Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Arib over het gebrek aan openheid bij de overheid

Antwoord van Minister Ollongren (Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) (ontvangen
3 november 2021).

Vraag 1

Kent u het bericht «Het Ministerie van Volksgezondheid stelt zichzelf boven de wet»?1

Antwoord 1

Ja, ik heb dit bericht gelezen.

Vraag 2

Deelt u de mening dat zeker in het geval van informatie over onderwerpen waarbij beslissingen
worden genomen die het dagelijks leven van vrijwel iedereen treffen openheid meer
dan nodig is? Zo ja, hoe verhoudt zich dat tot het feit dat journalisten teveel moeite
hebben om informatie rondom de covid-pandemie te krijgen? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 2

Ja, die mening deel ik. Het is belangrijk dat de overheid transparant te werk gaat,
en inzicht verschaft in de wijze waarop beleid en beslissingen tot stand komen. Burgers
hebben recht op deze informatie. Dat geldt zeker ook in een uitzonderlijke situatie
als de covid-19-pandemie, waarin de informatiebehoefte hoog is. Mijn collega van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport (hierna: VWS) geeft daar onder andere als volgt uitvoering aan:

• Uw Kamer(s) worden frequent via de zogenoemde «Stand-van-zakenbrieven» geïnformeerd
over alle op dat moment relevante onderwerpen in de coronacrisis.2

• De adviezen van het Outbreak Management Team (OMT) worden aan de Kamer(s) verstrekt.

• Er vinden zeer regelmatig persconferenties plaats, en andere momenten waarop informatie
verstrekt wordt en media vragen kunnen stellen.

• De documenten die worden besproken tijdens de informele overleggen in het Catshuis
zijn en worden actief openbaar gemaakt aan eenieder.3

• Tot slot is er een webpagina van de rijksoverheid waarop veel informatie over het
coronavirus wordt gepubliceerd voor het brede publiek.

Tegelijkertijd is de afhandeling van de Wob-verzoeken over de covid-19-pandemie inderdaad
flink vertraagd, mede als gevolg van een grote toename in het aantal verzoeken op
dit terrein en de omvang ervan. Mijn ambtgenoot van VWS en ik zijn van mening dat
dit een ongewenste situatie is.

Op 21 juli en 7 september heeft de Minister van VWS uw Kamer geïnformeerd over extra
maatregelen bij de afhandeling van Wob-verzoeken over corona. De Afdeling Bestuursrechtspraak
van de Raad van State geeft in zijn uitspraak van woensdag 20 oktober 2021 aan dat
het begrijpelijk is dat mijn collega van VWS niet binnen de wettelijke termijn kon
afhandelen en dat hij heeft gezocht naar een aangepaste werkwijze. De afdeling geeft
ook aan dat de Minister van VWS eerder rekening had moeten houden met de maatschappelijk
onrust en de grote informatiebehoefte als gevolg daarvan en daar sneller inzet op
had moeten plegen. Die inzet is er nu, zo blijkt ook uit de eerdergenoemde brieven.4 Voor wat betreft de bredere aanpak; dit licht ik toe onder vraag 6.

Vraag 3

Deelt u de mening dat de voorkeur moet worden gegeven aan openheid boven het trachten
de mogelijkheden van de Wet Openbaarheid van Bestuur (WOB) op te rekken? Zo ja, waarom
gebeurt dat dan toch steeds door in rechtszaken de randen van de WOB op te zoeken?
Zo nee, waarom niet?

Antwoord 3

Een transparante overheid moet het uitgangspunt zijn, dat ben ik met u eens. En dat
is ook ons uitgangspunt. Dat wil echter niet zeggen dat alle informatie altijd openbaar
gemaakt kan worden; er zijn andere belangen die daaraan in de weg kunnen staan, zoals
het belang van bescherming van de persoonlijke levenssfeer van ook externe partijen.
Bij de rechtszaak van mijn collega van VWS lag echter niet de vraag voor of er op
goede gronden informatie niet openbaar is gemaakt, maar of de gehanteerde gefaseerde
werkwijze in overeenstemming is met de Wob. Een aanpak die is opgesteld om de grote
hoeveelheid zeer omvangrijke Wob-verzoeken die VWS ontvangen heeft, en die de Wob-praktijk
danig op de proef stellen, binnen de wettelijke termijnen af te handelen. Dit heeft
niets te maken met het opzoeken van de randen van de Wob. De Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State komt in haar uitspraak van 20 oktober 2021 tot het oordeel dat
mijn collega van VWS in lijn handelt met de wet en geeft VWS meer tijd om de aanhangige
Wob-verzoeken te behandelen. Zie ook mijn antwoord bij vraag 5.

Vraag 4

Heeft u als stelselverantwoordelijke voor de WOB uw collega-bewindspersonen waaronder de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) er op aangesproken
dat de WOB ervoor bedoeld is openheid te geven en niet om openheid te blokkeren? Zo
ja, kunt u de Kamer dan berichten over de uitkomst van deze gesprekken? Zo nee, waarom
niet en wanneer gaat u dit alsnog doen?5

Antwoord 4

In de beginfase van de pandemie is onder andere door VWS een beroep gedaan op overmacht
op grond van de Awb.6 Daar is kort daarna bij het voortduren van de coronapandemie nadrukkelijk van afgestapt
en het belang van openbaarheid is ook in die zin besproken in het kabinet. Dat belang
heb ik ook benadrukt in mijn brief van 16 juni 2020 bij de aanbieding van het onderzoeksrapport
Evaluatie afschaffing dwangsomregeling Wob.7

Alle departementen richten zich op de wettelijke taak om Wob-verzoeken tijdig af te
doen. Die inzet neemt niet weg dat dit in veel gevallen, en met name met betrekking
tot covid-19 verzoeken, niet lukt als gevolg van uiteenlopende hierna toegelichte
omstandigheden. Afgelopen zomer is er, onder andere door mijn collega van VWS, aan
de bel getrokken over de uitvoerbaarheid van de Wob. De tijdige en adequate uitvoering
van informatieverzoeken staat al geruime tijd onder druk,8 maar deze problematiek is door de coronacrisis in een stroomversnelling geraakt en
meer zichtbaar geworden. Het blijkt voor steeds meer departementen onmogelijk om nog
binnen de termijnen te voldoen aan met name de in aantal toenemende omvangrijke Wob-verzoeken,
hoe hard men ook werkt op Wob-afdelingen. De wet schiet door deze uitvoeringsproblematiek
zijn doel (openbaarheid van bestuur) voorbij.

Dit signaal, dat we met de uitvoering van de Wob tegen de grenzen aanlopen van wat
we aankunnen, wordt rijksbreed gedeeld. Ik heb daarom dit najaar het voortouw genomen
om gezamenlijk tot maatregelen te komen om de situatie te verbeteren, juist omdat
ik het als mijn verantwoordelijkheid zie om anderen op het belang van openheid aan
te (blijven) spreken. Er is echter niet een snelle oplossing voor handen, het probleem
is complex:

• De Wob stamt uit 1991 en is dus 30 jaar oud. Per Wob-verzoek ging het doorgaans hooguit
om een ordner met papieren documenten. In de loop der jaren is het volume en de verscheidenheid
van betrokken documenten toegenomen, zoals e-mails en app-berichten. Ter illustratie:
voor de circa 250 Wob-verzoeken over COVID-19 die nu bij VWS liggen, zijn meer dan
5 miljoen documenten betrokken. Het grootste deel daarvan betreft e-mails.

• Onze passieve openbaarmakingsplicht rust op een intensieve belangenafweging. Alle
betrokken documenten moeten aan de Wob getoetst worden, en uitzonderingsgronden, zoals
privacygevoelige informatie, moeten gelakt worden. Bij mogelijke openbaarmaking van
documenten waarbij belangen van derden zijn betrokken, moet hen om een zienswijze
worden gevraagd. Dit zijn tijdrovende processen, zeker als het gaat om een grote hoeveelheid
informatie.

• Het ontbreekt aan een goede informatiehuishouding. Ordening vindt doorgaans alleen
plaats in de documentmanagementsystemen, maar informatie (met name mailverkeer) bevindt
zich in toenemende mate buiten deze systemen. De inzet is steeds geweest om met slimme
tools aan de achterkant het proces te versnellen, maar delen van het proces kunnen
niet geautomatiseerd worden: er blijft altijd (handmatige) controle, beoordeling en
belangenafweging nodig.

• Bijkomend probleem is dat we in de Wob-praktijk in toenemende mate worden geconfronteerd
met omvangrijke en weinig gerichte verzoeken. Dit maakt de afhandeling ervan complex
en zeer tijdrovend. De huidige staat van de informatiehuishouding faciliteert onvoldoende
om snel zicht te kunnen krijgen op relevante documentatie; er kan niet snel een inventarislijst
geleverd worden om een verzoeker te helpen een verzoek verder te preciseren tot bepaalde
documenten. Een gesprek met de indiener kan helpen om het verzoek verder in te kaderen.
In de Woo is hiertoe ook expliciet een bepaling opgenomen. Ook onder de Wob wil ik
inzetten op het snel(ler) openbaar maken van de relevante documenten.

• In het specifieke geval van VWS geldt nog dat tijdens de afhandeling van de verzoeken
de Wob-instructie voor het Rijk op het punt van openbaarmaking van persoonlijke beleidsopvattingen
is aangepast naar aanleiding van de toeslagenaffaire. Verzoekers doen een beroep op
de nieuwe Wob-instructie, waardoor documenten regelmatig opnieuw beoordeeld moeten
worden.

Vraag 5

Deelt u de mening dat het geen gewenste situatie is als een bewindspersoon zelf kan
beslissen welke documenten hij wanneer wil openbaren? Zo ja, waarom gebeurt dat in
het geval van de Minister van VWS? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 5

Die mening deel ik niet. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft
in zijn uitspraak van 20 oktober 2021 inzake de aanpak van de Minister van VWS in
de Wob-verzoeken over Corona, geoordeeld dat deze handelwijze wetsconform is.

Meer in het algemeen geldt dat een bestuursorgaan dient te beslissen op een Wob-verzoek
binnen de daartoe gestelde wettelijke termijnen. Het is altijd het bestuursorgaan
zelf, zoals de Minister van VWS, dat verantwoordelijk is voor het toepassen van de
wettelijke kaders bij het nemen van een besluit op een Wob-verzoek. De verplichtingen
op grond van de wet rusten immers op bestuursorganen. Andere bestuursorganen hebben
geen rol bij het nemen van dat besluit. Uiteindelijk houdt de rechter toezicht op
de naleving van de wet door bestuursorganen.

Vraag 6

Gaat de onlangs aangenomen Wet Open Overheid (WOO) als die in werking is getreden
zorgen voor meer openheid dan nu het geval is en kunnen dan niet langer documenten
te laat of niet worden vrijgegeven? Zo ja, zijn alle departementen tegen die tijd
wel in staat die openheid te betrachten? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 6

Ja, de Woo is een belangrijke stap in het transparanter maken van de overheid. Het
zal echter wel de nodige tijd kosten voordat de wet merkbaar effect zal sorteren.

Voor wat betreft de openbaarmaking van documenten op verzoek (de passieve openbaarmaking)
volgt de Woo grotendeels de Wob, en dit proces zal dus – op een aantal onderdelen
na, zoals het ruimer openbaar maken van persoonlijke beleidsopvattingen, op de korte
termijn niet noemenswaardig veranderen. De bij het antwoord op vraag 4 genoemde factoren
die een tijdige afdoening van informatieverzoeken bemoeilijken, zijn niet meteen verholpen
bij de inwerkingtreding van de Woo.

Maar de Woo zet wel een aantal andere veranderingen in gang: de Woo zet in op het
actief openbaar maken van informatie, en het op orde brengen van de informatiehuishouding
als belangrijke randvoorwaarde. Dit is een meerjarig proces. De initiatiefnemers van
de Woo zijn ervan uitgegaan dat er circa acht jaar voor nodig is om de informatiehuishouding
op orde te brengen. Voor wat betreft de actieve openbaarmaking heeft de rijksoverheid
de ambitie om in ieder geval binnen vijf jaar alle verplichte Woo-categorieën te publiceren
op een centrale vindplaats, zodat deze duurzaam ontsloten worden, en makkelijk doorzoekbaar.

Daarnaast bevat de Woo een aantal andere bepalingen die kunnen bijdragen aan een cultuurverandering
op dit punt: zo zal het Adviescollege Openbaarheid en Informatiehuishouding gevraagd
en ongevraagd gaan adviseren over de uitvoering van de regels over openbaarmaking
van publieke informatie en toezien op de noodzakelijke verbeteringen in de informatiehuishouding.
Daarnaast krijgt het adviescollege een bemiddelingsfunctie bij geschillen tussen bestuursorganen
en beroepsmatige verzoekers tot informatie, zoals journalisten. Ook dient elk bestuursorgaan
een of meer contactpersonen aan te wijzen als aanspreekpunt en gezicht naar buiten
voor de beantwoording van vragen over (de beschikbaarheid van) informatie.

Ik verwacht dat de Woo aldus een positieve invloed zal hebben op de afhandeling van
informatieverzoeken, in die zin dat er a) minder verzoeken tot informatie nodig zijn
wanneer er meer informatie actief openbaar gemaakt zal worden, en b) informatieverzoeken
gerichter gesteld kunnen worden als er een behoorlijke informatiebasis ligt op basis
waarvan men gerichter verder kan zoeken en doorvragen, specifiek op die elementen
waar informatie dan ontbreekt.

Omdat bovengenoemde veranderingen echter een lange adem vragen, onderzoek ik daarnaast
welke aanvullende maatregelen mogelijk zijn om de uitvoering van de passieve openbaarmaking
te verbeteren, en verzoekers om informatie eerder te voorzien van de gevraagde informatie.
Wat missen we nog aan slimme oplossingen in de ICT bijvoorbeeld, zijn er best practices
waarvan we kunnen leren en op welke punten kunnen we als rijk intensiever samenwerken?
Ook heb ik recent in de Eerste Kamer, tijdens de plenaire behandeling van de Woo,
toegezegd internationaal rechtsvergelijkend onderzoek te laten uitvoeren naar wetgeving
in andere landen, zodat we hiervan kunnen leren en mogelijk onze wetgeving op punten
kunnen aanpassen, wanneer we onze informatiebasis op orde hebben. Is de intensieve
belangenafweging die de openbaarheidswetgeving van ons vraagt bijvoorbeeld nog wel
opportuun? Een onderzoek kan ons leren hoe andere landen hiermee omgaan. Tot slot
wil ik in overleg treden met de belangrijkste gebruikers van de wet, waaronder journalisten
en beroepsverenigingen. Dit om te bezien of er mogelijkheden tot verbetering zijn
die beter aansluiten bij de wensen van verzoekers om informatie.