun ter beschikking gestelde werknemers ook op de desbetreffende
arbeidsplaats werken, hoeven geen melding te doen aan de toezichthouder, maar mogen
dat wel.
Het kan zo zijn dat de inlener het ongeval, in strijd met artikel 9, eerste lid, van
de Arbeidsomstandighedenwet niet of nog niet heeft gemeld. Het niet of niet direct
melden van een meldingsplichtig arbeidsongeval bij de toezichthouder, waardoor de
toezichthouder geen onderzoek meer kan doen, kan leiden tot een boete van € 50.000.
Nu ook de uitlener een meldingsplichtig arbeidsongeval moet gaan melden is de verwachting
dat hierdoor uiteindelijk meer van dergelijke arbeidsongevallen bij de toezichthouder
zullen worden gemeld. De meldingsverplichting is op dezelfde wijze vormgegeven als
de al geldende meldingsverplichting van de inlener. De uitlener hoeft het ongeval
alleen maar te melden, maar hoeft hierover niet te rapporteren aan de toezichthouder.
Die verplichting ligt enkel bij de inlener.
Opgemerkt wordt nog, dat als iemand bij een ander arbeid verricht zonder dat die ander
daarbij een werkgever is in de zin van de Arbeidsomstandighedenwet, een eventueel
meldingsplichtig arbeidsongeval dat plaatsvindt bij die ander, moet worden gemeld
door degene die werkgever is op grond van een arbeidsovereenkomst of publiekrechtelijke
aanstelling. Het betreft hier werknemers die werkzaamheden bij een ander verrichten,
welke die ander gewoonlijk niet doet verrichten.
Het derde onderdeel betreft een aanpassing van de verwijzing naar het derde lid, omdat
dit nu is vernummerd tot het vierde lid.
Tot slot wordt met het vierde onderdeel voorgesteld om de uitzondering op het verbod
om gegevens over gezondheid te verwerken in het huidige artikel 9, vijfde lid, van
de Arbeidsomstandighedenwet, uit te breiden. Op grond van deze uitbreiding zullen
zowel uitleners als werkgevers bevoegd zijn om gezondheidsgegevens te verwerken, indien
dit noodzakelijk is om te voldoen aan de nieuwe verplichtingen die met dit wetsvoorstel
worden toegevoegd aan artikel 9. Voor een verdere toelichting wordt verwezen naar
paragraaf 3.2.4 van het algemene deel van deze memorie van toelichting.
Onderdeel B (artikel 14)
Vanwege de vernummering van het derde lid in artikel 9, is het noodzakelijk om de
verwijzingen naar dit artikellid in artikel 14 te wijzigen.
Onderdeel C (artikel 23a)
Met dit onderdeel wordt voorgesteld om een nieuw artikel toe te voegen aan hoofdstuk 4
van de Arbeidsomstandighedenwet, waarin bijzondere verplichtingen zijn opgenomen.
Het voorgestelde artikel 23a introduceert een vergewisplicht voor uitleners, die is
bedoeld om de betrokkenheid te vergroten van de uitlener bij het veilig en gezond
kunnen werken van door hem ter beschikking gestelde werknemers. Daarnaast introduceert
het artikel een verplichting voor de inlener om aan de uitlener een overzicht van
genomen en nog te nemen maatregelen te verstrekken na afronding van een onderzoek
door de toezichthouder naar een meldingsplichtig arbeidsongeval dat een door de uitlener
ter beschikking gestelde werknemer is overkomen.
In het eerste lid van artikel 23a is een vergewisplicht opgenomen voor de uitlener.
Zodra de uitlener een melding krijgt van de inlener dat een door hem ter beschikking
gestelde werknemer een meldingsplichtig arbeidsongeval is overkomen, dient hij zich
bij de inlener te vergewissen van de in het eerste lid genoemde zaken. Dit zal hij
ook moeten doen als hij op een andere manier kennisneemt van het arbeidsongeval, bijvoorbeeld
wanneer de ter beschikking gestelde werknemer het ongeval zelf meldt of zijn collega’s
of familieleden dit doen.
Bij het vergewissen zal de uitlener op grond van het eerste lid zich op de hoogte
moeten stellen van de toedracht van het arbeidsongeval, of een stillegging is bevolen
door de toezichthouder en welke maatregelen er al zijn genomen of nog zullen worden
genomen om te waarborgen dat er veilig en gezond kan worden gewerkt op de arbeidsplaats
waar het arbeidsongeval zich heeft voorgedaan. In veel gevallen zal vlak na een arbeidsongeval
een ongevalsonderzoek plaatsvinden (door de inlener zelf of door de toezichthouder).
Tijdens het ongevalsonderzoek zal nog veel onbekend zijn. Gaandeweg zal meer duidelijk
worden over de toedracht en de gewenste maatregelen om de veiligheid op de werkplek
te garanderen. Wat betreft de toedracht van het arbeidsongeval beperkt het vergewissen
van de uitlener zich om deze reden tot datgene wat op dat moment bekend is. Van de
inlener wordt niet verwacht dat hij meer informatie verstrekt aan de uitlener dan
datgene wat op dat moment bij hem bekend is.
Door zich te vergewissen van bovenstaande zaken, kan de uitlener zich een beeld vormen
van wat er is gebeurd en wat de actuele situatie is op de arbeidsplaats. Dit kan vervolgens
een reden zijn voor de uitlener om zijn werknemers (op grond van arbeidsovereenkomst
of publiekrechtelijke aanstelling), al dan niet tijdelijk, niet meer ter beschikking
te stellen of om nog eens het gesprek aan te gaan met de inlener over onder meer de
arbeidsomstandigheden.
In het tweede lid is een verplichting opgenomen om na afronding van een ongevalsonderzoek
door de toezichthouder, een overzicht te verstrekken van genomen en nog te nemen maatregelen,
tenzij uit het onderzoek naar voren komt dat geen maatregelen zijn vereist.
Na een meldingsplichtig arbeidsongeval zal over het algemeen een ongevalsonderzoek
plaatsvinden door de toezichthouder, waarbij in bepaalde gevallen, overeenkomstig
de Beleidsregel werkgeversrapportage onderzoek meldingsplichtige arbeidsongevallen,
de inlener het grootste deel van het onderzoek zal verrichten en hierover zal rapporteren
(werkgeversrapportage) aan de toezichthouder. Na afronding van het ongevalsonderzoek
kan de uitkomst zijn dat de inlener bepaalde maatregelen moet nemen om te waarborgen
dat werknemers die werkzaam zijn op de arbeidsplaats waar het arbeidsongeval zich
heeft voorgedaan, veilig en gezond hun werk kunnen uitvoeren. Om ervoor te zorgen
dat de uitlener ook kennis kan nemen van deze maatregelen, schrijft het tweede lid
voor dat de inlener zo spoedig mogelijk na afronding van het ongevalsonderzoek hier
een overzicht van moet verstrekken aan de uitlener, tenzij de conclusie van het ongevalsonderzoek
is, dat geen maatregelen zijn vereist. In dat geval hoeft er geen overzicht te worden
verstrekt en kan worden volstaan met een mededeling hiervan aan de uitlener. Hierbij
wordt nog opgemerkt dat als een inlener zelf onderzoek heeft gedaan, hij een mededeling
als hiervoor bedoeld slechts kan doen, indien de Arbeidsinspectie heeft aangegeven
dat de werkgeversrapportage voldoet aan de in de Beleidsregel «werkgeversrapportage
onderzoek meldingsplichtige arbeidsongevallen» gestelde criteria.
Het te verstrekken overzicht is vormvrij. Wel zal in elk geval hieruit moeten blijken
welke maatregelen er genomen zijn, of zullen worden, naar aanleiding van het ongevalsonderzoek.
Als een werkgeversrapportage is opgesteld door de inlener overeenkomstig de eerdergenoemde
Beleidsregel, dan kan het verbeterplan dat hier onderdeel van uitmaakt dienen als
het te verstrekken overzicht, bedoeld in het derde lid.
Als een overzicht met de genomen en te nemen maatregelen naar aanleiding van het ongevalsonderzoek
uiteindelijk is verstrekt aan de uitlener, is het aan de uitlener zelf om te bepalen
wat hij hiermee doet. Het overzicht kan een reden zijn voor de uitlener om bijvoorbeeld
nader het gesprek met de inlener aan te gaan, om zo het veilig en gezond kunnen werken
van de ter beschikking gestelde werknemers te waarborgen.
Voor de volledigheid wordt nog opgemerkt dat het niet de bedoeling is dat de uitlener
gaat beoordelen of de maatregelen in het verstrekte overzicht conform de wet- en regelgeving
zijn. Deze beoordeling is voorbehouden aan de toezichthouder. Van de uitlener wordt
ook niet verwacht dat hij zich richting de inlener uitspreekt over de wenselijkheid
en geschiktheid van de in het overzicht opgenomen maatregelen.
Het derde lid bepaalt wanneer de vergewisplicht, bedoeld in het eerste lid, eindigt.
Dit is zodra de uitlener het overzicht met de genomen en te nemen maatregelen, dat
moet worden verstrekt na afronding van het ongevalsonderzoek door de toezichthouder,
heeft ontvangen dan wel de in het tweede lid bedoelde melding dat geen maatregelen
zijn vereist. De vergewisplicht eindigt ook als de uitlener op een andere manier kennis
heeft genomen van het feit dat het ongevalsonderzoek is afgerond. Omdat de vergewisplicht
specifiek ziet op de situatie voor afronding van het ongevalsonderzoek, wordt het
vergewissen na afronding van dit onderzoek niet zinvol geacht.
Indien de uitlener het overzicht met verbeterpunten ontvangt of verneemt dat het onderzoek
al is afgerond, voordat hij heeft kunnen vergewissen, dan eindigt de vergewisplicht.
Ditzelfde geldt ook als de uitlener wel al kennis had genomen van het arbeidsongeval
van de door hem ter beschikking gestelde werknemer, maar (nog) niet heeft kunnen vergewissen.
Door de wijziging van artikel 33 van de Arbeidsomstandighedenwet die is opgenomen
in artikel I, onderdeel D van dit wetsvoorstel is er in dit geval sprake van een overtreding
waarvoor een bestuurlijke boete kan worden opgelegd. De uitlener had immers, nu hij
kennis droeg van het arbeidsongeval, aan de vergewisplicht in het eerste lid moeten
voldoen. Er kunnen echter situaties zijn waarin het de uitlener niet kan worden verweten
dat hij de vergewisplicht niet heeft nageleefd. Dit kan bijvoorbeeld zo zijn als hij
geen melding van het arbeidsongeval heeft ontvangen van de inlener en pas heel laat
langs andere weg van het arbeidsongeval heeft vernomen, waardoor er voor de uitlener
niet genoeg tijd was om te vergewissen. Het zal daarom in de praktijk van de omstandigheden
van het geval afhangen of er ook daadwerkelijk een bestuurlijke boete wordt opgelegd.
Het vierde lid, bevat een verplichting voor de inlener om aan de uitlener alle inlichtingen
te verschaffen die hij nodig heeft om aan de vergewisplicht, bedoeld in het eerste
lid, te voldoen. Van de inlener wordt verwacht dat hij niet alleen die inlichtingen
verstrekt waar de uitlener expliciet om vraagt, maar ook op eigen initiatief inlichtingen
verstrekt die de uitlener nodig heeft of naar verwachting nodig heeft om aan de vergewisplicht
te voldoen.
Het vijfde lid legt aan de uitlener de verplichting op om een dossier aan te leggen
dat ziet op het arbeidsongeval waar de ter beschikking gestelde werknemer het slachtoffer
van is geworden. De inhoud van het dossier zal bij algemene maatregel van bestuur
worden bepaald. De manier van vastlegging is daarentegen vormvrij, zij het dat het
dossier wel toegankelijk moet zijn voor de toezichthouder en de regelgeving met betrekking
tot de verwerking van persoonsgegevens in acht moet worden genomen. Wat dit laatste
betreft, moet ernaar worden gestreefd om bij voorkeur geen of anders zo min mogelijk
persoonsgegevens vast te leggen. Nadere regels met betrekking tot het dossier, waaronder
de bewaartermijn hiervan, zullen op grond van het voorgestelde zevende lid bij of
krachtens algemene maatregel van bestuur worden gesteld.
Het zesde lid biedt een grondslag voor de inlener en de uitlener om in het kader van
de vergewisplicht, het verstrekken van het overzicht met genomen en nog te nemen maatregelen
na afronding van het ongevalsonderzoek en het aanleggen van een dossier, gezondheidsgegevens
te verwerken, voor zover dit noodzakelijk is om aan deze verplichtingen te voldoen.
Voor een verdere toelichting wordt verwezen naar paragraaf 3.2.4 van het algemene
deel van deze memorie van toelichting.
Het zevende lid bevat de bevoegdheid om bij of krachtens algemene maatregel van bestuur
nadere regels te stellen met betrekking tot de vergewisplicht, bedoeld in het eerste
lid, en de verplichting tot het verstrekken van een overzicht met genomen en nog te
nemen maatregelen, bedoeld in het tweede lid. Hiervan kan gebruik worden gemaakt als
het in de praktijk bijvoorbeeld nodig blijkt te zijn om deze verplichtingen nader
te verduidelijken. Ook schrijft het zevende lid voor dat nadere regels moeten worden
gesteld over het dossier, bedoeld in het vijfde lid. Hier is in het voorgaande al
op ingegaan.
Onderdeel D (artikel 33)
Met de voorgestelde wijzigingen in artikel 33, eerste lid, van de Arbeidsomstandighedenwet
worden het niet naleven van het nieuwe derde lid van artikel 9 en het eerste tot en
met vijfde lid van het nieuwe artikel 23a van de Arbeidsomstandighedenwet, aangemerkt
als overtreding. Dit heeft tot gevolg dat als deze bepalingen niet worden nageleefd,
een bestuurlijke boete kan worden opgelegd.
Daarnaast wordt met dit onderdeel aan artikel 33, tweede lid, een verwijzing toegevoegd
naar artikel 23a, zevende lid, van de Arbeidsomstandighedenwet. Deze toevoeging maakt
het mogelijk om de voorschriften in het Arbeidsomstandighedenbesluit die zijn gebaseerd
op artikel 23a, zevende lid, in dat besluit aan te merken als beboetbare overtreding.
Onderdeel E (artikel 45)
Met dit onderdeel wordt voorgesteld om aan artikel 45 van de Arbeidsomstandighedenwet
een overgangsbepaling toe te voegen voor meldingsplichtige arbeidsongevallen die zich
voor de inwerkingtreding van deze wet hebben voorgedaan. Op grond van de overgangsbepaling
gelden de nieuwe verplichtingen in dit wetsvoorstel niet voor deze groep meldingsplichtige
arbeidsongevallen. Een uitlener hoeft deze meldingsplichtige arbeidsongevallen na
inwerkingtreding van deze wet dus niet alsnog te melden aan de toezichthouder noch
hoeft hij ten aanzien van deze arbeidsongevallen te voldoen aan de vergewisplicht
in het voorgestelde artikel 23a.
De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, J.N.J. Nobel
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
J.N.J. Nobel, staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Bijlagen
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.