Home
Kamerstukken
Kamervragen

Verslag van een schriftelijk overleg : Verslag van een schriftelijk overleg over het Rapport "Naar een toekomstbestendige energiebelasting" (Kamerstuk 32140-195)

32 140 Herziening Belastingstelsel

Nr. 212
VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG

Vastgesteld 17 oktober 2024

De vaste commissie voor Financiën heeft een aantal vragen en opmerkingen voorgelegd
aan de Staatssecretaris van Financiën over de brief van 7 juni 2024 over het Rapport
«Naar een toekomstbestendige energiebelasting» (Kamerstuk 32 140, nr. 195).

De vragen en opmerkingen zijn op 4 juli 2024 aan de Staatssecretaris van Financiën
voorgelegd. Bij brief van 17 oktober 2024 zijn de vragen beantwoord.

De voorzitter van de commissie, Nijhof-Leeuw

Adjunct-griffier van de commissie, Lips

I Vragen en opmerkingen vanuit de fracties

Vragen en opmerkingen van de leden van de GroenLinks-PvdA-fractie

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie hebben het rapport met veel interesse gelezen.
Deze leden hebben enkele vragen.

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie constateren dat er verschillende redenen kunnen
zijn om energiebelasting te heffen of de heffing op een bepaalde manier vorm te geven,
zoals het stimuleren van energiebesparing, het substitueren van gas door elektriciteit
en het verbeteren van de koopkracht van specifieke groepen en dat over het algemeen
geldt dat meer doelen leiden tot meer complexiteit als het gaat om fiscale wetgeving.
Het reduceren van de complexiteit betekent mogelijk dan ook het loslaten van sommige
doelen. Deze leden vragen de Staatssecretaris daarom om een ranglijst te maken van
de doelstellingen die meespelen bij de energiebelasting. Wat zijn de verschillende
doelen volgens de Staatssecretaris en welke doelen vindt de Staatssecretaris het belangrijkst?

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie vinden het van groot belang dat iedereen in
Nederland voldoende middelen heeft om de woning te kunnen verwarmen als dat nodig
is. Deze leden vragen de Staatssecretaris in hoeverre de Staatssecretaris energiearmoede
ziet als een losstaand fenomeen of juist een uiting van het bredere probleem van armoede
in Nederland. In het verlengde daarvan vragen deze leden of de Staatssecretaris de
energiebelasting een geschikt middel vindt voor koopkracht- en inkomensbeleid. Klopt
het dat de belastingvermindering in de energiebelasting volledig verzilverbaar is
en daarom economisch gezien vrijwel volledig vergelijkbaar met een huishoudtoeslag
of «basisinkomen» op huishoudniveau? Hoe kijkt de Staatssecretaris aan tegen dit inkomensbeleid
via de energiebelasting, uitgevoerd door private bedrijven? Zou het niet logischer
zijn dit via een andere regeling vorm te geven, uitgevoerd door een publieke instelling
(zoals de Sociale Verzekeringsbank (SVB))?

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie vragen ook of er andere mogelijkheden zijn
om de teruggaveregeling voor gevallen waarin slechts één keer de belastingvermindering
toegepast wordt, terwijl dat meer keer zou moeten af te kunnen schaffen. Is het bijvoorbeeld
mogelijk om alle onroerende zaken van een eigen elektriciteitsmeter te voorzien (voor
zover deze die nog niet hebben)? Heeft het kabinet hier plannen voor?

Deze leden vragen ook of de Staatssecretaris kan toelichten waarom de belastingvermindering
niet wordt geïndexeerd. Zou het niet logischer zijn dit wél te doen, bijvoorbeeld
met de tabelcorrectiefactor?

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie zijn daarnaast geïnteresseerd in de mogelijkheden
van een uniform tarief in de energiebelasting (een vlaktaks). Hoe kijkt de Staatssecretaris
aan tegen de voordelen daarvan? Klopt het dat de complexiteit bij bijvoorbeeld blokverwarming
ermee zou verdwijnen? Kan de Staatssecretaris de totale vermindering aan uitvoeringskosten
en administratieve lasten door invoering van een vlaktaks kwantificeren?

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie vragen de Staatssecretaris naar zijn visie
op «fossiele subsidies» binnen de energiebelasting. Hoe kijkt de Staatssecretaris
aan tegen het verschil in beprijzing tussen elektriciteit en gas, als het gaat om
zowel energie-inhoud als CO2-uitstoot? Hoe kijkt de Staatssecretaris aan tegen de fossiele subsidie die ontstaat
door het degressieve tariefstelsel? Klopt het dat zowel het voornoemde beprijzingsgat
als de degressiviteit groter worden door de plannen in het hoofdlijnenakkoord van
het kabinet? Hoe verhouden deze plannen zich tot de herziening van de Energy Taxation
Directive? Met welke inzet gaat het kabinet de onderhandelingen over deze herziening
in? Deze leden vragen ook waarom Nederland geen gebruik maakt van de optie in de Energy
Taxation Directive om elektriciteit uit hernieuwbare bronnen vrij te stellen van energiebelasting?
Wat zouden de voor- en nadelen daarvan zijn?

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie vragen de Staatssecretaris om een overzicht
te maken van alle speciale regelingen (verlaagde tarieven, teruggaveregelingen etc.)
in de energiebelasting met daarbij de datum waarop zij voor het laatst zijn geëvalueerd,
hoe doelmatig en doeltreffend zij zijn volgens die evaluatie en wanneer de eerstvolgende
evaluatie is gepland.

Vragen en opmerkingen van de leden van de VVD-fractie

De leden van de VVD-fractie hebben met interesse kennisgenomen van de brief «Naar
een toekomstbestendige energiebelasting». Deze leden hebben nog meerdere vragen.

De leden van de VVD-fractie lezen ten aanzien van de herziening van de richtlijn dat
op dit moment de onderhandelingen lopen over een herziening van de richtlijn. Welke
onderdelen van deze richtlijn zouden worden herzien? Wat is de stand van zaken van
deze herziening? Welke planning wordt er aangehouden voor deze herziening? Wat is
de Nederlandse inzet bij deze onderhandelingen?

De leden van de VVD-fractie maken zich ten aanzien van de Belastingdienst zorgen over
de capaciteit in de toekomst bij de Belastingdienst aangezien er personeelstekorten
zullen ontstaan. Hoeveel fte heeft het Landelijk Milieubelastingenteam Arnhem (LMA)
nodig om de toezichtactiviteiten uit te blijven voeren? Hoeveel fte heeft het Team
Teruggave Milieubelastingen (TMB) nodig om het aantal teruggaveverzoeken te kunnen
blijven behandelen? Hoeveel fte zal er naar verwachting uitstromen bij het LMA en
TMB? Wat zijn de gevolgen van een tekort in capaciteit bij het LMA? Welke stappen
gaat de Staatssecretaris zetten om deze tekorten tegen te gaan?

De leden van de VVD-fractie lezen dat er sprake is van complexe wet- en regelgeving,
arbeidsintensief werk en onvoldoende capaciteit om de taken volledig uit te voeren.
Wat betekent dit voor de dienstverlening? Hoe lang moeten belastingplichtigen gemiddeld
wachten op hun teruggave? Wat is het gemiddelde bedrag van de teruggave?

De leden van de VVD-fractie lezen dat het noodzakelijk is om de huidige legacy in
de ICT eerst op te lossen voordat aanzienlijke aanpassingen zouden worden doorgevoerd.
Wat is de huidige legacy? Wat wordt verstaan onder «aanzienlijke aanpassingen»?

De leden van de VVD-fractie lezen dat het niet voor alle partijen altijd duidelijk
is dat energiebelasting verschuldigd is. Wat zijn de consequenties van het over het
hoofd zien van de energiebelasting? Wie handhaaft dit? Op welke manier kan de Belastingdienst
bijdragen aan het duidelijker maken hiervan? Wat gaat de Staatssecretaris doen om
dit duidelijker te maken?

De leden van de VVD-fractie vinden het ten aanzien van (nog niet) uitgevoerde onderzoeken
en verkenningen jammer om te lezen dat de bespreking van of vergelijking met andere
instrumenten (normeren, beprijzen, subsidiëren) buiten de reikwijdte van het onderzoek
valt. Is het mogelijk om dit alsnog uit te voeren? Wat zijn de verwachtingen van een
eventuele vergelijking?

De leden van de VVD-fractie lezen dat het Ministerie van Financiën in de eerste helft
van 2024 onderzoek doet naar blokaansluitingen. Wat is de stand van zaken van dit
onderzoek? Wat is de planning van dit onderzoek? Wat is de onderzoeksopdracht? Welke
partijen zijn betrokken bij dit onderzoek?

De leden van de VVD-fractie lezen dat het Ministerie van Financiën op dit moment verkent
of het mogelijk is om voor de belastingvermindering onderscheid te maken tussen huishoudens
en niet-huishoudens. Wat is de stand van zaken van deze verkenning? Wat is de planning
van deze verkenning? Welke organisaties zijn betrokken bij deze verkenning? Wat zijn
eventuele vervolgstappen van deze verkenning?

De leden van de VVD-fractie lezen dat er kan worden onderzocht of het mogelijk en
wenselijk is dubbele heffing te voorkomen. In welke gevallen doet dubbele belasting
zich nu voor? In welke gevallen wordt dubbele belasting voorzien bij een ongewijzigde
energiebelasting? In welke scenario’s is het wel en niet mogelijk en wenselijk om
dubbele heffing te voorkomen?

De leden van de VVD-fractie lezen ten aanzien van de verduurzamingsprikkels dat verduurzamingsprikkels
vermoedelijk doeltreffender en doelmatiger kunnen worden uitgegeven via andere instrumenten
zoals normering en subsidiering. Kan de Staatssecretaris een uitwerking laten zien
van een doeltreffender en doelmatiger alternatief zoals subsidiering? Ook lezen deze
leden dat bovendien gerichte compensatie via andere instrumenten buiten de energiebelasting
mogelijk doeltreffender en doelmatiger is. Kan de Staatssecretaris dit ook uitwerken?

II Reactie van de bewindspersoon

Met interesse heb ik kennisgenomen van de vragen van de leden van de fractie van GroenLinks-PvdA
en VVD naar aanleiding van het ambtelijke onderzoek «Naar een toekomstbestendige energiebelasting».
Bij de beantwoording van de vragen wordt de volgorde van het verslag aangehouden.

De energiebelasting is geïntroduceerd om (groene) belastinginkomsten te genereren
en aan te zetten tot energiebesparing. Daar is de vormgeving ook op afgestemd. De
energiebelasting slaagt er goed in om deze doelen te bereiken. Ik vind dat dit nog
altijd de belangrijkste doelen van de energiebelasting zijn.

De energiebelasting heeft ook altijd bijzondere regelingen gekend die beogen een verduurzamingsprikkel
te geven. Daarnaast wordt met de verhoging van de energiebelastingtarieven op aardgas
en de verlaging van de energiebelastingtarieven op elektriciteit zoals opgenomen in
het basispad beoogd een verduurzamingsprikkel te geven. De energiebelasting slaagt
er ook in om een verduurzamingsprikkel te geven. Voor nieuwe verduurzamingsprikkels
zou in de toekomst evenwel in veel gevallen beter naar andere instrumenten kunnen
worden gekeken, zoals CO2-heffingen. Een verduurzamingsprikkel verhoudt zich namelijk niet altijd met een energiebesparingsprikkel,
terwijl het geven van een besparingsprikkel een van de twee hoofddoelen is van de
energiebelasting en deze prikkel zonder meer doeltreffend en doelmatig wordt gegeven
via de energiebelasting.

De energiebelasting voorziet verder op dit moment in lastencompensatie voor de energiebelasting
binnen de energiebelasting, industriebeleid, inkomensbeleid voor bedrijven en de mitigatie
van weglekrisico’s. Het nastreven van deze doelen met de energiebelasting maakt de
belasting complex en doet een groot beroep op het doenvermogen van betrokken partijen.
Dat maakt terughoudendheid bij nieuwe regelingen voor deze doelen gepast.

Uit het onderzoek blijkt dat de energiebelasting zich niet goed leent voor gericht
koopkrachtbeleid, inkomensbeleid en als middel om de vraag naar elektriciteit te flexibiliseren.
Voor het realiseren van deze doelstellingen bestaan veelal instrumenten die met minder
complexiteit en gerichter kunnen worden vormgegeven. Het ligt daarom niet voor de
hand om de energiebelasting voor deze doelen in te zetten. De inzet van de energiebelasting
voor deze doelen zou bovendien ten koste gaan van de twee hoofddoelen die wel goed
worden bereikt met dit instrument: het genereren van belastinginkomsten en het aanzetten
tot energiebesparing.

Energiearmoede maakt deel uit van het bredere vraagstuk rondom bestaanszekerheid.
Het inkomen bepaalt voor een deel of een huishouden de energierekening kan betalen
en mee kan doen aan de energietransitie. Energiearmoede is echter niet alleen op te
lossen met inkomensondersteuning. Energiearmoede is een multidimensionaal vraagstuk
en moet vanuit een breed perspectief worden aangepakt. Bij de aanpak gaat het ook
om de woonsituatie, bijvoorbeeld de overstap op andere warmtebronnen of het verbeteren
van het energielabel om zo het energieverbruik en de energierekening omlaag te brengen.
De Ministeries van KGG, VRO en SZW werken nauw samen bij deze multidimensionale aanpak
van energiearmoede. Daarbij wordt de betaalbaarheid, verduurzamingsopgave en inrichting
van het energiesysteem in samenhang bezien. Het voorgaande wordt onderschreven door
de meest recente publicatie Energiearmoedemonitor 2023 van TNO/CBS.

In het verlengde daarvan vragen deze leden of de Staatssecretaris de energiebelasting
een geschikt middel vindt voor koopkracht- en inkomensbeleid.

De energiebelasting is niet geschikt om gericht koopkrachtbeleid mee te voeren noch
om inkomensbeleid mee te voeren. Als het gaat om de hoogte van de energiebelasting
die huishoudens betalen, zijn er twee knoppen waaraan kan worden gedraaid. Ik sta
eerst stil bij de belastingvermindering, daarna bij de energiebelastingtarieven.

De energiebelasting kent een belastingvermindering. Dit is een vast bedrag per elektriciteitsaansluiting
voor een object met een verblijfsfunctie. De belastingvermindering is tijdelijk verhoogd
tijdens de energiecrisis om de sterk gestegen energierekening te dempen. Op deze manier
is dit instrument ingezet in het kader van koopkrachtbeleid. Daarbij moet worden bedacht
dat het een zeer ongericht middel is om koopkrachtbeleid mee te voeren. Een verhoging
komt namelijk terecht bij alle huishoudens en bij veel bedrijven, omdat geen onderscheid
kan worden gemaakt tussen huishoudens en bedrijven en evenmin tussen huishoudens onderling.
Ongeveer 91% van het voordeel slaat neer bij huishoudens en 9% bij bedrijven. Bovendien
krijgt elk huishouden en elk bedrijf eenzelfde bedrag.

Op dit moment verkent het Ministerie van Financiën of het mogelijk is om voor de belastingvermindering
onderscheid te maken tussen huishoudens en niet-huishoudens. Hierop ga ik nader in
bij de beantwoording van de vraag van de leden van de VVD-fractie over deze verkenning.
Ook als het mogelijk blijkt om dit onderscheid te maken, kan nog geen onderscheid
worden gemaakt tussen huishoudens onderling. De belastingvermindering biedt dus geen
handvat voor gericht koopkrachtbeleid.

Ook de energiebelastingtarieven zijn niet geschikt om koopkrachtbeleid mee te voeren.
Als het wenselijk wordt geacht op zeer korte termijn de energiebelastingtarieven te
verlagen ter compensatie van plots stijgende energieprijzen, is de energiebelasting
hiervoor niet geschikt. Tariefaanpassingen vergen wetswijzingen die op z’n minst enige
maanden in beslag nemen. Bovendien zouden frequente aanpassingen de uitvoerbaarheid
van en het doenvermogen rondom de energiebelasting onder druk zetten. Daarnaast is
het geen gericht instrument. Bij de tarieven kan evenmin onderscheid worden gemaakt
tussen huishoudens en bedrijven en tussen huishoudens onderling. Het voordeel van
lagere energiebelastingtarieven komt ook terecht bij bedrijven. Een verlaging van
het tarief van de eerste schijf aardgas komt voor ongeveer 91% terecht bij huishoudens
en voor 9% bij bedrijven. Bij de eerste schijf elektriciteit is dit 88% en 12%, en
bij de belastingvermindering 93% en 7%.

Om met de energiebelasting gericht inkomensbeleid voor huishoudens te kunnen voeren,
zouden de belastingvermindering of energiebelastingtarieven op de een of andere manier
inkomensafhankelijk moeten worden gemaakt. De omvang van de energiebelasting als onderdeel
van de totale energierekening is betrekkelijk gering om daarmee impactvol inkomensbeleid
te voeren (in de periode 2024–2030 ongeveer 12 tot 14%). Tegenover een beperkte impact
staat een grote toename van de complexiteit, zowel voor energiegebruikers, energieleveranciers
als de Belastingdienst. In het rapport is hierover het volgende opgemerkt. Als het
een wens is om inkomensbeleid voor huishoudens te voeren via de energiebelasting,
leidt dit tot een zeer grote toename van complexiteit, onzekerheid en veel discussie.
Hierdoor is de belasting niet meer handhaafbaar. Het gebruikmaken van inkomensgegevens
kan overigens leiden tot zorgen over privacy, omdat het zou vergen dat energieleveranciers
over dergelijke gegevens beschikken om te bepalen hoeveel energiebelasting een huishouden
moet betalen. Daarnaast moet worden bedacht dat het inkomen slechts één van de aspecten
is aan de hand waarvan moet worden bepaald of een huishouden naar verhouding te veel
van het inkomen kwijt is aan energiekosten. Er zou dan bijvoorbeeld ook moeten worden
gekeken naar het vermogen, het energieverbruik, de gezinssamenstelling, persoonlijke
energiebehoeften, bijvoorbeeld vanwege medische redenen, en de energiezuinigheid van
de woning. Hiervoor heb ik opgemerkt dat energiearmoede niet alleen is op te lossen
met inkomensondersteuning. Energiearmoede moet dan ook vanuit een breder perspectief
worden aangepakt.

Klopt het dat de belastingvermindering in de energiebelasting volledig verzilverbaar
is en daarom economisch gezien vrijwel volledig vergelijkbaar met een huishoudtoeslag
of «basisinkomen» op huishoudniveau?

De belastingvermindering is inderdaad volledig verzilverbaar. In die zin kent het
instrument overeenkomsten met een toeslag. De vermindering wordt niet alleen toegepast
op elektriciteitsaansluitingen van huishoudens maar ook op die van bedrijven en instellingen
als het gaat om een object met een verblijfsfunctie. Daarbij kan worden gedacht aan
kantoren en sportkantines.

Hoe kijkt de Staatssecretaris aan tegen dit inkomensbeleid via de energiebelasting,
uitgevoerd door private bedrijven? Zou het niet logischer zijn dit via een andere
regeling vorm te geven, uitgevoerd door een publieke instelling (zoals de Sociale
Verzekeringsbank (SVB))?

De belastingvermindering moet in samenhang worden bezien met de energiebelastingtarieven
per verbruikte kWh elektriciteit en m3 aardgas. De energiebelastingtarieven zijn relatief hoog. Het doel hiervan is om verbruikers
te prikkelen om energie te besparen. Tegelijkertijd zorgt de belastingvermindering
ervoor dat de energierekening niet te hoog oploopt door de energiebelastingtarieven.
De energieleveranciers zijn de aangewezen partij om de belastingvermindering te verrekenen
op de energierekening omdat zij belastingplichtig zijn voor de energiebelasting en
de energiebelastingtarieven in rekening brengen bij verbruikers.

Op een elektriciteitsaansluiting past de energieleverancier één keer de belastingvermindering
toe. De energieleverancier ziet één elektriciteitsaansluiting en weet niet wat er
achter de aansluiting zit. De teruggaveregeling meerdere onroerende zaken achter één
aansluiting – ook wel «blokelektriciteit» genoemd – zorgt ervoor dat de objecten achter
een blokaansluiting ook de belastingvermindering kunnen ontvangen. Het is aan de contracthouder
van de aansluiting om een teruggaveverzoek in te dienen bij de Belastingdienst. Zonder
deze regeling zou een appartementencomplex met twintig appartementen achter één elektriciteitsaansluiting
maar één keer de belastingvermindering kunnen krijgen.

De Belastingdienst herberekent overigens de energiebelasting volledig als een dergelijk
teruggaveverzoek wordt ingediend. De bewoners hebben namelijk mogelijk voordeel van
de degressieve tariefsystematiek. Als hun gezamenlijke verbruik boven de 10.000 kWh
uitkomt, betalen zij over dat verbruik een lager energiebelastingtarief dan wanneer
zij een eigen elektriciteitsaansluiting hadden gehad. De Belastingdienst bekijkt dus
niet alleen hoeveel keer de belastingvermindering zou moeten worden toegepast. De
Belastingdienst brengt in voorkomende gevallen ook in mindering het voordeel van een
lager energiebelastingtarief over een deel van het verbruik. Kortom, zo lang de belastingvermindering
en de degressieve tariefsystematiek bestaan, is de teruggaveregeling nodig.

Is het bijvoorbeeld mogelijk om alle onroerende zaken van een eigen elektriciteitsmeter
te voorzien (voor zover deze die nog niet hebben)? Heeft het kabinet hier plannen
voor?

Nee, het kabinet heeft geen plannen om alle onroerende zaken van een eigen elektriciteitsmeter
te voorzien. In de systematiek van huidige Elektriciteitswet 1998 (en de Energiewet)
gaat het bij het uitvoeren van metingen om de uitwisseling van elektriciteit met het
publieke systeem («net»). Het wettelijk afgebakende begrip «aansluiting» is hierin
doorslaggevend. Deze metingen zijn afdoende voor de fundamentele dataprocessen binnen
het energiesysteem, zoals de afrekening van de energiebalans en de facturering van
het verbruik en de energiebelasting.

De belastingvermindering is geïntroduceerd als forfaitair bedrag voor vermindering
van de energierekening. De vermindering verving in 2001 de belastingvrije voeten die
golden tot 800 m3 en 800 kWh. Die belastingvrije voeten werden gehanteerd omdat werd geredeneerd dat
een belasting over het deel van het verbruik dat onvermijdbaar is, niet tot energiebesparing
kan leiden. De belastingvermindering is in 2009 verhoogd ter compensatie van de invoering
van het zogenoemde capaciteitstarief.

Bij de invoering van de belastingvermindering is inderdaad niet voorzien in indexatie.
In de parlementaire geschiedenis wordt ook niet gerept over de indexatie van de belastingvermindering.
Zonder indexatie loopt het reële voordeel van de belastingvermindering jaarlijks af.
De belastingvermindering is een aantal keer beleidsmatig verhoogd om stijgingen van
de energierekening te beperken. Die verhogingen sinds de invoering waren hoger dan
verhogingen door uitsluitend indexatie zouden zijn geweest. Het bedrag dat in 2023
in totaal gemoeid was met de belastingvermindering is € 4,4 miljard. Dit bedrag vermindert
de opbrengst van de energiebelasting. Als de belastingvermindering in 2023 zou zijn
geïndexeerd, zou het budgettaire beslag van de belastingvermindering € 4,7 miljard
zijn geweest.

Omdat de belastingvermindering een forfaitair bedrag is, de belastingvermindering
soms beleidsmatig wordt verhoogd en met indexatie een groot bedrag is gemoeid, zie
ik geen aanleiding om de belastingvermindering jaarlijks op basis van de tabelcorrectiefactor
automatisch aan te passen.

De invoering van een vlak tarief voor zowel elektriciteit als aardgas zou betekenen
dat er geen sprake meer is van een degressieve tariefsystematiek. Het is dan niet
langer nodig om verschillende tarieven toe te passen op onderdelen van het verbruik.

Een voordeel van een vlak tarief is dat de lastendruk tussen groepen verbruikers evenwichtiger
wordt verdeeld. Door de degressieve tariefstructuur betaalt een grootverbruiker op
dit moment relatief weinig belasting over een energie-eenheid en een kleinverbruiker
relatief veel.

Een vlak tarief heeft ook invloed op de energiebesparingsprikkel van alle verbruikers
en de concurrentiepositie van bedrijven. De gevolgen zijn afhankelijk van de tariefhoogte.
Een hoog vlak tarief, bijvoorbeeld op het niveau van de huidige eerste schijven, houdt
de energiebesparingsprikkel bij kleinverbruikers op peil en vergroot deze bij grootverbruikers.
Tegelijkertijd heeft een dergelijk hoog tarief een negatieve invloed op de concurrentiepositie
van grootverbruikers. Dit tarief ligt immers ruim boven het Europese minimumtarief
en het energiebelastingtarief dat buitenlandse concurrenten in veel andere EU-lidstaten
betalen. Een vlak tarief op het niveau van de huidige schijven met lagere tarieven
zou voorkomen dat een negatief effect ontstaat op de concurrentiepositie van grootverbruikers.
Een dergelijk tariefniveau betekent wel dat de energiebesparingsprikkel bij kleinverbruikers
sterk afneemt en zou leiden tot een substantiële budgettaire derving. Bij een tarief
ergens in het midden tussen de genoemde uitersten ontstaat een mix van de geschetste
effecten en worden deze effecten gemitigeerd. Daarnaast kan het hanteren van twee
schijven in plaats van één vlak tarief leiden tot een betere balans tussen de gewenste
prikkels en beschreven effecten. Ook een systeem met twee schijven zou een substantiële
vereenvoudiging zijn ten opzichte van de huidige vijf schijven met vijf tarieven voor
aardgas onderscheidenlijk elektriciteit.

De keuze voor een vlak tarief of het beperken van het aantal schijven vergt onderzoek
en een politieke afweging. Daarbij moet overigens ook worden betrokken of bijzondere
regelingen in stand worden gehouden, worden afgeschaft, aangepast of geïntroduceerd.

Als er een vlak tarief zou zijn, zou het eenvoudiger zijn om aanpassingen in de energiebelasting
door te voeren. Dat is relevant met het oog op technologische ontwikkelingen, ontwikkelingen
in de energiemarkten en beleidswensen die betrekking hebben op de energiebelasting.

Een ander voordeel van een vlak tarief is dat het significant eenvoudiger is in de
uitvoering dan een degressieve tariefsystematiek.

Zo kunnen bij een vlak tarief energieleveranciers en andere belastingplichtigen hun
eigen systemen en administratie vereenvoudigen. Energieleveranciers kunnen de energiefactuur
voor hun klanten versimpelen; de energierekening voor huishoudens en bedrijven wordt
hierdoor eenvoudiger en begrijpelijker. De aangifte energiebelasting voor energieleveranciers
en andere belastingplichtigen versimpelt ook. Energieleveranciers ontvangen geen clusteringsverzoeken
meer die zijn ingegeven door de energiebelasting. Voor energieleveranciers neemt de
kans op onjuiste toepassing van de energiebelasting af; hierdoor neemt het risico
af dat de Belastingdienst een naheffing oplegt.

Voor de Belastingdienst wordt het aangifteformulier eenvoudiger waardoor de controle
wordt vereenvoudigd. De Belastingdienst hoeft niet langer jaarlijks vele clusteringsverzoeken
te verwerken.

Een vlak tarief zou ook het beroep op het doenvermogen van eindverbruikers verkleinen,
waaronder partijen die een teruggaveverzoek kunnen indienen. Bij teruggaveverzoeken
hoeft dan nog maar van één tarief te worden uitgegaan. Veel partijen die een teruggaveverzoek
kunnen indienen, schakelen hiervoor een intermediair in. Bij een vlak tarief hoeven
mogelijk minder partijen een intermediair in te schakelen en hoeven sommige partijen
daar dus geen kosten meer voor te maken.

Wanneer een vlak tarief zou worden gecombineerd met het afschaffen van bijzondere
regelingen zou de complexiteit van de energiebelasting voor de uitvoering nog sterker
afnemen. De introductie van een vlak tarief zou effect hebben op een aantal bijzondere
regelingen. Voor aardgas geldt dat de blokverwarmingsregeling niet langer nodig is.
Als naast de introductie van een vlak tarief voor elektriciteit ook zou worden besloten
tot het schrappen van de belastingvermindering, dan zijn er ook geen bijzondere regelingen
meer nodig voor blokelektriciteit. Voor een aantal andere regelingen geldt dat met
name de hoogte van de vlaktaks van invloed is op de noodzaak van het behoud, aanpassen of beëindigen
van de regeling. Bij een laag vlak tarief heeft het afschaffen van bijzondere regelingen
ter bescherming van de concurrentiepositie van grootverbruikers een minder groot negatief
effect op de concurrentiepositie dan bij een hoog vlak tarief.

Kan de Staatssecretaris de totale vermindering aan uitvoeringskosten en administratieve
lasten door invoering van een vlaktaks kwantificeren?

Op dit moment is niet te kwantificeren wat het effect is van de invoering van een
vlak tarief op de uitvoeringskosten van de Belastingdienst en de administratieve lasten
van energieleveranciers, andere belastingplichtigen en eindverbruikers.1 In het antwoord op de vorige vraag is wel een kwalitatieve beschrijving gegeven van
de effecten van een vlak tarief.

In de meest recente evaluatie van de energiebelasting zijn de administratieve lasten
van energieleveranciers en andere belastingplichtigen en onder andere partijen die
een teruggaveverzoek kunnen indienen geraamd op circa € 18,6 miljoen.2 De introductie van een vlak tarief zou naar verwachting met name deze administratieve
lasten substantieel kunnen beperken. Dat komt door de versimpeling van de systemen
en administratie van verschillende partijen, zoals toegelicht in het antwoord op de
voorgaande vraag.

De uitvoeringskosten van de Belastingdienst zijn in de evaluatie geraamd op circa
€ 6 miljoen.3 Dit zijn cijfers uit 2020. Inmiddels zijn de uitvoeringkosten hoger. Bij de Belastingdienst
is ongeveer 48 fte belast met de uitvoering van de energiebelasting. Uit de evaluatie
komt naar voren dat de uitvoeringskosten ten opzichte van de opbrengst van de energiebelasting
relatief laag zijn in vergelijking tot andere middelen. Bij de introductie van een
vlak tarief heeft de vereenvoudiging van de energiebelasting naar verwachting een
relatief beperkte verlaging van de uitvoeringskosten tot gevolg. De vereenvoudiging
leidt vooral tot een besparing van administratieve lasten, een beperking van het beroep
op het doenvermogen van eindverbruikers en zorgt ervoor dat het eenvoudiger wordt
om aanpassingen in de energiebelasting te doen. Bij de omzetting van de degressieve
tariefsystematiek naar een vlak tarief zou de Belastingdienst gedurende enkele jaren
structuuraanpassingen moeten doorvoeren. Hierdoor lopen de uitvoeringskosten mogelijk
eerst tijdelijk op, voordat deze afnemen.

De leden van de GroenLinks-PvdA-fractie vragen de Staatssecretaris naar zijn visie
op «fossiele subsidies» binnen de energiebelasting.

Bij het beoordelen van fossiele voordelen is de centrale vraag of sprake is van een
beprĳzingstekort van broeikasgasuitstoot wanneer alle beleidsinstrumenten in samenhang
worden bezien. Door de energiebelasting te beschouwen in combinatie met andere beleidsinstrumenten,
zoals het Europese emissiehandelssysteem EU ETS en de CO2-heffing industrie, zijn de verschillen in beprijzingsniveau’s aanzienlijk kleiner
dan ze ogen.

De energiebelasting kent verschillende fossiele voordelen. Het gaat om de degressieve
tariefsystematiek en de bijzondere regelingen waaronder verlaagde tarieven en vrijstellingen.
Deze voordelen hebben de bedoeling om de internationale concurrentiepositie van energie-intensieve
bedrijven te beschermen. In andere landen krijgen dergelijke bedrijven een vergelijkbare
fiscale behandeling. Het (deels) afschaffen van deze regelingen in Nederland zou de
concurrentiepositie van deze groep verslechteren. Het risico bestaat dat (een deel
van) de productie van deze bedrijven verplaatst naar buurlanden. Als dat zich voordoet,
vermindert weliswaar de CO2-uitstoot in Nederland, maar staat daar meer CO2-uitstoot elders tegenover.

Het kabinet zet zich in voor het internationaal gecoördineerd afbouwen van fossiele
voordelen voor de energievoorziening. Dit doet het kabinet onder meer bij de onderhandelingen
voor de herziening van de EU-Richtlijn energiebelastingen. Daar pleit het kabinet
voor hogere minimumtarieven op fossiele energie en het afschaffen van diverse vrijstellingen.

Hoe kijkt de Staatssecretaris aan tegen het verschil in beprijzing tussen elektriciteit
en gas, als het gaat om zowel energie-inhoud als CO2-uitstoot?

In het basispad loopt het verschil in energiebelasting per energie-inhoud tussen aardgas
en elektriciteit aanzienlijk terug vanaf 2025 (zie figuur 1 en 2). Hier gaat een verduurzamingsprikkel
vanuit: elektrificatie van gasgebruik wordt aangemoedigd.

Figuur 1: Energiebelastingtarieven voor aardgas in het basispad

Figuur 2: Energiebelastingtarieven voor elektriciteit in het basispad

De verschuiving van de fiscale druk per energie-inhoud door elektrificatie verschilt
per geval. Dit hangt af van de schijf waar het aardgasverbruik zich in bevindt en
hoeveel van dit verbruik wordt geëlektrificeerd. Energiebelasting per energie-inhoud
in de hoogste schijf van elektriciteit ligt meer dan 40% lager dan verbruik in de
hoogste schijf aardgas, en meer dan 85% lager dan verbruik in de vierde schijf aardgas.
De fiscale druk per energie-inhoud daalt het sterkste bij elektrificatie met elektriciteitsgebruik
vanaf 36 petajoule (10 miljoen kWh). Bij gasverbruik tot 170.000 m3 ligt de energiebelasting per energie-inhoud meer dan 40% lager dan energiebelasting
op elektriciteit bij eenzelfde energetisch verbruik.

Tot slot moet worden opgemerkt dat de fiscale druk per energie-inhoud slechts één
element is. De energiebelasting geeft ook een prikkel voor energie-efficiëntie. Elektrificatie
verschuift energiegebruik van aardgas naar elektriciteit, maar kan ook leiden tot
een aanzienlijke afname in de totale energievraag.

Figuur 3: Energiebelasting per gigajoule in 20301

1 De eerste drie schrijven voor elektriciteit zijn niet zichtbaar vanwege de korte
schijflengte in energie-inhoud.

De CO2-voetafdruk van elektriciteit daalt naar verwachting aanzienlijk richting 2030. Het
sturen op uitsluitend de CO2-voetafdruk van elektriciteit zou op gespannen voet staan met het budgettaire doel
en het energiebesparingsdoel – dat breder is dan alleen de vermindering van CO2-uitstoot – van de energiebelasting. Ook wanneer energie steeds duurzamer wordt geproduceerd,
blijft het budgettaire doel behouden en blijft het van belang om zuinig met energie
om te gaan.

Hoe kijkt de Staatssecretaris aan tegen de fossiele subsidie die ontstaat door het
degressieve tariefstelsel?

Voor het antwoord op deze vraag verwijs ik naar het antwoord op de vraag naar mijn
visie op «fossiele subsidies» binnen de energiebelasting.

Klopt het dat zowel het voornoemde beprijzingsgat als de degressiviteit groter worden
door de plannen in het hoofdlijnenakkoord van het kabinet?

Het beprijzingsgat wordt inderdaad groter, de degressiviteit neemt juist af. In het
hoofdlijnenakkoord is afgesproken dat de tarieven in de eerste en tweede schijf aardgas
ten opzichte van het huidige tarief van 58,301 cent per m3 te verlagen met 2,8 cent per m3, oplopend naar 4,8 cent per m3 in 2030. Dit zorgt voor een afname van de degressiviteit en groei van het beprijzingsgat.

Hoe verhouden deze plannen zich tot de herziening van de Energy Taxation Directive?

De herziening van de Richtlijn energiebelastingen bevindt zich nog steeds in de onderhandelingsfase.
De onderhandelingen verlopen moeizaam. Dit komt met name door de aanzienlijke verschillen
tussen lidstaten in energiesystemen, de vormgeving van de energiebelastingen, geografische
situatie en het welvaartsniveau, gecombineerd met het feit dat besluitvorming plaats
dient te vinden met unanimiteit. Het is nog onduidelijk wanneer de onderhandelingen
tot een eindresultaat leiden. In de huidige compromistekst van het herzieningsvoorstel
is – evenals in de huidige richtlijn – het hanteren van een degressieve tariefsystematiek
toegestaan. De tarieven in Nederland liggen zowel met als zonder de aanpassing reeds
hoger dan de minimumtarieven uit het herzieningsvoorstel.

Met welke inzet gaat het kabinet de onderhandelingen over deze herziening in?

Nederland steunt de herziening van de richtlijn om zo de bijdrage van de energiebelastingen
in Europa aan het bereiken van de klimaatdoelen te vergroten. Nederland is voorstander
van het beperken van het aantal fossiele regelingen op Europees niveau en het verhogen
van de Europese minimumtarieven. Het voorstel draagt bovendien bij aan het bereiken
van een meer gelijk speelveld binnen de EU doordat andere lidstaten hun belastingtarieven
meer in lijn moeten brengen met de tarieven zoals die in Nederland gelden. Dit verkleint
de verschillen in concurrentiepositie van het bedrijfsleven tussen lidstaten en past
daarmee in de lijn geschetst in het hoofdlijnenakkoord om in te zetten op Europees
klimaatbeleid.

Deze leden vragen ook waarom Nederland geen gebruik maakt van de optie in de Energy
Taxation Directive om elektriciteit uit hernieuwbare bronnen vrij te stellen van energiebelasting?
Wat zouden de voor- en nadelen daarvan zijn?

Nederland kent geen algemene vrijstelling in de energiebelasting voor elektriciteit
uit hernieuwbare bronnen. Hiervoor zijn zowel beleidsmatige als praktische redenen.

Beleidsmatig is relevant dat een vrijstelling een verduurzamingsprikkel zou kunnen
geven maar dat dat ten koste zou gaan van de besparingsprikkel die de energiebelasting
geeft. Bovendien zou een dergelijke vrijstelling zorgen voor een substantiële derving
van belastingopbrengsten. De derving zou de komende jaren toenemen als gevolg van
het stijgende aandeel van hernieuwbare elektriciteit. Vanuit beleidsmatig oogpunt
is voorts van belang dat voor het stimuleren van hernieuwbare elektriciteit reeds
het instrument EU ETS bestaat. Doordat elektriciteitsproducenten voor de CO2-uitstoot van fossiele opwek emissierechten moeten kopen, wordt hernieuwbare elektriciteit
in verhouding voordeliger. In tegenstelling tot de energiebelasting sluit dit instrument
aan bij de plaats in de keten waar de uitstoot plaatsvindt: de elektriciteitsproductie.
Het instrument kan daardoor rechtstreeks en effectief sturen op reductie van CO2-uitstoot.

Vanuit praktisch oogpunt is de energiebelasting niet direct geschikt voor het stimuleren
van elektriciteit uit hernieuwbare bronnen. Dat komt doordat het belastbare feit de
levering aan de eindverbruiker is. Het belastbare feit bevindt zich dus aan het einde
van de keten. Om te kunnen sturen op de mate van duurzaamheid van de gebruikte elektriciteit
is juist informatie nodig van aan het begin van de keten, bij de productie van de
elektriciteit.

Tabel 1 geeft een overzicht van verschillende bijzondere regelingen in de energiebelasting
die zijn geëvalueerd. Groen geeft aan dat een regeling doeltreffend of doelmatig is,
geel dat het onzeker is of een regeling doeltreffend of doelmatig is, rood dat een
regeling niet of beperkt doeltreffend of doelmatig is en grijs dat onbekend is of
een regeling doeltreffend of doelmatig is omdat geen evaluatie heeft plaatsgevonden.
Het overzicht is gebaseerd op het ambtelijk rapport Aanpak fiscale regelingen 2023
en op bijlage 10 bij de Miljoenennota 2025.

Tabel 1: Doeltreffendheid, doelmatigheid, laatste moment van evaluatie en volgende
evaluatie van bijzondere regelingen in de energiebelasting

Voor de meeste regelingen geldt dat evaluatie heeft plaatsgevonden in 2020 bij de
integrale evaluatie van de energiebelasting. De volgende integrale evaluatie van de
energiebelasting staat gepland in 2027. Voor de salderingsregeling staat geen evaluatie
gepland omdat het kabinet voorstelt deze per 1 januari 2027 te beëindigen. Voor het
verlaagd tarief voor openbare laadpalen is geen evaluatie gepland omdat deze regeling
afloopt op 31 december 2024. Voor enkele regelingen is sinds 2020 aanvullend onderzoek
gedaan naar bijvoorbeeld de gevolgen van afbouw of afschaffing. Dit geldt echter niet
als evaluatie naar specifiek doeltreffendheid en doelmatigheid van een regeling. De
uitkomsten van die onderzoeken zijn daarom niet opgenomen in het overzicht.

Op 14 juli 2021 presenteerde de Europese Commissie een voorstel voor herziening van
de Richtlijn energiebelastingen. Dit voorstel is onderdeel van het Fit-for-55-pakket.
De herziening van de richtlijn is onder andere bedoeld om deze beter te laten bijdragen
aan de aangescherpte klimaatdoelen. De hoofdelementen van het herzieningsvoorstel
van de Europese Commissie zijn een beperkte verhoging van minimumtarieven voor energieproducten
en elektriciteit, de introductie van een indexatiemechanisme, het belasten van energieproducten
en elektriciteit gebruikt in de intra-EU luchtvaart en scheepvaart, het belasten van
energieproducten gebruikt voor warmteopwekking in warmtekrachtkoppelingen (WKK’s),
een verplichte rangorde bij tarieven voor energieproducten naar mate van duurzaamheid
(drie categorieën) en het vervallen van de vrijstelling voor energieproducten in de
mineralogische industrie. Zoals hiervoor opgemerkt verlopen de onderhandelingen moeizaam
en is nog onduidelijk welke elementen uiteindelijk daadwerkelijk worden herzien. Met
name het belasten van energieproducten in de EU luchtvaart en zeevaart roept bij een
brede groep van landen veel weerstand op.

Wat is de stand van zaken van deze herziening? Welke planning wordt er aangehouden
voor deze herziening?

De onderhandelingen over de herziening zijn gaande. Deze verlopen moeizaam met name
door de aanzienlijke verschillen tussen lidstaten in energiesystemen, energiebelastingen,
geografie en welvaartsniveau, gecombineerd met het feit dat besluitvorming plaats
dient te vinden met unanimiteit. Het is nog onduidelijk wanneer de onderhandelingen
tot een eindresultaat leiden. In de brief van 13 juni jl. over de recente nationale
en Europese ontwikkelingen ten aanzien van fossiele regelingen is een meer gedetailleerde
schets van de stand van zaken gegeven.4 Het Hongaarse voorzitterschap heeft de onderhandelingen verder opgepakt. De insteek
van het voorzitterschap lijkt met name gericht op het verder oplossen van nog resterende
technische onderwerpen en het inventariseren van punten die politieke besluitvorming
vergen. Het is nog onzeker of het voorzitterschap ook zal inzetten op politieke besluitvorming.

Wat is de Nederlandse inzet bij deze onderhandelingen?

Voor het antwoord op deze vraag verwijs ik naar het antwoord op de vraag van de leden
van de fractie van GroenLinks-PvdA naar de inzet van het kabinet in de onderhandelingen.

Op dit moment bedraagt de capaciteit op toezichtactiviteiten van het LMA 28 fte, administratie
en teamleider meegerekend. Als gevolg van het relatief beperkte aantal belastingplichtigen
en de prioritering binnen het takenpakket, volstaat deze capaciteit. Of dit in de
toekomst voldoende blijft, is afhankelijk van de eventuele invoering van nieuwe bijzondere
regelingen en keuzes die effect hebben op de tariefsystematiek. Bij het opstellen
van de uitvoeringstoetsen voor nieuwe regelingen wordt gekeken of, en zo ja welke,
capaciteit aanvullend nodig is om de kwaliteit van de toezichtsactiviteiten te kunnen
blijven waarborgen.

Hoeveel fte heeft het Team Teruggave Milieubelastingen (TMB) nodig om het aantal teruggaveverzoeken
te kunnen blijven behandelen?

Op dit moment heeft TMB een bezetting van circa twintig fte. De bezetting is op dit
moment nipt toereikend. De medewerkers behandelen op jaarbasis circa 49.000 teruggaveverzoeken.
De applicaties zijn verouderd en kwetsbaar. De teruggaveregelingen zijn complex. Verzoekers
maken onbedoeld veel fouten in de teruggaveverzoeken. Door de staat van de ICT, complexiteit
en fouten in teruggaveverzoeken moeten de medewerkers van TMB veel werkzaamheden handmatig
verrichten. Als het aantal bijzondere regelingen toeneemt of bijvoorbeeld de tarieven
van de nieuwe eerste schijven aardgas en elektriciteit lager worden dan de tarieven
van de tweede schijven, neemt de druk op de afhandeling van de teruggaveverzoeken
toe. Bij de invoering van een nieuwe regeling of andere wijziging in de energiebelasting
moet worden bezien of de huidige capaciteit toereikend blijft.

Hoeveel fte zal er naar verwachting uitstromen bij het LMA en TMB? Wat zijn de gevolgen
van een tekort in capaciteit bij het LMA? Welke stappen gaat de Staatssecretaris zetten
om deze tekorten tegen te gaan?

Het LMA en TMB houden altijd rekening met doorlopende uitstroom vanwege pensioen en
om andere redenen. Op voorziene uitstroom handelen het LMA en TMB door zowel intern
als extern (nieuwe) medewerkers te werven. Uitstroom om andere redenen dan pensioen
is lastig te voorspellen. Door de toenemende krapte op de arbeidsmarkt is het vooral
bij TMB de vraag of vacatures voor complexe handmatige processen in te vullen zullen
zijn. Een capaciteitstekort bij het LMA en TMB zou betekenen dat binnen het takenpakket
geherprioriteerd moet worden en dat mogelijk andere keuzes gemaakt moeten worden.
Nieuwe regelingen zullen nog moeilijker inpasbaar worden in de uitvoering. Op dit
moment is er geen capaciteitstekort en wordt geen tekort verwacht. Daarom is het op
dit moment niet nodig om maatregelen te nemen.

De complexiteit van de energiebelasting is hoog. De dienstverlening staat onder druk
bij de behandeling van teruggaveverzoeken en aangiftes.

Bij de beantwoording van de vragen ga ik eerst in op de teruggaveverzoeken.

De ICT-ondersteuning bij de behandeling van teruggaveverzoeken is beperkt, mede vanwege
de complexiteit. Er zijn op dit moment veel handmatige processen. Daardoor is de kans
op fouten en het ontstaan van onduidelijkheden bij indieners van teruggaveverzoeken
groot. Het herstel van fouten of onduidelijkheden kost tijd en zet de dienstverlening
verder onder druk. Het invullen van formulieren voor teruggaveverzoeken vraagt veel
van het doenvermogen van verzoekers. Er worden onbedoeld veel fouten gemaakt. In het
massale proces van de behandeling van teruggaveverzoeken zijn twee elementen van belang:
uitval en uitworp. Bij uitval worden formulieren automatisch uit het geautomatiseerde
proces gehaald, bijvoorbeeld omdat verplichte velden niet zijn ingevuld. Bij uitworp
worden formulieren uitgeworpen doordat een risicoregel binnen het controleproces wordt
geraakt, bijvoorbeeld als de rekenregel die de energiebelasting over een bepaald volume
berekent een hele andere uitkomst heeft dan in het formulier is opgegeven. Vervolgens
moeten medewerkers van de Belastingdienst de verzoeken volledig handmatig behandelen.
Voor de behandeling van teruggaveverzoeken is een zogenoemde tijdelijk voorziening
gebouwd. Op voorhand was duidelijk dat deze voorziening op korte termijn vervangen
zou moeten worden. Vanwege de tijdelijkheid is ervoor gekozen is om meer onderdelen
van het proces handmatig uit te voeren. Als meer tijd en middelen zouden zijn ingezet,
hadden deze onderdelen kunnen worden geautomatiseerd. Het vervangen en bouwen van
een nieuw systeem is meermaals uitgesteld. Er is prioriteit gegeven aan andere belastingmiddelen
in het IV portfolio van de keten overige middelen waarvan de energiebelasting onderdeel
uitmaakt. De afgelopen jaren is gebleken dat het systeem zeer kwetsbaar is. De kwetsbaarheid
heeft zich geuit in diverse damages en een achterstand in de behandeling van teruggaveverzoeken.
Dit heeft geleid tot kosten door een toegenomen aantal ingebrekestellingen en rentevergoedingen.
Inmiddels zijn de achterstanden grotendeels ingelopen. Het systeem blijft kwetsbaar
bij pieken in teruggaveverzoeken. Steeds als de processen niet goed verlopen, ontstaat
druk op de dienstverlening.

De aangifte is zodanig complex dat belastingplichtigen fouten maken bij het invullen.
Het gaat dan niet zozeer om de hoogte van de bedragen, maar om het vermelden van het
juiste energiebelastingtarief in het juiste vak in het juiste jaar. Het formulier
kent drie zichtjaren, twintig rubrieken en meer dan zestig verschillende tarieven.
Een complex formulier doet een groter beroep op het doenvermogen van de belastingplichtigen.
Er gaat vaker iets fout, waardoor de dienstverlening onder druk komt te staan.

De Belastingdienst is bezig met modernisering van het ICT-landschap om de continuïteit
van belastinginning te kunnen waarborgen. Dit gebeurt ook bij de energiebelasting
in de keten overige middelen. De planning van de noodzakelijke modernisering biedt
tot en met 2028 in ieder geval geen ruimte voor de implementatie van nieuwe wetten
en regels die structuurwijzigingen vergen binnen de energiebelasting. Parameterwijzigingen
zijn wel mogelijk. Het gaat dan bijvoorbeeld om tariefmutaties.

Hoe lang moeten belastingplichtigen gemiddeld wachten op hun teruggave?

Tot 2023 waren er grote achterstanden. Deze zijn inmiddels ingelopen. Het aantal fte
bij TMB is toegenomen van tien naar circa twintig. Op dit moment wordt 90% van de
verzoeken binnen acht weken afgehandeld. Er zijn zestien teruggaveregelingen. Bij
vijftien regelingen loopt de behandeling volgens schema. Bij de teruggaveregeling
meerdere onroerende zaken achter een aansluiting (blokelektriciteit) kampt TMB regelmatig
met achterstanden.

Wat is het gemiddelde bedrag van de teruggave?

Het bedrag van de teruggaveverzoeken loopt zeer uiteen en verschilt zeer per type
teruggave. Zo was in 2023 het gemiddelde bedrag van de verleende teruggaveverzoeken
voor sociale instellingen circa € 730 en was gemiddelde bedrag van de verleende teruggaveverzoeken
voor gebruik van aardgas dat niet als brandstof wordt gebruikt circa € 285.000.

De leden van de VVD-fractie lezen dat het noodzakelijk is om de huidige legacy in
de ICT eerst op te lossen voordat aanzienlijke aanpassingen zouden worden doorgevoerd.
Wat is de huidige legacy?

De huidige legacy betreft de verouderde ICT-systemen over de volle breedte bij de
Belastingdienst, inclusief de keten overige middelen waar de energiebelasting onderdeel
van uitmaakt. Bij TMB is het systeem dusdanig verouderd en kwetsbaar dat het volledig
vervangen moet worden. Om continuïteit van de systemen te kunnen waarborgen en te
voorkomen dat de legacy toeneemt, is groot onderhoud noodzakelijk. Bij de aangiftesystemen
voor de energiebelasting is de wens aanwezig om het systeem te vervangen. Als gevolg
van keuzes binnen het ICT-portfolio is bij de energiebelasting gekozen voor onderhoud
in plaats van vervanging.

Wat wordt verstaan onder «aanzienlijke aanpassingen»?

Onder aanzienlijke aanpassingen worden systeemwijzigingen verstaan. In het overzicht
uitvoerbaarheid5 worden dit structuuraanpassingen genoemd. Dit zijn wijzigingen die verder gaan dan
aanpassing van bestaande bedragen en percentages waarvan de waarden zich niet eenvoudig
in een reguliere cyclus laten aanpassen. Voorbeelden in de energiebelasting zijn de
invoering van een nieuwe bijzondere regeling of introductie van een nieuwe tariefschijf.
Deze wijzigingen kennen een doorlooptijd van vier tot achttien maanden, afhankelijk
van de vormgeving en impact van de wijziging. Het aanpassen van tarieven zijn zogenoemde
parameterwijzigingen. Deze kunnen meelopen met de reguliere jaaraanpassingen.

Op dit moment kan het door de complexiteit en relatieve onbekendheid van de energiebelasting
voorkomen dat het voor partijen onduidelijk is dat energiebelasting verschuldigd is.
Het gaat dan bijvoorbeeld om partijen die bij het opzetten van nieuwe energieprojecten
niet in de gaten hebben dat energiebelasting in het project een rol speelt. In dat
geval lopen die partijen het risico dat de Belastingdienst de niet of te weinig afgedragen
energiebelasting naheft en boetes oplegt, waarbij tot vijf jaar terug kan worden gegaan.

De handhaving door de Belastingdienst omvat dienstverlening, toezicht en opsporing.
De Belastingdienst streeft ernaar dat bedrijven de regels zoveel mogelijk uit zichzelf
naleven (vrijwillige compliance), zonder dat dwingende en kostbare maatregelen nodig
zijn. Daarom speelt dienstverlening, waaronder heldere communicatie, een belangrijke
rol in de handhaving. Voor de toelichting op verschillende regelingen publiceert de
Belastingdienst jaarlijks het Handboek Milieubelastingen. Daarnaast werkt de Belastingdienst
aan het verduidelijken en beter vindbaar maken van informatie op haar website. Er
is regelmatig overleg met brancheorganisaties om via hen grotere groepen bedrijven
te bereiken. Indien nodig kunnen bedrijven vooraf zekerheid vragen aan de Belastingdienst
(vooroverleg).

Daarnaast houdt de Belastingdienst achteraf toezicht om ervoor te zorgen dat alle
partijen de juiste hoeveelheid energiebelasting voldoen en dat alle partijen die energiebelasting
zijn verschuldigd in beeld zijn. De juistheid van teruggaveverzoeken wordt op basis
van steekproeven achteraf gecontroleerd en waar nodig gecorrigeerd.

Het onderzoeken van alternatieve instrumenten voor alle mogelijke beleidswensen die
men zou kunnen hebben rondom de energiebelasting, zou een bijzonder breed onderzoek
vergen. Er zijn uiteenlopende bestaande, nieuwe en aangekondigde instrumenten. Die
kunnen als alternatieven worden vergeleken, maar ook juist in samenhang worden bezien.
Elk van de uiteenlopende instrumenten kan vaak op verschillende manieren worden vormgegeven.
De keuze in vormgeving van het ene instrument, werkt weer uit op het andere. Ze zijn
alle onderhevig aan veranderingen, bijvoorbeeld door politieke besluitvorming. De
vormgeving van instrumenten hangt bovendien af van de doelen die men voor ogen heeft
met het instrument te bereiken. Over de doelen kunnen verschillen van inzicht bestaan.
In dit licht is een generiek onderzoek niet zinvol. Als wordt nagedacht over het bereiken
van bepaalde beleidsdoelen worden daarbij verschillende beleidsopties onderzocht.
Dat is het moment om beleidsopties uit te werken en tegen elkaar af te wegen.

Het onderzoek is in september 2024 afgerond. Ik heb het op 30 september jl. aan uw
Kamer aangeboden.

Wat is de onderzoeksopdracht?

Er is een groot aantal huishoudens met een zogenoemde blokaansluiting voor verwarming
of elektriciteit. Zij hebben geen individuele aansluiting voor aardgas en/of elektriciteit.
Het Ministerie van Financiën heeft geconcludeerd dat onvoldoende zicht bestaat op
het aantal blokaansluitingen alsmede het aantal, de aard en kenmerken van de eindverbruikers
achter die aansluitingen, waaronder met name huishoudens. Meer inzicht is gewenst
ten behoeve van toekomstige beleidsvorming in bijvoorbeeld de energiebelasting die
huishoudens met een blokaansluiting raakt. Bovendien is inzicht in het aantal blokaansluitingen
en het aantal, de aard en kenmerken van de huishoudens daarachter cruciaal om energiearmoede
effectief te kunnen bestrijden. Generieke maatregelen, zoals het prijsplafond in 2023
en het Tijdelijk Noodfonds Energie, zijn vaak niet toepasbaar op blokaansluitingen.
In dit licht heeft het ministerie opdracht gegeven aan ABF Research om onderzoek te
doen naar het aantal blokaansluitingen alsmede het aantal, de aard en kenmerken van
de eindverbruikers achter die aansluitingen. Het onderzoek is daarom gericht op het
aantal woningen met een blokaansluiting, alsmede de kenmerken van deze woningen en
hun bewoners. Aanvullend is gekeken naar de panden waarin de woningen met een blokaansluiting
zich bevinden.

Welke partijen zijn betrokken bij dit onderzoek?

Het onderzoek is uitgevoerd door ABF Research. Bij het opstellen van de onderzoeksopdracht
en in de klankbordgroep zijn betrokken de Belastingdienst alsmede de Ministeries van
Klimaat en Groene Groei, Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, en Sociale Zaken
en Werkgelegenheid.

Op dit moment ontvangen huishoudens en veel bedrijven de belastingvermindering. In
de ambtelijke verkenning wordt onderzocht of het mogelijk is om bij de toepassing
van de belastingvermindering onderscheid te maken tussen huishoudens en niet-huishoudens.
Als dat mogelijk blijkt, zou de reikwijdte van de belastingvermindering kunnen worden
beperkt tot uitsluitend huishoudens. Het al dan niet beperken van de reikwijdte vergt
politieke besluitvorming. Ter voorbereiding hierop worden de technische mogelijkheden
in beeld gebracht.

In de verkenning worden varianten onderscheiden die mogelijk de beperking van de reikwijdte
kunnen bewerkstelligen. Van die varianten wordt op dit moment onderzocht of ze zo
kunnen worden vormgegeven dat het onderscheid tussen huishoudens en niet-huishoudens
kan worden gemaakt. Er zijn veel verschillende types huishoudens. Daarom wordt onderzocht
welke groepen van huishoudens binnen en buiten de reikwijdte van elk van de varianten
zouden vallen. De planning is om de verkenning in het najaar van 2024 af te ronden.

Welke organisaties zijn betrokken bij deze verkenning?

Bij de verkenning is de Belastingdienst betrokken. Het ministerie en de Belastingdienst
passen bij de verkenning de methode van wendbaar wetgeven toe. Kenmerkend van deze
methode is dat uitvoering en beleid in een zo vroeg mogelijk stadium bij elkaar komen.
Juristen, beleidsmedewerkers, ICT’ers en materiedeskundigen in de uitvoering werken
vanaf het eerste moment van beleidsvorming samen. Het doel is succesvolle automatisering
van de bedrijfsprocessen. Dit sluit aan op het thema begrijpelijke en uitvoerbare
wetgeving van de overheidsbrede beweging Werk aan Uitvoering (WaU). Deze beweging
adviseert een aanpak waarbij multidisciplinair gewerkt wordt aan noodzakelijke wet-
en regelgeving die begrijpelijk en doenlijk is voor burgers en bedrijven en werkbaar
voor de uitvoering.

Bij de verkenning wordt Energie-Nederland periodiek geconsulteerd omdat de uitvoering
van de energiebelasting en toepassing van de belastingvermindering voor een belangrijk
deel is belegd bij de energieleveranciers. Voor expertise op het gebied van gegevensuitwisseling
betrekt het Ministerie van Financiën het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
de Rijksdienst voor Identiteitsgegevens (RvIG) en de Waarderingskamer.

Wat zijn eventuele vervolgstappen van deze verkenning?

Als blijkt dat in één of meer van de onderscheiden varianten onderscheid tussen huishoudens
en niet-huishoudens kan worden gemaakt, kan die variant of kunnen die varianten verder
worden uitgewerkt. De inzet zou zijn om de uitwerking uiterlijk in het voorjaar van
2025 gereed te hebben.

De leden van de VVD-fractie lezen dat er kan worden onderzocht of het mogelijk en
wenselijk is dubbele heffing te voorkomen. In welke gevallen doet dubbele belasting
zich nu voor?

Zodra de salderingsregeling is afgeschaft, kan zich bij elektriciteitsopslag achter
een kleinverbruikersaansluiting «dubbele belasting» voordoen. Er wordt eerst belasting
geheven bij de levering van elektriciteit. De geleverde elektriciteit kan vervolgens
opgeslagen worden achter de aansluiting in een batterij of een elektrisch voertuig.
Als de elektriciteit vervolgens niet wordt verbruikt maar wordt teruggeleverd aan
het net, is er wel energiebelasting betaald over de elektriciteit, maar is de elektriciteit
niet verbruikt. De betreffende elektriciteit zal uiteindelijk, wanneer deze weer geleverd
wordt aan een eindverbruiker, opnieuw worden belast. Op deze manier wordt dezelfde
kWh elektriciteit in de keten dubbel belast.

Voor toekomstige ontwikkelingen in de energieketen, zoals nieuwe vormen van energieproductie
en -opslag, zal moeten worden bezien of sprake is van «dubbele belasting». Als dat
zo is, moet worden bezien of het wenselijk en mogelijk is dit te voorkomen.

In welke scenario’s is het wel en niet mogelijk en wenselijk om dubbele heffing te
voorkomen?

Voor het voorkomen van dubbele energiebelasting bij elektriciteitsopslag achter een
kleinverbruikersaansluiting na het afschaffen van de salderingsregeling is op dit
moment geen uitvoeringstechnisch haalbare oplossing voorhanden.6 Zodra er wel oplossingen zijn, kan een beleidsafweging worden gemaakt over de wenselijkheid
om dubbele belasting te voorkomen op de manieren die mogelijk zijn.

Binnen het klimaatbeleid zijn diverse stimuleringsmogelijkheden om de uitstoot van
broeikasgassen te verminderen die veelal in combinatie met elkaar worden ingezet:
beprijzen, normeren, en subsidiëren. De energiebelasting is een van de instrumenten
die kan worden ingezet voor beprijzing. Het is een instrument dat een directe besparingsprikkel
geeft doordat de totale leveringsprijs van energie wordt verhoogd. Een toename van
de leveringsprijs zal ertoe leiden dat het gedrag van verbruikers direct kan worden
beïnvloed, bijvoorbeeld doordat het meer loont om de thermostaat lager te zetten.

Een tariefverhoging kan daarnaast aanzetten tot een verduurzamingsmaatregel waardoor
het aardgasverbruik afneemt, bijvoorbeeld het isoleren van de woning en het aanschaffen
van een warmtepomp. De business cases van deze verduurzamingsopties ten opzichte van
niet verduurzamen wordt dan immers sterker. Met de energiebelasting op aardgas wordt
niet direct gestuurd op CO2-emissies.

Idealiter worden verduurzamingsprikkels vormgegeven via directe beprijzing van CO2-uitstoot, zo dicht mogelijk bij de bron, zoals het EU ETS of de nationale CO2-heffingen. Door de uitstoot van broeikasgassen sterker te beprijzen, zal daardoor
een directere prikkel ontstaan om te verduurzamen dan door een tariefverhoging in
de energiebelasting. Specifieke subsidies voor investeringen op dit terrein – zoals
via de SDE++, ISDE, en EIA – leiden in de praktijk ook tot een directer effect op
verduurzaming doordat ze de kosten van verduurzaming verlagen en de business cases
verbeteren van bijvoorbeeld isolatie, elektrificatie en opwek van hernieuwbare energie.

Ook lezen deze leden dat bovendien gerichte compensatie via andere instrumenten buiten
de energiebelasting mogelijk doeltreffender en doelmatiger is. Kan de Staatssecretaris
dit ook uitwerken?

In het onderzoek wordt toegelicht dat de energiebelasting voorziet in lastencompensatie
voor de energiebelasting bínnen de energiebelasting. Het gaat bijvoorbeeld om de belastingvermindering
en de teruggaveregeling religieuze en non-profitinstellingen. Om die lastencompensatie
te bewerkstelligen wordt een fors beroep gedaan op het doenvermogen van een grote
groep belanghebbenden die te maken heeft met de bijzondere regelingen. Daarom wordt
in het onderzoek opgemerkt dat terughoudendheid past om in de toekomst nog meer ruimte
te bieden aan nieuwe vormen van lastencompensatie binnen de energiebelasting. Daarnaast
wordt opgemerkt dat gerichte compensatie via andere instrumenten búiten de energiebelasting
mogelijk doeltreffender en doelmatiger is. Daarbij valt te denken aan subsidieregelingen.
Deze kunnen eenvoudiger op specifieke groepen worden toegespitst dan bijzondere regelingen
in de energiebelasting.

Voor de belastingvermindering wordt op dit moment verkend of de reikwijdte kan worden
beperkt tot huishoudens. Zie hierover nader de beantwoording van vragen over deze
verkenning. Voor de teruggaveregeling religieuze en non-profitinstellingen onderzoekt
SEO Economisch Onderzoek op dit moment in opdracht van het Ministerie van Financiën
de financiële en maatschappelijke gevolgen van afbouw dan wel afschaffing voor diverse
groepen en of er alternatieve instrumenten buiten de fiscaliteit zijn.

Download

Ondertekenaars

Eerste ondertekenaar
J.M. Nijhof-Leeuw, voorzitter van de vaste commissie voor Financiën
Mede ondertekenaar
W.A. Lips, adjunct-griffier

Bijlagen

Bijlage Download bestand: Aanbiedingsbrief (DOCX)
Bijlage Download bestand: Beslisnota bij Antwoorden op vragen commissie over het Rapport "Naar een toekomstbestendige energiebelasting" (Kamerstuk 32140-195) (PDF)