Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag
35 880 Regels tot invoering van een toets betreffende verwervingsactiviteiten die een risico kunnen vormen voor de nationale veiligheid gezien het effect hiervan op vitale aanbieders of ondernemingen die actief zijn op het gebied van sensitieve technologie (Wet veiligheidstoets investeringen, fusies en overnames)
Nr. 6
NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 28 december 2021
Inleidende opmerkingen
Met belangstelling heb ik kennis genomen van de vragen van de leden van de fracties
van de VVD, D66, het CDA, de SP, GroenLinks, de SP en de ChristenUnie in het verslag
over het bovengenoemde wetsvoorstel. Graag ga ik mede namens de Minister van Justitie
en Veiligheid op deze vragen in. In deze nota zijn de vragen en opmerkingen uit het
verslag integraal opgenomen in cursieve tekst en de beantwoording daarvan in niet-cursieve
tekst. De vragen zijn genummerd, waarnaar in voorkomende gevallen in andere antwoorden
is verwezen.
I ALGEMEEN
1. Inleiding
De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het voorliggende
wetsvoorstel. Deze leden achten het positief dat buitenlandse investeringen uit derde
landen in de Nederlandse vitale sector gescreend gaan worden op risico’s voor onze
nationale veiligheid gegeven enerzijds de geopolitieke ontwikkelingen en anderzijds
de rappe veranderingen in technologie.
Vraag 1, VVD
Hoe beoogt dit wetsvoorstel overlap te voorkomen en complementair te zijn op voornoemde
bestaande toetsen? De leden van de VVD-fractie vragen hoe dit wetsvoorstel zich verhoudt
tot bestaande sectorspecifieke toetsen zoals die reeds zijn ingebed in de elektriciteitssector,
gassector en telecomsector.
Dit wetsvoorstel fungeert uitsluitend als vangnet voor verwervingsactiviteiten die
een risico voor de nationale veiligheid kunnen inhouden. Het wetsvoorstel is niet
(langer) van toepassing zodra voor een bepaald vitaal proces of sensitieve technologie
een specifieke toets uit hoofde van nationale veiligheid geldt. Om deze functie van
vangnet te bewerkstelligen, voorziet het wetsvoorstel in bepalingen die wetten met
specifieke toetsen voorrang geven boven de toepasselijkheid van dit wetsvoorstel.
Deze voorrangsregels voorkomen dat er overlap ontstaat. De voorrangsregels zijn in
artikel 5 van het wetsvoorstel geregeld. Deze voorrangsregels gelden voor het gehele
toepassingsbereik van het wetsvoorstel en daarmee zowel voor vitale aanbieders als
voor aanbieders van sensitieve technologie.
De eerste voorrangsregel uit het wetsvoorstel houdt in dat dit wetsvoorstel niet van
toepassing is op een verwervingsactiviteit als op grond van een andere wet een specifieke
toets uit hoofde van nationale veiligheid van toepassing is, ongeacht de inhoud van
die specifieke toets (artikel 5, onderdeel b). Deze laatste toevoeging verheldert
dat het onverschillig is in welke mate een specifieke toets uit een andere wet met
dit wetsvoorstel overeenstemt om de voorrangsregel te laten gelden. Verder bevat het
wetsvoorstel nog een tweede voorrangsregel ten gunste van sectorale wetgeving. Het
kan zich voordoen dat een andere wet voorziet in een specifieke toets uit hoofde van
nationale veiligheid, maar dat die wet bij de afbakening van die toets zich niet uitstrekt
tot verwervingsactiviteiten van geringe omvang of van bepaalde aard. In dat geval
is dit wetsvoorstel niet van toepassing om te vermijden dat eerder gemaakte afwegingen
bij afbakening van die andere wet worden doorkruist (zie artikel 5, onderdeel c).
Aan de inhoud van deze voorrangsregels ligt de overweging ten grondslag dat bij een
specifieke toets een welbewuste afweging is gemaakt ten aanzien van de reikwijdte
en aard van die toets uit hoofde van nationale veiligheid. Op de achtergrond en betekenis
van deze voorrangsregels is in de memorie van toelichting nader ingegaan (Kamerstukken
II 2020/21, 35 880, nr. 3, blz. 117 en 118).
In aanvulling op bovenstaand wordt ten aanzien van de door de leden van de VVD-fractie
aangehaalde toetsen het volgende opgemerkt. Deze toetsen zijn geregeld in de Elektriciteitswet
1998, de Gaswet en de Telecommunicatiewet. Deze toetsen zien op elektriciteitscentrales
van 250 MW of meer, op LNG-installaties en -bedrijven en op telecommunicatiepartijen.
Bij de voorbereiding van het wetsvoorstel is onderkend dat hiervoor al specifieke
toetsen in wetgeving bestaan. Daarom zijn de aanbieders van deze elektriciteits- of
gasvoorzieningen en deze telecommunicatiepartijen niet opgenomen in de uitputtende
opsomming aan categorieën vitale aanbieders waarop het wetsvoorstel ziet (zie artikel
7). Zij zijn daarmee geen vitale aanbieders als bedoeld in dit wetsvoorstel. De voorrangsregels
zijn op hen enkel van toepassing, voor zover zij tevens aanbieders van sensitieve
technologie zouden zijn. Uit die voorrangsregels volgt dat door het bestaan van de
specifieke toetsen voor hen het wetsvoorstel niet van toepassing is voor zover zij
ook aanbieders van sensitieve technologie zouden zijn.
Vraag 2, VVD
Daarnaast vragen deze leden op welke wijze hierbij rekening wordt gehouden met de
mogelijke gevolgen voor het Nederlandse investeringsklimaat. Nederland is een van
de meest digitaal competitieve economieën van Europa, mede dankzij buitenlandse investeringen.
Hoe apprecieert de regering dit voorstel vanuit die balans tussen veiligheid en openheid,
tussen competitie en bescherming?
De Nederlandse samenleving staat in het teken van vrijheid, de democratische rechtsstaat
en een internationale oriëntatie. Onze open samenleving en economie vormen daarin
de grondslag van onze maatschappij en welvaart. Vrijhandel ligt daarom ook al sinds
jaar en dag aan de basis van ons verdienvermogen. Deze grondslag is een groot goed
dat beschermd moet worden. Door deze openheid en vrijheid profiteren Nederlanders
immers dagelijks van de kansen en mogelijkheden die bijvoorbeeld digitalisering en
globalisering bieden. Een open economie en een vrije markt betekenen dat er concurrentie
is tussen bedrijven, zowel uit binnen- als buitenland. Deze concurrentie vormt een
belangrijke prikkel voor bedrijven om te innoveren, efficiënt te produceren en klantgericht
te werken. Hierdoor kunnen Nederlandse bedrijven floreren. Het succes van het Nederlandse
bedrijfsleven wordt dan ook voor een belangrijk deel gevormd door haar durf, openheid
en samenwerking met partners in binnen- en buitenland.
Tegelijkertijd zijn door de veranderende mondiale verhoudingen economie en geopolitiek
steeds meer met elkaar verweven geraakt. Het is daarom meer dan ooit van belang alert
te zijn op actoren die met economische middelen, zoals verwervingsactiviteiten, misbruik
willen maken van onze openheid, waardoor er risico’s kunnen ontstaan voor de nationale
veiligheid. Met dit wetsvoorstel ontwikkelt het kabinet een instrument om dit soort
risico’s op een proportionele manier beheersbaar te maken. Het is van belang om daarbij
op te merken dat het wetsvoorstel uitsluitend tot doel heeft om risico’s voor de nationale
veiligheid als gevolg van verwervingsactiviteiten beheersbaar te maken. Dit wetsvoorstel
heeft dus niet tot doel om Nederlandse bedrijven en investeerders te beschermen tegen
oneerlijke concurrentie vanuit derde landen.
Sterker, een van de uitgangspunten van het wetsvoorstel is juist om zo min mogelijk
belemmeringen op te werpen voor onze openheid, concurrentievermogen en investeringsklimaat
– zonder daarbij af te doen aan het doel om de nationale veiligheid te beschermen.
Door bijvoorbeeld de reikwijdte van het wetsvoorstel heel nauwkeurig af te bakenen
worden de gevolgen voor het investeringsklimaat zo beperkt mogelijk gehouden. Ook
de toepassing van de investeringstoets moet zo voorspelbaar en transparant mogelijk
zijn. Dit wordt bereikt door bijvoorbeeld een uitwerking van het begrip nationale
veiligheid, een limitatieve lijst met beoordelingsfactoren en een limitatieve lijst
met mogelijke voorwaarden om bij een bepaalde verwervingsactiviteit geconstateerde
risico’s te mitigeren, in het wetsvoorstel op te nemen.
Het Nederlandse wetsvoorstel is hierin bovendien preciezer uitgewerkt dan de wetgeving
van veel andere landen, waardoor Nederland op het gebied van investeringstoetsing
zelfs aantrekkelijker zou kunnen zijn dan andere EU-landen. Bij de toepassing van
de toets zal de insteek daarbij dan ook zijn om altijd voor de minst ingrijpende maatregel
te kiezen om een geconstateerd risico beheersbaar te maken. Door de beperkte reikwijdte
en een voorspelbare en proportionele toepassing van het wetsvoorstel worden de gevolgen
voor het investeringsklimaat zo veel mogelijk beperkt. Juist door deze elementen in
het wetsvoorstel uit te werken, wordt meer rechtszekerheid geboden aan het bedrijfsleven.
Vraag 3, VVD
In het verlengde hiervan zien de leden van de VVD-fractie ook enige inhoudelijke overlap
met de Wet beveiliging netwerk- en informatiesystemen (Wbni). Hoe verhoudt dit wetsvoorstel
zich tot de Wbni?
Dit wetsvoorstel en de Wet beveiliging netwerk- en informatiesystemen (Wbni) hebben
allebei tot doel bij te dragen aan meer veiligheid voor de samenleving. De maatregelen
ter bescherming van de veiligheidsbelangen en de aard van de bedreigingen zijn echter
van een andere orde. Daardoor heeft dit wetsvoorstel een andere inhoud en strekking
dan de Wbni. De Wbni heeft de beveiliging van netwerk- en informatiesystemen tot onderwerp
en is er op gericht de digitale veiligheid te vergroten en cyberincidenten te voorkomen
of de gevolgen daarvan te verhelpen, met name ten aanzien van vitale aanbieders, andere
aanbieders die onderdeel zijn van de rijksoverheid en digitale dienstverleners. Het
onderhavige wetsvoorstel richt zich op de bescherming van Nederland tegen staten en
niet-statelijke actoren die door middel van economische interventies invloed op een
onderneming willen uitoefenen voor andere dan louter bedrijfseconomische doeleinden.
Het gaat om de uitoefening van invloed die bijvoorbeeld door middel van investeringen,
fusies of overnames in een onderneming is verkregen. Anders dan bij de Wbni ligt de
nadruk in dit wetsvoorstel op het raakvlak tussen economie en veiligheid en meer specifiek
als gevolg van verwervingsactiviteiten. Er bestaat geen overlap met de Wbni.
De verantwoordelijkheid voor het borgen van de veiligheid van netwerk- en informatiesystemen
ligt primair bij de (vitale) aanbieder, terwijl in dit wetsvoorstel de verantwoordelijkheid
voor het borgen van de veiligheid bij de overheid wordt neergelegd. In dit licht rust
op (vitale) aanbieders in de Wbni onder meer de verplichting passende en evenredige
technische en organisatorische maatregelen te nemen om de risico’s voor de beveiliging
van hun netwerk- en informatiesystemen te beheersen. Deze partijen kunnen het risico
op incidenten met betrekking tot de digitale systemen die zij in het kader van hun
dienstverlening gebruiken op zich beïnvloeden. Een partij die voldoende investeert
in het treffen van adequate beveiligingsmaatregelen ten aanzien van diens digitale
systemen loopt minder risico’s dan de partij die dat niet doet. Het vereist een continue
inspanning om deze veiligheid op peil te houden. Bij dit wetsvoorstel ligt de verantwoordelijkheidsverdeling
anders. De verantwoordelijkheid voor het beheersen van risico’s voor de nationale
veiligheid op grond van verwervingsactiviteiten berust in dit voorstel primair bij
de overheid. Onder mijn verantwoordelijkheid wordt de toetsing uitgevoerd en kunnen
ter beheersing van risico’s eisen en nadere voorschriften in een toetsingsbesluit
aan de verwerver worden opgelegd of kan de activiteit zelfs verboden worden. Er wordt
door de verwervingsactiviteit zeggenschap of invloed verkregen waardoor de doelonderneming
de eigen verantwoordelijkheid niet of maar beperkt kan waarmaken, zoals bij een vijandige
overname.
Tot slot is de afbakening van de doelgroep onder de Wbni anders dan onder het wetsvoorstel.
In de Wbni is die doelgroep beredeneerd vanuit risico’s voor de veiligheid van netwerk-
en informatiesystemen en daarmee voor de continuïteit van de dienstverlening van aanbieders
ten dele beïnvloed door implementatie van de NIB-richtlijn1. De Wbni regelt voor alle vitale aanbieders bijstand bij digitale dreigingen en incidenten
door het Nationaal Cyber Security Centrum, maar onderscheidt naar wettelijke verplichtingen
(zorgplicht, meldplicht) binnen die brede groep verschillende deelgroepen. Meer in
het bijzonder betreft dit aanbieders van essentiële diensten en andere aangewezen
vitale aanbieders. Daarnaast regelt de Wbni ook de toepasselijkheid van verplichtingen
ten aanzien van enkele categorieën digitale dienstverleners. Het onderhavige wetsvoorstel
heeft betrekking op vitale aanbieders en aanbieders van sensitieve technologie. In
het oog springt hierbij dat zowel de Wbni als het wetsvoorstel op vitale aanbieders
zien. Wie tot vitale aanbieders wordt gerekend is om verscheidene redenen anders ingevuld,
zoals in het antwoord op de vragen 43 en 44 uit het verslag wordt toegelicht.
Vragen 4 en 5, VVD
De leden van de VVD-fractie lezen dat dit wetsvoorstel gericht is op vitale aanbieders
en ondernemingen die beschikken over sensitieve technologieën. Welke definitie van
sensitieve technologie wordt gehanteerd in dit wetsvoorstel? Op basis van welke criteria
wordt hier onderscheid gemaakt tussen sensitieve technologie en (niet-sensitieve)
andere hightech technologie?
De definitie van sensitieve technologie omvat ten eerste producten voor tweeërlei
gebruik («dual-use») waarvan de uitvoer is onderworpen aan exportcontrole (zoals gespecificeerd
in artikel 3, eerste lid van de Europese dual-use verordening2) en militaire goederen3. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen producten voor tweeërlei gebruik en militaire
goederen worden uitgezonderd als sensitieve technologie. Daarnaast kunnen andere technologieën
worden aangewezen als sensitieve technologie, indien:
a. deze van essentieel belang kunnen zijn voor het functioneren van defensie, opsporings-,
inlichtingen- en veiligheidsdiensten bij de uitoefening van hun taken;
b. de beschikbaarheid en aanwezigheid van deze technologieën binnen Nederland of haar
bondgenoten essentieel is om onaanvaardbare risico’s voor de verkrijgbaarheid van
bepaalde essentiële producten of voorzieningen te voorkomen; of
c. deze worden gekenmerkt door een breed toepassingsbereik binnen verschillende vitale
processen of processen die raken aan de nationale veiligheid.
Deze criteria vormen ook het onderscheid tussen sensitieve technologie en andere (niet-sensitieve)
hightech technologie.
Vraag 6, VVD
Hoe beoogt dit wetsvoorstel rekening te houden met de snelle ontwikkeling van technologie
bij het uitbreiden van de reikwijdte van de categorie sensitieve technologie?
De mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur technologieën van de reikwijdte
van het wetsvoorstel uit te zonderen of aan de reikwijdte van het wetsvoorstel toe
te voegen, is specifiek gecreëerd – en nodig – om de snelle vernieuwingen en ontwikkelingen
van sensitieve technologie bij te houden. Relevante nieuwe sensitieve technologie
kan hierdoor tijdig onder het toepassingsbereik van dit voorstel worden gebracht en
technologie die niet langer sensitief is, kan hieruit worden gehaald. Het voorkomt
dat een nieuwe sensitieve technologie mogelijk langer dan wenselijk buiten het toepassingsbereik
van de investeringstoets valt waardoor nodeloos risico’s voor de nationale veiligheid
ontstaan en dat technologieën onnodig lang als sensitief worden gezien. Dit draagt
bij aan flexibiliteit met behoud van rechtszekerheid. De manier waarop de afbakening
van de categorie sensitieve technologie operationeel wordt ingericht wordt verder
toegelicht in de beantwoording van vragen 53 en 54.
De leden van de D66-fractie hebben met interesse kennisgenomen van het voorliggende
wetsvoorstel. Zij benadrukken het belang van het beschermen van vitale bedrijven en
sensitieve technologie. Deze leden hebben zich daar de afgelopen jaren op meerdere
momenten over uitgesproken en zij daarom positief over het algemene doel van deze
wet. Tegelijkertijd realiseren zij zich dat deze wet grote implicaties kan hebben
voor individuele bedrijven en zien zij ruimte voor verdere verduidelijking ten behoeve
van de rechtszekerheid. Daarom willen de leden D66-fractie de regering nog enkele
vragen voorleggen.
De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het onderhavige
wetsvoorstel. Zij hebben hierover nog verschillende vragen en opmerkingen.
De leden van de SP-fractie hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel waarmee een toets
wordt ingevoerd op activiteiten die leiden tot wijzigingen in de zeggenschap over
of invloed op vitale aanbieders, bepaalde toeleveranciers van vitale aanbieders of
ondernemingen die beschikken over sensitieve technologie, teneinde de nationale veiligheid
te waarborgen.
De leden van de GroenLinks-fractie hebben met interesse kennisgenomen van het onderhavige
wetsvoorstel. Zij erkennen dat verwervingsactiviteiten met betrekking tot vitale aanbieders
of ondernemingen die over sensitieve technologie beschikken kunnen leiden tot risico’s
voor de nationale veiligheid en verwelkomen het initiatief om deze risico’s te beheersen.
Tegelijkertijd stellen zij vast dat het voorliggende wetsvoorstel verregaande bevoegdheden
schept om in te grijpen in ondernemingsbesluiten. Zij verwelkomen de aanpassingen
die zijn doorgevoerd naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering van
de Raad van State, maar hebben alsnog verschillende verduidelijkende vragen bij de
gehanteerde definities en voorwaarden waaronder de bevoegdheden kunnen worden ingezet.
De leden van de ChristenUnie-fractie hebben met interesse kennisgenomen van het voorliggende
wetsvoorstel. Deze leden constateren dat dit wetsvoorstel tot doel heeft de regels
waarmee risico’s voor de nationale veiligheid, als gevolg van bepaalde verwervingsactiviteiten
zoals investeringen en fusies, beheerst kunnen worden. Zij onderschrijven het doel
van dit wetsvoorstel. In deze fase van de behandeling hebben deze leden een enkele
vraag.
De leden van de ChristenUnie-fractie constateren dat dit een wet is die meer economisch
nationalisme bewerkstelligt. Nederland kent een open economie met veel import en nog
meer export. Geopolitieke ontwikkelingen voelen we daarom in Nederland altijd net
wat sterker. Eén van «onze» Nederlandse bedrijven is de bekende chipproducent ASML.
Dit bedrijf is bij uitstek een voorbeeld van een bedrijf waar geopolitieke ontwikkelingen
sterk merkbaar zijn.
Vraag 7, ChristenUnie
De leden vragen de regering hoe het voorliggende wetsvoorstel bijdraagt aan het voorkomen
of verminderen van het verworden van ASML, maar ook andere Nederlandse bedrijven (zoals
Urenco) met een internationale afzetmarkt die werken met sensitieve technologieën,
tot een speelbal van geopolitieke ontwikkelingen tussen onder andere China en de Verenigde
Staten.
Het wetsvoorstel ziet primair op de nationale veiligheid. Dat neemt niet weg dat het
wetsvoorstel ervoor zorgt dat bedrijven een sterkere positie kunnen krijgen binnen
de geopolitieke ontwikkelingen, doordat het wetsvoorstel ertoe leidt dat de Nederlandse
overheid zich beter kan weren tegen eventuele druk van anderen. Het wetsvoorstel geeft
de overheid een wettelijk kader om mogelijke nationale veiligheidsrisico’s bij investeringen,
fusies en overnames te beoordelen, risico’s te mitigeren en, in het uiterste geval,
investeringen en overnames tegen te houden. Het wetsvoorstel creëert daarmee transparantie
over welke verwervingsactiviteiten een mogelijk risico voor de nationale veiligheid
opleveren, en welke niet. Bovendien is het wetsvoorstel transparant over hoe verwervingsactiviteiten,
als deze onder de reikwijdte van de wet vallen, worden beoordeeld en welke mitigerende
maatregelen kunnen worden genomen. Het wetsvoorstel geeft daarmee rechtszekerheid
aan Nederlandse bedrijven, omdat ook het handelingsperspectief van de Nederlandse
overheid ten opzichte van verwervingsactiviteiten die een risico kunnen vormen voor
de nationale veiligheid transparant wordt gemaakt. Juist door deze investeringstoets
in Nederland te introduceren, worden Nederlandse bedrijven met een internationale
afzetmarkt daarmee minder een speelbal van de geopolitiek.
2. Hoofdlijnen van het voorstel
2.1 Aanleiding
De leden van de VVD-fractie constateren dat het wetsvoorstel verschillende risico’s
noemt als reden voor het invoeren van de investeringstoets. Tevens noemt dit wetsvoorstel
verschillende eisen en voorschriften die van toepassing kunnen zijn op meldingsplichtigen
naar aanleiding van een toetsingsbesluit.
Vraag 8, VVD
Wordt bij het opstellen van deze eisen en voorschriften rekening gehouden met het
feit of deze ook passend zijn bij de aard van het risico in kwestie?
Ja, bij het vaststellen van eisen en voorschriften in een toetsingsbesluit wordt rekening
gehouden met de aard van het risico in kwestie. Het wetsvoorstel voorziet in voorschriften
waaruit volgt dat een risicobeoordeling op maat vereist is (paragraaf 3.5 van het
wetsvoorstel). Uit de meldings- en onderzoeksystematiek van het wetsvoorstel volgt
dat bij deze risicobeoordeling in ieder geval wordt betrokken wie de (achterliggende)
verwerver is, wat de verwervingsactiviteit inhoudt, welke invloed de verwerver wil
verkrijgen en om welke doelonderneming het gaat. De beoordeling op risico’s voor de
nationale veiligheid is daarmee altijd specifiek en dus casuïstisch. De specifieke
aard van het risico in kwestie wordt derhalve aan de hand van deze risicobeoordeling
vastgesteld.
Eisen en voorschriften zullen vervolgens altijd in een toetsingsbesluit worden opgenomen
op basis van de uitgevoerde risicobeoordeling op maat. Anders wordt in strijd met
artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gehandeld. Uit dit wetsartikel
volgt dat de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen worden afgewogen, voor
zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid
een beperking voortvloeit (artikel 3:4, eerste lid, van de Awb). Ook mogen de voor
een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig zijn
in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen (artikel 3:4, tweede lid, van
de Awb). De in een besluit op te nemen eisen en voorschriften zijn daarom altijd toegespitst
op de beheersing van de risico’s voor de nationale veiligheid die spelen bij de betreffende
verwervingsactiviteit. Uit de motivering van het toetsingsbesluit zal bovendien moeten
blijken waarom een maatregel of samenstel aan eisen en voorschriften het meest passend
is of zijn. Door de afwegingen daarin toe te lichten, wordt de relatie tussen het
risico en de opgelegde eisen en voorschriften in het toetsingsbesluit kenbaar. Ieder
toetsingsbesluit is vatbaar voor bezwaar en beroep, zodat dit bij de Nederlandse bestuursrechter
kan worden aangevochten.
Van belang is tot slot dat in het wetsvoorstel zowel de beoordeling van de precieze
aard van het risico als de daarbij passende maatregelen aan voorschriften is gebonden.
Bij het uitvoeren van de risicobeoordeling moet rekening worden gehouden met in het
wetsvoorstel omschreven factoren. Dit bakent de beoordelingsruimte af. Deze factoren
zijn te herleiden tot risico’s voor de nationale veiligheid en deels onderverdeeld
naar type aanbieders die het wetsvoorstel onderscheidt. Er zijn algemene factoren
waarmee bij iedere beoordeling rekening moet worden gehouden (artikel 19). Daarnaast
zijn er factoren die uitsluitend voor de beoordeling van verwervingsactiviteiten die
zien op vitale aanbieders relevant zijn (artikel 20). Tot slot zijn er factoren die
enkel bij aanbieders van sensitieve technologie een rol spelen (artikel 21). Vervolgens
ben ik bij het bepalen van de juiste op de risico’s toegespitste maatregelen gebonden
aan het instrumentarium dat het wetsvoorstel mij daarvoor biedt. Ik mag bij het kiezen
van op te leggen maatregelen niet buiten dat instrumentarium treden. Ook dit instrumentarium
bestaat uit een opsomming van maatregelen met een onderverdeling die deels gekoppeld
zijn aan het type doelonderneming. Deze maatregelen in de vorm van eisen en voorschriften
staan uitputtend opgesomd in het wetsvoorstel (zie artikelen 23 en 24) en kunnen ingrijpende
gevolgen voor een doelonderneming hebben. Ingrijpende maatregelen kunnen nodig zijn
omdat die maatregelen een buitengewoon belangrijk doel dienen: de bescherming van
de nationale veiligheid. De in het besluit op te nemen maatregelen mogen en moeten
tot een effectieve beheersing van risico’s voor de nationale veiligheid leiden. Vanuit
het oogpunt van effectiviteit zal hierbij naar verwachting veelal een combinatie van
maatregelen aan de orde zijn. Door te werken met maatregelen wordt vermeden dat een
verwervingsactiviteit alleen kan worden verboden. Dit zal in veel gevallen niet proportioneel
zijn, terwijl er wel risico’s voor de nationale veiligheid kunnen zijn die echter
niet een volledig verbod kunnen schragen. Door maatwerk kunnen passende maatregelen
worden opgelegd die de risico’s voor de nationale veiligheid mitigeren zonder de verwervingsactiviteit
te blokkeren. Hiermee kan een evenwicht tussen belangen worden gerealiseerd. Maatregelen
zullen altijd proportioneel moeten zijn gelet op de aard en omvang van de risico’s
die zich in kwestie voordoen.
Vraag 9, CDA
De leden van de CDA-fractie merken op dat als voorbeelden van landen die bedrijven
«gebruiken» voor geopolitieke doelen China en de Verenigde Staten worden genoemd.
Zijn dat de landen waar voor Nederland de meeste dreiging vanuit gaat?
De voorbeelden die aangehaald worden in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel
illustreren uitsluitend dat het inzetten van verwervingsactiviteiten als middel om
geopolitieke doelen na te streven een brede internationale ontwikkeling is en voorkomt
bij verschillende landen waar we uiteenlopende relaties mee onderhouden. Daarbij verschilt
de mate van dreiging per technologie en sector. Daarom kunnen hier kunnen geen algemene
uitspraken over gedaan worden.
Juist omdat deze ontwikkeling zich voordoet bij geopolitieke spelers waar we ons zeer
verschillend toe verhouden is het wetsvoorstel strikt landenneutraal en moeten alle
verwervingsactiviteiten in vitale aanbieders en bedrijven die actief zijn op het gebied
van sensitieve technologie voorafgaand aan afronding gemeld worden bij het Bureau
Toetsing Investeringen (BTI) om beoordeeld te worden op risico’s voor de Nederlandse
nationale veiligheid. Dit geldt ook voor verwervingsactiviteiten waar uitsluitend
Nederlandse partijen bij betrokken zijn. Voorafgaand aan een beoordeling kan immers
niet geconcludeerd worden of er als gevolg van de verwervingsactiviteit een risico
ontstaat voor de nationale veiligheid.
Vraag 10, CDA
Is hier actuele informatie over bekend die de regering kan delen?
In februari jl. heeft u het Dreigingsbeeld statelijke actoren (DBSA) met de beleidsreactie
daarop ontvangen (Kamerstuk 30 821, nr. 125). Het dreigingsbeeld, dat tot stand is gekomen in samenwerking tussen AIVD, MIVD
en Nationaal Coördinator Terrorisme en Veiligheid (NCTV), biedt inzicht in welke nationale
veiligheidsbelangen geschaad (kunnen) worden door statelijke actoren en op welke wijze
dat gebeurt of kan gebeuren. Ook geeft het DBSA inzicht in het brede pallet aan middelen
dat statelijke actoren inzetten om hun doelstellingen te verwezenlijken.
Vraag 11, SP
De leden van de SP-fractie vragen wat de concrete aanleiding is voor dit wetsvoorstel.
De overname van KPN is namelijk iets waar vaak over wordt gesproken en het voorstel
lijkt te zijn toegespitst op telecommunicatie. Deze leden vragen waarom de totstandkoming
van dit voorstel zo lang heeft geduurd. Het voorkomen van een verwerving van een meerderheidsbelang
hoeft niet heel ingewikkeld te zijn?
Dit wetsvoorstel beoogt investeringen, fusies en overnames te toetsen bij bedrijven
die werken in vitale processen en bedrijven die werken met sensitieve technologie.
De implementatie van een hiermee samenhangende maar meer specifieke investeringstoets
binnen de Telecommunicatiewet (middels de wetswijziging Ongewenste zeggenschap telecommunicatie)
is reeds in 2020 in werking getreden. Mede aanleiding hiervoor was de overnamepoging
in 2013 van KPN door América Móvil. Het nu voorliggende wetsvoorstel betreft dus juist
geen wetsvoorstel dat specifiek is toegespitst op telecommunicatie.
Vraag 12, SP
Welke invloed hebben vitale aanbieders waarop de wet van toepassing zal zijn gehad
op de totstandkoming van de wet?
Het kabinet staat voortdurend in contact met het bedrijfsleven, waaronder ook vitale
aanbieders. In deze reguliere contacten is ook het wetsvoorstel Vifo besproken. Daarnaast
heeft het wetsvoorstel een zorgvuldig en gedegen wetgevingsproces doorlopen waarbij
het ook in internetconsultatie is gegaan. Hierop hebben ook belangenverenigingen van
vitale aanbieders gereageerd. De uiteindelijke afweging om bepaalde bedrijven als
vitale aanbieders onder het toepassingsbereik van het wetsvoorstel te brengen is een
afweging geweest die het kabinet heeft gemaakt.
Vraag 13, SP
Voorts vragen deze leden hoe de aangekondigde overname van T-Mobile door Warburg Pincus
en Apax wordt getoetst onder deze wet.
Zoals omschreven in de beantwoording van vraag 11 vallen investeringen, fusies en
overnames in de telecomsector onder de sectorale investeringstoets die onderdeel is
van de Telecommunicatiewet. Dit verandert niet bij een inwerkingtreding van dit wetsvoorstel.
Omdat het bedrijfsgevoelige informatie kan betreffen, kan ik bovendien niet ingaan
op specifieke casuïstiek die al dan niet wordt getoetst onder een investeringstoets.
2.2 Samenvatting inhoud wetsvoorstel
Vragen 14 tot en met 17, VVD
De leden van de VVD-fractie merken op dat investeringen in vitale aanbieders en sensitieve
technologie toegang kunnen geven tot persoonlijk identificeerbare informatie, genetische
informatie of andere gevoelige gegevens van Nederlandse burgers die, indien misbruikt,
een bedreiging kunnen vormen voor de nationale veiligheid. Welke waarborgen biedt
het wetsvoorstel tegen dit risico? Op welke wijze kunnen investeringen en overnames
worden geblokkeerd op basis van dit risico?
Daarnaast kunnen investeringen worden aangewend om kwetsbaarheden in de cyberbeveiliging
te creëren of te vergroten. Deze kwetsbaarheden kunnen leiden tot cyberaanvallen die
ontwrichtend zijn voor de samenleving, ook wanneer deze plaatsvinden in niet-vitale
sectoren. Welke waarborgen biedt het wetsvoorstel tegen dit risico?
Op welke wijze kunnen investeringen en overnames worden geblokkeerd op basis van dit
risico?
Het wetsvoorstel biedt waarborgen tegen drie potentiële risico’s voor de nationale
veiligheid: het ontstaan van ongewenste strategische afhankelijkheden, het verstoren
van de continuïteit van vitale processen en de aantasting van de integriteit en exclusiviteit
van kennis en informatie. Risico’s met betrekking tot de bescherming van persoonsgegevensinformatie,
genetische informatie of andere gevoelige gegevens of risico’s die raken aan de veiligheid
van niet-vitale aanbieders vallen op zichzelf niet in zijn geheel onder de reikwijdte
van dit wetsvoorstel, omdat investeringen die zouden kunnen leiden tot de aantasting
van deze gegevens niet direct een risico vormen voor de nationale veiligheid. Bovendien
zijn andere wettelijke kaders ingericht of in ontwikkeling zoals de regelgeving inzake
exportcontrole op grond van de dual-use verordening, de Algemene verordening gegevensbescherming,
de daarmee samenhangende uitvoeringswetgeving en de Wet justitiële en strafvorderlijke
gegevens en de Wet beveiliging netwerk- en informatiesystemen (Wbni). Deze wettelijke
kaders zorgen voor bescherming van, en beperkingen in de toegang tot, persoonlijk
identificeerbare informatie, genetische informatie of andere gevoelige gegevens.
Indirect kan het risico op aantasting van andere gevoelige gegevens of de dreiging
van cyberveiligheidsrisico’s bij niet-vitale aanbieders wel van invloed zijn op de
nationale veiligheid en daarmee op de risico’s die dit wetsvoorstel beoogt te mitigeren.
Het zou bijvoorbeeld kunnen dat een onderneming op het gebied van sensitieve technologie
werkt met persoonlijk identificeerbare informatie, waarbij bijvoorbeeld het weglekken
van deze informatie ook een risico zou kunnen vormen voor de nationale veiligheid.
Dit zou een factor kunnen zijn bij de beoordeling van de investering. De beoordelingscriteria
staan in het wetsvoorstel uitgeschreven in artikel 19 tot en met 21. Hierbij kan bijvoorbeeld
gedacht worden aan het beoordelingscriterium dat is beschreven in artikel 21, onderdeel
a: een verwerver heeft geen goede staat van dienst inzake de beveiliging, de verhandeling
of het gebruik van sensitieve technologie en de naleving van de toepasselijke wettelijke
voorschriften inzake beveiliging, rubricering of exportcontrole. Deze samenloop is
echter alleen aan de orde bij investeringen, fusies en overnames ten aanzien van vitale
aanbieders en bedrijven die met sensitieve technologie werken, omdat de risico’s bij
verwervingsactiviteiten in deze twee categorieën ondernemingen een direct effect zouden
kunnen hebben op de nationale veiligheid.
Wanneer er bij een investering in een vitale aanbieder of in een onderneming op het
gebied van sensitieve technologie een risico ontstaat op de aantasting van de integriteit
en exclusiviteit van kennis en informatie staan de in paragraaf 3.6 van het wetsvoorstel
opgesomde eisen en voorschriften de Minister ter beschikking om dit risico te mitigeren.
Dit betekent bijvoorbeeld dat de Minister aanvullende veiligheids- en gebruiksvoorschriften
met betrekking tot de omgang met gevoelige informatie op kan leggen, dat de Minister
kan verplichten dat de verwerver en doelonderneming een veiligheids- en integriteitsbeleid
vaststellen en toepassen en/of dat de Minister de verplichting oplegt dat er en een
veiligheidscommissie of een beveiligingsfunctionaris ingesteld wordt. In het uiterste
geval kan de Minister de investering blokkeren.
Voor andersoortige risico’s omtrent het verwerven van bovenbedoelde gevoelige gegevens
of cyberveiligheid bij niet-vitale aanbieders neemt de regering andere maatregelen
zoals hierboven reeds is aangehaald qua wettelijk kader. Daarnaast voert de regering
nog aanvullend beleid, zoals bijvoorbeeld de inrichting van het Digital Trust Centre
dat niet-vitale bedrijven helpt met veilig digitaal ondernemen.
Vragen 18 en 19, VVD
De leden van de VVD-fractie vinden wederkerigheid een belangrijk principe in de economische
relaties met derde landen. Indien een derde land geen buitenlandse investeringen in
een bepaalde sector toestaat, biedt deze wet dan ook de mogelijkheid om investeringen
en overnames in dezelfde sector in Nederland te blokkeren voor verwervers uit het
desbetreffende derde land? Op welke manieren komt het principe van wederkerigheid
terug in dit wetsvoorstel?
Het doel van het wetsvoorstel is om investeringen (en andere verwervingsactiviteiten)
die mogelijk nationale veiligheidsrisico’s met zich meebrengen te toetsen. Het al
dan niet toelaten door derde landen van buitenlandse investeringen in bepaalde sectoren
in hun eigen land wordt hier niet in meegenomen, omdat dit geen effect heeft op de
nationale veiligheidsrisico’s die zich mogelijk kunnen voordoen bij investeringen
in Nederlandse ondernemingen. De toets op investeringen, fusies en overnames, zoals
beoogd met dit wetsvoorstel, is dan ook landenneutraal en onafhankelijk van het al
dan niet toelaten van buitenlandse investeringen in een bepaalde sector door het land
waar de verwervende partij gevestigd is. Het principe van wederkerigheid is daarmee
niet van toepassing op dit wetsvoorstel. De inzet op wederkerigheid ten aanzien van
directe investeringen maakt deel uit van de gemeenschappelijke Europese handelspolitiek.
Vragen 20 en 21, VVD
De leden van de VVD-fractie constateren dat diverse landen een strategie voeren om
investeringen in vitale sectoren geleidelijk uit te breiden. In dergelijke gevallen
vormt iedere losstaande investering geen risico voor de nationale veiligheid, maar
de accumulatie van deze stapsgewijze investeringen wel. Op deze manier worden geleidelijk
strategische afhankelijkheden en drukmiddelen gecreëerd. Biedt de wet de mogelijkheid
om kleinschalige investeringen te blokkeren, wanneer deze bijdragen aan een ongewenste
accumulatie van strategische posities in vitale sectoren? Zo ja, op welke manier biedt
deze wet de mogelijkheid om deze kleinschalige investeringen te blokkeren?
De strategie van diverse landen om via stapsgewijze investeringen in verschillende
ondernemingen uiteindelijk de beschikking te krijgen over de gewenste sensitieve technologieën
of strategische afhankelijkheden op te bouwen waardoor de nationale veiligheid van
Nederland en zijn bondgenoten in het geding kan komen, is bij het ontwerpen van dit
wetsvoorstel uitdrukkelijk onderkend en meegenomen. Dit risico doet zich in het bijzonder
voor bij ondernemingen die sensitieve technologie ontwikkelen en exploiteren, omdat
daar sprake is van een grote groep aan mkb-ondernemingen en scale-ups en midcap-ondernemingen
die veelal onderdeel uitmaken van een ecosysteem en dus elk delen van (relevante)
sensitieve technologieën beheersen. Bij deze ondernemingen die sensitieve technologie
ontwikkelen en exploiteren is er bovendien een grote behoefte aan risicodragend kapitaal.
Onderzoek naar, en ontwikkeling van deze technologieën vereist immers vaak kapitaalintensieve
investeringen. Dat betekent dat er ook verschillende financieringsrondes plaatsvinden
waarbij een investeerder stapsgewijs zijn belang kan vergroten en steeds meer invloed
kan verwerven op de te voeren bedrijfsstrategie. In het wetsvoorstel is daarom op
verschillende wijzen rekening gehouden met dit risico.
Dit is in de eerste plaats gebeurd door een dergelijke strategie mee te laten wegen
bij de beoordeling van de risico’s voor de nationale veiligheid. Als voor dit vraagstuk
relevante factoren zijn in het wetsvoorstel opgenomen: a) het motief van de verwerver
is het verkrijgen van toegang tot de sensitieve technologie voor andere doeleinden
dan enkel commerciële exploitatie (artikel 21, onderdeel d, van het wetsvoorstel);
b) de verwerver staat onder invloed van een staat waarvan bekend is of waarvoor gronden
zijn te vermoeden dat deze een offensief programma heeft, gericht op het verwerven
van sensitieve technologie om een technologische of strategische machtspositie te
verwerven (artikel 21, onderdeel e, van het wetsvoorstel), en c) de verwerver voert
een programma waardoor het aannemelijk is dat hij, na het verkrijgen van toegang tot
of beheersmacht over de sensitieve technologie en de daarvoor benodigde productiemiddelen,
een strategische machtspositie zal uitoefenen ten aanzien van de beschikbaarheid,
beprijzing of doorontwikkeling van deze technologie die niet behoort tot gebruikelijke
bedrijfseconomische motieven en praktijken (artikel 21, onderdeel f).
In de tweede plaats kent het wetsvoorstel de mogelijkheid om voor verweringsactiviteiten
gericht op ondernemingen met sensitieve technologie investeringen beneden de drempel
van «zeggenschap» die wel significante invloed met zich meebrengen ook te onderwerpen
aan een ex ante toets (zie artikel 4 van het wetsvoorstel). Het gaat dan om in omvang
soms kleinschaligere investeringen. Met deze mogelijkheid kan op het niveau van de
doelonderneming al rekening worden gehouden met een stapsgewijze opbouw van belang
en invloed in de doelonderneming en kan daarop bij elke relevante stap ex ante getoetst
worden.
In de derde en laatste plaats wordt bij de beoordeling van een voorgenomen verwervingsactiviteit
niet alleen de voorliggende verwervingsactiviteit betrokken, maar zal wel degelijk
ook gekeken worden naar eerdere (beoordeelde) investeringen, de aard en omvang van
het ecosysteem waarbinnen de doelonderneming verkeert en de aard van de sensitieve
technologie. Dat is noodzakelijk om in lijn met de definitie van nationale veiligheid
opgenomen in artikel 1 van het wetsvoorstel te kunnen beoordelen of het behoud van
de integriteit en exclusiviteit van kennis en informatie met kritieke of strategische
betekenis voor Nederland dreigt te worden aangetast of een ongewenste strategische
afhankelijkheid van Nederland van andere landen dreigt.
Voor vitale aanbieders zijn de risico’s voor de nationale veiligheid als gevolg van
strategieën met kleinschalige investeringen anders afgewogen. Hiervoor is het uitgangspunt
dat de activiteiten van de vitale aanbieder (en in het verlengde daarvan het vitale
proces) niet in gevaar gebracht kunnen worden zolang een investeerder geen zeggenschap
verkrijgt. Beneden de drempel van zeggenschap, wordt de invloed van een verwerver
op de operationele uitvoering van een vitaal proces marginaal geacht. Bovendien is
het aantal doelondernemingen dat als vitale aanbieder is aangemerkt in dit wetsvoorstel
beperkt en zal een cumulatie van investeringen zich niet snel voordoen bij gebrek
aan voldoende doelondernemingen.
Vragen 22 tot en met 24, VVD
De leden van de VVD-fractie merken op dat het risico bestaat dat een toegestane investering
toch schadelijk blijkt voor de nationale veiligheid. Biedt de wet de mogelijkheid
om in de investering of overname in een dergelijk geval ongedaan te maken? Zo nee,
waarom niet? Zo ja, tot op welke termijn is dit mogelijk en hoe zit dit proces eruit?
De beantwoording van deze vragen is in de volgende vier blokken opgedeeld omwille
van de overzichtelijkheid:
– toegestane investeringen of overnames waarvoor ongedaan maken aan de orde kan zijn;
– termijnen;
– proces;
– ongedaan maken.
Toegestane investeringen of overnames waarvoor ongedaan maken aan de orde kan zijn
Ja, het wetsvoorstel biedt mogelijkheden om te bewerkstelligen dat een toegestane
investering of andere verwervingsactiviteit geheel of gedeeltelijk ongedaan moet worden
gemaakt als naderhand blijkt dat er toch een (groter) risico voor de nationale veiligheid
is. Er moet dan altijd eerst een nieuwe beoordeling op risico’s voor de nationale
veiligheid plaatsvinden die uitmondt in een (herzien) toetsingsbesluit. En die hernieuwde
beoordeling moet tot de conclusie leiden dat er geen minder ingrijpende maatregelen
dan ongedaan maken zijn om het risico voor de nationale veiligheid alsnog in voldoende
mate te beperken. Het wetsvoorstel onderscheidt twee situaties waarbij een nieuwe
beoordeling van een eerder toegestane verwervingsactiviteit aan de orde is:
– het wordt bij mij bekend of er ontstaat bij mij een redelijk vermoeden dat de eerdere
beoordeling berust op van een meldingsplichtige (verwerver en doelonderneming) afkomstige
informatie die onjuist of onvolledig is; of
– er doen zich feiten voor na de eerdere beoordeling die leiden tot een potentiële maatschappelijke
ontwrichting met economische, sociale of fysieke gevolgen of tot een directe toegenomen
reële bedreiging van de Nederlandse soevereiniteit.
In de eerste situatie is de investering toegestaan op basis van een verkeerde risico-inschatting
die aan de meldingsplichtige is te wijten door een verkeerde of onvolledige voorstelling
van zaken te geven. In de tweede situatie is de investering terecht toegestaan, maar
moet door gewijzigde omstandigheden die buiten de beheersmacht van de verwerver en
de doelonderneming liggen een besluit of mededeling worden herzien. De bevoegdheid
tot herziening is daarom bij de tweede situatie beperkt tot, de hierboven genoemde,
feiten die zwaarwegende risico’s voor de nationale veiligheid kunnen opleveren.
Termijnen
Er zijn geen termijnen gesteld waarbinnen beide situaties nog kunnen leiden tot herziening.
Daardoor kan ook met risico’s voor de nationale veiligheid rekening worden gehouden
die eerst na lange tijd alsnog bekend of vermoed worden in weerwil van eerder verstrekte
onjuiste of onvolledige informatie. Hetzelfde geldt voor veranderende omstandigheden
die zwaarwegende risico’s voor de nationale veiligheid kunnen opleveren. Dergelijke
omstandigheden kunnen zich altijd op enig moment voordoen en zijn wezenlijk voor een
herziening met het oog op (zwaarwegende) risico’s voor de nationale veiligheid die
deze gewijzigde omstandigheden kunnen opleveren.
Proces
Aan het ongedaan moeten maken van een eerder toegestane investering of andere verwervingsactiviteit
gaat altijd een procedure vooraf. Er moet altijd eerst een herziening, oftewel een
nieuwe beoordeling, op risico’s voor de nationale veiligheid plaatsvinden (artikel
17, eerste lid, respectievelijk artikel 27, eerste lid). De te volgen procedure bij
een nieuwe beoordeling ingeval van het geven van een verkeerde voorstelling van zaken
is in beperkte mate anders dan bij de eerste beoordeling van een verwervingsactiviteit
(de reguliere ex ante toetsing). Er gelden specifieke afhandeltermijnen en binnen
drie maanden nadat bij mij bekend is geworden of een redelijk vermoeden is ontstaan
dat door een meldingsplichtige onjuiste of onvolledige informatie is verstrekt, kan
ik meldingsplichtige gelasten binnen een redelijke termijn aan mij een hernieuwde
melding van de inmiddels uitgevoerde verwervingsactiviteit te doen (zie artikel 17).
Die nieuwe melding wordt dan in de hernieuwde beoordeling betrokken. In de situatie
van veranderde omstandigheden is de mogelijkheid tot herziening met extra waarborgen
omkleed ten opzichte van de reguliere (ex ante) toetsing. Dit is nodig omdat de oorzaak
tot herziening, anders dan bij het geven van een onjuiste of onvolledige voorstelling
van zaken, buiten de beheersmacht van de verwerver en de doelonderneming ligt. Deze
herziening is geclausuleerd tot feiten die een nader gedefinieerd zwaarwegend risico
voor de nationale veiligheid kunnen opleveren en mag alleen in overeenstemming met
het gevoelen van de ministerraad worden uitgevoerd (zie artikel 27, eerste en derde
lid). Verder moet de herziening binnen zes maanden nadat het zwaarwegend risico bekend
is, zijn afgerond (artikel 27, tweede lid). Tot slot is er bij deze herziening op
aanvraag een schadevergoedingsplicht voor de staat als de schade die door een herzieningsbesluit
wordt veroorzaakt boven het normale maatschappelijke risico uitgaat en dit de benadeelde
in vergelijking met andere onder het wetsvoorstel vallende aanbieders onevenredig
zwaar treft (artikel 27, vijfde lid).
Voor beide herzieningsprocedures gelden ook gemeenschappelijke voorschriften. Bij
een hernieuwde beoordeling dient altijd rekening te worden gehouden met de toepasselijke
beoordelingsfactoren (zie artikelen 19 tot en met 22). Een herzien of eerste toetsingsbesluit
bevat verder uitsluitend eisen of nadere voorschriften tot risicobeheersing die het
wetsvoorstel toelaat (artikelen 23 en 24). Een toetsingsbesluit, en dus ook een herzien
toetsingsbesluit, mag voorts alleen een verbod bevatten als ik van oordeel ben dat
minder vergaande maatregelen de risico’s niet in voldoende mate kunnen ondervangen
(artikel 25, derde lid). Het is verboden in strijd met dat verbod te handelen (artikel
26, eerste lid). Daarom zal bij een verbod in ieder geval de noodzaak aanwezig zijn
om een eerder uitgevoerde verwervingsactiviteit geheel of gedeeltelijk ongedaan te
maken, zodat strijdigheid met dat verbod wordt opgeheven.
Ongedaan maken
Als een eerder toegestane verwervingsactiviteit heeft plaatsgevonden en een (herzienings)besluit
op basis van een nieuwe risicobeoordeling noopt tot het ongedaan maken van die activiteit,
dan geldt op hoofdlijnen het volgende. Het (herzienings)besluit kan eisen of nadere
voorschriften bevatten die zodanig stringent zijn dat het niet anders kan dan dat
een verwervingsactiviteit (gedeeltelijk) ongedaan gemaakt zal moeten worden. In plaats
daarvan of daarnaast kan een (herzienings)besluit een (gedeeltelijk) verbod op een
verwervingsactiviteit bevatten als het risico voor de nationale veiligheid niet in
voldoende mate beperkt kan worden door mitigerende maatregelen (artikel 25, derde
lid, onderdeel a). Indien aan mitigerende maatregelen uit een (herzienings)besluit
niet wordt voldaan, gelast ik de verwerver of doelonderneming om binnen een redelijke
termijn alsnog hieraan te voldoen (artikel 25, eerste lid). Als aan die last vervolgens
niet is voldaan kan ik andere of nog strengere maatregelen verbinden aan de niet-uitvoering
of de verwervingsactiviteit alsnog verbieden (artikel 25, tweede lid).
In het (herzienings)besluit kan dus direct een verbod zijn opgelegd of naderhand zijn
opgelegd omdat aan eerder opgelegde mitigerende maatregelen niet werd voldaan. De
voorschriften die zien op het effectueren van een dergelijk verbod zijn verschillend
voor verwervingsactiviteiten in doelondernemingen die niet of juist wel beursgenoteerd
zijn.
Als geen gebruik is gemaakt van een effectenafwikkelingssysteem betreft het niet-beursgenoteerde
ondernemingen. In dat geval kan ik de verwerver of doelonderneming gelasten de noodzakelijke
handelingen te verrichten om de ongewenste effecten van de verwervingsactiviteit te
voorkomen of de verwervingsactiviteit ongedaan te maken (artikel 28, tweede lid).
Die bevoegdheid strekt zich derhalve ook uit tot ongedaan maken. Binnen een door mij
vast te stellen redelijke termijn moet uitvoering aan die last worden gegeven. Als
hieraan geen uitvoering wordt gegeven, ben ik bij uitsluiting onherroepelijk gemachtigd
om namens en voor rekening van de verwerver of doelonderneming, diens aandelen overeenkomstig
de last te vervreemden of anderszins uitvoering te geven aan de opgelegde last (artikel
29, eerste lid). Ook kan de rechter de verwervingsactiviteit vernietigen (artikel
28, derde lid). Totdat is voldaan aan het (herzienings)besluit, is de verwerver geschorst
in de uitoefening van diens rechten (zie artikel 30, onderdelen b en c). Van die schorsing
zijn uitsluitend het recht op de opbrengst van de onderneming, dividenden en de ontvangst
van uitkeringen uit de reserves uitgezonderd. De schorsing is erop gericht te voorkomen
dat de verwerver invloed uit kan oefenen op de doelonderneming zolang de acties uitblijven
die nodig zijn om aan het herzieningsbesluit te voldoen, zoals het ongedaan maken
van de verwervingsactiviteit. Tot slot kan bij het niet uitvoeren van de last een
bestuurlijke boete worden opgelegd (artikel 26 jo. artikel 51, tweede lid). Dit is
ten hoogste een geldboete van € 870.000 (geldboete van de zesde categorie) of indien
een geldboete van de zesde categorie geen passende bestraffing toelaat, ten hoogste
10% van de omzet van de desbetreffende onderneming (artikel 51, derde lid, van het
wetsvoorstel). Ook is het niet voldoen aan de last een economisch delict in de zin
van de Wet op de economische delicten (artikel 57).
Bij een beursgenoteerde onderneming beschikt de verwerver over effecten met het karakter
van aandelen in die doelonderneming. Het betreft effecten in depots die via een effectenafwikkelingssysteem
verhandeld kunnen worden, waaronder met gebruikmaking van gereglementeerde markten
en multilaterale handelsfaciliteiten. Indien het (herzienings)besluit een verbod bevat
voor een reeds uitgevoerde verwervingsactiviteit in die beursgenoteerde doelonderneming,
wordt door mij een last opgelegd die gericht is tot de verwerver. Volgens die last
moet de verwerver de zeggenschap of significante invloed die met de verwervingsactiviteit
is verkregen terugbrengen of beëindigen zodat niet langer wordt gehandeld in strijd
met het verbod. De last moet binnen een door mij vast te stellen redelijke termijn
worden uitgevoerd (artikel 42, eerste lid).
Als aan deze last tot ongedaan maken geen uitvoering is gegeven, zijn er specifieke
voorschriften van toepassing doordat de reeds uitgevoerde verwervingsactiviteit via
een effectenafwikkelingssysteem is afgewikkeld. In dat geval wordt door partijen in
een zogenoemde bewaarketen direct of indirect een aandelenbelang in een depot voor
de verwerver gehouden of bewaard. De verwerver is dan samen met anderen deelgenoot
in een depot. In een dergelijke bewaarketen kunnen ook buitenlandse partijen zitten,
waardoor dit effectenafwikkelingssysteem in een derde land gelegen kan zijn. Het kan
zich ook daardoor voordoen dat (buitenlandse) partijen in de bewaarketen niet bereid
blijken te zijn om medewerking te verlenen aan de uitvoering van een opdracht tot
vervreemding of terugbrenging. Verder kan het ongedaan maken stuiten op het niet verkrijgen
van volledig inzicht in de partijen die deel uitmaken van de bewaarketen die naar
de verwerver leidt. De voorschriften in paragraaf 6.3 van het wetsvoorstel zijn er
op gericht om die identiteitsvaststelling te accommoderen. De voorschriften in paragraaf
6.4 zijn er op gericht om de Nederlandse jurisdictie zoveel mogelijk te effectueren
voor het geval de bewaarketen zich in het buitenland afspeelt. De voorschriften in
paragraaf 6.5 gaan over de kennisgeving aan de verwerver van een schorsing. De voorschriften
in de paragrafen 6.3 en 6.4 gezamenlijk dragen er verder aan bij dat het vervreemden
of terugbrengen zo min mogelijk anderen deelgenoten in een depot dan de verwerver
raken zonder dat dit afbreuk doet aan de wezenlijke belangen van de nationale veiligheid.
Ook voorziet het wetsvoorstel in sancties als aan de last tot ongedaan maken geen
uitvoering is gegeven.
Vraag 25, D66
De leden van de D66-fractie vragen de regering of de verwachting is dat dit wetsvoorstel
gaat leiden tot tegenmaatregelen van derde landen. Deze leden vragen hoe dit risico
wordt ingeschat, welke tegenmaatregelen er verwacht worden en wat de potentiële impact
kan zijn om het Nederlands bedrijfsleven die opereert op markten van derde landen.
Het kabinet heeft geen aanwijzingen dat een inwerkingtreding van dit wetsvoorstel
zou leiden tot tegenmaatregelen vanuit andere landen. Niet alleen hebben alle geopolitieke
grootmachten en zeventien andere lidstaten van de EU een eigen investeringsscreeningsmechanisme
op risico’s voor de nationale veiligheid, ook heeft de recente invoering of uitbreiding
van een screeningsmechanisme in verschillende andere Europese lidstaten de afgelopen
jaren niet geleid tot tegenmaatregelen uit andere landen. Aangezien het Nederlandse
wetsvoorstel bovendien landenneutraal is en het in zijn reikwijdte beperkter en in
zijn beoordelingscriteria en mogelijke mitigerende voorwaarden transparanter is dan
veel andere screeningsmechanismes, is er geen aanleiding om te verwachten dat dit
tot maatregelen vanuit andere landen zal leiden. Binnen de kaders van de WTO is er
ruimte voor nationale screeningsmechanismes zolang deze voldoen aan het WTO recht.
Dit wetsvoorstel voldoet aan deze verplichtingen.
Vragen 26 tot en met 29, SP
De leden van de SP-fractie constateren dat de definitie van economische, fysieke of
sociaalmaatschappelijke schade in het wetsvoorstel zich beperkt tot nationale veiligheid.
Deze leden zijn echter van mening dat sociaalmaatschappelijke schade niet enkel wordt
veroorzaakt door het verliezen van zeggenschap in aanbieders van vitale processen
waartoe dit wetsvoorstel zich beperkt. Zij denken bijvoorbeeld aan de investeerders
die kolencentrales hebben opgekocht in een tijd dat allang bekend was dat fossiele
brandstoffen in de ban zouden worden gedaan, maar nu toch recht hebben op een riante
compensatievergoeding vanwege het verbod op kolen. Deelt de regering de mening dat
het wanneer er honderden miljoenen aan belastinggeld aan buitenlandse investeerders
moet worden betaald, er eveneens sprake is van sociaalmaatschappelijke schade? Waarom
wel of niet?
Daarnaast denken deze leden bijvoorbeeld aan de vercommercialisering en markwerking
in de gezondheidszorg. Deelt de regering de mening dat wanneer de toegankelijkheid
van de gezondheidszorg voor grote groepen mensen wordt beperkt, er eveneens sprake
is sociaalmaatschappelijke schade? Waarom wel of niet?
De leden van de SP-fractie zijn van mening dat bovenstaande voorbeelden aantonen dat
economische, fysieke of sociaalmaatschappelijke schade niet enkel kan worden beperkt
tot nationale veiligheid.
Dit wetsvoorstel beperkt zich tot het toetsen van investeringen, fusies en overnames
die gevolgen kunnen hebben voor de nationale veiligheid. De enige vorm van sociaalmaatschappelijke
schade die hierbij meegenomen zou kunnen worden is de sociaalmaatschappelijk schade
die kan worden veroorzaakt wanneer vitale processen worden verstoord, aangetast of
uitvallen. Dit zou dermate grote gevolgen kunnen hebben dat het een risico kan vormen
voor de nationale veiligheid. Bij het aanwijzen van vitale processen worden dan ook
de sociaalmaatschappelijke gevolgen bij verstoring, aantasting of uitval meegenomen.
Verwervingsactiviteiten in ondernemingen met sociaalmaatschappelijke gevolgen die
niet aan deze criteria voldoen, vallen buiten de reikwijdte van dit wetsvoorstel.
Een verdere toelichting op de afbakening van categorieën van vitale aanbieders die
onder dit wetsvoorstel vallen staat in de beantwoording van de vragen 32 tot en met
34.
3. Reikwijdte van het wetsvoorstel
Vraag 30, D66
De leden van D66-fractie delen de zorgen van de Afdeling advisering van de Raad van
State over de rechtsonzekerheid. Het wetsvoorstel richt zich op een veelheid aan uiteenlopende
risico’s, maar voorziet ook in een veelheid aan uiteenlopende maatregelen. Deze leden
begrijpen dat een mogelijkheid tot het maken van maatwerk bij individuele gevallen
nodig is voor de effectiviteit van deze wet. Tegelijkertijd vinden zij dat het belangrijk
is om bedrijven vooraf zoveel mogelijk verduidelijking en daarmee rechtszekerheid
te geven. Ook om te voorkomen dat het investeringen, fusies en overnames onnodig vertraagd
of afschrikt. Daarom deze leden de regering op om te onderzoeken waar dit voorstel
verder verduidelijkt kan worden, vooral op het gebied van welke maatregelen bij welke
risico’s horen.
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is
reeds onderzocht of het mogelijk is om in het wetsvoorstel per risico of per groep
aan risico’s te bepalen welke maatregel of welke groep aan maatregelen ter beheersing
van dat risico of die risico’s passend is. Dit heeft tot een aantal aanpassingen in
het wetsvoorstel geleid om meer rechtszekerheid te bieden. Tegelijkertijd is het,
ondanks wat het advies van de Afdeling Advisering van de Raad van State lijkt aan
te nemen, niet mogelijk gebleken om limitatief per specifiek geïdentificeerd risico
(of set aan risico’s) een gerichte en sluitende opsomming van eisen en voorschriften
te koppelen, waarmee bij voorbaat zicht zou zijn op welke risico’s welke eisen of
voorschriften van toepassing zouden zijn. De belangrijkste reden hiervoor is dat de
feitelijke omstandigheden en kenmerken van zowel de verwerver als de doelonderneming
elk bijdragen aan de weging in welke mate een risico voor de nationale veiligheid
zich voordoet en wat een geschikte en proportionele set aan eisen of voorschriften
(voor zover nodig) is, die aan een instemmingsbesluit verbonden moet worden. Dit tegen
de achtergrond en in de context van de geopolitieke situatie en de verwervingstransactie
zoals ingericht. Juist de geschiktheid en de proportionaliteit vergen flexibiliteit.
Dit is in lijn met de wetgeving en uitvoeringspraktijk die andere EU-lidstaten en
NAVO bondgenoten hanteren bij investeringstoetsing. Het wetsvoorstel is wel op de
volgende wijze aangepast om zoveel mogelijk tegemoet te komen aan het advies van de
Afdeling Advisering van de Raad van State.
Allereerst zijn de maatregelen die naar aanleiding van een risicobeoordeling mogen
worden toegepast gecategoriseerd. Een deel van de eisen en voorschriften kan voortaan
uitsluitend nog worden opgelegd aan ondernemingen die actief zijn op het gebied van
sensitieve technologie (zie artikel 24). Bij nadere bestudering bleek namelijk dat
een deel van de eisen en voorschriften eigenlijk alleen van betekenis kan zijn bij
ondernemingen die actief zijn op het gebied van sensitieve technologie. Daarnaast
is de inhoud van bepaalde maatregelen specifieker benoemd of is een toevoeging gedaan
als dat duidelijk bijdraagt aan meer proportionaliteit in de oplopende schaal aan
te treffen maatregelen en beter bijdraagt aan maatwerk (zie bijvoorbeeld het vernieuwde
artikel 24, onderdeel b, van het wetsvoorstel).
Om waar mogelijk die ruimte te beperken zonder dat dit ten koste gaat van de wezenlijke
belangen van nationale veiligheid, zijn ook in andere opzichten beperkingen aangebracht
in het wetsvoorstel naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering van
de Raad van State. Het toepassingsbereik van het wetsvoorstel is bijvoorbeeld verkleind
door toeleveranciers daaruit te ecarteren. Tot slot is de mogelijkheid vervallen om
beoordelingsfactoren bij algemene maatregel van bestuur uit te breiden.
Vraag 31, D66
Is het naast het onderzoeken van aanpassingen van de wettekst en memorie van toelichting
zelf mogelijk om een aantal voorbeeld casussen uit te werken waaruit de implicaties
van deze wet in voorbeeldgevallen duidelijk wordt zodat de Kamer dit mee kan nemen
in de verdere behandeling van dit voorstel?
Nee, dit is niet goed mogelijk omdat het een nieuw wetsvoorstel is waarmee nog geen
eerdere ervaringen zijn opgedaan. Het uitwerken van een aantal fictieve casussen zou
bovendien betrekkelijk willekeurig zijn omdat nog niet bekend is wat de meest voorkomende
aandachtspunten zullen zijn waar de praktijk behoefte aan heeft. De noodzaak om maatregelen
op te leggen in specifieke cases is sterk afhankelijk van de risico’s voor het te
verdedigen belang, de aard van de verwerver en de gevolgen die een verwezenlijking
van de risico’s kan hebben voor de nationale veiligheid. Het is kortom steeds maatwerk,
waarbij telkens het doel zal zijn met minimale inbreuk in verwervingsactiviteiten
op een adequate manier risico’s voor de nationale veiligheid te mitigeren. Daarbij
komt ook dat slechts maatregelen worden opgelegd voor zover deze een mitigerende werking
kunnen hebben.
Het BTI zal jaarlijks verantwoorden op welke wijze zij uitvoering heeft gegeven aan
de wet. In deze verantwoording zal onder andere terugkomen hoeveel zaken het bureau
heeft behandeld en in welke gevallen er maatregelen zijn genomen. Indien geen ander
zwaarwegend belang zich hiertegen verzet (zoals noodzaak tot geheimhouding van staatsgeheime
informatie), zal het BTI ook openheid geven over de noodzaak van de maatregel en het
verwachte effect. Via haar website en kanalen zal het BTI ook zoveel mogelijk duidelijkheid
geven over de toepassing van de wet, zodat het bedrijfsleven en adviseurs bij verwervingsactiviteiten
hierop kunnen anticiperen.
3.1 Vitale aanbieders en vitale processen
Vraag 32 tot en met 34, VVD
De leden van de VVD-fractie lezen dat niet alle vitale aanbieders onder dit wetsvoorstel
vallen, louter vitale aanbieders waarbij er naar de aard van het vitale proces dat
zij uitvoeren een risico voor de nationale veiligheid kan ontstaan door een verwervingsactiviteit.
Om welke vitale aanbieders gaat het hier? Welke vitale aanbieders vallen niet onder
dit wetsvoorstel en welke wel? Kan een toelichting worden gegeven op de analyse die
ten grondslag ligt aan dit onderscheid?
Met de beantwoording van deze vragen beantwoord ik tevens vraag 40 van de SP-fractie
en vraag 46 van de GroenLinks-fractie.
Vitale processen
Bepaalde processen zijn zo essentieel voor de Nederlandse samenleving dat uitval of
verstoring tot ernstige maatschappelijke ontwrichting leidt en een bedreiging vormt
voor de nationale veiligheid. Het identificeren en aanwijzen van vitale processen
is staand beleid. Voor de aanwijzing van vitale processen zijn Rijksbreed impactcriteria
(zoals economische schade en fysieke gevolgen) opgesteld. Deze criteria en de actuele
lijst met vitale processen zijn te vinden op de website van de NCTV. Deze vitale processen
zijn aangewezen door de vakminister die beleidsverantwoordelijk is voor het betreffende
vitale proces, in samenspraak met de Minister van Justitie en Veiligheid.
Binnen deze vitale processen zijn één of meerdere organisaties zoals (private) ondernemingen,
zelfstandige bestuursorganen en waterschappen van groot belang voor de continuïteit
en weerbaarheid van het vitale proces. Deze organisaties worden aangeduid als de vitale
aanbieders. Welke aanbieders binnen vitale processen aangewezen zijn als vitale aanbieders
wordt niet publiekelijk bekend gemaakt. Deze informatie kan gevoelig zijn voor het
bedrijf omdat het dan een doelwit kan worden van een actor die een Nederlands vitaal
proces wil schaden. Daarnaast is het niet in het algemeen belang om openbaar te maken
welke bedrijven vitaal zijn omdat hiermee tevens kwetsbaarheden voor de nationale
veiligheid bekend zouden worden. In geval van de aanwijzing als vitale aanbieder wordt
de betrokken aanbieder hiervan op de hoogte gesteld door de vakminister.
Vitale aanbieders onder het wetsvoorstel
Dat een organisatie binnen dit algemene staande beleid is aangewezen als vitale aanbieder
betekent niet automatisch dat deze organisatie ook onder de reikwijdte van de investeringstoets
wordt gebracht. Bij aanwijzen van vitale processen wordt er, ongeacht de aanleiding,
op basis van impactcriteria gekeken wat de gevolgen van verstoring van deze processen
zouden kunnen zijn. De aanleiding hiervoor kan divers zijn, bijvoorbeeld een computerhack
of een grote explosie, maar ook een verwervingsactiviteit. Voor het specifieke instrument
investeringstoetsing wordt er uitsluitend gekeken of er een risico voor de nationale
veiligheid kan optreden als gevolg van een verwervingsactiviteit. Er is hierbij dus
een duidelijke relatie tussen oorzaak (een verwervingsactiviteit) en mogelijk gevolg
(risico voor de nationale veiligheid).
Met andere woorden, met dit wetsvoorstel wordt slechts een instrument ontwikkeld om
een specifiek risico waarmee aanbieders binnen vitale processen geconfronteerd kunnen
worden beheersbaar te maken. Het gaat hier specifiek om risico’s voor de nationale
veiligheid als gevolg van een verwervingsactiviteit in een vitale aanbieder. Andere
risico’s die op kunnen treden binnen de vitale processen zijn bijvoorbeeld risico’s
met betrekking tot informatiehuishouding of fysieke risico’s. Er zijn andere instrumenten
om deze risico’s met betrekking tot vitale aanbieders beheersbaar te maken. Denk hierbij
bijvoorbeeld aan de Wbni, waarin onder meer de verplichting voor verschillende vitale
aanbieders is opgenomen om met betrekking tot hun netwerk- en informatiesystemen passende
beveiligingsmaatregelen te nemen. Of denk aan veiligheidsvoorschriften voor het werken
met chemische processen om catastrofale ongevallen met grote fysieke gevolgen voor
de omgeving te voorkomen. Daarom is er, mede op basis van de lijst met vitale processen
op de website van de NCTV, apart een afweging gemaakt welke categorieën ondernemingen
die een belangrijke rol vervullen binnen vitale processen ook als vitale aanbieders
onder het wetsvoorstel gebracht moeten worden. Het overkoepelende criterium hiervoor
is dat er een risico kan ontstaan voor de nationale veiligheid als er een wijziging
van zeggenschap plaatsvindt in een bedrijf dat een belangrijke rol vervult door dienstverlening
binnen een vitaal proces.
Dit is dus een beperkter criterium dan de impactcriteria voor het vaststellen van
vitale processen en vitale aanbieders binnen die processen op beleidsniveau. Voor
het vitale proces «keren en beheren waterkwantiteit» is bijvoorbeeld dijkbewaking
een belangrijk onderdeel van het uitvoeren van dit proces, maar omdat de vitale aanbieder
die dijkbewaking uitvoert een overheidsorganisatie (Rijkswaterstaat) is en hierin
niet geïnvesteerd kan worden, kan er ook geen risico ontstaan voor de nationale veiligheid
als gevolg van een verwervingsactiviteit. Daarom zijn vitale aanbieders die zich bezighouden
met «keren en beheren waterkwantiteit» niet onder de reikwijdte van het wetsvoorstel
gebracht, terwijl Rijkswaterstaat wel als vitale aanbieder is aangewezen en dan ook
valt onder de definitie daarvan in de Wbni (een incident in de (digitale) informatiehuishouding
van Rijkswaterstaat kan een risico vormen voor de continuïteit van de dienstverlening
binnen het vitale proces en daarmee voor de nationale veiligheid). Met andere woorden,
mede op basis van de lijst met vitale processen is een analyse gemaakt bij welke organisaties
die binnen dergelijke processen diensten exploiteren, beheren of beschikbaar stellen
een risico voor de nationale veiligheid kan ontstaan indien ze betrokken zijn bij
een verwervingsactiviteit.
Op basis van bovenstaand hoofdcriterium om ondernemingen als categorie vitale aanbieders
onder het toepassingsbereik van het wetsvoorstel te brengen (namelijk «kan er een
risico ontstaan voor de nationale veiligheid als er een wijziging van zeggenschap
plaatsvindt in een bedrijf dat zijn diensten binnen een vitaal proces verleent?»),
is een verdere analyse gemaakt. Indien er bij wijziging van zeggenschap een risico
voor de nationale veiligheid kan ontstaan, dan is er eerst gekeken of dit risico door
andere wettelijke kaders beheerst wordt. Zo niet, dan is een vitale aanbieder als
zodanig onder het toepassingsbereik van het wetsvoorstel gebracht. In dat geval is
er in de memorie van toelichting tevens uiteengezet of het gaat om een risico op het
ontstaan van ongewenste strategische afhankelijkheden, op aantasting van de continuïteit
van vitale processen of op aantasting van de integriteit en exclusiviteit van kennis
en informatie.
Afbakening vitale aanbieders onder wetsvoorstel
Bepaalde bedrijven die een belangrijke rol vervullen binnen vitale processen én als
zodanig beleidsmatig zijn aangewezen als vitale aanbieder, zijn niet als categorie
vitale aanbieders onder het toepassingsbereik van het onderhavige wetsvoorstel gebracht,
omdat dit om de volgende redenen niet nodig is aangezien:
1) het een overheidsorgaan, openbaar lichaam of overheidsdienst betreft;
2) deze bedrijven diensten verrichten binnen een proces dat primair als vitaal is aangemerkt
vanuit het oogpunt van fysieke veiligheid en investeringstoetsing geen passend instrument
is om de fysieke veiligheid van een proces te waarborgen;
3) het proces recentelijk als vitaal is aangewezen en er nog onderzoek gedaan wordt naar
welke aanbieders op beleidsniveau als vitaal aangewezen moeten worden.
4) er een sectorale investeringstoets geldt;
5) er een privatiseringsverbod geldt.
In paragraaf 3.2 van de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel is vanaf pagina
20 nader ingegaan op deze afwegingen. Daarbij wordt, mede op basis van de beleidslijst
met vitale processen, systematisch uiteengezet welke categorieën vitale aanbieders
niet onder het wetsvoorstel gebracht zijn. Daarna wordt in deze paragraaf ook uiteengezet
van welke vitale processen er wel vitale aanbieders onder het wetsvoorstel zijn gebracht.
In beide gevallen worden de vitale processen, zoals geformuleerd in de beleidslijst
op de website van de NCTV, als uitgangspunt genomen.
Vraag 35, VVD
Deze leden vragen hoe de regering kijkt naar de positie van ketenpartners die niet
zijn aangemerkt als vitaal, maar wel betrokken zijn bedrijfskernprocessen en/of waar
een bedrijfsmatige afhankelijkheid is?
De regering erkent dat verwervingsactiviteiten in relatie tot ketenpartners en toeleveranciers
die niet direct aangemerkt zijn als vitaal, maar wel betrokken zijn bij bepaalde bedrijfskernprocessen
ook risico’s met zich mee kunnen brengen. In een eerder versie van dit wetsvoorstel
konden toeleveranciers van vitale processen, voor zover aangewezen bij algemene maatregel
van bestuur, ook onder de reikwijdte van investeringstoetsing worden gebracht. Naar
aanleiding van het advies van de Raad van State, die aangaf dat toeleveranciers mogelijk
niet op gelijke wijze geadresseerd dienen te worden als vitale aanbieders zelf, is
deze categorie echter buiten het toepassingsbereik van het wetsvoorstel geplaatst.
Geconcludeerd is dat, voor zover dit vanuit het oogpunt van de bescherming van nationale
veiligheid noodzakelijk zou zijn, voor toeleveranciers van vitale processen een uitsluitend
sectorale benadering geschikter is. De betekenis van toeleveranciers voor een vitaal
proces is namelijk niet op één lijn te stellen met die van de primaire aanbieders
van een vitaal proces en het belang van toeleveranciers verschilt per proces. Een
generieke wet kan niet voldoende rekening houden met deze verschillen. Waardoor de
regels voor bepaalde groepen toeleveranciers bijvoorbeeld onnodig zwaar zouden zijn,
wat kan leiden tot negatieve gevolgen voor het investeringsklimaat. Een uitsluitend
sectorale benadering voor deze groep zorgt ervoor dat wetgeving precies kan worden
toegespitst op wat nodig is voor toeleveranciers in het betreffende vitale proces.
Een voorbeeld hiervan is de toeleveranciers van het vitale proces «Inzet Defensie».
Bij het sectorale wetsvoorstel dat momenteel voor deze sector wordt ontwikkeld (Kamerstukken
II 2019/20, 31 125, nr. 108) zal juist in het bijzonder naar toeleveranciers worden gekeken, gezien het vitale
proces zelf een overheidsproces is. Daarnaast dient opgemerkt te worden dat er ook
andere maatregelen worden genomen om kwetsbaarheden in de keten te mitigeren. Zie
hiervoor bijvoorbeeld ook het antwoord op vraag 50, waarin de maatregelen rondom de
cybersecurity van toeleveringsketens wordt toegelicht.
De leden van de CDA-fractie merken op dat voor de actuele lijst met vitale processen
wordt verwezen naar de website van de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding
en Veiligheid (NCTV), waarop achtentwintig processen zijn benoemd als «vitaal».4
Het valt deze leden op dat de drinkwatervoorziening wel, maar de voedselproductieketen,
waaronder landbouwgronden, of (onderdelen van de) gezondheidszorg niet op deze lijst
voorkomen en blijkbaar niet als vitaal worden beschouwd. Dit terwijl naar de mening
van deze leden te veel (landbouw)grond in buitenlandse handen en/of ongewenste (buitenlandse)
invloed in, overnames van of kennis over spelers in de voedselketen, zoals bedrijven
met vitale technologie en kennisinstituten, ertoe kan leiden dat risico's ontstaan
van strategische afhankelijkheden of aantasting van de continuïteit van dienstverlening
van vitale processen.
Vraag 36, CDA
Kan worden beargumenteerd waarom deze sectoren/processen niet vitaal zijn? Welke beoordeling
is hier gemaakt?
Voedselvoorziening is uiteraard essentieel voor onze samenleving. Een proces wordt
echter pas als vitaal aangewezen als de uitval van een individuele aanbieder direct
leidt tot verstoringen in de continuïteit van het proces met grootschalige negatieve
gevolgen. Gezien het zeer grote aantal aanbieders in de Nederlandse voedselvoorziening,
in contrast met bijvoorbeeld drinkwatervoorziening, is het proces redundant en is
een vitaliteitsaanwijzing van de voedselvoorziening daarom minder vanzelfsprekend.
Echter, met het oog op zowel het belang van de sector, als ontwikkelingen in zowel
sector als maatschappij, is het belangrijk om deze sector te blijven monitoren. Daarom
heeft de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit bij de beantwoording van
Kamervragen naar aanleiding van de kaas-hack (Kamerstukken II 2020/21, 2981), aangegeven
een hernieuwde vitaliteitsbeoordeling op de voedselvoorziening in Nederland uit te
voeren. Mocht dit leiden tot het alsnog aanwijzen van dit proces als vitaal, dan wordt
dit zoals gebruikelijk aan uw Kamer gemeld. In het geval de sector, of onderdelen
van de sector, als vitaal worden aangemerkt wordt ook bezien of de vitale aanbieders
onder die vitale processen onder de reikwijdte van de investeringstoets moeten worden
gebracht. Een uitgebreidere toelichting over het proces en de overwegingen bij het
aanwijzen van vitale aanbieders en de reikwijdte van vitale aanbieders binnen het
wetsvoorstel staat in de beantwoording van vraag 32 tot en met 34.
Vraag 37, CDA
Wat was de uitkomst van de gewijzigde motie-Van den Berg over in kaart brengen van
technologieën die aan de nationale veiligheid raken (Kamerstuk 30 821, nr. 110) en de gewijzigde motie-Van den Berg c.s. over bezien welke onderdelen van de gezondheidszorg
risico’s lopen en als vitale infrastructuur moeten worden aangemerkt (Kamerstuk 30 821, nr. 111)?
Ten aanzien van de motie-Van den Berg over in kaart brengen van technologieën die
aan de nationale veiligheid raken (Kamerstukken II 2019/20, 30 821, nr. 110) is gelijktijdig met dit wetsvoorstel een brief naar de Kamer gestuurd (Kamerstukken
II 2020/21, 30 821, nr. 151). Ter beantwoording van de gewijzigde motie-Van den Berg c.s. voert een externe partij
op dit moment in opdracht van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
een herijking van de vitaliteitsbeoordeling van het proces gezondheidszorg uit. De
resultaten hiervan zijn naar verwachting begin volgend jaar gereed.
Vragen 38 en 39, CDA
Voorts vragen de leden van de CDA-fractie of de regering wil reflecteren op ontwikkelingen
rondom het verwerven van grond in Nederland. In hoeverre gaat ook hier een risico
vanuit, is Nederland kwetsbaar voor ongewenste invloed? Op welke schaal komt dit voor?
Het belang van Nederlandse landbouwgrond voor Nederlandse voedselproductie is evident.
Op dit moment ziet de regering echter geen zorgelijke trends op het gebied van buitenlandse
aankopen van Nederlandse landbouwgrond, om een aantal redenen. Ten eerste omdat bezit
van het landbouwareaal erg gefragmenteerd is, waardoor grootschalige overnames onwaarschijnlijk
zijn. Ook wisselt jaarlijks minder dan 2% van het landbouwareaal van eigenaar, waardoor
snelle accumulatie praktisch onmogelijk is. Naast het lage aanbod is tot slot de prijs
van de Nederlandse landbouwgrond dermate hoog, ook in vergelijking tot andere Europese
landen, dat het voor buitenlandse actoren niet aantrekkelijk is om in Nederland landbouwgrond
aan te kopen. Dit laat onverlet dat het van belang is deze marktsituatie te monitoren.
In de brief van 19 februari 2020 (Kamerstukken II 2019/20, 29 576, nr. 90) heeft de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit uw Kamer geïnformeerd
over de buitenlandse aankoop van landbouwgronden. Daar werd aangeven dat de buitenlandse
aankopen van Nederlandse landbouwgronden kleinschalig zijn (in de jaren 2015–2017
betrof het 0,06% van alle landbouwgronden, door met name Europese partijen), en dat
er geen stijgende trend valt waar te nemen. Gezien het belang van het onderwerp, heeft
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit in de brief aangegeven de situatie
te monitoren. Daarom loopt er op dit moment een nieuw onderzoek naar buitenlandse
aankoop van Nederlandse landbouwgronden, inclusief de mogelijke risico’s die dat oplevert.
Over de uitkomsten van dit nieuwe onderzoek, inclusief de vraag of dit aanleiding
zou kunnen zijn voor nieuw beleid, wordt uw Kamer uiterlijk in het voorjaar van 2022
geïnformeerd. Tevens wordt het finale rapport met uw Kamer gedeeld.
Vraag 40, SP
De leden van de SP-fractie vragen welke vitale processen buiten de reikwijdte van
dit wetsvoorstel zijn gelaten en wat hier de reden voor is.
Zou bepaalde cruciale maakindustrie niet ook onder de wet moeten vallen, zoals we
nu zien met de Hoogovens die zijn verkocht aan Tata. Hierdoor komen kwesties rondom
de locatie in IJmuiden, waarover hier veel te doen is, op het lijstje van de aandeelhouder
in Mumbai geheel onderaan te staan.
De beantwoording van deze vraag is meegenomen in de beantwoording van de vragen 32
tot en met 34.
Vraag 41, GroenLinks
De leden van de GroenLinks-fractie vragen de regering naar de exacte definitie van
vitale aanbieders in de context van deze wet, omdat dit hen nog niet volledig duidelijk
is.
Deze vraag reeds beantwoord met de beantwoording van de vragen 32 tot en met 34.
Vraag 42, GroenLinks
Zo lijkt de gehanteerde definitie van vitale aanbieders af te wijken van de definitie
van dezelfde term in de wet beveiliging netwerk- en informatiesystemen (wbni). Ook
lijken vitale aanbieders die al onder andere sectorale wetgeving vallen, zoals in
de elektriciteits- of telecomsectoren, niet onder het begrip vitale aanbieders in
deze wet te vallen. Klopt dit?
Er is bij de definitie van vitale aanbieder uit de Wbni aangesloten voor zover die
gemeenschappelijk is voor ieder type vitale aanbieder uit de Wbni. Iedere vitale aanbieder
waarop dit wetsvoorstel van toepassing is, moet namelijk altijd een aanbieder van
een dienst zijn waarvan «de continuïteit van vitaal belang is voor de Nederlandse
samenleving». Deze frase wordt ook in de definitie van vitale aanbieder in dit wetsvoorstel
gebruikt. De definitie van het begrip vitale aanbieder in dit wetsvoorstel stemt in
zoverre overeen, maar de vitale aanbieders die onder dit wetsvoorstel vallen zijn
niet identiek aan die waarop verplichtingen in de Wbni toepasselijk zijn. Verder klopt
het dat voor bepaalde processen op het gebied van elektriciteit en telecom geen categorieën
vitale aanbieders in dit wetsvoorstel worden genoemd, terwijl die aanbieders voor
de toepasselijkheid van (onderdelen van) de Wbni wel als vitale aanbieders gelden.
Hieronder worden beide zaken nader toegelicht.
Voor de toepasselijkheid van verplichtingen in de Wbni wordt onderscheid gemaakt tussen
1) aanbieders van essentiële diensten en 2) aanbieders van andere diensten waarvan
de continuïteit van vitaal belang is voor de Nederlandse samenleving. Anders dan in
de Wbni kent het wetsvoorstel, als het gaat om de toepasselijkheid van eisen c.q.
verplichtingen, niet een zelfde uitsplitsing. De logica voor het overnemen van een
dergelijke technische uitsplitsing in dit wetsvoorstel ontbreekt. Die logica ontbreekt
omdat een dergelijk onderscheid zich niet vertaalt naar verschil in toepasselijkheid
van uiteenlopende wettelijke voorschriften voor verschillende (deel)groepen. Er zijn
in dit wetsvoorstel geen (deel)groepen van vitale aanbieders waarvoor verschillende
wettelijke voorschriften gelden. Een onderscheid hierin op dezelfde manier als in
de Wbni wordt gemaakt, zou in dit wetsvoorstel volstrekt zinledig en daarmee niet
aangewezen zijn. Dat zou ten koste van de inherente logica van het wetsvoorstel Vifo
gaan.
Het klopt verder dat voor bepaalde processen op het gebied van elektriciteit en telecom
geen categorieën vitale aanbieders in dit wetsvoorstel worden genoemd, terwijl die
wel als vitale processen zijn aangeduid op de website van de Nationaal Coördinator
Terrorismebestrijding en Veiligheid (NCTV). Deze categorieën vitale aanbieders zijn
geen onderwerp van dit wetsvoorstel omdat al in specifieke wetgeving is voorzien in
een toets op verwervingsactiviteiten uit hoofde van nationale veiligheid. Dit wetsvoorstel
voorziet in een vangnetfunctie en treedt terug als specifieke wetgeving al in een
dergelijke toets voorziet. Zie hierover nader het antwoord op vraag 1 en zie voorts
het antwoord op de vragen 32 tot en met 34 voor de vitale processen c.q. aanbieders
die om uiteenlopende redenen niet in het wetsvoorstel worden genoemd.
Vragen 43 en 44, GroenLinks
Is het niet onnodig verwarrend dat een bedrijf als vitale aanbieder wordt aangemerkt
in sommige wetten, en niet in andere, zo vragen deze leden? Waarom is hiervoor gekozen?
Het begrip vitale aanbieder wordt alleen in de Wet beveiliging netwerk- en informatiesystemen
(Wbni) en in dit wetsvoorstel gebruikt. Het is daarbij noodzakelijk om de categorieën
vitale aanbieders, waarvoor krachtens de Wbni en dit wetsvoorstel verplichtingen c.q.
eisen komen te gelden, deels te laten verschillen. Dit heeft meerdere redenen.
In de eerste plaats is er op sommige gebieden al specifieke wetgeving die voorziet
in een toetsing op verwervingsactiviteiten uit hoofde van nationale veiligheid. Voor
zover die wetgeving betrekking heeft op ook beleidsmatig aangewezen vitale aanbieders
binnen vitale processen, worden die aanbieders in dit wetsvoorstel niet als vitale
aanbieder genoemd. Anders zou er overlap in toepassing van dit wetsvoorstel met die
andere wetgeving ontstaan met een dubbele toetsing tot gevolg. Met dit wetsvoorstel
wordt dergelijke overlap juist vermeden door in de afbakening met die specifieke wetgeving
rekening te houden (zie hierover nader het antwoord op vraag 1). Dit past in zekere
zin ook beter bij een sectorale benadering zoals die door de Afdeling advisering van
de Raad van State in het advies over het wetsvoorstel wordt voorgestaan. Mocht namelijk
voor bepaalde vitale aanbieders in de toekomst worden voorzien in wetgeving met specifieke
toetsen, dan zal dat tot verdergaande inperking van vitale aanbieders in dit wetsvoorstel
leiden. Een afbakening van vitale aanbieders die deze ruimte niet biedt zou een sectorale
benadering in feite in de weg staan. Door die ruimte wel te bieden, werken dit wetsvoorstel
en die specifieke wetten complementair in plaats van overlappend.
In de tweede plaats is voor de Wbni niet relevant of de vitale aanbieder publiek of
privaat is. Bij dit wetsvoorstel zijn vitale aanbieders uitgesloten van het toepassingsbereik,
voor zover voor deze vitale aanbieders wettelijk is bepaald dat de zeggenschap of
alle aandelen direct of indirect in handen van de overheid dienen te zijn. In zo’n
geval kan – zonder voorafgaande wetswijziging – geen verwervingsactiviteit plaatsvinden,
terwijl risico’s verbonden aan de gebruikte netwerk- en informatiesystemen onverminderd
aanwezig kunnen zijn als een systeem in publiek eigendom is. Ook dit leidt tot een
noodzakelijk verschil in reikwijdte tussen vitale aanbieders onder de Wbni en dit
wetsvoorstel. Het dient immers geen redelijk doel om een investeringstoets onder dit
wetsvoorstel zich te laten uitstrekken tot vitale aanbieders met wettelijk gewaarborgd
publiek eigendom.
In de derde plaats is het nodig verschillende criteria te hanteren om vitale aanbieders
aan te wijzen waarop verplichtingen van toepassing zijn, waardoor er verschillen ontstaan.
Dat komt omdat de aard van de bedreigingen en het doel van de Wbni en dit wetsvoorstel
verschillen. In het licht daarvan zijn in de Wbni op basis van andere criteria vitale
aanbieders aangewezen dan op grond van dit wetsvoorstel, meer in het bijzonder de
mate van afhankelijkheid van een dienst van netwerk- en informatiesystemen en de gevolgen
van een digitaal incident voor de dienstverlening van een vitale aanbieder. Voor de
toepasselijkheid van dit wetsvoorstel is daarentegen bepalend of er risico’s voor
de nationale veiligheid kunnen ontstaan als gevolg van een verwervingsactiviteit.
Vraag 45, GroenLinks
En is er geen duidelijkere oplossing mogelijk?
Gelet op de noodzaak om onderscheid te maken bij de afbakening van vitale aanbieders
in dit wetsvoorstel en in de Wbni, is er geen duidelijker oplossing voorhanden die
het onderscheid opheft. Hooguit zou een aanpassing van het begrip vitale aanbieders
in dit wetsvoorstel verduidelijkend kunnen werken door het onderscheid te markeren.
Dat kan door het niet langer over «vitale aanbieders» te hebben, maar over «vitale
verwervingsgevoelige aanbieders» of «vitale toetsingsrelevante aanbieders». Dit zou
kunnen verduidelijken dat in dit wetsvoorstel de afbakening van vitale aanbieders
een eigen invulling krijgt, die niet volledig samenvalt met die krachtens de Wbni.
Materieel leidt dit echter niet tot een andere uitkomst in de afbakening. Zoals in
antwoord op vraag 43 is aangegeven, zijn er ook belangrijke voordelen verbonden aan
het kunnen maken van onderscheid in afbakening.
Vraag 46, GroenLinks
De leden van de GroenLinksfractie vragen wie en op basis waarvan bepaalt welke actoren
in de vitale processen, zoals te vinden op de website van de Nationaal Coördinator
Terrorismebestrijding en Veiligheid (NCTV), worden aangemerkt als vitale aanbieder.
De beantwoording van de vraag is meegenomen in de beantwoording van de vragen 32 tot
en met 34.
Vraag 47, GroenLinks
Wanneer verwacht de regering de afweging te maken of aanbieders rond het wegennet
en de spoorinfrastructuur worden aangemerkt als vitale aanbieders?
Afgelopen zomer is de Roadmap Vitaal Spoorvervoer afgerond. Op grond hiervan is de
Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat voornemens om op korte termijn een
aantal organisaties uit de spoorsector aan te wijzen als vitale aanbieders. De verwachting
is dat de aanwijzing hiervan in 2021 nog zal plaatsvinden. De Roadmap Vitaal Wegen
en Wegvervoer wordt ook binnenkort afgerond.
De afweging welke aanbieders voor het proces vervoer over het (hoofd)wegennet als
vitaal worden aangemerkt, zal vervolgens door de Minister van Infrastructuur en Waterstaat
gemaakt worden. De verwachting is dat dit uiterlijk in het eerste kwartaal van 2022
plaatsvindt. In overeenstemming met het beleid van de NCTV met het oog op de nationale
veiligheid wordt geen overzicht gegeven welke organisaties vitaal worden verklaard.
Daarna zal moeten worden bezien of verwervingsactiviteiten in relatie tot deze vitale
aanbieders kunnen leiden tot risico’s voor de nationale veiligheid. Indien dat het
geval is, zou dit voor mij aanleiding kunnen zijn om in samenspraak met de Minister
van Infrastructuur en Waterstaat en de Minister van Justitie en Veiligheid deze vitale
aanbieders onder dit wetsvoorstel te brengen. Een uitgebreidere toelichting over het
proces en de overwegingen bij het aanwijzen van vitale aanbieders en de reikwijdte
van vitale aanbieders binnen het wetsvoorstel staat in de beantwoording van vraag
32 tot en met 34.
Vraag 48, GroenLinks
Deze leden van de GroenLinks-fractie vragen ook naar de verhouding tussen dit wetsvoorstel
en sectorale wetgeving. De Afdeling advisering Raad van State geeft aan dat de sectorspecifieke
toetsen voor de energiesector en de telecommunicatiesector weliswaar op veel punten
overlap vertonen met de investeringstoets in dit wetsvoorstel, maar ook dat deze beperkter
zijn van opzet en dat niet alle aspecten van dit wetsvoorstel bij die sectorspecifieke
toetsen kunnen worden betrokken. Kan de regering nauwkeurig uiteenzetten waar de verschillen
precies zitten?
Zoals reeds hierboven in het antwoord op vraag 1 van de leden van de VVD-fractie is
aangegeven fungeert dit wetsvoorstel als vangnet voor verwervingsactiviteiten die
een risico voor de nationale veiligheid kunnen inhouden en waarvoor geen andere wettelijke
kaders beschikbaar zijn om dit risico te mitigeren. Het wetsvoorstel is niet van toepassing
zodra een specifieke toets van verwervingsactiviteiten (mede) uit hoofde van nationale
veiligheid geldt. De voorrangsregels zijn in artikel 5 van het wetsvoorstel geregeld.
Deze voorrangsregels gelden voor het gehele toepassingsbereik van het wetsvoorstel
en daarmee zowel voor vitale aanbieders als voor aanbieders van sensitieve technologie.
Op de achtergrond en betekenis van deze voorrangsregels is in de memorie van toelichting
nader ingegaan (Kamerstukken II 2020/21, 35 880, nr. 3, blz. 117 en 118).
De Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet kennen respectievelijk toetsen die zien op
elektriciteitscentrales van 250 MW of meer en op LNG-installaties en -bedrijven (respectievelijk
artikel 86f Elektriciteitswet 1998 en artikel 66e Gaswet). Netbeheerders en de door
hen beheerde transportnetwerken dienen krachtens de Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet
direct of indirect in publieke handen te zijn (respectievelijk artikel 93 Elektriciteitswet
1998 en artikel 85 Gaswet). Daarom zijn de aanbieders van deze elektriciteits- of
gasvoorzieningen niet opgenomen in de opsomming van vitale aanbieders in artikel 7
van dit wetsvoorstel. Wel zijn in artikel 7 van het wetsvoorstel die vitale aanbieders
uit de energiesector opgenomen waarvoor (nog) geen wettelijke regeling van ex ante
toetsing van verwervingsactiviteiten in deze aanbieders bestaat, maar waarbij verwervingsactiviteiten
wel kunnen leiden tot een risico voor de nationale veiligheid. De bestaande investeringstoetsen
opgenomen in de Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet verschillen op de volgende punten
met de toets opgenomen in dit wetsvoorstel:
a) Wijzigingen met betrekking tot zeggenschap worden getoetst op risico’s voor de openbare
veiligheid, maar ook op voorzieningszekerheid of leveringszekerheid;
b) De toets ziet op verwervingsactiviteiten gericht op het direct of indirect verwerven
van de zeggenschap over respectievelijk de productie-installatie of LNG-installatie
en de ondernemingen die deze installaties beheren en exploiteren. De nadruk ligt op
de feitelijke beheersmacht over deze installaties;
c) De toets regelt dat de wijziging van zeggenschap kan worden verboden of dat hieraan
voorschriften kunnen worden verbonden, maar schrijft niet voor welke mitigerende voorschriften
of eisen kunnen worden gesteld om eventuele risico’s te mitigeren;
d) De toets kent geen weergave van de factoren die gebruikt worden om de risico’s voor
de openbare veiligheid, voorzieningszekerheid of leveringszekerheid te beoordelen;
e) De toets kent geen bijzondere voorzieningen ter ondersteuning van de noodzakelijke
informatieverzameling en -uitwisseling met bij of krachtens wet aangewezen bestuursorganen,
diensten en toezichthouders en daarmee samenhangende verwerking om tot een effectieve
toepassing van de toets te komen;
f) De toets kent geen bijzondere bepalingen omtrent de omgang met de verwerving van zeggenschap
in beursgenoteerde ondernemingen.
De Telecommunicatiewet kent in hoofdstuk 14a (Wet ongewenste zeggenschap telecommunicatie)
een uitgebreide regeling voor het verkrijgen en houden van overwegende zeggenschap
in een telecommunicatiepartij. Dit hoofdstuk verschilt naar afbakening en deels naar
inhoud van de investeringstoets op grond van het wetsvoorstel. Voor zover de inhoud
vergelijkbaar is tussen beide toetsen, leidt dat echter niet tot overlap in afbakening
tussen dit wetsvoorstel en hoofdstuk 14a van de Telecommunicatiewet gelet op de eerder
genoemde voorrangsregels.
Hoofdstuk 14a beperkt zich met een investeringstoets tot telecommunicatiepartijen,
terwijl dit wetsvoorstel een ander toepassingsbereik heeft waar telecommunicatiepartijen
niet onder vallen. Behalve naar toepassingsbereik zijn er ook verschillen naar systematiek
en inhoud. In het wetsvoorstel worden verwervingsactiviteiten getoetst op het verkrijgen
van zeggenschap en bij sensitieve technologie ook eerder al bij het ontstaan of vergroten
van significante invloed. Bij hoofdstuk 14a ligt de focus op overwegende zeggenschap
dat in artikel 14a.3 van de Telecommunicatiewet een eigen invulling heeft gekregen.
Het begrip significante invloed uit wetsvoorstel kent hoofdstuk 14a niet.
Het wetsvoorstel gaat qua opbouw en vormgeving bij aanwezigheid van risico’s primair
uit van het opleggen van de minst belastende mitigerende maatregelen en komt als uiterste
en laatste uit bij een verbod op een verwervingsactiviteit. Hoofdstuk 14a gaat uit
van een andere opzet, maar praktisch gezien biedt die andere opzet eveneens ruimte
om voorwaarden op te leggen die het minst belastend zijn. De bepalende hoofdregel
in dat hoofdstuk is dat als aan alle daarvoor geldende voorwaarden is voldaan een
verbod, dan wel een verbod onder opschortende voorwaarden op het houden respectievelijk
verkrijgen van overwegende zeggenschap in deze telecommunicatiepartij wordt opgelegd
(artikel 14a.4, eerste lid, Tw). Daardoor kan als opschortende voorwaarde ook de minst
vergaande maatregel worden opgelegd.
Nog een ander verschil is dat de investeringstoets uit dit wetsvoorstel wordt uitgevoerd
aan de hand van beoordelingsfactoren, die vervolgens uitmonden in het opleggen van
mitigerende maatregelen of desnoods een verbod. In hoofdstuk 14a wordt de materie
daarentegen benaderd vanuit een maatstaf waaraan voldaan moet worden om tot een verbod,
al dan niet onder opschortende voorwaarden, te komen. Vereist hiervoor is dat bestaande
of aanstaande overwegende zeggenschap in een telecommunicatiepartij kan leiden tot
een bedreiging van het publiek belang (artikel 14a.4, eerste lid, van de Telecommunicatiewet).
Dit wordt in de Telecommunicatiewet vervolgens uitgewerkt. Van een bedreiging van
het publiek belang kan slechts sprake zijn als de overwegende zeggenschap leidt tot
relevante invloed in de telecommunicatiesector en aan één of meer in de wet bepaalde
factoren is voldaan (artikel 14a.4, tweede lid, van de Telecommunicatiewet). Van relevante
invloed is sprake als misbruik of opzettelijke uitval van de telecommunicatiepartij
die overwegende zeggenschap houdt kan leiden tot bepaalde in op telecommunicatie toegespitste
gevolgen inzake continuïteit en vertrouwelijkheid (artikel 14a.4, derde lid, van de
Telecommunicatiewet). Een dergelijke op telecommunicatie toegespitste uitwerking van
gevolgen voor continuïteit en vertrouwelijkheid, kent het wetsvoorstel niet. Dat is
verklaarbaar doordat dit wetsvoorstel geen sectorale wet betreft gericht op het regelen
van vitale processen en aanbieders. Ook moet voor de aanwezigheid van de bedreiging
van het publieke belang worden voldaan aan één of meer in de Telecommunicatiewet genoemde
factoren. Die factoren doen denken aan beoordelingsfactoren uit het wetsvoorstel,
maar zijn deels anders en op sommige punten minder uitgebreid.
Hoofdstuk 14a bevat in tegenstelling tot het wetsvoorstel geen limitatieve opsomming
van mitigerende maatregelen die opgelegd kunnen worden, maar beoordeelt primair of
een verbod, al dan niet onder opschortende voorwaarden, gerechtvaardigd is. Dit hoofdstuk
uit de Telecommunicatiewet bevat verder onderzoeksverplichtingen naar de identiteit
van de houder van de zeggenschap en de banden die deze heeft met derden. Ook het wetsvoorstel
bevat dergelijke onderzoeksverplichtingen, al bestaan daar in de uitwerking zeker
verschillen tussen, mede door het bredere toepassingsbereik van dit wetsvoorstel.
Verschillen zijn er ook tussen andere onderwerpen die in het wetsvoorstel en de Telecommunicatiewet
zijn geregeld, zoals schorsing van rechten en het terugbrengen of beëindigen van verboden
zeggenschap. Bepaalde deelonderwerpen zijn specifiek voor het wetsvoorstel, zoals
een toetsingsbesluit op basis van een hernieuwde beoordeling en gegevensverwerking.
Ook toezicht en handhaving zijn niet identiek geregeld. Per saldo is derhalve sprake
van een samenstel aan overeenkomsten en verschillen tussen het wetsvoorstel en de
Telecommunicatiewet.
Vraag 49, GroenLinks
En in hoeverre is dit wenselijk?
Dit is wenselijk voor zover verschillen ten opzichte van dit wetsvoorstel het gevolg
zijn van een nadere en meer op de sector toegespitste afwegingen omtrent aard, inhoud
en omvang van een investeringstoets. Hierbij dient een toets zich binnen de sectorale
wetgeving logisch te verhouden tot de verdere systematiek van de desbetreffende sectorale
wetgeving. Dit verhoogt de proportionaliteit in toepassing en de rechtszekerheid.
Zo bevat de Wet ongewenste zeggenschap telecommunicatie een op onderdelen andere op
die sector geijkte toetsingssystematiek. Deze wet is van recentere datum, terwijl
de toetsingen op grond van de Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet anders van karakter
zijn en al langere tijd bestaan. In het kader van het wetsvoorstel voor de Energiewet
wordt daarom bezien in hoeverre dit wetsvoorstel aanleiding geeft om elementen uit
dit wetsvoorstel een plaats te geven waar het gaat om wijzigingen in de zeggenschap
van productie-installaties en LNG-systemen.
Vraag 50, GroenLinks
De leden van de GroenLinks-fractie begrijpen dat toeleveranciers van vitale aanbieders
niet langer per definitie onder dit wetsvoorstel vallen, omdat dit de reikwijdte enorm
zou oprekken, zonder heldere begrenzing. Tegelijkertijd vragen zij of essentiële functies
binnen vitale processen zo alsnog zonder voorwaarden in ongewenste handen kunnen vallen,
met risico’s op strategische afhankelijkheden of sabotage. Kan de regering hierbij
ook ingaan op het rapport «Digitale Ontwrichting» van de Wetenschappelijke Raad voor
Regeringsbeleid, waarin wordt benadrukt dat ketens van afhankelijkheden, in de toeleveringsketen,
kunnen leiden tot grote veiligheidsrisico’s?
Het kabinet erkent dat ketenpartners en toeleveranciers die niet direct aangemerkt
zijn als vitaal, wel betrokken kunnen zijn bij bepaalde essentiële functies van bedrijfskernprocessen.
Hoewel toeleveranciers buiten de reikwijdte van dit wetsvoorstel vallen (zie voor
de overwegingen hierbij het antwoord op vraag 35), worden echter wel maatregelen genomen
om risico’s op strategische afhankelijkheden of sabotage middels of via toeleveranciers
te mitigeren.
Allereerst wil het kabinet benadrukken dat het verhogen van de digitale weerbaarheid
van organisaties en ketens van groot belang is. Zo blijkt uit het Cybersecuritybeeld
Nederland (CSBN) 2021 dat aanvallen op de leveranciersketens afgelopen jaar toegenomen
zijn in aantal, omvang en complexiteit.5 In de Kabinetsreactie6 op het CSBN wordt onder andere naar de Cybersecurity Act verwezen als instrument
om de veiligheid van ICT- producten en ICT-diensten die in allerlei (vitale) processen
worden toegepast te verhogen. Deze verordening creëert een Europees stelsel van cybersecurity
certificering voor ICT-producten, -diensten en -processen. Op grond van de verordening
kunnen Europese cybersecurity certificeringsschema’s worden vastgelegd voor bepaalde
categorieën van ICT-producten, -diensten en -processen, zoals clouddiensten. De certificaten
die op grond van een certificeringsregeling zijn afgegeven hebben EU-brede werking.
Nederland implementeert de Cybersecurity Act via het wetsvoorstel Uitvoeringswet cyberbeveiligingsverordening
voor het inrichten van het certificeringstelsel in Nederland. Het wetsvoorstel wordt
momenteel door uw Kamer behandeld.
Het door de GroenLinks fractie genoemde rapport van de WRR «Voorbereiden op digitale
ontwrichting» (augustus 2019) richt zich op risico’s van digitalisering voor de maatschappij
en noemt daarbij ook de veiligheid van toeleveringsketens. In de Kabinetsreactie7 op dit WRR rapport onderschrijft het Kabinet de hoofdaanbeveling van de WRR dat de
voorbereiding op incidenten een nadrukkelijk onderdeel moet zijn van ons nationale
veiligheidsbeleid. Het gaat hierbij om het zoveel mogelijk voorkomen van incidenten,
het verhogen van de weerbaarheid en het verbeteren van de respons bij incidenten en
crises met digitale elementen.
Tot slot verwelkomt het kabinet ook dat de Europese Commissie in haar voorstel tot
herziening van de Richtlijn Netwerk- en Informatiebeveiliging (NIB2) oog heeft gehad
voor de weerbaarheid van ketens. Zo stelt de Commissie een proces voor waarin de NIB
Samenwerkingsgroep samen met de Commissie en ENISA samenwerken om te komen tot gecoördineerde
risicobeoordelingen van kritieke toeleveringsketens in de EU, waarin rekening wordt
gehouden met technische en, indien van toepassing, niet technische risicofactoren.
Daarnaast schrijft het voorstel voor de NIB2-richtlijn voor dat entiteiten maatregelen
moeten treffen voor de beveiliging van de toeleveringsketens, als onderdeel van de
maatregelen die zij dienen te treffen om de risico’s voor de beveiliging van hun netwerk-
en informatiesystemen te beheersen. In het verslag van het SO over de JBZ-Raad8 7 en 8 oktober is uitgebreider op de toeleveringsketen in het NIB2-voorstel ingegaan.
Vraag 51, GroenLinks
Wat zouden de voor- en nadelen zijn van het scheppen van de mogelijkheid om bepaalde
cruciale toeleveranciers alsnog te kunnen toevoegen aan de reikwijdte van deze wet
als de situatie daar om vraagt?
Deze vraag wordt beantwoord bij de beantwoording van vraag 35.
3.2 Sensitieve technologie
Vraag 52, D66
De leden van de D66-fractie benadrukken dat sensitieve technologie ook ontwikkeld
wordt door start- en scale-ups, welke van groot belang is om in een vroeg stadium
reeds te beschermen tegen ongewenste investeringen, fusies en overnames zoals beschreven
in het wetsvoorstel. Daarom vragen de leden van de D66-fractie in hoeverre dit wetsvoorstel
ook bescherming biedt voor de waardevolle start- en scale-ups en voor de (potentiële)
sensitieve technologie die zij ontwikkelen?
Dit wetsvoorstel biedt eveneens voldoende bescherming voor start- en scale-ups en
voor de sensitieve technologie die zij ontwikkelen. Het wetsvoorstel biedt bescherming
aan vitale aanbieders en bedrijven op het gebied van sensitieve technologie ongeacht
de grootte van de onderneming; alle ondernemingen die binnen de reikwijdte van sensitieve
technologie of vitale aanbieders vallen, dus ook start- en scale-up, vallen onder
de wet. Voor bedrijven op het gebied van sensitieve technologie geldt bovendien dat
de toetsingsdrempel kan worden verlaagd wanneer er risico’s worden voorzien bij minder
invloed dan zeggenschap. Dit betekent dat er bij algemene maatregel van bestuur in
specifieke gevallen voor een categorie ondernemingen die actief is op het gebied van
sensitieve technologie een toetsing plaats kan vinden bij het bereiken van een lagere
toetsingsdrempel dan zeggenschap. Deze drempelwaardes zijn tien, twintig of vijfentwintig
procent van het aantal stemmen dat in de algemene vergadering van een doelonderneming
uitgebracht kan worden. Daarnaast kan nader in het wetsvoorstel omschreven invloed
op benoeming of ontslag van een of meer bestuurders significante invloed tot gevolg
hebben. Met deze waarborgen zal het wetsvoorstel ook bescherming bieden aan waardevolle
start- en scale-ups.
Vragen 53 en 54, CDA
De leden van de CDA-fractie constateren dat artikel 8, derde lid, regelt dat bij algemene
maatregel van bestuur andere technologieën kunnen worden aangewezen als sensitieve
technologie. Hiertoe wordt een structureel ingebed expertoverleg opgezet waarin bedrijfsleven,
kennisinstellingen en overheid vertegenwoordigd zijn (pag. 31/32 van de memorie van
toelichting) en wordt een grondig en zorgvuldig proces ingericht (pag. 107 van de
memorie van toelichting). Hoe wordt dit structurele expertoverleg samengesteld en
vormgegeven? Hoe vindt besluitvorming plaats?
Voor het aanwijzen van sensitieve technologieën wordt een structureel expertoverleg
opgezet waarin het relevante hoogtechnologische bedrijfsleven vertegenwoordigd is,
samen met kennisinstellingen en experts vanuit de overheid. Vanuit dit expertoverleg
kan op vertrouwelijke wijze input worden vergaard ten aanzien van technologieën en
hun toepassingsmogelijkheden, de positie van het Nederlandse bedrijfsleven in mondiale
waardenketens en marktdynamiek, en risico’s rondom het weglekken van kennis. Dit overleg
wordt geraadpleegd ten behoeve van het maken van voorstellen voor de totstandkoming
of wijziging van de algemene maatregel van bestuur die de reikwijdte van de investeringstoetsing
voor sensitieve technologie nader uitwerkt. De exacte samenstelling van het expertoverleg
zal per keer worden afgestemd op de specifiek benodigde (technische) expertise die
dan benodigd is.
Op basis van de technische analyse en de input vanuit het expertoverleg, zal het Ministerie
van Economische Zaken en Klimaat in samenwerking met andere departementen uiteindelijk
de lijst met technologieën die onder de reikwijdte vallen vaststellen. Deze laatste
stap wordt bij de ministeries zelf belegd, omdat hier uiteindelijk de afweging moet
worden gemaakt over de nationale veiligheidsrisico’s die bij verwervingsactiviteiten
bij bedrijven die beschikken over sensitieve technologie komen kijken. Het expertoverleg
wordt dus geïnformeerd, geconsulteerd en inhoudelijk betrokken bij de totstandkoming
van de algemene maatregel van bestuur, maar is niet een besluitvormend orgaan. Hiernaast
zal een openbare internetconsultatie van de ontwerpamvb plaatsvinden. Met het oog
op de snelle technologische ontwikkelingen die van invloed kunnen zijn op de benodigde
scope van sensitieve technologieën die onder deze wet vallen, zal deze amvb periodiek
worden herzien. Het expertoverleg zal tenminste eens per twee jaar bij elkaar komen
om te bespreken of en in hoeverre aanpassing van het toepassingsbereik van de wet
aan de orde is. Het expertoverleg zal verder structureel worden betrokken bij de totstandkoming
dan wel herziening van iedere amvb die ziet op de reikwijdte van deze wet.
Vraag 55, CDA
Geldt ook een voorhangprocedure?
In het wetsvoorstel is niet vastgelegd dat een ontwerpalgemene maatregel van bestuur
eerst aan de Staten-Generaal moet worden voorgelegd.
Vraag 56, GroenLinks
De leden van de GroenLinks-fractie merken op dat de Afdeling advisering van Raad van
State adviseert om ook sensitieve technologieën in de wet op te nemen en niet via
algemene maatregel van bestuur (amvb) uit te werken. Kan de regering aangeven waarom
zij dit advies naast zich neerlegt?
Er is voldoende flexibiliteit vereist om sensitieve technologie in te mogen perken
of aan te vullen. Dit is nodig in verband met snelle technologische vernieuwingen
en ontwikkelingen rond sensitieve technologie. De ontwikkeling van sensitieve technologie
is in dat opzicht dynamischer en veelzijdiger dan de situatie bij vitale aanbieders.
Op het niveau van wet zijn technologische veranderingen minder goed bij te benen dan
op een lager niveau van regelgeving. Het bijbenen hiervan is belangrijk, zodat relevante
nieuwe sensitieve technologie tijdig onder het toepassingsbereik van dit voorstel
kan worden gebracht. Daarom is er voor gekozen om sensitieve technologie bij algemene
maatregel van bestuur uit te werken. Het voorkomt dat een nieuwe sensitieve technologie
mogelijk langer dan wenselijk buiten het toepassingsbereik van de investeringstoets
valt waardoor nodeloos risico’s voor de nationale veiligheid ontstaan. En omgekeerd
voorkomt dit dat een technologie juist onnodig lang binnen het toepassingsbereik blijft
van het wetsvoorstel doordat anders telkens een wetswijziging nodig is om die technologie
te schrappen. Door dit bij algemene maatregel van bestuur te doen, wordt hierin flexibiliteit
met behoud van rechtszekerheid geboden.
Vraag 57, GroenLinks
Waarom is hier niet een vergelijkbare constructie mogelijk waarvoor is gekozen met
betrekking tot vitale aanbieders, waarbij deze in de wet zelf worden gedefinieerd,
maar met de mogelijkheid om, in urgente gevallen, via amvb andere categorieën vitale
aanbieders aan te wijzen, om dit vervolgens zo spoedig mogelijk aan te passen in de
wet?
Deze constructie met behulp van tijdelijke delegatie leent zich beter voor toepassing
bij vitale aanbieders dan bij ondernemingen die actief zijn op het gebied van sensitieve
technologie. De aanwijzing van categorieën ondernemingen op het gebied van sensitieve
technologie is naar verwachting veranderlijker dan de aanwijzing van categorieën vitale
aanbieders. Dit hangt direct samen met het dynamische en veelzijdige karakter van
sensitieve technologie zoals in antwoord op vraag 56 is aangegeven. De constructie
waarbij het uitgangspunt is dat vastlegging zoveel mogelijk direct bij wet plaatsvindt
of naderhand volgt op een toevoeging eerst bij algemene maatregel van bestuur verhoudt
zich daartoe minder goed. De veranderlijkheid van sensitieve technologie kan het immers
ook nodig maken om op regelmatige basis bepaalde categorieën van aanbieders van technologieën
te verwijderen die zich verder uitgekristalliseerd hebben en minder gevoelig zijn
geworden. Dit verwijderen vereist dan echter altijd eerst een wijziging van de wet,
terwijl een algemene maatregel van bestuur die tot verwijderen overgaat hierin meer
flexibiliteit biedt. Het bezwaar tegen een constructie van tijdelijke delegatie voor
sensitieve technologie is met andere woorden dat dit niet dezelfde flexibiliteit als
een wet biedt om met ontwikkelingen tijdig rekening te kunnen houden, terwijl die
flexibiliteit meer nog dan bij vitale aanbieders nodig is. Het wetsvoorstel biedt
voorts al een basis voor hetgeen tot sensitieve technologie wordt gerekend. Het dient
volgens het wetsvoorstel te gaan om producten voor tweeërlei gebruik waarvan de uitvoer
vergunningplichtig is op grond van de zogenoemde EU-verordening inzake producten voor
tweeërlei gebruik en om militaire goederen als bedoeld in artikel 2 van de Uitvoeringsregeling
strategische goederen 2012. Door de verwijzing naar deze verordening onderscheidenlijk
deze uitvoeringsregeling is reeds sprake van een uitwerking van wat onder sensitieve
technologie valt. De afbakening van sensitieve technologie ligt daardoor grotendeels
vast en die beweegt voornamelijk mee met wijzigingen in die verordening of uitvoeringsregeling.
Deze uitwerking kan vervolgens op grond van het wetsvoorstel bij algemene maatregel
van bestuur worden ingeperkt of aangevuld. Op grond van artikel 8, derde lid, kunnen
onder voorwaarden ook andere technologieën worden aangewezen als sensitieve technologie.
Vraag 58, GroenLinks
De leden van de GroenLinks-fractie vragen ook welke reeds bestaande sensitieve technologieën
de regering als zodanig zou willen aanmerken op basis van artikel 8, derde lid.
Uitgangspunt voor het onderbrengen van sensitieve technologieën zijn de producten
voor tweeërlei gebruik («dual use») waarvan de uitvoer is onderworpen aan exportcontrole
(zoals gespecificeerd in artikel 3, eerste lid van de Europese dual-use verordening)
en militaire goederen. Op dit moment wordt, ter voorbereiding van een algemene maatregel
van bestuur, gewerkt aan de verfijning van de huidige lijst van strategische goederen
zoals vergunningplichting onder het exportcontroleregime. Wanneer hierbij ook producten
aan de reikwijdte worden toegevoegd, zal dat verlopen middels het proces zoals omschreven
in de beantwoording van vraag 53 en 54. Hierover kan ik op dit moment nog geen uitsluitsel
geven (zie voor de planning van de amvb ook het antwoord op vraag 100).
3.3 Zeggenschap en invloed
Vragen 59 en 60, CDA
De leden van de CDA-fractie vragen of de regering aan de hand van artikel 4 nader
kan toelichten wanneer sprake is van «significante invloed». In artikel 4 worden namelijk
situaties beschreven waarin telkens wordt gesproken van «kan uitbrengen»?
Voor welke categorieën doelondernemingen wanneer precies sprake is van significante
invloed, is afhankelijk van de inhoud van een algemene maatregel van bestuur (amvb)
die in voorbereiding is. Bij een verwervingsactiviteit moet met significante invloed
rekening worden gehouden, indien het om een doelonderneming gaat die valt in een van
de bij amvb aangewezen categorieën van doelondernemingen op het gebied van sensitieve
technologie. Voor ieder van die aangewezen categorieën bepaalt de amvb afzonderlijk
wanneer sprake is van significante invloed. Die amvb mag op grond van het wetsvoorstel
voor iedere aangewezen categorie bepalen welke van de in artikel 4, eerste lid, van
het wetsvoorstel genoemde onderdelen a tot en met e, voor een aangewezen categorie
geldt of gelden. Dit kan betekenen dat voor de ene aangewezen categorie van doelondernemingen
de grens voor het verkrijgen of vergroten van significante invloed lager komt te liggen
dan voor een andere aangewezen categorie. De onderste grens zou voor de ene categorie
al kunnen worden bereikt als een persoon ten minste tien procent van het aantal stemmen
in de algemene vergadering in een doelonderneming kan (laten) uitbrengen, terwijl
voor de andere categorie die onderste grens bijvoorbeeld ligt bij ten minste twintig
procent van het aantal stemmen dat kan worden uitgebracht. De mogelijkheid om stemmen
uit te kunnen (laten) uitbrengen volstaat. Het is niet relevant of van de mogelijkheid
om stemrecht uit te oefenen gebruik wordt gemaakt om te bepalen of sprake is van significante
invloed. In antwoord op de vragen 63 en 64 wordt nader op het bepalen van het verkrijgen
of vergroten van significante invloed bij amvb ingegaan.
Vragen 61 en 62, CDA
Kan aan het enkele feit van het kunnen (laten) uitbrengen van ten minste een tiende
van de stemmen in de algemene vergadering van de doelonderneming, de gevolgtrekking
worden verbonden dat sprake is van significante invloed? Kunnen is immers nog niet
daadwerkelijk doen.
Wat betekent dit voor de rechtszekerheid?
De gevolgtrekking is juist dat sprake kan zijn van significante invloed bij het enkel
kunnen (laten) uitbrengen van eentiende van de stemmen. Wel moet het dan gaan om een
doelonderneming die valt in een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie
doelondernemingen op het gebied van sensitieve technologie waarop artikel 4, eerste
lid, onderdeel a, van toepassing is verklaard (zie nader het antwoord op de vragen
59 en 60). Het enkel kunnen (laten) uitbrengen van ten minste 10% van de stemmen is
in dat geval voldoende om significante invloed aan te nemen, ongeacht of van dit recht
gebruik wordt gemaakt. Het is dus niet relevant of het stemrecht geheel of gedeeltelijk
in de praktijk wordt uitgeoefend. Naast het zelf uitbrengen, valt hieronder ook het
laten uitbrengen van stemmen. Bij dit laatste kan worden gedacht aan stemming door
middel van machtiging of aan overeenkomsten waaraan stemrecht ontleend kan worden.
Het gehanteerde criterium gekoppeld aan een hard minimumpercentage en de definitie
van het begrip «stemmen» in artikel 1 van het wetsvoorstel bieden vanuit oogpunt van
rechtszekerheid voldoende houvast voor de praktijk.
Vragen 63 en 64, GroenLinks
De leden van de GroenLinks-fractie vragen de regering om heel nauwkeurig aan te geven
wanneer er sprake is van zeggenschap of significante invloed, en een investeerder
dus onder de reikwijdte van deze wet zou vallen. Wat is de reactie van de regering
op kritiek dat dit op basis van de huidige wettekst niet duidelijk is en ziet de regering
mogelijkheid om dit verder te verduidelijken?
De beantwoording van deze vraag is in twee blokken opgedeeld om aan een nauwkeurige
beantwoording uitvoering te kunnen geven. Deze blokken zijn:
– zeggenschap en het verkrijgen van zeggenschap;
– significante invloed en het verkrijgen of vergroten van significante invloed.
Zeggenschap en het verkrijgen van zeggenschap
Zeggenschap is in het wetsvoorstel gedefinieerd als zeggenschap als bedoeld in artikel
26 van de Mededingingswet. Daaronder wordt de mogelijkheid verstaan om op grond van
feitelijke of juridische omstandigheden een beslissende invloed uit te oefenen op
de activiteiten van een onderneming. Er is voor de toepasselijkheid van het wetsvoorstel
aansluiting gezocht bij het begrip zeggenschap omdat het een gangbaar begrip betreft
voor het bedrijfsleven. Het is ook het kernbegrip voor het concentratietoezicht dat
de Autoriteit Consument en Markt of de Europese Commissie verrichten op grond van
het Nederlandse en Europese mededingingsrecht. Verder is het voordeel van deze benadering
dat elke juridische of feitelijke constructie die wordt opgezet die zeggenschap oplevert,
de toepassing van dit wetsvoorstel activeert. De toetsingsdrempel van het verkrijgen
van zeggenschap geldt voor alle doelondernemingen, dus zowel voor vitale aanbieders
als aanbieders van sensitieve technologie die onderwerp zijn van een verwervingsactiviteit.
In paragraaf 3.4 van de memorie van toelichting op dit wetsvoorstel wordt uitgebreid
ingegaan op de achtergrond van die keuze, alsmede op het begrip zeggenschap en wanneer
dit zich voordoet. In die paragraaf wordt daarover het volgende opgemerkt.
De toetsingsdrempel voor de meldplicht is vastgesteld op wijzigingen van «zeggenschap»
zoals dat in het mededingingsrecht gehanteerd wordt. Dit omvat alle soorten activiteiten
waarbij een verandering van eigendom en invloedverhoudingen kan leiden tot risico’s
voor de nationale veiligheid. Er is voor gekozen hierbij aansluiting te zoeken omdat
de beslissende invloed op een doelonderneming dusdanig aangewend kan worden dat er
een risico voor de nationale veiligheid ontstaat. Met beslissende invloed kan bijvoorbeeld
de bedrijfsvoering van een vitale aanbieder verstoord worden, waardoor de continuïteit
van het vitale proces in gevaar kan komen. Zeggenschap kan ook aangewend worden om
kennis over bepaalde sensitieve technologieën te bemachtigen. Het maakt daarbij voor
het uitoefenen van zeggenschap ook niet uit of de verwerver een private of publieke
partij is.
Het begrip zeggenschap is niet enkel van toepassing op de verwerver die door middel
van een verwervingsactiviteit zelf rechthebbende is geworden op aandelen (en het daaraan
verbonden stemrecht). Het omvat namelijk ook overeenkomsten waaraan stemrecht of andere
vormen van beslissende invloed ontleend worden. Het begrip zeggenschap is een materieel
criterium, omdat niet alleen gekeken wordt naar de formele rechten die voortvloeien
uit bijvoorbeeld een aandelenbelang van een bepaalde omvang, maar ook naar vormen
van invloed die uit feitelijke omstandigheden voortvloeien. Een aardig voorbeeld is
de situatie dat door aandeelhoudersabsenteïsme een groot deel van de stemgerechtigde
aandeelhouders (bijvoorbeeld 40% van het geplaatste kapitaal) niet aanwezig is op
de aandeelhoudersvergadering van de onderneming. In zo’n geval kan een verwerver die
slechts een aandelenbelang bezit van bijvoorbeeld 35% van het geplaatste kapitaal,
met zijn aandelenbelang de besluitvorming in de aandeelhoudersvergadering naar zijn
hand zetten. Ook is zeggenschap materieel in die zin dat de vorm waarin de zeggenschap
tot uitdrukking komt niet beperkt is: een samenstel van overeenkomsten, feitelijke
invloed en afhankelijkheid kan al tot zeggenschap leiden. Een meerderheidsaandelenbelang,
een minderheidsaandelenbelang, bijzondere aandelen of bepaalde preferente aandelen,
hybride of in aandelen converteerbare leningen en «venture debt» of zelfs leningsovereenkomsten
of langjarige afnemersovereenkomsten kunnen leiden tot zeggenschap.
Het mededingingsrechtelijke begrip «zeggenschap» is ruimer dan de «doorslaggevende
zeggenschap» dat in de rechtspraktijk van het fiscaal recht, de ondernemingsraden
en het concentratietoezicht veelvuldig wordt gebezigd. De aanwezigheid van «zeggenschap»
kan inhouden dat de verwerver bepaalde voorgenomen strategische beslissingen van de
doelonderneming bijvoorbeeld blokkeert, maar kan ook verderstrekkend zijn doordat
de verwerver unilateraal in staat is de strategische commerciële beslissingen van
de doelonderneming te bepalen. In beide gevallen is sprake van beslissende invloed
die zeggenschap oplevert. Met doorslaggevende zeggenschap wordt echter in de rechtspraktijk
uitsluitend gedoeld op het unilateraal in staat zijn om strategische beslissingen
van de doelonderneming te bepalen. Dit is een verderstrekkende vorm van zeggenschap,
zodat «doorslaggevende zeggenschap» minder ruim is dan «zeggenschap». De «doorslaggevende
zeggenschap» wordt doorgaans verkregen door de verwerving van een meerderheid van
de stemrechten in een vennootschap of door het verkrijgen van de bevoegdheid tot benoeming
van de meerderheid van de bestuurders. Er wordt mededingingsrechtelijk bovendien aangenomen
dat er nog steeds sprake is van zeggenschap zelfs als beperkingen in het nationale
vennootschapsrecht of in de statuten zijn opgenomen die met zich meebrengen dat de
invloed die de verwerver kan aanwenden wordt beperkt (bijvoorbeeld de eis dat alleen
onafhankelijke bestuurders of commissarissen benoemd mogen worden). Ook dan wordt
wel degelijk zeggenschap aangenomen.
Zeggenschap wordt in het wetsvoorstel gebezigd in relatie tot het verkrijgen van zeggenschap
in een doelonderneming. In het aan de Tweede Kamer aangeboden wetsvoorstel werd niet
over het verkrijgen, maar over het wijzigen van zeggenschap gerept. Met het wijzigen
van zeggenschap werd gedoeld op wijzigingen die het verkrijgen van zeggenschap tot
gevolg hebben. Bij nota van wijziging is dit verduidelijkt door «wijzigen van zeggenschap»
te preciseren in «verkrijgen van zeggenschap». Het verkrijgen van zeggenschap kan
bijvoorbeeld ontstaan door een investering waarbij een aandelenbelang wordt vergroot
in een doelonderneming. Bij het verkleinen van een aandelenbelang zullen die aandelen
worden ingekocht door de vennootschap of door een andere aandeelhouder worden overgenomen.
Dit heeft gevolgen voor de invloed die een ander, namelijk een andere aandeelhouder
of andere gerechtigde, in dezelfde onderneming heeft. Het wetsvoorstel zal dan uit
dien hoofde in ieder geval van toepassing zijn indien sprake is van verkrijging (of
vergroting) door een «verwerver». Tot slot kan bij een onderneming die actief is op
het gebied van sensitieve technologie verlies van eerder verkregen zeggenschap het
verkrijgen van significante invloed tot gevolg hebben. Hiervoor gelden de voorschriften
uit het wetsvoorstel die over de meldplicht van significante invloed gaan.
Significante invloed en het verkrijgen of vergroten van significante invloed
Significante invloed is alleen relevant als die door middel van een investering of
andere verwervingsactiviteit wordt verkregen of vergroot in een doelonderneming op
het gebied van sensitieve technologie. Er is een algemene maatregel van bestuur (amvb)
in voorbereiding die bepaalt voor welke categorieën doelondernemingen op het gebied
van sensitieve technologie wanneer precies sprake is van significante invloed. Deze
aanwijzing van categorieën moet aan de hand van de aard van de activiteiten van deze
ondernemingen, eventueel in samenhang met het type inrichting van deze ondernemingen,
plaatsvinden. Die amvb geeft een preciezere invulling aan de afbakening van significante
invloed dan artikel 4, eerste lid, van het wetsvoorstel hiervoor biedt. Die amvb dient
daardoor bepalend te zijn om significante invloed vast te stellen. Deze precisering
houdt in dat in de amvb voor iedere aangewezen categorie doelondernemingen afzonderlijk
wordt verwezen naar één of meer van de situaties die artikel 4, eerste lid, noemt
voor de aanwezigheid van significante invloed. Er is geen bevoegdheid om naar andere
situaties te verwijzen dan die in dat artikellid staan opgesomd. De in artikel 4,
eerste lid, genoemde situaties waaruit voor een aangewezen categorie geselecteerd
mag worden, doen zich voor, indien:
a) een persoon ten minste tien procent van de stemmen van de algemene vergadering in
een doelonderneming kan (laten) uitbrengen (onderdeel a);
b) een persoon ten minste twintig procent van de stemmen van de algemene vergadering
in een doelonderneming kan (laten) uitbrengen (onderdeel b);
c) een persoon ten minste vijfentwintig procent van de stemmen van de algemene vergadering
in een doelonderneming kan (laten) uitbrengen (onderdeel c);
d) de onderneming zich jegens een derde verbindt of heeft verbonden om te bevorderen
dat de daartoe bevoegde organen van een doelonderneming een of meer bestuurders die
zijn voorgedragen door deze derde, benoemen of ontslaan (onderdeel d);
e) tussen aandeelhouders is overeengekomen dat een aandeelhouder de significante invloed
via een van de mogelijkheden genoemd in onderdelen a tot en met c, verkrijgt of vergroot
(onderdeel e).
De amvb zou bijvoorbeeld voor een bepaalde categorie doelondernemingen kunnen vaststellen
dat significante invloed uitsluitend aanwezig is als vijfentwintig procent van het
aantal stemmen wordt behaald, zoals artikel 4, eerste lid, onderdeel c, regelt. In
dat geval is bij die categorie wat betreft het percentage stemmen geen sprake van
significante invloed bij tien of twintig procent van het totale aantal stemmen. Op
deze manier preciseert de amvb wanneer sprake is van significante invloed bij een
aangewezen categorie doelondernemingen.
De amvb zou voor een aangewezen categorie doelondernemingen bijvoorbeeld ook kunnen
bepalen dat artikel 4, eerste lid, onderdelen a tot en met c, van toepassing zijn.
In dat geval kan significante invloed worden verkregen of vergroot bij tien procent,
twintig procent en vijfentwintig procent van de uit te (laten) brengen stemmen in
de algemene vergadering. Indien tien procent van het aantal stemmen in de doelonderneming
al eerder was verkregen en dit vervolgens wordt verhoogd tot bijvoorbeeld vijftien
procent van het aantal stemmen dan is er geen sprake van de vergroting van significante
invloed in de zin van het wetsvoorstel. Die enkele verhoging is dus geen vergroting
die op grond van artikel 11 afzonderlijk moet worden gemeld omdat de grens van twintig
procent (opgenomen in onderdeel b) niet wordt overschreden. Het kan zich ook voordoen
dat in één keer bijvoorbeeld ten minste twintig procent van de stemmen wordt verkregen
of dat het aantal stemmen van minder of meer dan tien procent van de stemmen wordt
vergroot naar ten minste twintig procent. In die gevallen ontstaat wel (nieuwe) significante
invloed waarop het wetsvoorstel van toepassing is. Deze verkrijging of relevante vergroting
van het aantal stemmen valt dan onder artikel 4, eerste lid, onderdeel b, zolang die
verkrijging of vergroting onder de drempel van vijfentwintig procent van artikel 4,
eerste lid, onderdeel c, blijft. Indien een verwerver al ten minste twintig procent
van de stemmen had en een vergroting daarvan onder de vijfentwintig procent blijft,
doet zich geen relevante vergroting voor waarop het wetsvoorstel van toepassing is.
Het bereiken van een situatie waarbij significante invloed wordt verkleind, leidt
verder niet tot verplichte toepassing van het wetsvoorstel. Artikel 4, eerste lid,
aanhef, heeft het immers uitsluitend over het verkrijgen of vergroten van significante
invloed. Er doet zich verder niet (langer) significante invloed voor als zeggenschap
is verworven (artikel 4, tweede lid). Dit is de bovengrens die aan significante invloed
wordt gesteld.
Van de verkrijging of vergroting van het aantal stemmen van de algemene vergadering
zijn constructies te onderscheiden waarop artikel 4, eerste lid, onderdeel d, doelt.
Hierbij verkrijgt een derde invloed doordat de doelonderneming zich jegens die derde
verbindt of heeft verbonden om te bevorderen dat de daartoe bevoegde organen van een
doelonderneming de bestuurders die zijn voorgedragen door deze derde, worden benoemd
of ontslagen. Indien een dergelijke verbinding of verbondenheid zich voordoet, veroorzaakt
dat significante invloed waarop het wetsvoorstel van toepassing is.
Het laatste onderdeel (artikel 4, eerste lid, onderdeel e) ziet op de mogelijkheid
dat via een aandeelhoudersovereenkomst de invloedverdeling tussen aandeelhouders significant
anders kan zijn dan uit de statuten blijkt. Er is daarmee zeker gesteld dat aandeelhoudersovereenkomsten
waarin een verdeling in invloed wordt vastgelegd die materieel overeenkomt met onderdelen
a tot en met c, ook onder het begrip van significante invloed vallen. In artikel 4,
vierde lid is opgenomen dat bij de bepaling van het percentage van de stemmen in de
algemene vergadering, de stemmen worden meegerekend van de personen met wie in overleg
wordt gehandeld. Er is sprake van het handelen in overleg wanneer natuurlijke personen,
rechtspersonen of vennootschappen samenwerken op grond van een overeenkomst met als
doel het verwerven van significante invloed.
Wat betreft het deel van de vragen over de beweerde kritiek dat zeggenschap en significante
invloed op basis van de huidige wettekst niet duidelijk zouden zijn, is bij nota van
wijziging op drie punten hierover een verduidelijking aangebracht. In de eerste plaats
is in het wetsvoorstel het «wijzigen van zeggenschap» gepreciseerd tot het «verkrijgen
van zeggenschap». In de tweede plaats is in het wetsvoorstel verduidelijkt dat als
wordt voorzien in een algemene maatregel van bestuur (die thans in voorbereiding is),
die leidend is om te bepalen of en wanneer sprake is van significante invloed. In
het aan de Tweede Kamer voor behandeling aangeboden wetsvoorstel werd dit ook al beoogd
te regelen in artikel 4, maar was dit niet eenduidig en helder genoeg bepaald. Met
de nota van wijziging wordt beoogd hierover eventuele misverstanden weg te nemen.
Tot slot is een verduidelijking aangebracht in hetgeen ten aanzien van significante
invloed geldt voor doelondernemingen op het gebied van sensitieve technologie die
buiten iedere bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie vallen. Op grond
van artikel 4, derde lid, tweede volzin, werd beoogd te regelen dat significante invloed
zich op grond van het wetsvoorstel bij hen niet kan voordoen. Significante invloed
in deze doelondernemingen leiden niet tot risico’s voor de nationale veiligheid. Om
een onjuiste uitleg van deze volzin te voorkomen is dit bij nota van wijziging aangepast.
4. Inhoud van het wetsvoorstel
4.1 Meldplicht
Vraag 65, VVD
De leden van de VVD-fractie lezen dat voorafgaand aan het afronden van een verwervingsactiviteit
een melding moet worden gedaan bij de Minister die een risicoanalyse laat uitvoeren
naar aanleiding hiervan. Welke beslistermijn geldt bij dit instrument?
Overeenkomstig artikel 12, eerste lid, van het wetsvoorstel is een termijn van acht
weken opgenomen voor het doen van een mededeling of een toetsingsbesluit vereist is.
Deze termijn kan op grond van artikel 12, derde lid, verlengd worden met maximaal
zes maanden indien nader onderzoek nodig is.
Indien op grond van artikel 12, tweede lid, wordt besloten dat een toetsingsbesluit
vereist is, dan bepaalt artikel 12, vijfde lid, dat het toetsingsbesluit binnen acht
weken na het indienen van de aanvraag daartoe genomen dient te worden. Deze termijn
kan eveneens met maximaal zes maanden verlengd worden indien nader onderzoek nodig
is. Echter, de termijn die is gebruikt voor het doen van nader onderzoek in de mededelingsfase
(artikel 12, derde lid), moet van deze maximale termijn van zes maanden worden afgetrokken.
Dit betekent bijvoorbeeld dat, bij een bepaalde verwervingsactiviteit, de termijn
voor het nemen van een toetsingsbesluit met maximaal twee maanden verlengd mag worden
(op grond van artikel 12, zesde lid), als in de hier voorafgaande mededelingsfase
(op grond van artikel 12, derde lid) de termijn al met vier maanden is verlengd voor
nader onderzoek.
Indien de te toetsen investering binnen de reikwijdte valt van Verordening (EU) 2019/452
van het Europees Parlement en de Raad van 19 maart 2019 tot vaststelling van een kader
voor de screening van buitenlandse directe investeringen in de Unie (PbEU 2019, L7),
de «FDI-screeningsverordening», kan de termijn, indien noodzakelijk, met nog ten hoogste
drie maanden worden verlengd.
Vraag 66, VVD
Op basis van welke analyse en factoren is deze beslistermijn tot stand gekomen?
Voor de beslistermijn is aansluiting gezocht bij de beslistermijn van acht weken uit
de Wet ongewenste zeggenschap telecommunicatie die uw Kamer vorig jaar heeft aangenomen.
De maximale duur van de verlengingsmogelijkheid is gebaseerd op de tijd die nodig
kan zijn om relevante informatie in een derde land te vergaren, indien met dat land
geen structurele samenwerking voor de uitwisseling van inlichtingen bestaat. Het streven
is daarbij om de termijn in de praktijk zo kort mogelijk te houden. De extra verlengingsmogelijkheid
van drie maanden is opgenomen om bij het nemen van de beslissing rekening te kunnen
houden met eventueel binnen gekomen opmerkingen van andere lidstaten of een advies
van de Europese Commissie in het kader van de FDI-screeningsverordening. Het kan voorkomen
dat pas in een laat stadium wordt ontdekt dat er sprake is van een buitenlandse directe
investering, omdat het in eerste instantie leek te gaan om een investeerder van binnen
de Europese Unie. Over het algemeen zal de mogelijke verlenging van de termijn met
zes maanden al voldoende zijn.
Vraag 67, VVD
De leden van de VVD-fractie vragen hoe dit wetsvoorstel beoogt risico’s op de nationale
veiligheid te voorkomen indien na afronding pas melding wordt gemaakt van de verwervingsactiviteit
en een ongewenste verwerver mogelijk al toegang heeft kunnen krijgen tot bepaalde
vitale processen of informatie en kennis. Hoe voorziet dit wetsvoorstel in de tijdige
nakoming van de meldplicht om veiligheidsrisico’s te voorkomen?
Het is niet uit te sluiten dat een melding pas wordt gedaan na de uitvoering van een
verwervingsactiviteit. Het wetsvoorstel voorziet in sancties ter afschrikking om te
voorkomen dat niet of te laat wordt gemeld.
Indien niet of niet tijdig is gemeld, wordt namelijk in strijd met het verbod van
artikel 10, eerste lid, van het wetsvoorstel gehandeld. Daarin staat dat een verwervingsactiviteit
niet plaatsvindt voordat door mij een mededeling is gedaan aan een meldingsplichtige
dat geen toetsingsbesluit vereist is of een toetsingsbesluit is genomen. Indien de
verwervingsactiviteit toch heeft plaatsgevonden zonder dat hieraan is voldaan, kan
ik daar tegen optreden als de desbetreffende verwervingsactiviteit bij mij bekend
is of wordt. Ik kan dan een bestuurlijke boete opleggen omdat het verbod is geschonden
(artikel 10, eerste lid, jo. artikel 51, tweede lid). Dit is ten hoogste een geldboete
van € 870.000 (geldboete van de zesde categorie) of indien een geldboete van de zesde
categorie geen passende bestraffing toelaat, ten hoogste 10% van de omzet van de desbetreffende
onderneming (artikel 51, derde lid, van het wetsvoorstel). Ook is de overtreding van
artikel 10, eerste lid, een economisch delict in de zin van de Wet op de economische
delicten (artikel 57).
Tevens voorziet het wetsvoorstel in juridische effecten in geval van niet of niet
tijdig melden, die het voor de verwerver moeilijker maken om zijn invloed uit te oefenen
waarmee hij toegang tot bepaalde vitale processen of informatie en kennis kan krijgen.
De met niet of niet tijdig gemelde activiteit verworven rechten zijn van rechtswege
geschorst, met uitzondering van, voor zo ver van toepassing, het recht op de opbrengsten
van een onderneming, dividend en de ontvangst van uitkeringen uit de reserves (zie
artikel 30, onder a, van het wetsvoorstel). De doelonderneming geeft zelf voor zover
mogelijk ook actief gevolg aan de schorsing van deze rechten (zie artikel 31 van het
wetsvoorstel). Om de schorsing effectief te laten zijn kan ook een persoon worden
aangewezen die opdrachten kan verstrekken aan de doelonderneming die uitsluitend ertoe
strekken om de medewerking van de verwerver of doelonderneming aan de effectiviteit
van de schorsing te verzekeren (zie artikel 32 en ook voor vitale aanbieders artikel
33 van het wetsvoorstel).
Het opleggen van eventuele sancties doet er niet aan af dat reeds uitgevoerde verwervingsactiviteiten
achteraf altijd alsnog worden beoordeeld op risico’s voor de nationale veiligheid.
Er kunnen dan mitigerende maatregelen en/of een verbod volgen die van toepassing is
of zijn op de al uitgevoerde verwervingsactiviteit. Dit werkt als volgt. Indien ik
ermee bekend ben dat de verwervingsactiviteit heeft plaatsgevonden door de melding
achteraf of door eigen bevindingen, ben ik gehouden die beoordeling op risico’s voor
de nationale veiligheid alsnog uit te voeren (artikel 16, eerste lid). Er gelden hiervoor
specifieke afhandeltermijnen en binnen drie maanden nadat mij bekend is geworden dat
de verwervingsactiviteit heeft plaatsgevonden, kan ik de meldingsplichtige gelasten
binnen een redelijke termijn aan mij een alsnog melding van de inmiddels uitgevoerde
verwervingsactiviteit te doen (zie artikel 16, tweede en derde lid). Die melding wordt
dan bij de risicobeoordeling betrokken. Op grond van de uitkomsten van die beoordeling
moet ik vervolgens aan een meldingsplichtige (de verwerver en doelonderneming, voor
zover althans bekend) schriftelijk mededelen dat geen toetsingsbesluit vereist is
of neem ik ambtshalve een toetsingsbesluit. Als er ambtshalve een toetsingsbesluit
wordt genomen, kunnen daarin mitigerende maatregelen staan over en/of een verbod op
(delen van) de reeds uitgevoerde verwervingsactiviteit. Aan die mitigerende maatregelen
en/of dat verbod moet door een meldingsplichtige worden voldaan, ook al was de verwervingsactiviteit
eerder al uitgevoerd. Indien aan die mitigerende maatregelen en/of dat verbod niet
wordt voldaan, bevat het wetsvoorstel voorschriften die erop gericht zijn om die naleving
te bewerkstelligen. In antwoord op de vragen 22 tot en met 24 van de leden van de
VVD-fracties is onder het kop «ongedaan maken» toegelicht wat de procedure hiervoor
is en wat hierbij verder geldt.
Vraag 68, CDA
De leden van de CDA vragen merken op dat artikel 11, tweede lid, bepaalt dat «bij
of krachtens algemene maatregel van bestuur wordt bepaald welke informatie een melding
bevat, op welke wijze de melding wordt gedaan en kunnen voorschriften worden gesteld
met betrekking tot de melding». Is de regering het met deze leden eens dat deze algemene
maatregel van bestuur zo concreet en informatief mogelijk dient te zijn en tegelijk
met de inwerkingtreding van het wetsvoorstel gereed, zodat meldingsplichtigen goed
geïnformeerd en weten waar zij aan toe zijn?
De algemene maatregel van bestuur zal zo concreet en informatief mogelijk worden.
Er zal bijvoorbeeld een model van het meldingsformulier als bijlage bij de regelgeving
worden gevoegd, zodat precies duidelijk wordt welke informatie door meldingsplichtigen
moet worden aangeleverd. Bepaalde technische uitwerkingen van de wet, zoals gegevensuitwisseling
met andere instanties dan de ministeries betrokken bij dit wetsvoorstel, zijn cruciaal
voor het uitvoeren van de wet. Deze uitwerkingen zullen dan ook tegelijk met de inwerkingtreding
van de wet gereed zijn. Daarnaast zal de regering zich inspannen om meldingsplichtigen
goed te informeren over het wetsvoorstel en de algemene maatregel van bestuur. Mede
hierom is informatie over het wetsvoorstel reeds te vinden op de website van het BTI,
dat uitvoering geeft aan bestaande sectorale investeringstoetsing. Meldingsplichtigen
kunnen contact opnemen met het BTI wanneer zij vragen hebben over het wetsvoorstel.
Vraag 69, GroenLinks
De leden van de GroenLinks-fractie vragen de regering heel nauwkeurig aan te geven
voor welke gevallen er precies een meldplicht geldt.
Ieder voornemen een verwervingsactiviteit uit te voeren, moet door een van de meldingsplichtigen
(een verwerver en de doelonderneming) aan mij worden gemeld (artikel 11, eerste lid).
Hierop geldt alleen een afwijking voor een zeer specifieke in het wetsvoorstel genoemde
verwervingsactiviteit betreffende overgang van goederen als bedoeld in artikel 1 van
boek 3 van het Burgerlijk Wetboek onder algemene titel (artikel 2, onderdeel g, of
artikel 3, onderdeel d). Omdat de overgang dan van rechtswege geschiedt, geldt niet
een meldplicht voorafgaand van die verwervingsactiviteit maar eerst daarna (artikel
11, zesde lid).
Er is sprake van een meldplicht indien:
1. een verwerver een verwervingsactiviteit wil uitvoeren
2. in een doelonderneming
3. die een vitale aanbieder is of een onderneming die actief is op het gebied van sensitieve
technologie; en
4. met de verwervingsactiviteit zeggenschap in de vitale aanbieder wordt verkregen of
zeggenschap wordt verkregen dan wel significante invloed wordt verkregen of wordt
vergroot in de onderneming die actief is op het gebied van sensitieve technologie,
en
5. zonder dat een uitzondering geldt als aan 1) tot en met 4) is voldaan.
Deze voorwaarden die gelden voor een meldplicht zullen onderdeel zijn van een door
het BTI op te stellen handleiding. Inhoudelijk geldt ten aanzien van deze voorwaarden
het volgende:
Ad 1) Bij een verwervingsactiviteit moet altijd een verwerver betrokken zijn (zie
artikel 1 van de definitie van het begrip verwervingsactiviteit). Verwervers zijn
investeringspartijen (personen of rechtspersonen), partijen die willen fuseren, de
partij of partijen die willen splitsen, de partij of partijen die vermogensbestanddelen
willen verwerven of de partijen die zeggenschap of significante invloed verwerven
via een andere rechtshandeling of die onder algemene titel goederen in vermogensrechtelijke
zin verkrijgt (zie nader de definitie van verwerver in artikel 1 en blz. 133/134 van
de memorie van toelichting).
Ad 2) Wat een doelonderneming is, staat omschreven in artikel 1 van het wetsvoorstel.
Er is samengevat sprake van een doelonderneming als een onderneming het onderwerp
van een bepaalde verwervingsactiviteit is of doelondernemingen daar het resultaat
van zijn, zoals in het geval van bijvoorbeeld een joint venture. Een doelonderneming
moet altijd gevestigd zijn in Nederland. Er kan alleen sprake zijn van een doelonderneming
als die tevens een onderneming is in de zin van artikel 101, eerste lid, van het Verdrag
betreffende de werking van de Europese Unie is (zie over het begrip onderneming nader
blz. 103 van de memorie van toelichting). Zie voor een uitleg van het begrip doelonderneming
en met wat «gevestigd zijn in Nederland» wordt bedoeld, blz. 128/129 van de memorie
van toelichting. Het wetsvoorstel bevat ook een uitbreiding van het begrip doelonderneming
voor het geval die niet zelf een vitale aanbieder is of actief is op het gebied van
sensitieve technologie, maar de verbondenheid van de doelonderneming met een andere
onderneming die dat wel is groot genoeg is. Dit is nader uitgewerkt in artikel 6.
Ad 3) Wat een vitale aanbieder is respectievelijk wat sensitieve technologie is, is
in het wetsvoorstel nader uitgewerkt (artikelen 1, 7 en 8). Artikel 1 bevat een algemene
definitie van het begrip vitale aanbieder. Artikel 7 bevat een opsomming van vitale
aanbieders. Andere categorieën vitale aanbieders kunnen tijdelijk bij algemene maatregel
van bestuur worden aangewezen, waarna zo spoedig mogelijk een wetsvoorstel wordt ingediend
om dit uitsluitend bij wet te regelen (artikel 7, elfde en twaalfde lid). Artikel
8 bepaalt wat sensitieve technologie omvat. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen
producten voor tweeërlei gebruik en militaire goederen worden uitgezonderd als sensitieve
technologie of kunnen andere technologieën worden aangewezen als is voldaan aan daaraan
in wetsvoorstel gestelde voorwaarden (artikel 8, tweede en derde lid). De memorie
van toelichting bevat voorts uitgebreide verhandelingen over de begrippen vitale aanbieder
en sensitieve technologie en de uitwerking daarvan (blz. 17 tot en met 32, 131, 132
en 136 tot en met 143).
Ad 4) De invloed die met een verwervingsactiviteit wordt verkregen, moet groot genoeg
zijn om het noodzakelijk te doen zijn te toetsen op aanwezigheid van een risico voor
de nationale veiligheid. Dit wordt bepaald aan de hand van de begrippen «zeggenschap»
en «significante invloed». Het begrip «zeggenschap» is ontleend aan het mededingingsrecht.
Onder zeggenschap wordt de mogelijkheid verstaan om op grond van feitelijke of juridische
omstandigheden een doorslaggevende invloed uit te oefenen op de activiteiten van een
onderneming. Paragraaf 3.4 van de memorie van toelichting gaat nader in op de achtergrond
en inhoud van dit begrip. Het betreft uitsluitend het «verkrijgen» van zeggenschap
en dus niet het wijzigen daarvan in de zin van het verkleinen of vergroten van al
bestaande zeggenschap; op de achtergrond daarvan en de nota van wijziging in verband
hiermee is bij de beantwoording op vraag 63 van de leden van de GroenLinks-fractie
nader ingegaan. Indien de drempel van «zeggenschap» wordt bereikt met een verwervingsactiviteit
in een relevante doelonderneming is het wetsvoorstel van toepassing, tenzij op grond
van ad 5) een uitzondering van toepassing is. Indien de drempel van «zeggenschap»
nog niet is bereikt kan het wetsvoorstel ook bij het bereiken van een lagere drempel
aan invloed op de doelonderneming van toepassing zijn als die actief is op het gebied
van sensitieve technologie. Deze lagere drempel geldt dus niet voor vitale aanbieders.
Deze lagere drempel ligt op het niveau van significante invloed. Het betreft uitsluitend
het «verkrijgen» of «vergroten» van significante invloed. Anders dan bij zeggenschap
gelden er meerdere oplopende (sub)drempels waarbij significante invloed met een verwervingsactiviteit
kan worden behaald. Daardoor kan met het vergroten van significante invloed telkens
een nieuwe drempel aan significante invloed worden behaald. Het wetsvoorstel is dan
ook op die vergroting zelfstandig van toepassing. Significante invloed kan op verschillende
manieren ontstaan. Dat kan bijvoorbeeld bij het verkrijgen of vergroten van significante
invloed door een verwervingsactiviteit waarmee ten minste tien, twintig respectievelijk
vijfentwintig procent van het aantal uit te (laten) brengen stemmen van de algemene
vergadering in een doelonderneming wordt bereikt (zie artikel 4, onderdelen a tot
en met c). Er is geen significante invloed als sprake is van zeggenschap (artikel
4, tweede lid). Het voordeel van deze methodiek van differentiatie is dat bij kleinere
vergrotingen die tussen twee drempels inliggen het wetsvoorstel niet van toepassing
is. Dit dient het investeringsklimaat en voorkomt administratieve en bestuurlijke
lasten. Er geldt dan hiervoor geen meldplicht. Bij algemene maatregel van bestuur
kan deze methodiek worden verfijnd (artikel 4, derde lid). Dit is mogelijk door voor
specifiek aan te wijzen categorieën van doelondernemingen te differentiëren uitsluitend
naar de in het wetsvoorstel omschreven situaties. Dit is uitgebreid toegelicht in
antwoord op vraag 63 van de leden van de GroenLinks-fractie. Zie voorts ook de memorie
van toelichting (blz. 35 tot en met 37).
Ad 5) Tot slot kan een uitzondering van toepassing zijn waardoor het wetsvoorstel
toch niet van toepassing is en dus ook geen meldplicht geldt (artikel 5). Een uitzondering
geldt bijvoorbeeld als het bij een bepaalde activiteit, op grond van een wettelijk
voorschrift, slechts mogelijk is voor de Nederlandse staat, provincies, gemeenten
of andere openbare lichamen om verwerver te zijn (onderdeel a). Het wetsvoorstel is
bijvoorbeeld ook niet van toepassing indien er op de activiteit op grond van een andere
wet een specifieke toets uit hoofde van nationale veiligheid van toepassing is, ongeacht
de inhoud van die specifieke toets (onderdeel b). Dit is evenals het volgende onderdeel
c een voorrangsregel die samenhangt met de vangnetfunctie van het wetsvoorstel (zie
specifiek blz. 116 tot en met 118 van de memorie van toelichting). De uitzonderingen
staan opgesomd in artikel 5 en zijn in de memorie van toelichting nader gemotiveerd
(zie blz. 135/136).
Concluderend is het wetsvoorstel uitsluitend van toepassing als aan de nummers 1 tot
en met 5 is voldaan. In dat geval geldt er een meldplicht voor een voorgenomen verwervingsactiviteit,
behoudens een beperkte afwijking hiervan waarbij achteraf gemeld moet worden. Voor
de volledigheid dient hieraan nog toegevoegd te worden dat het zich kan voordoen dat
een verwerver wegens een geheimhoudingsplicht van de doelonderneming niet kan weten
dat een verwervingsactiviteit binnen de reikwijdte valt van deze wet valt. De verwerver
hoeft dan weliswaar niet melden, maar de doelonderneming waarvoor deze geheimhoudingsplicht
geldt, moet het voornemen een verwervingsactiviteit uit te voeren in dat geval melden
zodra zij van die verwervingsactiviteit kennis heeft (artikel 11, vijfde lid).
Vraag 70, GroenLinks
Klopt het dat deze meldplicht breed is vormgegeven en waarom kiest men er niet voor
om deze verder in te kaderen en toe te spitsen?
Bij het vormgeven van het wetsvoorstel en de meldplicht is gezocht naar een effectieve
benadering om risico’s voor de nationale veiligheid te beheersen, waarbij dit niet
verder gaat dan voor het investeringsklimaat noodzakelijk is. Aan de wens tot inkadering
en het nader toe te spitsen is hieraan door de gekozen vormgeving zoveel mogelijk
tegemoet gekomen, zoals in de beantwoording op vraag 69 is toegelicht. Uit het antwoord
op die vraag blijkt dat de afbakening van het toepassingsbereik van het wetsvoorstel
aan de hand van een samenstel aan criteria plaatsvond, die ieder afzonderlijk nader
zijn uitgewerkt en toegelicht.
4.2 Beoordelingscriteria
De leden van de D66-fractie begrijpen dat het beoordelen van dit soort investeringen,
fusies en overnames veel inzicht en expertise vergt. Vaak ook in ondoorzichtige interne
bedrijfsstructuren met onverwachte belanghebbenden.
Vraag 71, D66
Welke middelen heeft de regering om inzicht te krijgen in complexe en/of ondoorzichtige
bedrijfsstructuren?
Een onvoldoende transparante eigendomsstructuur en/of -verhoudingen van een verwerver
wordt als relevante factor meegenomen in de beoordeling van een verwervingsactiviteit
(artikel 19, onderdeel a, van het wetsvoorstel). Om inzicht te krijgen in de bedrijfsstructuur,
dienen de meldingsplichtigen hier allereerst informatie over aan te leveren bij de
melding aan het BTI. Het BTI kan om aanvullende informatie vragen indien dit nodig
is. Indien de verwerver niet of onvoldoende meewerkt aan het onderzoek naar de eigendomsstructuur
en/of -verhoudingen dan wordt dit bovendien als zelfstandige factor meegewogen in
de beoordeling van de verwervingsactiviteit (artikel 19, onderdeel e, van het wetsvoorstel).
Dit bevordert de medewerking van de betrokken partijen aan het onderzoek. In aanvulling
op de aangeleverde informatie kan het BTI overgaan tot een openbronnenonderzoek en
het raadplegen van databases die hulp bieden bij het doorgronden van bedrijfsstructuren
(zie in dit verband artikel 34, derde lid, van het wetsvoorstel). Daarnaast kunnen
ook bestuursorganen, diensten, toezichthouders of andere personen om informatie worden
verzocht die juist bij het doorgronden van deze complexe en/of ondoorzichtige bedrijfsstructuren
relevant kan zijn (zie in dit verband ook artikel 34, vierde lid, van het wetsvoorstel).
Vraag 72, D66
Is de regering van mening dat er voldoende expertise is om de beschreven criteria
voldoende te controleren?
De regering is van mening dat de benodigde expertise in voldoende mate aanwezig is.
Het BTI, dat belast zal zijn met de uitvoering van dit wetsvoorstel, is opgericht
met speciaal voor dit doel gespecialiseerde en geselecteerde medewerkers. Daarnaast
maakt het BTI gebruik van de Rijksbreed reeds aanwezige kennis en expertise, waaronder
de bestaande sectorkennis binnen het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat.
Vragen 73 tot en met 77, CDA
De leden van de CDA-fractie constateren dat het hebben begaan van strafbare feiten
door een verwerver een van de criteria is waarop beoordeeld wordt. Deze strafbare
feiten moeten bij ministeriële regeling worden vastgesteld. Hoe wordt bepaald welke
strafbare feiten in de regeling worden opgenomen? Hoe komt deze regeling tot stand,
wie worden daarbij betrokken of geraadpleegd? Om welke strafbare feiten gaat het precies
en kan deze lijst gaandeweg veranderen? Vallen alleen misdrijven of ook overtredingen
ook onder de regeling? Hoe wordt omgegaan met strafbare feiten waarvoor een verdachte
nog niet onherroepelijk is veroordeeld of met strafbare feiten die verjaard zijn?
De ministeriële regeling met strafbare feiten dient nog te worden opgesteld en heeft
alleen betrekking op strafbare feiten voor zover die van invloed kunnen zijn op de
risicobeoordeling. Bij de voorbereiding van deze ministeriële regeling wordt een inventarisatie
van potentieel relevante strafbare feiten uitgewerkt. Voor die inventarisatie is het
vertrekpunt in hoeverre een strafbaar feit dat is begaan door de verwerver of een
persoon of rechtspersoon onder wiens invloed de verwerver staat een risico kan vormen
voor de nationale veiligheid. Dit wordt bepaald aan de hand van de elementen die in
de definitie van nationale veiligheid zijn uitgewerkt, namelijk is er met een verwervingsactiviteit
door een verwerver een risico voor:
a) de belangen die binnen Nederland wezenlijk zijn voor het voortbestaan van de democratische
rechtsorde,
b) voor de veiligheid of voor andere gewichtige belangen van de staat, of
c) voor de instandhouding van de maatschappelijk stabiliteit, voor zover die zien op
het raakvlak tussen economie en veiligheid, te weten:
i. de instandhouding van de continuïteit van vitale processen;
ii. het behoud van de integriteit en exclusiviteit van kennis en informatie met kritieke
of strategische betekenis voor Nederland; of
iii. het voorkomen van ongewenste strategische afhankelijkheden van Nederland van andere
landen.
Op pagina 40 van de memorie van toelichting zijn een aantal type strafbare feiten
genoemd, die onderdeel zullen uitmaken van de ministeriële regeling. Dit betreft evenwel
geen uitputtende opsomming maar voorbeelden. Het staat nog niet vast om hoeveel strafbare
feiten het gaat. De lijst met strafbare feiten zal op basis van een nader uit te werken
analyse tot stand komen. Hierbij geldt dat ieder type strafbaar feit in ieder geval
van voldoende gewicht moet zijn. Daarom is het voornemen alleen misdrijven onder de
ministeriële regeling te laten vallen. De opsomming aan misdrijven die bij een risicobeoordeling
betrokken mogen worden, zal uitputtend zijn.
Of een type misdrijf geschikt is voor opname in de ministeriële regeling is afhankelijk
van de relevantie voor een beoordeling op risico’s voor de nationale veiligheid. Omdat
aan een misdrijf dat is begaan altijd een negatieve connotatie is verbonden, is dit
niet eenvoudig vast te stellen. Bij het selecteren van type misdrijven voor de regeling
zal als uitgangspunt gelden in hoeverre en hoe direct een type misdrijf een associatie
kan oproepen met een doelonderneming in het licht van de bovengenoemde risico’s. Voor
bepaalde misdrijven is die relatie mogelijk eerder en makkelijker te leggen dan voor
andere, zoals bij het ontvreemden van bedrijfsgeheimen. Er zullen echter hoogstwaarschijnlijk
typen misdrijven zijn waarvoor betwistbaar is of die wel of niet (voldoende) relevant
kunnen zijn voor de beoordeling op risico’s voor nationale veiligheid. Bij de voorbereiding
van de regeling zal gelet op de wezenlijke belangen voor de nationale veiligheid veelal
het zekere voor het onzekere worden genomen. Bij gerede twijfel zal een misdrijf in
beginsel worden meegenomen in de regeling.
De enkele omstandigheid dat een type strafbaar feit in een ministeriële regeling wordt
genoemd, wil namelijk niet zeggen dat dit strafbare feit bij een beoordeling van een
casus ook altijd werkelijk betrokken moet worden. Dit hangt af van de voorliggende
casus, maar kan ook afhangen van de specifieke invulling die aan de inhoud van het
strafbare feit is gegeven. Als een veroordeling voor een misdrijf wel bij een risicobeoordeling
wordt betrokken, zal uit de motivering van een toetsingsbesluit moeten blijken waarom
en hoe dat is gebeurd. Een type strafbaar feit dat een plaats in de regeling krijgt,
zal eveneens worden voorzien van een motivering voor de opname daarvan in de regeling.
Tevens zal de toelichting op die regeling tenminste een algemene motivering bevatten
waarom bepaalde type misdrijven niet in die regeling zijn opgenomen. Dit is niet gebruikelijk,
maar verschaft beter inzicht in de afwegingen die zijn gemaakt bij de totstandkoming
van de regeling.
Bij de totstandkoming van de regeling zal door de Justitiële Informatiedienst (Justid)
die onderdeel uitmaakt van het Ministerie van Justitie en Veiligheid, een impactanalyse
worden uitgevoerd. Over de strafbare feiten die in de ministeriële regeling worden
opgenomen, zullen namelijk justitiële gegevens worden verstrekt ten behoeve van de
risicobeoordeling. Voorts wordt bij de Autoriteit Persoonsgegevens advies ingewonnen.
Na de totstandkoming van de ministeriële regeling is er niet de intentie die snel
of veelvuldig met nieuwe misdrijven aan te vullen of daaruit misdrijven te schrappen.
Het zal mede afhangen van ervaringen die worden opgedaan of wijziging van de regeling
noodzakelijk is. Het betreft immers een nieuwe regeling.
De werking van de ministeriële regeling strekt zich niet uit tot een verwerver die
verdacht wordt van een strafbaar feit. De in de regeling genoemde strafbare feiten
zijn alleen relevant bij strafbare feiten waarvoor een veroordeling heeft plaatsgevonden.
Bij verjaring van een strafbaar feit kan geen veroordeling meer volgen, zodat ingeval
van verjaring het strafbare feit niet relevant is. Te onderscheiden van een verjaring
is het verloop van tijd tussen een veroordeling voor een strafbaar feit en het moment
waarop de risicobeoordeling plaatsvindt. Bij de beoordeling kan een terugkijktermijn
worden aangehouden die begint te lopen als de veroordeling onherroepelijk is. Die
kan nooit langer zijn dan de verschillende termijnen die gelden voor het vernietigen
van justitiële gegevens wegens misdrijven (artikel 4 Wet justitiële en strafvorderlijke
gegevens).
Als een veroordeling heeft plaatsgevonden, hoeft die niet onherroepelijk te zijn om
te mogen betrekken bij een risicobeoordeling. Bij een veroordeling van een misdrijf
is in rechte vastgesteld dat een strafbaar feit is gepleegd. Dit kan een relevant
gegeven voor een risicobeoordeling zijn. Bij het opstellen van het toetsingsbesluit
kan met een eventuele later volgende vrijspraak door een hogere rechter op voorhand
al rekening worden gehouden. In het toetsingsbesluit kan aan een mitigerende maatregel
de voorwaarde worden verbonden dat die bij een onherroepelijke vrijspraak geheel of
gedeeltelijk vervalt dan wel een andere inhoud krijgt die in datzelfde besluit is
opgenomen. Daarmee ondervangt het toetsingsbesluit direct al de consequenties van
een verandering ten gunste van de verwerver of de (rechts)persoon onder wiens invloed
de verwerver staat. Het kan zich voordoen dat geen vrijspraak volgt, maar bijvoorbeeld
onherroepelijk een lagere strafmaat wordt vastgesteld. Dit hoeft niet altijd tot een
andere uitkomst in de risicobeoordeling te leiden, maar helemaal uitgesloten is dat
niet.
Vraag 78, GroenLinks
De leden van de GroenLinks-fractie merken op dat de beoordelingscriteria zich uitsluitend
richten op eigenschappen van de verwervende partij en niet op eigenschappen van de
doelonderneming. Klopt het dat eigenschappen van de doelonderneming bepalen of een
verwervingsactiviteit onder de reikwijdte van deze wet valt, maar dat, als dat eenmaal
is vastgesteld, de specifieke details van de doelonderneming slechts een beperkte
rol spelen bij de uiteindelijke toetsing?
De eigenschappen van de doelondernemingen bepalen of ze onder het toepassingsbereik
van het wetsvoorstel vallen. In geval van een verwervingsactiviteit heeft dat dus
tot gevolg dat er een melding en ex ante beoordeling moet plaatsvinden. Bij de beoordeling
is het correct dat de beoordelingscriteria zich alleen richten op de eigenschappen
van de verwervende partij, omdat die van de doelonderneming al geleid hebben tot het
onder het bereik van het wetsvoorstel brengen. Vervolgens is het zo dat bij de beoordeling
wel de wisselwerking tussen enerzijds de (geconstateerde) risico’s verbonden aan de
verwerver en anderzijds de kenmerken/kwetsbaarheden van de doelondernemingen (die
dragend waren voor het onder het toepassingsbereik brengen van het wetsvoorstel) zoals
tot uitdrukking komt in de voorgenomen verwerving (i.e. transactiedocumentatie) worden
betrokken bij de beoordeling of eisen/maatregelen aan een besluit verbonden moeten
worden om de geconstateerde risico’s verbonden aan de verwerver te mitigeren.
Vragen 79 en 80, GroenLinks
In de memorie van toelichting geeft de regering een aantal voorbeelden waar juist
de specifieke activiteiten van de doelonderneming van belang lijken. Zo beschrijft
men de overname van Fox-IT door de Britse NCC Group, waarmee staatsgeheimen in buitenlandse
handen zouden vallen. Klopt het dat deze overname onder het huidige wetsvoorstel wel
een toetsingsbesluit zou vereisen, maar dat de uitkomst van de toetsing, zolang NCC
Group een betrouwbare partij is uit een betrouwbare staat (het Verenigd Koninkrijk),
in overeenstemming met de beoordelingscriteria, zou zijn dat geen verdere eisen en
voorschriften benodigd zijn? Klopt het ook dat een hypothetische overname van een
Nederlands bedrijf met sensitieve technologie door een betrouwbare partij uit Zuid-Korea
of Japan onder de huidige beoordelingscriteria niet tot eisen of voorschriften zou
leiden?
Dit wetsvoorstel hanteert een case-by-case benadering op het gebied van investeringstoetsing.
Voor elke meldingsplichtige investering volgt een nieuwe risicoanalyse op basis van
daarvoor geldende criteria. In tegenstelling tot hetgeen in de vragen gesteld kan
niet in algemene zin worden gesteld dat zolang er sprake is van een betrouwbare partij
uit een betrouwbare staat, er geen voorschriften of nadere maatregelen nodig zijn.
Dat hangt af van het risico verbonden aan de doelonderneming, de vormgeving van de
transactie, de beweegredenen en de hoedanigheid van verwerver. Het is wel correct
dat de kans op een verbod van een voorgenomen verwerving door een betrouwbare partij,
of daaraan te stellen eisen en voorschriften, beperkter is. In het aangehaalde geval
van de overname van Fox-IT door de Britse NCC Group, zouden – als dit wetsvoorstel
in werking was getreden – wel degelijk enkele eisen en voorschriften aan een goedkeuringsbesluit
worden verbonden. Zoals uit krachtens de Wet openbaarheid van bestuur openbaar gemaakte
stukken blijkt, zijn er aan de NCC-groep en Fox-IT in de context van deze overname
door de rijksoverheid aanvullende waarborgen gevraagd (en verkregen) om de nationale
veiligheid te waarborgen. Als dit wetsvoorstel destijds reeds in werking was, zouden
dergelijke waarborgen als eisen en voorschriften aan het toetsingsbesluit worden verbonden.
Ten aanzien van een hypothetische overname van een Nederlands bedrijf met sensitieve
technologie door een betrouwbare partij uit Zuid-Korea of Japan, kunnen zoals hierboven
toegelicht in generieke zin geen uitspraken worden gedaan over eisen of voorschriften.
4.3 Risicoanalyse en toetsingsbesluit
Vraag 81, D66
De leden van de D66-fractie benadrukken dat een snel besluit cruciaal is om investeringen,
fusies en overnames zo min mogelijk te vertragen. Deze leden vragen regering of er
reeds inzicht is in hoelang een risicoanalyse zou duren.
Voor uitleg over de maximale termijnen verwijs ik naar de antwoorden op de vragen
65 en 66. De ervaringen naar aanleiding van de Wet ongewenste zeggenschap telecommunicatie
die uw Kamer vorig jaar heeft aangenomen tonen dat acht weken tot nu toe krap, maar
haalbaar was. Deze termijn is in geen van de onderzoeken van BTI overschreden. De
verwachting is dat het merendeel van de onderzoeken binnen de eerste fase van 8 weken
afgerond zal worden, mits de meldingsplichtige een goed en volledig beeld geeft van
de verwervingsactiviteit en de betrokken partijen. Het is de verwachting dat alleen
van de termijnverlenging van zes maanden gebruik zal worden gemaakt, indien de transactie
ongewoon complex van aard is, aanvullende onderzoeksmethoden moeten worden ingezet
of maatregelen moeten worden uitgewerkt.
Vraag 82, D66
Daarnaast vragen deze leden de regering of er een inschatting bekend is over hoeveel
risicoanalyses jaarlijks uitgevoerd moeten worden.
In paragraaf 10.2 van de memorie van toelichting is een raming opgenomen dat in het
kader van dit wetsvoorstel naar verwachting ongeveer dertig zaken per jaar zullen
worden onderzocht. Daarnaast zal het BTI ook verwervingsactiviteiten signaleren die
wellicht nog niet gemeld zijn. De verwachting is echter dat dit hooguit enkele gevallen
per jaar zijn, omdat het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat veelvuldig contact
heeft met het bedrijfsleven en adviseurs die betrokken zijn bij een verwervingsactiviteit
informeert over de ontwikkelingen rondom dit wetsvoorstel.
Vragen 83 en 84, CDA
De leden van de CDA-fractie constateren dat opgemerkt wordt dat bij de Minister een
ruime beoordelingsbevoegdheid blijft berusten tot de vaststelling van een toetsingsbesluit,
waarmee de relatie tussen de geconstateerde risico’s en passende maatregelen ter beheersing
daarvan ter beoordeling aan de Minister zijn. Hoe wordt verantwoording afgelegd? Komt
er bijvoorbeeld een jaarverslag van het op te richten Bureau Toetsing Investeringen?
Er wordt op drie manieren verantwoording afgelegd.
Ten eerste staan tegen besluiten van de Minister van Economische Zaken en Klimaat
op basis van deze wet de mogelijkheden van bezwaar en beroep open. De belanghebbende
kan zich richten tot de rechter indien hij het niet eens is met het besluit. Het besluit
moet dan verantwoord worden. Indien deze verantwoording het besluit niet kan dragen,
zal de rechter het besluit vernietigen.
Ten tweede zal het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat jaarlijks omstreeks
november een rapportage uitbrengen over het aantal meldingen en toetsingsbesluiten.
Deze rapportage zal worden geïntegreerd met de rapportage die de Tweede Kamer reeds
op grond van de motie van het lid Van den Berg c.s. (Kamerstukken II 2019/20, 35 153, nr. 18) over de toepassing van de bevoegdheden uit de Wet ongewenste zeggenschap telecommunicatie
ontvangt. Hierin zal ook worden ingegaan op de meldingen en onderzoeken die het BTI
onder de Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet heeft behandeld. De geïntegreerde rapportage
zal ook aan de Eerste Kamer worden aangeboden.
Tot slot hecht ik eraan te benoemen dat eenieder zich kan wenden tot de Nationale
ombudsman.
Vraag 85, CDA
Deze leden merken op dat artikel 12 de termijnen en doorlooptijden bepaalt. De initiële
termijn waarbinnen de Minister moet mededelen dat een toetsingsbesluit vereist is,
is acht weken (eerste lid). Deze termijn kan worden verlengd met zes maanden, wanneer
nader onderzoek nodig is (derde lid). Vanwaar de keuze voor deze verlengingstermijn,
die driemaal de initiële termijn bedraagt in plaats van verlenging met diezelfde initiële
termijn (nog eens acht weken)?
De termijn van acht weken geldt voor onderzoeken die een normaal verloop hebben. Indien
het noodzakelijk is in het belang van het onderzoek, zullen er aanvullende en meer
diepgravende onderzoekshandelingen nodig zijn om de risico’s goed in kaart te brengen.
Deze verlengingsmogelijkheid komt overeen met de termijnen die reeds gelden op grond
van art. 14a.2, derde lid, van de Telecommunicatiewet. De duur van deze verlengingsmogelijkheid
is gebaseerd op de tijd die nodig kan zijn om relevante informatie in een derde land
te vergaren, indien met dat land geen structurele samenwerking voor de uitwisseling
van inlichtingen bestaat. Dit argument geldt evenzeer voor onderzoeken onder dit wetsvoorstel.
Overigens loopt deze verlengingstermijn ook internationaal niet uit de pas; in naburige
landen met screeningstoetsen zijn de onderzoekstermijnen eveneens te verlengen, zoals
met maximaal acht maanden in Duitsland en zes maanden in het huidige wetsvoorstel
van België. Als een investering in meerdere landen onder het screeningsmechanisme
valt, kunnen vergelijkbare termijnen helpen om de onderlinge samenwerking te vereenvoudigen.
Vraag 86, CDA
Hoe wordt gewaarborgd dat zoveel mogelijk onderzoek in de initiële termijn plaatsvindt,
teneinde bedrijven zo snel mogelijk duidelijkheid en zekerheid te geven?
Het BTI probeert door voorlichting en ondersteuning van het bedrijfsleven ervoor te
zorgen dat de melding zo volledig en accuraat mogelijk is als noodzakelijk voor de
risicoanalyse. Op dit moment doet het BTI dit voor de sectorale wetgeving onder andere
door één-op-één gesprekken met bedrijven waar een zeggenschapswijziging aanstaande
is. Daarnaast betrekt het BTI andere departementen en diensten vroegtijdig bij het
onderzoek, zodat de informatie-uitwisseling zo spoedig mogelijk tot stand kan komen.
Tot slot is er een apart beslismoment voor het inroepen van de verlengingsmogelijkheid.
Daarin zal worden afgewogen of het inroepen van deze mogelijkheid proportioneel en
noodzakelijk is. Daarbij zal onder andere worden gekeken naar de informatie die nog
nodig is voor het maken van een adequate risicoanalyse, de handelingen die nog nodig
zijn voor het instellen van bepaalde maatregelen en het belang van de doelonderneming
voor het borgen van de nationale veiligheid.
4.4 Verbod, eisen en voorschriften
Vraag 87, GroenLinks
De leden van de GroenLinks-fractie vragen hoe de verschillende individuele maatregelen
in artikelen 23 en 24 zich verhouden tot de specifieke beoordelingscriteria in artikelen
19 tot en met 21. Kan de regering aangeven bij welke van de mogelijke risico’s welke
specifieke maatregelen het meest voor de hand zouden liggen?
Voor het antwoord op deze vraag wordt verwezen naar het antwoord op vraag 30 van de
leden van de D66-fractie. Daarin wordt nader ingegaan op de verhouding tussen specifieke
risico’s en maatregelen en de (on)mogelijkheden daarvoor.
4.6 Ontheffing
Vraag 88, CDA
De leden van de CDA-fractie merken op dat de Minister een of meerdere personen kan
aanwijzen die opdrachten kunnen verstrekken aan zowel de doelonderneming als aan de
verwerver. Artikel 14, negende lid, bepaalt dat «onverminderd de aansprakelijkheid
van de staat, een aangewezen persoon niet aansprakelijk is voor schade ten gevolge
van door hem verstrekte opdrachten». Waarom is er niet voor gekozen de aansprakelijkheid
bij de aangewezen persoon te beleggen?
Om te voorkomen dat de aangewezen persoon zich geremd voelt in het verstrekken van
opdrachten in verband met persoonlijke aansprakelijkheid, is geregeld dat de aangewezen
persoon niet aansprakelijk is voor schade ten gevolge van door hem verstrekte opdrachten.
Tegelijkertijd is ook kenbaar gemaakt dat voor de aansprakelijkheid verbonden aan
de opdrachten van deze aangewezen persoon, wel de staat kan worden aangesproken. Hiermee
is voor belanghebbenden kenbaar dat ze niet met lege handen staan.
5. Verhouding tot internationaal recht
5.1 Europees recht
Vraag 89, D66
De leden van de D66-fractie begrijpen de aanleiding van dit voorstel. Tegelijkertijd
hebben zij de regering meerdere malen verzocht (o.a. in relatie tot het Witboek Buitenlandse
subsidies op de interne markt) deze kwestie van buitenlandse investeringen ook op
Europees niveau aan te kaarten. Hierin heeft Europa ook stappen gezet met de inwerkingtreding
van verordening (EU) 2019/452 van het Europees Parlement en de Raad van 19 maart 2019
tot vaststelling van een kader voor de screening van buitenlandse directe investeringen
in de Unie (PbEU 2019, L 79) (FDI-screeningsverordening). Deze leden vragen de regering
of er op de korte termijn aanvullende regelgeving vanuit Europa verwacht wordt op
dit gebied.
Naast de door de leden van de D66-fractie aangehaalde verordening (EU) 2019/452 van
het Europees Parlement en de Raad van 19 maart 2019 tot vaststelling van een kader
voor de screening van buitenlandse directe investeringen in de Unie (PbEU 2019, L
79) (FDI-screeningsverordening), is inmiddels als vervolg op het Witboek Buitenlandse
subsidies op de interne markt door de Europese Commissie op 5 mei 2021 het voorstel
ingediend voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende buitenlandse
subsidies die de interne markt verstoren, COM/2021/223 final. Een BNC-fiche is aan
uw Kamer aangeboden bij brief van de Minister van Buitenlandse Zaken van 11 juni 2021,
Kamerstukken II, 2020/21, 22 112, nr. 3133. Er wordt korte termijn geen aanvullende regelgeving vanuit Europa verwacht wordt
op dit gebied.
Vraag 90, D66
Zo ja, in welke opzichten is deze wet aanvullend op Europese regelgeving?
Op de verhouding van het wetsvoorstel tot de verordening (EU) 2019/452 van het Europees
Parlement en de Raad van 19 maart 2019 tot vaststelling van een kader voor de screening
van buitenlandse directe investeringen in de Unie Europese regels inzake het vrij
verkeer is uitvoerig ingegaan in paragraaf 5.1.1 en 5.1.3 van de memorie van toelichting
op het wetsvoorstel (blz. 62 en blz. 69 tot en met 72). Kernachtig komt het er op
neer dat dit wetsvoorstel gezien moet worden als toepassing en een uitwerking van
de mogelijkheden die verordening (EU) 2019/452 biedt voor de toetsing van investeringen.
Deze EU verordening regelt geen toetsing op Europees niveau van directe investeringen,
maar expliciteert de mogelijkheden die de lidstaten hebben en regelt de samenwerking
tussen de lidstaten en met de Europese Commissie. Voor de nakoming van de wettelijke
verplichtingen verbonden aan deze verordening, is reeds de Uitvoeringswet screeningsverordening
buitenlandse directe investeringen tot stand gekomen en in werking getreden. Dit wetsvoorstel
heeft geen relatie noch werkt het aanvullend op de voorgestelde verordening van het
Europees Parlement en de Raad betreffende buitenlandse subsidies die de interne markt
verstoren.
Vraag 91, GroenLinks
De leden van de GroenLinks-fractie vragen de regering om heel nauwkeurig uiteen te
zetten in hoeverre het wetsvoorstel in overeenstemming is met Europese regels inzake
het vrij verkeer.
Over de verenigbaarheid van het wetsvoorstel met de Europese regels inzake het vrij
verkeer is uitvoerig ingegaan in paragraaf 5.1.2 van de memorie van toelichting op
het wetsvoorstel (blz. 65 tot en met 69). Deze paragraaf kan ter beantwoording van
bovenstaande vraag hier als herhaald en ingelast worden beschouwd.
Vraag 92, GroenLinks
Kan de regering hierbij specifiek ingaan op sensitieve technologieën die als zodanig
worden aangewezen vanwege hun economisch belang?
Sensitieve technologieën zullen niet worden aangewezen vanwege hun economisch belang.
Enkel technologieën waarbij een verwervingsactiviteit tot risico’s voor de nationale
veiligheid zou kunnen leiden, vallen onder de reikwijdte van dit wetsvoorstel. Een
nadere toelichting over het aanwijzen van sensitieve technologieën wordt gegeven in
de beantwoording van vragen 4 en 5.
5.2 Europees verdrag ter bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele
vrijheden (EVRM)
Vraag 93, SP
De leden van de SP-fractie vragen onder welke voorwaarden het recht op het ongestoord
genot van eigendom kan worden gereguleerd.
Op de voorwaarden waaronder het recht op het ongestoord genot van eigendom kan worden
gereguleerd is zeer uitvoerig ingegaan in paragraaf 5.2 van de memorie van toelichting
op het wetsvoorstel (blz. 78 tot en met 85). Deze paragraaf kan ter beantwoording
van bovenstaande vraag hier als herhaald en ingelast worden beschouwd.
6. Uitvoering
Vraag 94, CDA
De leden van de CDA-fractie merken op dat ter uitvoering van het wetsvoorstel een
Bureau Toetsing Investeringen (BTI) wordt ingericht, waar de meldingen van voorgenomen
verwervingsactiviteiten zullen worden ontvangen en in behandeling genomen.
Deze leden zijn benieuwd of dit BTI reeds operationeel en op volle sterkte is.
Het BTI is operationeel geworden op 1 oktober 2020, gelijktijdig met de inwerkingtreding
van de Wet ongewenste zeggenschap telecommunicatie. Het BTI is op dit moment op volle
sterkte. Indien uw Kamer instemt met het wetsvoorstel zal het werkterrein van BTI
worden uitgebreid en zal zo nodig de capaciteit worden uitgebreid. Het BTI beschikt
momenteel over voldoende middelen en personeel. Hierin voorzie ik in de nabije toekomst
vooralsnog geen problemen.
7. Toezicht, handhaving en sanctionering
7.1 Toezicht
Vragen 95 tot en met 97, GroenLinks
De leden van de GroenLinks-fractie vragen welke instantie toezicht houdt op de toetsingsbesluiten
van de regering onder deze wet. In hoeverre is dit toezicht onafhankelijk? Welke instantie
houdt toezicht op de naleving van opgelegde eisen en voorschriften en wie bepaalt
of die naleving voldoende of onvoldoende is? Bij welke instantie kunnen belanghebbenden
bezwaar aantekenen tegen toetsingsbesluiten of andere besluiten die de regering neemt
onder verwijzing naar dit wetsvoorstel?
Het BTI zal toezicht houden op de naleving van de wet. Deze toezichthouderfunctie
wordt georganiseerd binnen het kerndepartement. Hiermee zal geborgd worden dat toezicht
en beleid elkaar vanuit hun eigen rol, verantwoordelijkheid en zelfstandigheid, goed
kunnen bereiken, zodat het BTI als de toezichthouder een goede feedbackrol bij de
beleidsvorming kan hebben.
Ik acht het nog te vroeg om nu al in detail in te gaan op de wijze waarop de nieuwe
toezichthouder zal gaan opereren. Wel kan ik middels drie pijlers aangegeven wat mijn
intentie is bij de vormgeving van de toezichthouderfunctie om afdoende te waarborgen
dat onafhankelijk toezicht mogelijk is.
Wat betreft de borging van de onafhankelijke en onpartijdige positionering van toezichthouders
is het uitgangspunt om beleid en toezicht organisatorisch van elkaar te scheiden.
Ten tweede moet de toezichthouder, binnen de voor het toezicht van kracht zijnde wet-
en regelgeving, zijn eigen werkwijze en jaarprogramma kunnen formuleren. Daarnaast
zal met de toezichthouder geregeld moeten worden hoe en op welke wijze zij in een
publicatie- en communicatieprotocol naar buiten kan treden met haar oordelen en analyses.
Ook de adequate publieke verantwoording van de toezichthouders over inzet en bereikte
resultaten (ook richting parlement) wil ik borgen in de vormgeving van het toezicht.
Ten slotte is een goede balans tussen het gewenste toezichtresultaat en de daartoe
beschikbaar gestelde capaciteit een uitgangspunt bij de vormgeving van het toezicht.
Met deze drie pijlers worden in mijn optiek afdoende waarborgen gegeven voor een onafhankelijk
toezicht.
Ik zal u in de aanloop naar de daadwerkelijke positionering van de nieuwe toezichthouder
uit hoofde van dit wetsvoorstel regelmatig informeren over de stand van zaken ten
aanzien van de institutionele vormgeving van het toezicht. Voor uw vraag over het
aantekenen van bezwaar tegen toetsingsbesluiten wordt verwezen naar het antwoord op
vraag 83 en 84, waarin wordt uitgelegd hoe verantwoording wordt afgelegd.
7.2 Handhaving en sanctionering
Vraag 98, GroenLinks
De leden van de GroenLinks-fractie vragen of de regering kan ingaan op de afdwingbaarheid
van de verplichtingen onder deze wet, met name met betrekking tot buitenlandse partijen?
Dit antwoord is opgebouwd uit de volgende vier blokken:
– algemeen
– afdwingbaarheid bij niet-beursgenoteerde doelondernemingen;
– afdwingbaarheid bij beursgenoteerde doelondernemingen;
– schorsing gedurende proces van afdwingbaarheid.
Algemeen
Hoofdstuk 7 van het wetsvoorstel bevat voorschriften die zien op toezicht en handhaving
van de verplichtingen uit het wetsvoorstel. Dit kan leiden tot het opleggen van een
last onder bestuursdwang, een bestuurlijke boete of kan tevens resulteren in een delict
in de zin van de Wet op de economische delicten (Wed) (artikelen 51 en 57). Hiervan
gaat met het oog op de naleving een preventief afschrikkingseffect uit.
Het wetsvoorstel voorziet om die reden ook in mechanismen die ervoor zorgen dat een
verwervingsactiviteit die strijdig is met het wetsvoorstel ongedaan gemaakt kan worden,
kan worden teruggebracht of kan worden beëindigd als een binnenlandse of buitenlandse
verwerver niet bereid is medewerking te verlenen. Deze mechanismen zijn zodanig ingericht
dat die zoveel mogelijk binnen de Nederlandse rechtssfeer geëffectueerd kunnen worden.
Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen niet-beursgenoteerde en beursgenoteerde doelondernemingen.
Totdat ongedaan maken is voltooid, voorziet het wetsvoorstel in de tussentijd in schorsing
van rechten (behoudens winstrechten) van de verwerver en de doelonderneming. Dit voorkomt
dat de verwerver of doelonderneming in de tussentijd kan profiteren van de opgebouwde
positie.
Afdwingbaarheid bij niet-beursgenoteerde doelondernemingen
Bij niet-beursgenoteerde doelondernemingen ben ik op grond van het wetsvoorstel onherroepelijk
gemachtigd om namens en voor rekening van de verwerver of doelonderneming, diens aandelen
te vervreemden of anderszins uitvoering te geven aan de eerder opgelegde last tot
ongedaan maken, terugbrenging of beëindiging (artikel 29, eerste lid). Dat een verwerver
uit het buitenland afkomstig is, staat niet in de weg aan het vervreemden van een
aandelenbelang in de doelonderneming. De herkomst van de verwerver staat los van de
vestiging van de doelonderneming. De doelonderneming moet altijd in Nederland gevestigd
zijn, zo volgt uit het wetsvoorstel. Doorslaggevend voor de vestiging is de plaats
van de activiteiten en de feitelijke leiding. De doelonderneming moet een reële economische
band met Nederland hebben, zodat er altijd sprake is van een vorm van binding met
de Nederlandse rechtssfeer. De doelonderneming kan een rechtsvorm hebben die wordt
beheerst door Nederlands recht, maar door het materiële vestigingsvereiste is dat
niet noodzakelijk om een doelonderneming te kunnen zijn. Indien aan het materiële
vestigingsvereiste in Nederland is voldaan en de rechtsvorm wordt beheerst door Nederlands
recht, maakt dit het eenvoudiger om uitvoering te geven aan het vervreemden van de
aandelen om de verwervingsactiviteit ongedaan te maken. Er is dan zowel materieel
als formeel binding met de Nederlandse rechtssfeer. De aandelenregistratie zal in
Nederland hebben plaatsgevonden en de rechtsvorm wordt naar Nederlands recht beheerst,
zodat vervreemding daarvan kan worden verwezenlijkt. In gevallen dat de doelonderneming
een economische band met Nederland heeft maar die naar het recht van een ander land
is opgericht, kan het voorkomen dat de toepasselijkheid van het Nederlands recht op
de doelonderneming door een ander land niet erkend wordt. Dan compliceert dit de vervreemding
of kan dit zelfs gefrustreerd worden. Er hoeft echter niet tot vervreemding van aandelen
te worden overgegaan om het doel van ongedaan maken te bereiken. Artikel 29, eerste
lid, biedt mij naast de vervreemdingsmachtiging ook de machtiging om aan de eerder
gegeven last tot ongedaan maken op een andere manier uitvoering te geven. Of en hoe
dit haalbaar is, zal afhangen van de aard en inhoud van de reële economische band
die de doelonderneming met Nederland heeft. Nadat de vervreemding of vervreemding
is voltooid, kan er na aftrek van gemaakte kosten nog een opbrengst over zijn. Die
wordt verstrekt aan of komt ten bate van de verwerver. Hierbij kan het voorkomen dat
de verwerver niet in staat is het geld te ontvangen of zelf onderworpen is aan sanctiemaatregelen
die financieel verkeer onmogelijk maken. Zo nodig kunnen hierover bij algemene maatregel
van bestuur nadere regels worden gesteld (artikel 29, tweede lid).
Afdwingbaarheid bij beursgenoteerde doelondernemingen
Bij beursgenoteerde ondernemingen is het ongedaan maken van een niet-toegestane verwervingsactiviteit
zonder medewerking van de verwerver complex. Het wetsvoorstel bevat voorschriften
die erop gericht zijn deze complexiteit te doorbreken en een vervreemding te kunnen
effectueren, ook als hier buitenlandse partijen bij betrokken zijn. Beursgenoteerde
ondernemingen zijn ondernemingen waarvan de aandelen worden verhandeld met gebruikmaking
van een effectenafwikkelingssysteem (artikel 1). Binnen dergelijke systemen wordt
gewerkt met depots met effecten en bewaarders van effecten. Een aandelenbelang binnen
een depot kan niet worden opgesplitst en geïndividualiseerd naar afzonderlijke deelgenoten
in een depot. Het aandelenbelang ziet op effecten die door een professionele partij
als één en ondeelbaar voor meerdere deelgenoten wordt aangehouden in een depot. Onder
die deelgenoten kunnen buitenlandse professionele partijen zitten, die op hun beurt
meerdere partijen deelgenoot maken in kleinere depots voor het aandelenbelang dat
zij ieder aanhouden. Dit geheel aan schakels van professionele partijen worden de
partijen in de bewaarketen genoemd. Deze partijen in de bewaarketen zijn vaak ook
actief en gevestigd in het buitenland. Dit samenstel aan kenmerken compliceert het
om de verwerver (of achterliggende doelonderneming) te identificeren en vervolgens
zonder diens medewerking aandelen in een beurgenoteerde doelonderneming te vervreemden
of terug te brengen op een manier die de verwerver raakt. Het wetsvoorstel beoogt
een vervreemding ook te verwezenlijken als er bewaarpartijen uit het buitenland bij
betrokken zijn en dit te doen op een wijze waarbij zoveel mogelijk alleen de verwerver
wordt geraakt.
Allereerst bevat paragraaf 6.3 van het wetsvoorstel bepalingen over het doen van onderzoek
naar de identiteit van een houder van zeggenschap of significante invloed in de beursgenoteerde
doelonderneming en de banden die deze houder heeft met derden. Ook buitenlandse partijen
in de bewaarketen moeten medewerking verlenen aan dit onderzoek, tenzij het bepaalde
partijen uit de bewaarketen betreft met een zetel buiten de Europese Economische Ruimte.
Dan geldt die medewerkingsverplichting zover de wetgeving van een land zich daartegen
niet verzet (artikel 38, eerste en vierde lid). Het onderzoek omvat het inwinnen van
informatie bij een partij in de bewaarketen over de eerstvolgende partij in de bewaarketen
die mij dichter bij de achterliggende verwerver brengt. De tot dusver bekende partij
in de bewaarketen wordt telkens geacht verwerver te zijn totdat de identiteit van
de volgende partij in de keten bekend is. Door telkens verder door te schuiven naar
een andere partij in de bewaarketen wordt steeds dichterbij de uiteindelijke verwerver
en diens aandelenbelang gekomen. In het wetsvoorstel is uitgewerkt op welke wijze
dit onderzoek met medewerking van partijen in de bewaarketen plaatsvindt en hoe verzoeken
om identiteitsvaststelling moeten worden uitgevoerd. Paragraaf 6.4 van het wetsvoorstel
bepaalt vervolgens hoe verboden zeggenschap of significante invloed bij de verwerver
(althans degene die dat geacht wordt te zijn) teruggebracht of beëindigd moet worden.
Hierbij wordt er onder meer rekening mee gehouden dat het zich kan voordoen dat geen
enkele (buitenlandse) partij in de bewaarketen bereid blijkt te zijn of medewerking
kan verlenen aan de uitvoering van een opdracht tot vervreemding of terugbrenging.
In dat geval wordt voor het afdwingen van het terugbrengen of beëindigen van een aandelenbelang
een verplichting op de doelonderneming gelegd om bij het wetsvoorstel geregelde wijze
het deel waarvoor de verwerver deelgenoot is aan de verwerver te leveren. Hiertoe
moet het aandeelhoudersregister van de doelonderneming worden aangepast. Indien de
rechtsvorm van de doelonderneming is opgericht naar Nederlands recht zal dit aandeelhoudersregister
worden beheerst door Nederlands recht en is er een aangrijpingspunt dat binnen de
Nederlandse rechtssfeer ligt om hieraan uitvoering te kunnen geven. In paragraaf 4.10
van de memorie van toelichting wordt de systematiek tot ongedaan maken van een aandelenbelang
in een beursgenoteerde doelonderneming nader toegelicht (blz. 59 tot en met 61).
Schorsing gedurende proces van afdwingbaarheid
Zolang een verwervingsactiviteit in strijd met het wetsvoorstel is uitgevoerd en die
strijdigheid nog niet is opgeheven, is een verwerver of een doelonderneming geschorst
in de rechten die met een verwervingsactiviteit zijn verworven, behoudens winstrechten
(zie artikel 30). Indien deze schorsing wordt gefrustreerd, kan de verwerver of een
doelonderneming een bestuurlijke boete worden opgelegd (artikel 51, tweede lid). Indien
de verwerver een statelijke actor is kan een bestuurlijke boete mogelijk niet afschrikwekkend
genoeg zijn. Het frustreren van de schorsing levert daarom ook een delict op grond
van de Wet economische delicten op (artikel 57). Afgezien hiervan, moet een doelonderneming
die zelf geen rechten heeft verworven, voor zover mogelijk, gevolg aan de schorsing
geven (artikel 31). Indien de doelonderneming geen gevolg aan de schorsing geeft,
terwijl dat wel mogelijk is dan kan bij niet-nakoming daarvan aan de doelonderneming
een last onder bestuursdwang of een bestuurlijke boete worden opgelegd (artikel 51,
tweede lid). Ook is het schenden van het gevolg geven aan de schorsing, voor zover
aan die schorsing gevolg kan worden gegeven, een delict op grond van de Wet economische
delicten (artikel 57).
Vraag 99, GroenLinks
In hoeverre voorziet men mogelijke problemen rond extraterritoriale werking.
De afdwingbaarheid van het niet voldoen aan voorschriften uit het wetsvoorstel is
naar verwachting beter te realiseren naarmate de materiële en formele verbondenheid
van een doelonderneming met Nederland groter is. Binnen de Europese Economische Ruimte
(EER) zal de afdwingbaarheid vermoedelijk beter te realiseren zijn dan daarbuiten.
Mede gelet op de FDI-screeningsverordening en het beginsel van Unietrouw ingevolge
artikel 4, derde lid, van het Verdrag betreffende de Europese Unie zal de bereidheid
van lidstaten om elkaar bij te staan bij het afdwingen van maatregelen naar verwachting
over het algemeen groter zijn dan bij landen buiten de Europese Unie. Niettemin beoogt
het wetsvoorstel zoveel mogelijk te anticiperen op partijen uit het buitenland die
niet bereid zijn medewerking te verlenen aan verplichtingen uit het wetsvoorstel.
Hiertoe is in de uitwerking zoveel mogelijk aansluiting gezocht bij de Nederlandse
rechtssfeer, waarbij van betekenis is dat een doelonderneming altijd in Nederland
gevestigd is en daarmee economisch met Nederland verbonden moet zijn. Dit biedt aanknopingspunten
om schorsing van rechten, vervreemding van een aandelenbelang en sanctionerende maatregelen
te effectueren en kan bijdragen aan een preventief afschrikkend effect voor statelijke
of niet-statelijke actoren om in strijd met dit wetsvoorstel te handelen. Voor beursgenoteerde
doelondernemingen is bovendien voor wat betreft het terugbrengen of beëindigen van
een aandelenbelang als gevolg van strijdigheid met dit wetsvoorstel voorzien in specifieke
voorschriften. Die houden rekening met de positie en betrokkenheid van buitenlandse
partijen binnen en buiten de EER bij een aandelenbelang.
8. Financiële gevolgen
8.1 Regeldruk
Vraag 100, CDA
De leden van de CDA-fractie lezen dat «nog niet met zekerheid is vast te stellen hoeveel
bedrijven binnen de reikwijdte van de toets zullen vallen omdat de reikwijdte van
het wetsvoorstel voor een deel bij algemene maatregel van bestuur nader uitgewerkt
wordt». Wanneer is deze algemene maatregel van bestuur naar verwachting gereed?
Er zullen verschillende algemene maatregelen van bestuur worden uitgewerkt. Hier is
voor gekozen omdat de aard van de maatregelen die uitgewerkt worden zeer verschillend
zijn en daardoor een ander wetgevingstraject moeten doorlopen. Het doel hiervan is
om het wetsvoorstel zo snel mogelijk in werking te kunnen laten treden, zonder af
te doen aan een zorgvuldig wetgevingsproces per individuele maatregel.
Er wordt allereerst een algemene maatregel van bestuur uitgewerkt waarin meer technisch-juridische
zaken geregeld worden zoals nadere regels voor het verstrekken van informatie en bewaartermijnen
van persoonsgegevens. Deze zaken zijn noodzakelijk om het wetsvoorstel in werking
te kunnen laten treden. Daarbij worden er in deze algemene maatregel van bestuur mogelijk
ook andere zaken uitgewerkt die weliswaar niet-noodzakelijk zijn voor inwerkingtreding
van het wetsvoorstel, maar wel wenselijk. Denk hierbij bijvoorbeeld aan een verdere
inkadering van gegevens die door collega-ministers aan mij verstrekt kunnen worden
ten behoeve van een risicoanalyse. Naar verwachting zal deze juridisch-technische
algemene maatregel van bestuur in het voorjaar van 2022 in internetconsultatie gaan
en voor het zomerreces ter advisering aan de Afdeling advisering van de Raad van State
voorgelegd worden.
Daarnaast is in het wetsvoorstel de mogelijkheid opgenomen om bij amvb de reikwijdte
van sensitieve technologieën nauwkeuriger te bepalen. Allereerst zal een amvb worden
opgesteld waarin technologieën die momenteel al wel onder het wetsvoorstel vallen,
maar geen risico voor de nationale veiligheid vormen bij verwervingsactiviteiten,
verwijderd worden. Daarnaast zullen enkele (eerste) nieuwe technologieën worden toegevoegd
die nog niet onder het wetsvoorstel vallen, maar die daar wel toe behoren gelet op
de risico’s voor de nationale veiligheid. Naar verwachting zal ook deze amvb in het
voorjaar 2022 in internetconsultatie gaan en voor het zomerreces ter advisering aan
de Raad van State worden voorgelegd. Door deze reikwijdte-algemene maatregel van bestuur
uit te werken voordat ook alle andere sensitieve technologieën in detail in kaart
zijn gebracht en geanalyseerd zijn, kan het wetsvoorstel zo spoedig mogelijk in werking
treden als dit tot wet wordt verheven, zonder af te doen aan de zorgvuldigheid van
de analyse en de rechtszekerheid van bedrijven.
Op de wat langere termijn wordt gewerkt aan een update van de reikwijdte-amvb, waarin
nader wordt uitgewerkt welke technologieën, op basis van de laatste inzichten van
dat moment, mogelijk verder toegevoegd moeten worden aan de reikwijdte van het wetsvoorstel
en welke technologieën kunnen komen te vervallen. Dit vergt een grondige vervolganalyse
waarbij niet alleen technologieën in kaart moeten worden gebracht die mogelijk een
impact hebben op de nationale veiligheid bij verwervingsactiviteiten, maar vervolgens
ook op de juiste wijze omschreven en grondig geanalyseerd moeten worden. De update
van de reikwijdte-algemene maatregel van bestuur zal in 2023 gereed zijn. Door het
periodiek updaten van de reikwijdte-amvb wordt geborgd dat deze steeds wordt toegesneden
op de snelle technologische vernieuwingen en ontwikkelingen rond sensitieve technologie.
Vraag 101, CDA
Kan de regering aangeven waarop het verwachte aantal van 30 zaken per jaar gebaseerd
is?
Het genoemde aantal betreft een schatting. Deze schatting is gebaseerd op de ervaringen
tot nu toe met de sectorspecifieke meldplichten, gerapporteerde aantallen zaken uit
omringende landen en de relatieve omvang van de economieën van deze landen.
Ten aanzien van het eerste element heb ik uw kamer eerder geïnformeerd over het aantal
meldingen op basis van sectorspecifieke meldplichten (Kamerstukken II 2021/22, 35 925-XIII, nr. 8). Hierin heb ik vermeld dat er zeven meldingen zijn gedaan onder sectorale wetten.
Dit wetsvoorstel zal echter een meer generieke werking hebben. Daarom verwacht ik
dat het aantal zaken hoger zal liggen dan onder de sectorspecifieke wetten.
Daarnaast is bekend dat Frankrijk in 2020 275 investeringen heeft gescreend.9 In Duitsland zijn in het vorige kalenderjaar honderdzestig investeringen onderzocht.10 Als ik dit relateer aan de omvang van de Nederlandse economie zou dit op rond de
30 meldingen per jaar uitkomen. Deze schatting is echter met enige onzekerheid omgeven
omdat het Franse en Duitse stelsel niet geheel overeenkomen met het Nederlandse stelsel
van investeringstoetsing.
8.2 Markteffecten en concurrentiepositie
Vraag 102, CDA
De leden van de CDA-fractie merken op dat erkend wordt dat het wetsvoorstel gevolgen
heeft voor het investeringsklimaat en het Nederlandse bedrijfsleven. Kan gesteld worden
dat dit effect enigszins wordt opgeheven, omdat andere EU-lidstaten net als Nederland
óók investeringsscreeningsmechanismen invoeren?
Ja, doordat het Nederlandse screeningsmechanisme past in een Europese trend waarbij
het overgrote deel van de lidstaten screeningswetgeving introduceert zijn de gevolgen
voor de Nederlandse concurrentiepositie en het investeringsklimaat relatief beperkt.
Vraag 103, CDA
Gaat de regering de gevolgen voor het investeringsklimaat monitoren en hierover aan
de Kamer rapporteren?
Vijf jaar na inwerkingtreding wordt de wet geëvalueerd. Een verslag daarvan wordt
naar de Staten-Generaal gestuurd (zie artikel 59 van het wetsvoorstel). In de evaluatie
wordt een aantal elementen geadresseerd. Om te beginnen de mate waarin de uitgangspunten
en doelen van het wetsvoorstel worden behaald en of deze wet daartoe in samenhang
met ander beschikbaar instrumentarium nog altijd het juiste instrument is. Onderzocht
wordt of er sprake is van ontwijkingen en hoe effectief de handhaving hierop verloopt.
Er wordt ook gekeken naar de reikwijdte van het wetsvoorstel. Hierbij wordt er enerzijds
geëvalueerd of er geen vitale processen of sensitieve technologieën buiten het wetsvoorstel
vallen, terwijl het met het oog op de nationale veiligheid wel wenselijk is dat ze
daar onder vallen. Anderzijds wordt er bekeken of de reikwijdte van de wet proportioneel
is ten opzichte van de gevolgen voor het investeringsklimaat. Hierbij zal onder meer
stilgestaan worden bij de vraag of het wenselijk is om voor bepaalde bedrijfssectoren
die momenteel onder de reikwijdte van het wetsvoorstel vallen een sectorale investeringstoets
te ontwikkelen om voor de specifieke sector meer maatwerk te bieden. Ook de uitwerking
van het instrument op het bedrijfsleven zal in de evaluatie worden meegewogen.
Vraag 104, CDA
Is flankerend beleid denkbaar, bijvoorbeeld op het terrein van onderzoek en innovatie
of vanuit het acquisitiebeleid?
De regering beziet economische- en veiligheidsbelangen in samenhang. In de context
van economische veiligheid, waar ook dit wetsvoorstel toe behoort, zijn deze belangen
geen losstaande pijlers en daarmee niet per definitie tegengesteld aan elkaar. Daarom
is in de afbakening van dit wetsvoorstel naast het beschermen van bepaalde veiligheidsbelangen
ook veel aandacht besteed aan het beperken van de gevolgen voor de economie van Nederland.
De inschatting is dan ook dat de gevolgen voor bijvoorbeeld het investeringsklimaat
en de Nederlandse concurrentiepositie beperkt zullen zijn. Desalniettemin wordt, los
van dit wetsvoorstel, binnen het beleid op het gebied van economische veiligheid ook
ingezet op meer offensieve maatregelen die onze economische structuur versterken.
Waar dit wetsvoorstel een defensieve maatregel is ten behoeve van het beheersbaar
houden van nationale veiligheidsrisico’s die zich mogelijk voor kunnen doen in het
economisch domein, houdt offensief beleid in dat er wordt geïnvesteerd in een concurrerende,
weerbare, innovatieve en hoogtechnologische samenleving om nationale veiligheidsrisico’s
op voorhand te voorkomen. Dit betekent dat de regering inzet op flankerend beleid
waarbij het onderzoeks-, innovatie- en acquisitiebeleid een belangrijke rol speelt.
Een voorbeeld hiervan is het werk van de Netherlands Foreign Investment Agency (NFIA),
dat verantwoordelijk is voor de internationale promotie van Nederland als vestigingslocatie
voor bedrijven. De NFIA zet zich onder andere in op de proactieve werving van investeringen
die passen binnen het missiegedreven topsectoren- en innovatiebeleid, waaronder de
sleuteltechnologieën.
Vraag 105, GroenLinks
De leden van de GroenLinks-fractie vragen een nadere toelichting op hoe dit wetsvoorstel
zich verhoudt tot vergelijkbare wetgeving in andere EU-lidstaten, het Verenigd Koninkrijk
en de Verenigde Staten. In hoeverre zijn de reikwijdte, beoordelingscriteria en mogelijke
maatregelen vergelijkbaar?
Betreffende de reikwijdte van het wetsvoorstel onderscheiden met name drie aspecten
van het Nederlandse wetsvoorstel zich van andere landen:
1. In het Nederlandse wetsvoorstel is het land van herkomst van de verwervingsactiviteit
niet medebepalend voor de vraag of een verwervingsactiviteit gescreend wordt. Het
wetsvoorstel is daarmee landenneutraal; zolang de aard van doelonderneming (vitale
aanbieder of bedrijven op het gebied van sensitieve technologie) onder de reikwijdte
van de wet valt, is de verwervingsactiviteit onderhevig aan een screening. In veel
andere landen is de herkomst van een verwervingsactiviteit (bijv. binnen of buiten
de EU) medebepalend.
2. De afbakening van welke doelondernemingen onder de reikwijdte van de wet vallen is
in het Nederlandse wetsvoorstel op voorhand nauwkeurig vastgesteld. Andere landen
hebben een bredere afbakening en daarmee een bredere meldplicht. Duitsland en Frankrijk
hebben bijvoorbeeld een vrij breed toepassingsbereik. Bovendien geeft de wetgeving
in Duitsland de mogelijkheid om ook ex post een toetsing uit te voeren op verwervingsactiviteiten.
3. Het verschil in beoordelingscriteria en mogelijke maatregelen is moeilijk te vergelijken
met andere landen, aangezien deze vaak niet door landen wordt gedeeld. Het Nederlandse
wetsvoorstel onderscheidt zich hierin door transparant te zijn over de beoordelingscriteria
en mogelijke mitigerende maatregelen waaraan meldingen onderhevig kunnen zijn. In
de VS is dit bijvoorbeeld niet het geval.
9. Advies en consultatie
Vragen 106 en 107, CDA
De leden van de CDA-fractie lezen dat een digitale mkb-toets heeft plaatsgevonden,
maar uiteindelijk geen enkele mkb’er deelgenomen heeft aan de paneldiscussie, waardoor
de input van individuele mkb’ers niet is meegenomen in de bedrijfseffectentoets. Zij
vinden dit spijtig en een punt van aandacht. Kan worden nagegaan waarom mkb’ers niet
hebben meegedaan? Komt dit vaker voor bij mkb-toetsen? Is hierover contact met mkb-organisaties
als MKB-Nederland en Ondernemend Nederland (ONL)?
MKB-Nederland en Ondernemend Nederland (ONL) zijn als vertegenwoordigers van het mkb
nauw betrokken geweest bij het organiseren van de digitale paneldiscussie. Het komt
helaas af en toe voor dat ofwel de groep MKB’ers die geraakt wordt te klein is of
dat het onderwerp niet «leeft» in deze doelgroep. Deelname aan de panelgesprekken
van de toets is geheel vrijwillig, zodat soms geaccepteerd moet worden dat een voorgenomen
toets niet door kan gaan wegens gebrek aan belangstelling.
10. Peildatum
Vragen 108 en 109, CDA
De oorspronkelijke peildatum van 2 juni 2020 is veranderd naar 8 september 2020, de
datum waarop de internetconsultatie startte. Hebben de leden van de CDA-fractie het
goed begrepen dat deze terugwerkende kracht noodzakelijk is om, conform de oproep
van de Europese Commissie, te anticiperen op de economische omstandigheden als gevolg
van de Covid-19-crisis met een toenemend risico op ongewenste verwervingsactiviteiten
voor ondernemingen? Is bekend of er in Nederland en/of andere EU-lidstaten met dit
doel verwervingspogingen zijn gedaan, en of deze zijn geslaagd?
De redenen om een peildatum in te voeren zijn toegelicht in de Kamerbrief waarin de
peildatum wordt aangekondigd (Kamerstukken I 2019/20, 30 821, A). Er is onder andere gekozen voor een terugkijktermijn met peildatum om tegemoet
te komen aan de zorgen van de Tweede Kamer over het handelingsperspectief van het
kabinet om ongewenste investeringen, fusies of overnames als gevolg van de Covid-19
crisis tegen te gaan. Aangezien het wetsvoorstel nog niet in werking is getreden,
kan ik geen uitspraken doen over verwervingsactiviteiten die in dit tijdsbestek hebben
plaatsgevonden en mogelijk onder de reikwijdte van de toets zouden vallen.
De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
S.A. Blok
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
S.A. Blok, minister van Economische Zaken en Klimaat
Bijlagen
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.