Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van de leden Koerhuis en Minhas over het bericht 'Vertraging woningbouw dreigt na uitspraak Raad van State'

Antwoord van Minister Ollongren (Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties), mede
namens de Minister voor Rechtsbescherming (ontvangen 8 juni 2021). Zie ook Aanhangsel
Handelingen, vergaderjaar 2020–2021, nr. 2673.

Vraag 1

Kent u het bericht «Vertraging woningbouw dreigt na uitspraak Raad van State»?1

Antwoord 1

Ja.

Vraag 2

Deelt u de mening van de aangehaalde advocaat omgevingsrecht dat hier sprake is van
een «aardverschuiving»? Wat zijn volgens u de gevolgen van deze uitspraak?

Antwoord 2

Hoewel sprake is van een belangrijke ontwikkeling in de jurisprudentie, is de aanduiding
«aardverschuiving» naar mijn mening overtrokken.

Met de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna:
Afdeling bestuursrechtspraak) van 14 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:786, geeft de Afdeling
bestuursrechtspraak uitvoering aan het arrest van het Hof van Justitie van de Europese
Unie van 14 januari 2021, Stichting Varkens in Nood, ECLI:EU:C:2021:7 (hierna: het
arrest Varkens in Nood), over de toegang tot de rechter op grond van de artikelen
9, tweede en derde lid, van het Verdrag van Aarhus.2 Het arrest dwingt tot een ruimere toegang tot de (bestuurs)rechter in beroepsprocedures
tegen bepaalde omgevingsrechtelijke besluiten waarop het Verdrag van Aarhus van toepassing
is. Volgens het Hof is het in strijd met artikel 9, tweede lid, van het Verdrag van
Aarhus dat de Algemene wet bestuursrecht (artikel 6:13) het beroepsrecht ten aanzien
van deze besluiten afhankelijk stelt van het indienen van een zienswijze tegen het
ontwerpbesluit. De Algemene wet bestuursrecht (Awb) moet in verband hiermee worden
aangepast. In afwachting van deze wetgeving, oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak
naar aanleiding van het arrest dat het beroepsrecht van belanghebbenden in alle omgevingsrechtelijke
zaken waarin de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de
Awb is toegepast, niet van het indienen van een zienswijze afhankelijk mag worden
gesteld. De uitspraak houdt verder in dat de zogenoemde «onderdelentrechter» in deze
zaken niet langer door de bestuursrechter wordt gehanteerd. Dit betekent dat als een
belanghebbende heeft deelgenomen aan de uniforme openbare voorbereidingsprocedure
van afdeling 3.4 van de Awb, deze in beroep bij de bestuursrechter voortaan ook beroepsgronden
mag aanvoeren die betrekking hebben op andere onderdelen van het besluit dan de onderdelen
waarover die belanghebbende tijdens de voorbereidingsprocedure met betrekking tot
het ontwerpbesluit een zienswijze naar voren heeft gebracht.

Deze uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak kan in dit soort zaken mogelijk
leiden tot langere doorlooptijden van procedures bij de bestuursrechter over omgevingsrechtelijke
projecten, omdat belanghebbenden zich voor het eerst in de beroepsfase kunnen melden
(waardoor de beroepszaken bewerkelijker worden). Hoewel het lastig is op voorhand
in te schatten hoe groot dit effect zal zijn, is het beeld dat belanghebbenden die
vragen hebben over een voorgenomen project van een burger of bedrijf of een voorgenomen
project van de overheid in de fysieke leefomgeving, of die zich verzetten tegen een
ontwerpbesluit of onderdelen daarvan, over het algemeen bij voorkeur in een zo vroeg
mogelijk stadium bij de voorbereiding van een besluit betrokken willen worden.

Zij zullen doorgaans dan ook gebruik maken van de mogelijkheid om een zienswijze over
het ontwerpbesluit naar voren te brengen. Op grond van afdeling 3.4 van de Awb wordt
het ontwerpbesluit ter inzage gelegd en wordt van de door het bestuursorgaan geboden
gelegenheid om zienswijzen naar voren te brengen, kennis gegeven in een dag-, nieuws-
of huis-aan-huis-blad of in de Staatscourant (vanaf 1 juli 2021 in het gemeenteblad,
provinciaal blad, waterschapsblad of de Staatscourant). Een zorgvuldig participatietraject
in een vroegtijdig stadium, in lijn met de Omgevingswet, kan niet alleen zorgen voor
maatschappelijk draagvlak en betere besluiten, maar kan er ook voor zorgen dat bezwaren
vroegtijdig worden gesignaleerd (zie ook het antwoord op vraag3. Verder is het zo dat zeker bij controversiële projecten in de meeste gevallen toch
wel, en vaak door meerdere personen, (deels) dezelfde of vergelijkbare zienswijzen
naar voren worden gebracht. In die gevallen heeft deze nieuwe jurisprudentie relatief
weinig gevolgen voor de doorlooptijden. Bij het opstellen van het wetsvoorstel naar
aanleiding van het arrest Varkens in Nood worden de effecten op de procedures bij
de bestuursrechter en risico’s vanzelfsprekend betrokken; ik verwijs in dit verband
naar het antwoord op vraag 11.

Vraag 3

Wat betekent deze uitspraak van de Raad van State voor de eis dat iemand belanghebbende
moet zijn? Kunnen door deze uitspraak nieuwe groepen mensen zich als belanghebbende
melden en een rechtszaak aanspannen?

Antwoord 3

Voor de in artikel 8:1 van de Awb opgenomen eis dat iemand belanghebbende moet zijn
om toegang te krijgen tot de bestuursrechter heeft deze eerste richtinggevende uitspraak
van de Afdeling bestuursrechtspraak als zodanig geen gevolgen. De uitspraak heeft
tot gevolg dat belanghebbenden die geen gebruik hebben gemaakt van de mogelijkheid
om een zienswijze naar voren te brengen of over een ander onderdeel van een ontwerpbesluit
een zienswijze naar voren hebben gebracht, beroep bij de bestuursrechter kunnen instellen.
In afwachting van wetgeving oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak dat artikel 6:13
van de Awb in alle omgevingsrechtelijke zaken waarin afdeling 3.4 van de Awb van toepassing
is, niet zal worden tegengeworpen aan belanghebbenden die beroep bij de bestuursrechter
instellen, omdat artikel 9, tweede lid, van het Verdrag van Aarhus zich daartegen
verzet. Dit betekent dat belanghebbenden die niet eerst een zienswijze naar voren
hebben gebracht over (onderdelen van) het ontwerpbesluit, toch beroep kunnen instellen
tegen het definitieve besluit. Zie verder het antwoord op vraag 2.

De Afdeling bestuursrechtspraak heeft op 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:953, een tweede
richtinggevende uitspraak gedaan naar aanleiding van het arrest Varkens in Nood die
wèl gevolgen heeft voor de in artikel 8:1 van de Awb opgenomen eis dat iemand belanghebbende
moet zijn om toegang te krijgen tot de bestuursrechter. Deze uitspraak gaat over de
positie van niet-belanghebbenden. De uitspraak houdt, kort weergegeven, in dat als
de nationale omgevingsrechtelijke wetgeving aan «een ieder» de mogelijkheid biedt
om een zienswijze naar voren te brengen over een ontwerpbesluit, degene die daarvan
gebruik heeft gemaakt, beroep bij de bestuursrechter mag instellen tegen het definitieve
besluit. Dit geldt ook voor de niet-belanghebbende die verschoonbaar geen of te laat
een zienswijze naar voren heeft gebracht. De gronden die in beroep bij de bestuursrechter
kunnen worden aangevoerd, kunnen zowel zien op de procedure als op de inhoud van het
besluit. Wel merkt de Afdeling bestuursrechtspraak op – ter voorlichting van de rechtspraktijk
– dat niet-belanghebbenden vaak het relativiteitsvereiste (artikel 8:69a van de Awb)
op hun weg zullen vinden. Op grond van dit vereiste kan iemand zich niet beroepen
op een rechtsregel als die niet geschreven is om zijn belangen te beschermen. Die
beroepsgronden kunnen dan niet tot vernietiging van het besluit leiden. Volgens de
Afdeling moet de uit artikel 8:1 van de Awb voortvloeiende eis van belanghebbendheid
in verband met het voorgaande door de wetgever worden aangepast.

Vraag 4

Is het waar dat de Raad van State de eerdere uitspraak van het Europees Hof van Justitie
breed uitlegt? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 4

In afwachting van wetgeving, kiest de Afdeling voor een uit oogpunt van rechtsbescherming
ruimhartige uitleg van het verdrag, onder meer om te verzekeren dat het uit het verdrag voorvloeiende recht op toegang
tot de rechter niet een met het verdrag strijdige invulling krijgt. De door de Afdeling
gegeven uitleg van het Verdrag van Aarhus houdt in dat in alle omgevingsrechtelijke zaken die zijn voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure
(afdeling 3.4 van de Awb), het voor belanghebbenden niet verplicht is om een zienswijze
naar voren te brengen tegen het ontwerpbesluit, om beroep bij de bestuursrechter te
kunnen instellen tegen het uiteindelijke besluit. Dit in afwijking van artikel 6:13
van de Awb. De Afdeling acht het voor de rechtspraktijk onwerkbaar om de situaties
af te bakenen waarin artikel 6:13 van de Awb niet mag worden tegengeworpen aan belanghebbenden.

Vraag 5

Klopt het dat de bestaande bezwaarprocedure bij beslissingen over woningbouw niet
in strijd is met het Verdrag van Aarhus, dat over milieukwesties gaat? Zo nee, waarom
niet?

Antwoord 5

Ja, dat klopt. Het arrest Varkens in Nood sluit de toepasselijkheid van artikel 6:13
van de Awb alleen uit als het gaat om beroepen van belanghebbenden tegen besluiten
die vallen binnen de reikwijdte van artikel 6 van het Verdrag van Aarhus. Dit zijn
omgevingsrechtelijke besluiten waarvoor het Verdrag van Aarhus inspraak door het betrokken
publiek voorschrijft. Kort weergegeven gaat het om besluiten over milieuaangelegenheden
zoals productie-installaties in de energie- of chemiesector, waterzuiveringsinstallaties
en besluiten waarvoor bij de voorbereiding een milieueffectrapport moet worden gemaakt.
Deze besluiten worden op grond van de Nederlandse regelgeving (zowel nu als straks
onder de Omgevingswet) altijd voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure
van afdeling 3.4 van de Awb, waarbij aan «een ieder» de gelegenheid wordt geboden
om een zienswijze naar voren te brengen. In dat geval geldt niet de bezwaarprocedure
van de Awb (zie artikel 7:1, eerste lid, aanhef en onder d, Awb). Op een besluit over
woningbouw dat niet valt onder artikel 6 van het Verdrag van Aarhus, is dus de bezwaarprocedure
van toepassing en niet afdeling 3.4 van de Awb. Voor deze gevallen heeft het arrest
van het Hof van Justitie geen betekenis. Overigens wordt opgemerkt dat besluiten over
grootschalige (nieuw)bouwprojecten waarvoor bij de voorbereiding een milieueffectrapport
moet worden gemaakt, wel onder artikel 6 van het Verdrag van Aarhus vallen en in dat
geval dus met afdeling 3.4 van de Awb worden voorbereid.

Vraag 6

Hoe lang is de doorlooptijd van bouwprojecten in Nederland gemiddeld? Kunt u hierbij
een onderscheid maken tussen binnenstedelijke en buitenstedelijke projecten?

Antwoord 6

De gemiddelde doorlooptijd vanaf het begin van een bouwproject tot de oplevering van
een woning bedraagt in Nederland bijna 10 jaar.4 Daarbij moet worden opgemerkt dat doorlooptijden van woningbouwprojecten sterk variëren
en afhangen van een groot aantal factoren. In een bouwproces zijn verschillende fasen
te onderscheiden, zoals de voorbereidingsfase (onder andere de initiatief- en beleidsvormingsfase),
de besluitvormings- en beroepsfase en de uitvoeringsfase (onder andere bouwrijp maken
en bouwfase). Soms zijn doorlooptijden relatief lang, bijvoorbeeld doordat bestemmingswijziging
en eventueel grondverwerving tijd vergt. Ook de ligging van nieuwe ontwikkelingen
in de nabijheid van kwetsbare natuur of agrarische activiteiten kan effect hebben
op doorlooptijden. Nieuwe bouwprojecten vergen een samenhangende beoordeling, waarbij
naast de aanpak van het woningtekort, ook aandacht moet worden besteed aan zaken als
klimaatadaptie, energietransitie, bodemdaling, groen- en parkeervoorzieningen, de
situering ten opzichte van bestaande bebouwing en infrastructurele ontsluiting. Dit
zijn complexe processen die zorgvuldig doorlopen moeten worden. Het is niet goed mogelijk
om een duidelijk onderscheid te maken tussen binnen- en buitenstedelijke projecten.
Er zijn aanwijzingen dat de doorlooptijden van inbreidingslocaties in stedelijke gebieden
en uitbreidingslocaties in niet-stedelijke gebieden langer zijn dan de doorlooptijden
van locaties elders, maar uit de beschikbare onderzoeken ontstaat vooral het beeld
dat iedere locatie haar eigen bepalende factor heeft, los van het binnen- of buitenstedelijke
karakter van een locatie.

Vraag 7

Klopt het dat binnenstedelijke bouwprojecten vaak vertraging oplopen door bezwaar-
en beroepsprocedures? Deelt u de vrees dat deze vertraging verder gaat oplopen door
deze uitspraak? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 7

Ik onderken dat bestuurlijke en juridische procedures van bezwaar en beroep bijdragen
aan de doorlooptijd van ontwikkelingen in de fysieke leefomgeving. Bezwaar- en/of
beroepsprocedures zijn evenwel een normaal onderdeel van de zorgvuldige procedures
in Nederland, waarmee alle betrokkenen in hun planning rekening moeten houden. Zoals
ik in de beantwoording van vraag 2 heb aangegeven, kan de uitspraak van de Afdeling
bestuursrechtspraak mogelijk leiden tot langere doorlooptijden van procedures bij
de bestuursrechter over omgevingsrechtelijke projecten, maar is het lastig op voorhand
in te schatten hoe groot dit effect zal zijn. Uiteraard neem ik de geuite zorgen van
de diverse partijen in de media en literatuur serieus. Daarom betrek ik het effect
op doorlooptijden bij de aanpassing van de wetgeving.

In de brief van 6 november 20205 heb ik uw Kamer geïnformeerd over de wijze waarop ik de woningbouw aanjaag en het
belang daarbij om inzicht te krijgen in het proces van planontwikkeling tot aan de
oplevering van woningen om zo ook vroegtijdig te kunnen anticiperen op vertragingen
en belemmeringen. In dat kader past het ook om signalen over langere doorlooptijden
in procedures bij bouwprojecten ten gevolge van de uitspraken van 14 april en 4 mei
2021 te betrekken.

Vraag 8

Is het waar dat de doorlooptijden van bouwprojecten in Nederland langer zijn dan in
andere landen, zoals Duitsland, en dat dit mede veroorzaakt wordt door hoe het bezwaar-
en beroepsrecht in Nederland is ingericht? Zo nee, wat is dan de oorzaak van de lange
doorlooptijden in Nederland?

Antwoord 8

Het is ingewikkeld om harde cijfers te vinden, nog daargelaten dat een vergelijking
tussen dergelijke cijfers veelal niet eenvoudig te maken is. Het rapport «Snellere
besluitvorming over complexe projecten vergelijkend bekeken»6 uit 2009 bevat een verkenning van de manier(en) waarop in Duitsland, het Verenigd
Koninkrijk en Frankrijk wordt omgegaan met de problematiek van complexe besluitvormingsprocedures
en van ervaringen met de versnellingsmaatregelen die in deze landen zijn getroffen.
Dit rapport ziet echter alleen op een beperkt deel van de doorlooptijden van projecten,
namelijk de besluitvormingstrajecten. Doorlooptijden van bouwprojecten worden in belangrijke
mate ook door andere factoren bepaald, zoals door de duur van de initiatief- en beleidsvorming
en de uitvoering van bouwplannen. Daarnaast dateert het rapport van vóór de inwerkingtreding
van de Crisis- en herstelwet, waarin nadien diverse versnellingsmaatregelen zijn opgenomen,
alsmede van vóór het wetgevingstraject van de Omgevingswet.

Recente(re) wetenschappelijke onderzoeken met een vergelijking tussen verschillende
landen over doorlooptijden van projecten zijn mij niet bekend. Navraag over de doorlooptijden
in Duitsland en Vlaanderen leert dat het onderwerp daar ook leeft, maar dat informatie
over vergelijkingen van doorlooptijden met Nederland op dit moment niet beschikbaar
is.

Vraag 9

Herinnert u zich de antwoorden op eerdere schriftelijke vragen over mensen die procedures
aanspannen tegen ontwikkelaars om zich vervolgens te laten afkopen?7 Deelt u de vrees dat dit verder zal toenemen door de uitspraak van de Raad van State?
Zo nee, waarom niet?

Antwoord 9

Ja, die antwoorden herinner ik mij.

Ik deel die vrees niet. Zoals ik in mijn antwoord op eerdere vragen al heb aangegeven,
zijn er geen signalen dat mensen procedures aanspannen enkel omdat financieel gewin
wordt nagestreefd. Het komt voor dat belanghebbenden hun verzet staken als zij van
initiatiefnemers van (bouw)projecten planschade vergoed krijgen. Planschade en andere
vormen van nadeelcompensatie zijn algemeen aanvaarde rechtsfiguren die in het leven
zijn geroepen om belanghebbenden te compenseren voor schade die zij lijden door projecten
die op zichzelf rechtmatig zijn, maar waarvan de schade niet voor rekening van die
belanghebbenden dient te komen. Daarnaast blijf ik, zoals ik aangaf in antwoord op
bedoelde vragen, van oordeel dat adequate rechtsbescherming een wezenlijk onderdeel
is van een democratische rechtstaat, waarbij een belanghebbende de door de overheid
gemaakte belangenafweging uiteindelijk door een onafhankelijke rechter kan laten toetsen.
Het arrest van het Hof van Justitie en de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak
brengen hier geen verandering in.

Vraag 10

Bent u van mening dat er gezien het grote woningtekort met spoed een oplossing moet
komen om nieuwe bouwvertraging te voorkomen? Heeft u hiervoor een crisisorganisatie
opgetuigd?

Antwoord 10

Ik beantwoord deze vraag in samenhang met vraag 11.

Vraag 11

Bent u reparatiewetgeving of een andere oplossing aan het voorbereiden om bouwvertraging
te voorkomen? Hoe gaat u de ontstane risico’s terugdringen?

Antwoord 11

Naar mijn mening is van een (potentiële) crisis als gevolg van het arrest Varkens
in Nood en de daaropvolgende uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak geen sprake,
maar kunnen deze uitspraken wel effecten hebben op de doorlooptijden. Ik verwijs in
dit verband naar het antwoord op vraag 2. Er wordt momenteel een wetsvoorstel voorbereid
om de Awb aan te passen aan het arrest Varkens in Nood. Ook voor de Nederlandse wetgever
is het arrest een gegeven, in die zin dat in omgevingsrechtelijke zaken die onder
het Verdrag van Aarhus vallen ruimere toegang tot de rechter moet worden geboden dan
thans in de nationale wetgeving is geregeld. Bij het voorbereiden van het wetsvoorstel
worden uiteraard ook de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van 14 april
en 4 mei 2021 betrokken. Bij het opstellen van het wetsvoorstel zijn, naast een Europeesrechtelijk
correcte uitvoering van het arrest, de werkbaarheid voor de rechtspraktijk, de gevolgen
voor de omgevingsrechtelijke bestuursrechtspraak en het voorkomen van procedurele
vertragingen in beroepszaken een aandachtspunt. Hierbij wordt ook de mogelijke vertragingen
in de bouw betrokken. Het voornemen is om deze zomer een conceptwetsvoorstel in (internet)consultatie
te brengen.

Tot slot merk ik nog op dat een goed participatietraject in een vroegtijdig stadium
bij projecten, in lijn met de Omgevingswet, niet alleen kan zorgen voor maatschappelijk
draagvlak en betere besluiten, maar ook kan bijdragen aan het vroegtijdig signaleren
van bezwaren zodat kan worden gekeken of daaraan tegemoet kan worden gekomen. Dit
kan onnodige procedures voorkomen. Vanuit mijn ministerie zal het belang van participatie
extra worden benadrukt bij andere overheden en marktpartijen.