Brief Algemene Rekenkamer : Organisatie van de uitvoering: ‘een goed begin is het halve werk’

Nr. 5
BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 26 oktober 2021

Eerder dit jaar ontving uw Kamer het rapport Klem tussen balie en beleid van de Tijdelijke Commissie Uitvoeringsorganisaties (TCU) (Kamerstuk 35 387, nr. 2). De TCU doet in haar rapport aanbevelingen voor een betere balans tussen ministeries,
Tweede Kamer en uitvoeringsorganisaties. Deze balans moet leiden tot een betere overheidsdienstverlening
waarin de burger weer centraal staat.

Al vele jaren doet de Algemene Rekenkamer onderzoek naar de uitvoering van overheidsbeleid
en naar verzelfstandiging en privatisering van overheidstaken.1 Deze ervaring leert dat vragen als «hoe weten we of het goed gaat in de uitvoering?»
en «wie is aan zet om het op te lossen als het mis gaat?» vaak makkelijker zijn gesteld
dan beantwoord. Dit heeft deels te maken met de manier waarop de uitvoering wordt
georganiseerd, en ook hoe en bij wie toezicht en verantwoording zijn belegd. Vanuit
deze invalshoek dragen we graag bij aan het vervolg dat u als Kamer gaat geven aan
het rapport van de TCU. Hoewel bespreking van het rapport van de TCU nog niet door
uw Kamer is geagendeerd, vinden wij het onderwerp dermate belangrijk dat wij nu al
deze brief sturen.

U kunt onze bevindingen ook in het achterhoofd houden bij de bespreking van de conclusies
uit de brede evaluatie van de organisatiekaders van het rijk, die eind 2021 worden
verwacht.

Het belang van goede uitvoering

Vrijwel dagelijks krijgen burgers te maken met organisaties die overheidsbeleid uitvoeren.
Soms moeten ze daarvoor letterlijk naar een (virtuele) balie, bijvoorbeeld om een
uitkering aan te vragen of hun keuze over orgaandonatie vast te leggen. Veel vaker
krijgen ze er terloops mee te maken: als ze over de snelweg rijden, in een lift stappen
of als de kinderbijslag wordt gestort. Burgers in Nederland vertrouwen erop dat alles
goed geregeld is. En meestal is dat ook zo. Achter de schermen werken de rijksoverheid,
gemeenten, provincies en uitvoeringsorganisaties daar hard aan. Welke partij precies
verantwoordelijk is, zal veel burgers en bedrijven niet uitmaken. Tot het misgaat...

Problemen in de uitvoering van overheidsbeleid kunnen verstrekkende gevolgen hebben
voor burgers, zoals de toeslagenaffaire laat zien. Ook op andere terreinen zagen we
in de afgelopen jaren in onze onderzoeken dat burgers en bedrijven klem kwamen te
zitten door problemen in de uitvoering. Denk bijvoorbeeld aan het oplossen van de
problemen in het aardbevingsgebied in Groningen en de invoering van het trekkingsrecht
voor het persoonsgebonden budget (pgb), waardoor zorgaanbieders niet op tijd betaald
kregen en burgers niet goed uit de voeten konden met hun pgb.

Aandacht nodig voor uitvoering én voor organisatie van de uitvoering

De TCU concludeert onder meer dat de Tweede Kamer een blinde vlek heeft voor de uitvoering.
De commissie roept u daarom op om u beter over de uitvoering te (laten) informeren.
En om bij het behandelen van wetsvoorstellen stil te staan bij de vraag wat het in
de praktijk van de uitvoering en voor burgers betekent.

Wij herkennen deze conclusie van de TCU, die naadloos aansluit bij hetgeen wij in
het verleden in andere bewoordingen hebben gepubliceerd. Sinds ons rapport Tussen beleid en uitvoering (2003) (Kamerstuk 28 831, nr. 2) hebben we verschillende keren geconstateerd dat er onvoldoende parlementaire belangstelling
is voor de uitvoering. Dit leidde in 2015 tot ons pleidooi «het is tijd voor uitvoering»:
kabinet en parlement zouden vóór en als onderdeel van hun besluitvorming meer aandacht
moeten besteden aan de realiteit van de uitvoering.2 Het vooraf toetsen van nieuw beleid op zowel uitvoerbaarheid als (onbedoelde) gevolgen
voor burgers is van groot belang.

Daarbij hoort ook de erkenning dat daarmee de kous niet af is. Op basis van ons jarenlange
onderzoek concluderen we dat het in de discussie over (verbetering van) de uitvoering
óók zou moeten gaan over de wijze waarop de uitvoering wordt georganiseerd. Het gaat
dan om vragen zoals:

– Bij welke organisatie wordt de uitvoering belegd?

– Hoe wordt de uitvoering gefinancierd?

– Hoe verhouden uitvoeringsorganisatie en Minister zich (formeel) tot elkaar?

– Welke informatie ontvangt de Minister over de uitvoering?

De keuzes die het kabinet en uw Kamer hierin maken, bepalen namelijk in hoeverre de
Minister – en daarmee uw Kamer – nog zicht en invloed kunnen hebben op de uitvoering. En dus of u in de praktijk ook in staat bent om de kwaliteit
van de uitvoering goed te volgen en problemen in de uitvoering zo snel mogelijk te
signaleren, zoals de TCU u aanbeveelt. Het is immers moeilijk voor een Minister opheldering
te geven over de staat van de uitvoering als hij zelf, door eerder gemaakte inrichtingskeuzes,
nauwelijks over uitvoeringsinformatie beschikt. Dit raakt aan het primaat van de politiek.
Ook bepaalt het in hoeverre de Minister kan ingrijpen mochten burgers klem komen te
zitten «tussen balie en beleid».

We illustreren het belang van het goed doordenken van de organisatie van de uitvoering
aan de hand van drie thema’s.

1. Uitvoering van overheidsbeleid buiten de rijksoverheid: waar gaat de Minister (nog)
over?

In Nederland wordt veel van het beleid uitgevoerd door zelfstandige organisaties die
niet tot de rijksoverheid behoren. Burgers en bedrijven krijgen bijna dagelijks met
deze organisaties te maken. Het gaat om «grote uitvoeringsorganisaties» zoals het
UWV, SVB en het CBR, maar ook om stichtingen en bedrijven, zoals fondsen die cultuursubsidies
verstrekken of keurders van liften. Ook gemeenten en provincies voeren regelingen
uit die op rijksniveau zijn vastgesteld, zoals de bijstand en natuurbeheer. Het gaat
om veel publiek geld: in 2020 bestond twee derde van de uitgaven van het Rijk uit
overboekingen naar andere partijen.

Als het Rijk beleid niet (langer) zelf uitvoert, staat de Minister zowel letterlijk
als figuurlijk op afstand van de uitvoering. Hij staat niet aan het roer: de verantwoordelijkheid
voor uitvoering van de publieke taken ligt in de eerste plaats bij de besturen van
de uitvoeringsorganisaties of de gemeenten en provincies.

Welke mogelijkheden de Minister nog heeft om informatie te ontvangen over de uitvoering,
bij te sturen en/of in te grijpen, is afhankelijk van hetgeen daarover is vastgelegd:
in de meeste gevallen in wet- en regelgeving en soms (aanvullend) in contracten of
statuten. In veel gevallen is ook uw Kamer bij deze keuzes betrokken, doorgaans in
de rol van medewetgever.

Voorbeeld | Decentralisaties sociaal domein: Minister gaat niet over uitvoering op
lokaal niveau

Als beleid en uitvoering bij gemeenten ligt, zoals in het sociaal domein, is het niet
de bedoeling van de wetgever dat uw Kamer de Minister ter verantwoording roept over
de situatie in een specifieke gemeente. Ook de besluitvorming en verantwoording over
de inzet van middelen vindt op het niveau van de gemeenten plaats.

Voorbeeld | Nationaal programma onderwijs: Minister kan niet sturen op besteding niet-geoormerkt
geld

Als kabinet en parlement ervoor kiezen om onderwijsinstellingen vanuit de rijksbegroting
lumpsum te bekostigen – zoals deels in het recente Nationaal programma onderwijs –
hebben de instellingen bestedingsvrijheid en een beperkte verantwoordingsplicht. De
Minister kan dan niet sturen hoe scholen deze publieke gelden besteden, bijvoorbeeld
aan leraren of ICT, noch achteraf informatie verzamelen hoe de scholen te werk zijn
gegaan.

Daarmee willen we allerminst zeggen dat de rijksoverheid alle uitvoering in eigen
hand moet houden of dat per definitie centraal op rijksniveau aan alle touwtjes moet
worden getrokken. Integendeel: er kunnen goede redenen zijn om beleid en uitvoering
op gemeentelijk of provinciaal niveau te organiseren3, uitvoering op afstand te zetten bij een zelfstandig bestuursorgaan, te privatiseren,
en/of ruimte te laten voor keuzes in de besteding van publiek geld. Dat zijn politieke
keuzes waar de Algemene Rekenkamer niet over gaat.

We pleiten er wél voor dat kabinet en parlement bij het vormgeven van beleid en het
opstellen van wet- en regelgeving goed nadenken over hoe de uitvoering wordt georganiseerd
en gefinancierd, en wat consequenties van deze keuzes zijn. We nemen waar dat er al
meerdere decennia sprake is van een steeds verdergaande trend van uitvoering van beleid
op afstand van de rijksoverheid. Wanneer burgers vervolgens klem komen te zitten tussen
balie en beleid is het bijna onvermijdelijk dat regering en parlement beperkte mogelijkheden
hebben om te interveniëren. Uiteindelijk kan dit ook het vertrouwen van burgers in
de politiek schaden. Doorgaans is aan de achterkant namelijk niet meer op te lossen,
wat aan de voorkant niet (goed) geregeld is.

2. Uitvoering steeds complexer; verantwoordelijkheden vervagen en zicht vertroebelt

Het doordenken van de organisatie van de uitvoering is des te meer van belang, nu
we zien dat de organisatie van de uitvoering in de afgelopen jaren complexer is geworden.
Steeds vaker werkt de rijksoverheid samen met anderen om overheidsbeleid uit te voeren
of bepaalde beleidsdoelen te halen, bijvoorbeeld met gemeenten, met andere landen
en/of met het bedrijfsleven. Daarbij vloeien publiek en privaat geld vaak samen.

Op zichzelf is het natuurlijk toe te juichen dat partijen samen optrekken om maatschappelijke
doelen – zoals de energietransitie – integraal aan te pakken. Tegelijkertijd roept
deze vervlechting ook vragen op: wie gaat waar over en op welk niveau vindt democratische
verantwoording plaats?

Als overheden onderling en/of met het bedrijfsleven samenwerken moet voorkomen worden
dat voor burgers niet helder is bij wie ze terecht kunnen met vragen over de uitvoering,
of als het misgaat. Ook voor een goede democratische controle en verantwoording is
het van belang dat helder is wie kan worden aangesproken op de uitvoering, en waarop
precies. Soms zijn de organisatie en bekostiging van de uitvoering namelijk zo ingewikkeld,
dat nog maar moeilijk is na te gaan hoe het precies zit. Het zicht op publieke taken
en publiek geld is dan troebel.

Voorbeeld | Revolverende fondsen: onduidelijkheid door complexe geldstromen en organisatie

Het kabinet realiseert rijksbeleid rond innovatie en verduurzaming door geld onder
te brengen in fondsen, zoals het Nationaal Warmtefonds en Invest-NL. Daaruit kunnen
burgers en bedrijven leningen krijgen, of investeert de fondsbeheerder in bedrijven.
Eind 2017 ging in revolverende fondsen € 3,6 miljard aan rijksgeld om. Vaak komen
publiek en privaat geld samen in 1 fonds.

Hebben burgers en bedrijven hier nog te maken met de overheid, of met de private sector?
Wat kan de overheid eigenlijk nog doen als het misgaat? Ook heeft de Tweede Kamer
beperkt zicht op hoeveel en hoe lang geld wordt ingezet en welke resultaten daarmee
worden bereikt.

Kortom: hoe meer partijen en hoe meer geldstromen betrokken zijn, hoe meer kabinet
en parlement vooraf moeten regelen om helder zicht te kunnen houden op de uitvoering
en op de maatschappelijke resultaten van het publieke geld.

3. Zicht houden op de uitvoering en de resultaten

Bij publiek geld hoort publieke verantwoording. Om te kunnen vaststellen hoe het gaat
met de uitvoering van overheidsbeleid en of beoogde maatschappelijke doelen worden
gehaald, is informatie nodig. Als Ministers en uitvoeringsorganisaties de juiste beleidsinformatie
verzamelen, kunnen zij problemen in de uitvoering eerder zien aankomen. Het zorgt
er bovendien voor dat Ministers zich beter kunnen verantwoorden over de resultaten
die met beleid en publiek geld zijn bereikt.

Bij het goed organiseren van de uitvoering van overheidsbeleid hoort dus ook dat kabinet
en parlement vooraf nadenken over de vraag: welke beleidsinformatie hebben we nodig om goed zicht te houden op de uitvoering en de
resultaten van beleid en hoe zorgen we ervoor dat deze informatie ook daadwerkelijk beschikbaar komt? Wat zijn
de concrete doelstellingen en welke indicatoren horen daarbij?

Nu maken kabinet en parlement daar vooraf vaak onvoldoende afspraken over. Ook de
organisaties die overheidsbeleid uitvoeren richten hun eigen informatiehuishouding
vaak nog onvoldoende in om te kunnen sturen op de beoogde resultaten. Het is bovendien
van belang – zeker nu de uitvoering steeds complexer wordt georganiseerd – dat informatiesystemen
van de rijksoverheid, decentrale overheden en uitvoeringsorganisaties op elkaar aansluiten.
Wij roepen daarom op tot modernisering van de manier waarop Ministers het publieke
geld verantwoorden. Door bijvoorbeeld meer gebruik te maken van (open) data, heldere
standaarden te hanteren en een stevige regie te voeren. Dat maakt dat publiek geld
te volgen is en te koppelen aan prestaties. Het is van belang dat alle bestuurslagen
letterlijk «dezelfde taal» spreken. Daarmee bedoelen we: dezelfde begrippen, definities
en indicatoren gebruiken teneinde informatie-uitwisseling mogelijk te maken. We noemden
dat eerder «de digitale eenheidsstaat».

Voorbeeld | Luchtkwaliteit en aardgasvrije wijken: onvoldoende zicht op resultaten
door gebrek aan informatie

In ons onderzoek naar het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit zagen wij
dat Rijk, provincies en gemeenten niet op eenzelfde wijze bijhielden hoeveel zij uitgaven
aan het verbeteren van de luchtkwaliteit in Nederland. De toenmalige Minister van
Infrastructuur en Milieu had daardoor weinig zicht op het aan het programma bestede
geld en daarmee ook op de effectiviteit van de maatregelen die de luchtkwaliteit moeten
verbeteren.

Ook in ons onderzoek naar Aardgasvrije wijken zagen we dat het ontbreekt aan een uniforme
informatievoorziening, waardoor er nog onvoldoende inzicht is in de voortgang op landelijk
niveau. Ook zijn er – door het ontbreken van definities en door mogelijke belemmeringen
in de privacywetgeving – nog geen gegevens over wat het aardgasvrij maken kost.

Een goed begin is het halve werk

Er zijn veel manieren om de uitvoering van beleid te organiseren. Uitvoering door
de rijksoverheid zelf is geen garantie dat alles wel goed gaat, uitvoering op afstand
betekent niet dat het fout gaat. Het gaat er vooral om de keuzes bewust te maken en
de consequenties van die keuzes goed te doordenken.

«Het is tijd voor uitvoering», zeiden we in 2015. De conclusies van de TCU en onze
recente onderzoeken laten zien dat dit pleidooi onverminderd actueel is. Ook nu geven
we u mee: neem uitvoeringstoetsen serieus, accepteer dat implementatie van nieuw beleid
tijd kost en heb oog voor (onbedoelde) gevolgen voor individuele burgers en de samenleving
als geheel.

Nieuwe wet- en regelgeving, de oprichting van nieuwe organisaties en de begrotingsbehandeling
zijn ook momenten om bewust stil te staan bij en vorm te geven aan de verantwoordelijkheidsverdeling
tussen partijen, de wijze van financiering, en de manier van verantwoorden over het
publieke geld en de behaalde resultaten. Het is zowel voor burgers en bedrijven, als
voor een goede democratische controle en verantwoording belangrijk dat duidelijk is
wie waarop kan worden aangesproken.

Vragen die uw Kamer daarbij kan stellen, zijn bijvoorbeeld: waar willen wij dat de
rijksoverheid over gaat? Waar moet de Minister op kunnen sturen en heeft hij daartoe
de bevoegdheden? Sluit de wijze van financiering en verantwoording aan bij de beoogde
verantwoordelijkheidsverdeling? Welke informatie is straks nodig om zicht te hebben
op de besteding van het publieke geld en de effecten in de praktijk?

Daarbij geldt wat ons betreft het adagium: een goed begin is het halve werk, maar
half werk is geen goed begin. Goed zicht achteraf vraagt goed nadenken vooraf. Waarborgen
voor voldoende mogelijkheden tot bijsturing, voor een goed beeld van de resultaten
en voor een heldere verantwoording moeten kabinet en parlement vooraf inbouwen. Aan de achterkant is immers niet meer op te lossen, wat aan de voorkant
niet goed (genoeg) is geregeld.

Desgewenst zijn wij graag bereid om deze brief nader toe te lichten en met u mee te
denken.

Een afschrift van deze brief sturen wij aan de voorzitter van de Eerste Kamer.

Algemene Rekenkamer

A.P. (Arno) Visser, president

C. (Cornelis) van der Werf, secretaris