Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Kuik over de berichten ‘Door de privacywetgeving verdwijnen de slachtoffers van mensenhandel uit beeld’ en ‘Minder meldingen seksuele uitbuiting, niet minder zaken’

Antwoord van Staatssecretaris Broekers-Knol (Justitie en Veiligheid) (ontvangen 4 december
2019). Zie ook Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar 2019–2020, nr. 699.

Vraag 1

Kent u het bericht uit Trouw van 18 oktober 2019 «Door de privacywetgeving verdwijnen
de slachtoffers van menshandel massaal uit beeld & het bericht van het Algemeen Dagblad
van 18 oktober 2019 «Minder meldingen seksuele uitbuiting, niet minder zaken»?

Antwoord 1

Ja.

Vraag 2

Wat is uw reactie op het gegeven dat het aantal geregistreerde slachtoffers van mensenhandel
de afgelopen jaren bijna gehalveerd is?

Antwoord 2

Op 18 oktober jl. heeft de Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen
Kinderen (hierna: de Nationaal Rapporteur) zijn Slachtoffermonitor Mensenhandel 2014–2018
uitgebracht. Hierin schetst hij inderdaad een zorgwekkend beeld over de daling van
het geregistreerde aantal slachtoffers gedurende de afgelopen jaren, terwijl het niet
aannemelijk is dat het daadwerkelijke aantal slachtoffers gedaald is.

Vraag 3, 4 en 7

Deelt u de conclusie dat de halvering van het aantal geregistreerde slachtoffers komt
door de nieuwe privacywetgeving? Hoe beoordeelt u dat?

Wat heeft u in het werk gesteld om de nieuwe problemen die zijn ontstaan rondom de
privacywetgeving op te lossen? Hoe wilt u slachtoffers weer beter in beeld krijgen?

Welke acties gaat u ondernemen om deze belemmeringen, die niet ten goede komen van
het beschermen van slachtoffers, weg te nemen?

Antwoord 3, 4 en 7

Door de komst van de AVG in mei 2018 is er meer aandacht gekomen voor de naleving
van privacyregels. Dit heeft er mogelijk aan bijgedragen dat het aantal meldingen
van slachtoffers bij CoMensha ten behoeve van registratie is gedaald. De daling van
het aantal geregistreerde slachtoffers is echter niet geheel te wijten aan de privacyregels
en de mogelijk verkeerde interpretatie ervan. De afgelopen jaren was er reeds sprake
van een dalende trend van het geregistreerde aantal slachtoffers. Dit had onder andere
te maken met de druk op de capaciteit van de betrokken partners. Andere thema’s, zoals
de vluchtelingenstroom en terrorisme, vergden extra inzet. Daarnaast heeft ook de
reorganisatie bij de politie een rol gespeeld, doordat er tijdelijk minder mensenhandel-experts
beschikbaar waren (Kamerstuk 28 638, nr. 161).

Deze trend is geadresseerd in het programma Samen tegen Mensenhandel (Kamerstuk 28 638, nr. 164, pagina 38). Het thema informatiedeling komt tevens aan bod in de voortgangsbrief
over het programma die uw Kamer op 13 november 2019 (Kamerstuk 28 638, nr. 176) ontvangen heeft. Voldoende zicht op aard en omvang is van belang voor het monitoren
van de effecten van het programma Samen tegen Mensenhandel. Daarom wordt komend jaar
een traject gestart waarin, in samenspraak met wetenschappers en relevante stakeholders,
per doelstelling uit het programma meetbare indicatoren worden benoemd. Vervolgens
zal onderzocht worden welke data beschikbaar, dan wel nodig zijn om iets om over deze
indicator te kunnen zeggen. Op basis van de analyse zal bezien worden welke aanvullende
stappen nodig zijn om de benodigde data te ontsluiten.

Daarnaast zal het komende jaar een tweede schatting uitgevoerd worden naar het totaal
aantal mogelijke slachtoffers van mensenhandel. Om inzicht te krijgen in de daadwerkelijke
omvang van mensenhandel hebben UNODC en de Nationaal Rapporteur, in samenwerking met
een aantal Nederlandse wetenschappers, in 2017 een eerste schatting gepubliceerd van
het aantal mogelijke slachtoffers van mensenhandel in Nederland. Op basis van een
enkele schatting is het moeilijk conclusies te trekken. Op basis van een tweede schatting
wordt het mogelijk om eventuele trends in het aantal mogelijke slachtoffers te ontwaren.
De tweede schatting zal gebaseerd zijn op de cijfers van de jaren 2016, 2017 en 2018.
Ik heb het WODC gevraagd deze schatting volgend jaar uit te voeren.

In aanvulling hierop werkt het kabinet momenteel aan een beleidsreactie op de Slachtoffermonitor
Mensenhandel waarin op de verschillende aanbevelingen van de Rapporteur wordt ingegaan.
Gegeven de complexiteit van de problematiek rondom de Algemene Verordening Gegevensbescherming
(AVG) en de uiteenlopende meningen over de wijze waarop deze in relatie tot de registratie
van slachtoffers mensenhandel geïnterpreteerd moet worden, vereist het opstellen van
deze reactie meer tijd. Ik streef ernaar uw Kamer hierover in het eerste kwartaal
van 2020 te informeren.

Naast de privacyvraagstukken die spelen bij de melding van slachtoffers bij CoMensha
ten behoeve van registratie, speelt ook een ander privacyvraagstuk een rol bij de
aanpak van mensenhandel. Zoals gemeld in de voortgangsbrief kan mensenhandel alleen
effectief bestreden worden als op alle niveaus en tussen alle partners intensief wordt
samengewerkt. Het delen van informatie is daarbij onontbeerlijk. Veel partners ervaren
echter belemmeringen bij het delen van informatie. Enerzijds heeft dit te maken met
beperkingen die vanuit privacywetgeving (de AVG) gelden aangezien voor het delen van
bijzondere persoonsgegevens strenge regels gelden. Anderzijds heeft dit vaak te maken
met onduidelijkheid over wat er wel en niet gedeeld mag worden. Dit kan voor handelingsverlegenheid
zorgen. In het kader van het programma is daarom een projectleider aangesteld die
heeft onderzocht op welke wijze en onder welke voorwaarden ketenpartners informatie
met elkaar kunnen delen. Zodra de resultaten hiervan bekend zijn zal uw Kamer hierover
nader geïnformeerd worden.

Vraag 5

Bent u het eens dat privacy een recht is dat bedoeld is om mensen te beschermen, maar
in deze gevallen het juist tot een last is verworden die mogelijke slachtoffers meer
kwaad dan goed doet? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 5

Nee, ik deel deze mening niet. Het gaat hier om het delen van bijzondere persoonsgegevens
aan CoMensha ten behoeve van het onderzoek door de Nationaal Rapporteur. Veel slachtoffers
willen niet dat hun gegevens gedeeld worden en geven hiertoe daarom geen toestemming.
Het gaat om bijzondere persoonsgegevens van een zeer kwetsbare groep. Slachtoffers
komen vaak uit een traumatische situatie. Het tegen de wens van het slachtoffer in
registreren van persoonsgegevens kan als een extra last ervaren worden. Het feit dat
slachtoffers niet gemeld worden bij CoMensha ten behoeve van registratie, betekent
bovendien niet dat zij geen hulp of bescherming krijgen.

Vraag 6

Deelt u de stelling van de nationaal rapporteur mensenhandel dat minder registraties
betekent dat er minder effectief tegen mensenhandel kan worden opgetreden? Zo nee,
waarom niet?

Antwoord 6

Vanwege de complexiteit van de mensenhandelproblematiek zijn er verschillende factoren
die kunnen bijdragen aan het effectief optreden tegen mensenhandel. Effectief beleid
voer je niet alleen op basis van aantallen geregistreerde slachtoffers. De stelling
van de Nationaal Rapporteur dat minder registraties leidt tot een minder effectief
optreden tegen mensenhandel vind ik dan ook te kort door de bocht.

Vraag 8

Bent u bereid met CoMensha en/of de nationaal rapporteur mensenhandel om tafel te
gaan zitten om eventuele knelpunten rondom privacywetgeving weg te nemen?

Antwoord 8

Over de daling in het aantal geregistreerde slachtoffers, is de afgelopen jaren al
veelvuldig met CoMensha en de Nationaal Rapporteur gesproken. Bij het onderzoeken
en uitwerken van alternatieven om beter zicht te krijgen op slachtoffers zullen CoMensha
en de Nationaal Rapporteur uiteraard betrokken worden.

Vraag 9

Wat staat er in de weg aan het introduceren van een wettelijke grondslag voor de verwerking
van persoonsgegevens van slachtoffers van mensenhandel?

Antwoord 9

Zoals ook in het programma is beschreven, maakt een wettelijke mogelijkheid tot het
verstrekken van bijzondere persoonsgegevens zonder uitdrukkelijke toestemming van
het slachtoffer inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van de betrokkene in de zin
van artikel 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van Mens (EVRM). Op grond van
het EVRM kan deze inbreuk alleen gerechtvaardigd worden als kan worden aangetoond
dat dit noodzakelijk is met het oog op een zwaarwegend algemeen belang en als de verstrekking
voldoet aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit. Uit een gesprek met
de Autoriteit Persoonsgegevens over het creëren van een wettelijke basis om slachtoffers
zonder toestemming te kunnen registreren is gebleken dat het onderzoeksbelang niet
zwaarwegend genoeg is om een dergelijke wettelijke grondslag te kunnen creëren. Ook
wordt niet voldaan aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit omdat ook
op andere manieren met minder impact voor slachtoffers, onderzoek kan worden gedaan
naar de slachtofferpopulatie. Bijvoorbeeld door schattingsonderzoek of door slachtoffers
anoniem te melden. Er ontstaat dan weliswaar geen compleet en exact beeld van het
aantal slachtoffers, maar dat beeld hebben we nu ook niet doordat niet alle slachtoffers
gesignaleerd worden. Alleen als het in het individuele belang is van het slachtoffer,
met het oog op bescherming, kan er volgens de Autoriteit Persoonsgegevens in nationale
wetgeving een wettelijke basis worden gecreëerd, om bijzondere persoonsgegevens zonder
toestemming te delen. Deze redenering zal in de beleidsreactie op de Slachtoffermonitor
Mensenhandel worden meegenomen en indien nodig opnieuw worden besproken met de Autoriteit
Persoonsgegevens.

Vraag 10

Ziet u mogelijk meerwaarde in het introduceren van een model-protocol dat een kader
schept waarbinnen men over mag gaan tot informatie-uitwisseling tussen verschillende
organisaties die zich bezighouden met het bijstaan van slachtoffers van mensenhandel
en organisaties die zich bezig houden met bestrijden van mensenhandel? Zo nee, waarom
niet?

Antwoord 10

Zoals bij vraag 7 is aangegeven is in het kader van het programma een projectleider
informatiedeling aangesteld. Het afgelopen jaar heeft deze projectleider met vele
verschillende ketenpartners gesprekken gevoerd. Op basis van deze gesprekken heeft
hij een overzicht gecreëerd van de werkprocessen waarin ketenpartners informatie met
elkaar willen delen. Het gaat daarbij om werkprocessen als het melden van een signaal
van mensenhandel bij een andere ketenpartner en casusoverleggen.

Op basis van deze gesprekken en de bestaande wet- en regelgeving zal de projectleider
op korte termijn een rapportage opleveren. Deze rapportage gaat over het gebruik van
persoonsgegevens op een wijze waarbij mensenhandel effectief wordt aangepakt en waarbij
de privacy van slachtoffers gerespecteerd wordt en voldaan wordt aan de regelgeving
over het verwerken van persoonsgegevens. Concreet betekent dit dat in de rapportage
beschreven wordt hoe de verschillende werkprocessen waarin informatiedeling een rol
speelt het beste ingericht kunnen worden zodat aan de privacywetgeving voldaan wordt.
De beschrijvingen van de werkprocessen bevatten concrete handreikingen en handelingsperspectieven
voor de betrokken partijen. Waar nodig worden in deze rapportage ook aanbevelingen
gedaan voor aanvullende wet- en/of regelgeving.

Vraag 11 en 12

Wat is uw reactie op de stelling van de nationaal rapporteur mensenhandel en seksueel
geweld tegen kinderen dat er bij het beleid sprake is van «los zand» en dat het te
weinig gericht is?

Zit er volgens u waarheid in de bewering dat er spanning zit tussen het plan van aanpak
en de daadwerkelijke toepassing en uitvoering daarvan, zoals de nationaal rapporteur
mensenhandel stelt? Indien u deze spanning niet signaleert, kunt u dit onderbouwd
weerleggen?

Antwoord 11 en 12

Ik herken de stelling van de Nationaal Rapporteur dat er bij het beleid sprake is
van «los zand» niet. Het programma bevat inderdaad een breed pakket aan maatregelen.
Echter, om mensenhandel effectief aan te kunnen moet er op verschillende terreinen
tegelijkertijd inzet gepleegd worden. Dit is ook gebleken uit de systeemanalyse mensenhandel
die onder begeleiding van TNO1 in 2018 is uitgevoerd. De systeemanalyse bevestigt en onderstreept het beeld dat
mensenhandel een uiterst complex probleem is, waarbij een veelheid aan factoren en
actoren een rol speelt – ook in de bestrijding ervan. Juist daarom hanteert dit kabinet
het uitgangspunt dat het probleem integraal en in gezamenlijkheid bestreden moet worden.
Alleen samen kunnen we mensenhandel een halt toeroepen. Het programma kent een vijftal
concrete actielijnen waaronder de verschillende maatregelen geclusterd worden. Deze
actielijnen geven de vijf prioritaire thema’s van de aanpak aan: De doorontwikkeling
van de basisaanpak van mensenhandel; de doorontwikkeling van de aanpak van arbeidsuitbuiting;
het voorkomen van slachtofferschap en daderschap; het versterken van de gemeentelijke
aanpak van mensenhandel; en de meer inzicht in het delen van kennis en informatie.

Ik ben van mening dat er geen spanning zit tussen het programma en de daadwerkelijke
toepassing en uitvoering daarvan. Het programma is een meerjarenprogramma. Nog niet
alle maatregelen zijn in het eerste jaar in gang gezet. In de voortgangsbrief2 die onlangs naar de Kamer is verstuurd, bent u nader geïnformeerd over de resultaten
tot nu toe en de terreinen waar het kabinet het komende jaar verder op in gaan zetten.
Wanneer we terugkijken op de afgelopen twaalf maanden dan levert dit een gemêleerd
beeld op. Er zijn het afgelopen jaar belangrijke stappen gezet om te werken aan de
gezamenlijke ambitie om het aantal slachtoffers naar beneden te brengen. Alle in de
brief genoemde maatregelen dragen hieraan bij. Zo staat de aanpak van mensenhandel
zowel internationaal, nationaal, regionaal als lokaal hoog op de agenda, mede door
talrijke bijeenkomsten die door alle betrokken organisaties georganiseerd zijn. Ook
in de media kwam het thema mensenhandel het afgelopen jaar veelvuldig aan bod. Dit
heeft bijgedragen aan het maatschappelijk bewustzijn over deze thematiek. Voor een
compleet beeld van de resultaten verwijs ik u naar de voortgangsbrief.

Vraag 13

Hoe plausibel acht u het cijfer van 29 minderjarige slachtoffers van seksuele uitbuiting
die zich het afgelopen jaar hebben gemeld? Deelt u de mening dat dit een onwaarschijnlijk
laag aantal slachtoffers is?

Antwoord 13

Ik acht het onaannemelijk dat dit het totaal aantal minderjarige slachtoffers van
seksuele uitbuiting betreft. Er is immers ook een groep van minderjarige slachtoffers
die geen aangifte hebben gedaan. Slachtoffers zijn soms bang om aangifte te doen,
schamen zich of zien zichzelf niet als slachtoffer. Om de aangiftebereidheid onder
minderjarige slachtoffers van seksuele uitbuiting te verhogen gaat de politie van
start met een proeftuin. Aanleiding voor de proeftuin is het rapport Aangifte doe je niet uit 2018 van het Centrum tegen Kinderhandel en Mensenhandel (CKM). Uit het rapport
blijkt onder andere dat angst de grootste drempel voor het doen van aangifte is deze
doelgroep. De proeftuin is een samenwerking tussen de politie en het CKM. In de voortgangsbrief3 over het programma bent u hier nader over geïnformeerd. De verwachting is dat begin
2020 de operationele fase van de proeftuin van start gaat.