Rapport : Rapport van de werkgroep Herziening Reglement van Orde

Nr. 3
RAPPORT VAN DE WERKGROEP HERZIENING REGLEMENT VAN ORDE

Inhoudsopgave

1.

Inleiding

1

2.

Achtergrond opdracht werkgroep

2

 

2.1

Het Reglement van Orde

2

 

2.2

Achtergrond en beschrijving taakopdracht

3

3.

Aanpak en werkwijze werkgroep

3

 

3.1

Verkenning

3

 

3.2

Uitgangspunten

3

 

3.3

Werkwijze

4

4.

Algemene bevindingen

5

 

4.1

Parlementaire cultuur en het Reglement

5

 

4.2

Technische bevindingen

5

 

4.3

Bevindingen ten aanzien van de werkwijze

7

 

4.4

Aanbevelingen van de staatscommissie parlementair stelsel

12

 

4.5

Eindoordeel werkgroep: algehele herziening gewenst

14

5.

Aanbevelingen

14

 

5.1

Aanbevelingen om herkenbaarheid en zichtbaarheid te vergroten

15

 

5.2

Aanbeveling met betrekking tot de inwerkingtreding

16

1. Inleiding

Op 13 maart 2018 heeft het presidium een werkgroep ingesteld onder voorzitterschap
van het lid Van der Staaij (SGP). Het presidium heeft de werkgroep gevraagd om het
Reglement van Orde (hierna: het Reglement) voor een eventuele algehele herziening
door te lichten en, indien aanpassing nodig is, concrete voorstellen daartoe te doen.

De leden van de werkgroep zijn:

– Aukje de Vries (VVD);

– De Roon (PVV);

– Geurts (CDA);

– Sneller (D66);

– Van der Lee (GL);

– Van Nispen (SP);

– Ploumen (PvdA);

– Van der Staaij (SGP, voorzitter);

– Baudet (FvD).1

De werkgroep werd in haar werkzaamheden ondersteund door een ambtelijke staf bestaande
uit mw. L. Boeve (griffier), dhr. S.C. Loeffen (kenniscoördinator) en dhr. A.C. de
Ridder (wetgevingsjurist).

De werkgroep is op 21 maart 2018 voor het eerst bijeengekomen en heeft in 28 vergaderingen
het Reglement en de werkwijze van de Kamer besproken. De werkgroep heeft haar werkzaamheden
op 30 oktober 2019 afgerond en brengt bijgaand verslag uit.

2. Achtergrond opdracht werkgroep

2.1 Het Reglement van Orde

Het functioneren van de Kamer wordt beheerst door een veelheid aan regels en voorschriften.
Deze liggen onder andere vast in de Grondwet, het Statuut voor het Koninkrijk en andere
wettelijke regelingen, en volgen ook uit ongeschreven rechtsregels. Voor het parlementaire
proces is het Reglement van Orde een belangrijke rechtsbron. Het Reglement bevat de
interne voorschriften van de Kamer ten aanzien van haar organen, bevoegdheden en procedures.
Op grond van artikel 72 Grondwet stellen beide Kamers der Staten-Generaal elk afzonderlijk
een Reglement van Orde vast. Hiermee wordt onder meer de zelfstandigheid van de Kamers
ten aanzien van hun procedures en werkwijzen benadrukt.2

De Tweede Kamer kent sinds 1815 een Reglement. In de loop der tijd is het Reglement
verschillende malen herzien en uitgebreid, onder meer naar aanleiding van grondwetswijzigingen.
De laatste algehele herziening van het Reglement vond 25 jaar geleden plaats in 1994.3 De inhoudelijke veranderingen hadden toentertijd vooral betrekking op het commissiestelsel
en de inrichting van commissievergaderingen. De wijziging bracht een nieuwe commissiestructuur
met vaste, tijdelijke en algemene commissies. Ook werd voorzien in een herinrichting
van het mondeling overleg op commissieniveau in drie vormen: het algemeen overleg,
het notaoverleg en het wetgevingsoverleg.

Sinds 1994 zijn er bij meer dan 70 gelegenheden wijzigingen in het Reglement doorgevoerd.4 Zo werd bijvoorbeeld in 1997 de profielschets voor de Kamervoorzitter in het Reglement
vastgelegd, ontstond in 1998 het VAO (tweeminutendebat met de mogelijkheid tot de
indiening van een motie) en werden in 2003 themacommissies als nieuwe commissievorm
ingevoerd. In 2004 werd het spoeddebat geïntroduceerd (vanaf 2011: dertigledendebat)
en in 2006 kregen burgers de mogelijkheid via een burgerinitiatief onderwerpen te
agenderen bij de Kamer. In 2011 vond via een reglementswijziging een belangrijke wijziging
plaats in de kabinetsformatie. Kortom, het Reglement heeft de afgelopen 25 jaar op
onderdelen vele kleinere en grotere wijzigingen ondergaan, maar is sindsdien niet
meer in zijn geheel doorgelicht en geactualiseerd.

2.2. Achtergrond en beschrijving taakopdracht

Tijdens de behandeling van de Raming voor het jaar 2018 heeft de Voorzitter van de
Tweede Kamer toegezegd een voorstel te zullen doen waarmee tegemoetgekomen wordt aan
de behoefte aan doorlichting van het Reglement, hetgeen wellicht zou kunnen leiden
tot een algehele herziening.5 In de commissie voor de Werkwijze werd deze behoefte bevestigd. Op verzoek van het
presidium6 is de werkgroep daarom verzocht «het Reglement door te lichten vanuit de kernvraag
of het in zijn huidige indeling en inhoud voldoende houvast biedt voor de verschillende
actoren in het parlementaire proces dan wel aanpassing en modernisering behoeft en,
als dit laatste het geval mocht zijn, concrete voorstellen tot aanpassing te doen».7

3. Aanpak en werkwijze werkgroep

3.1 Verkenning

Om de focus en de reikwijdte van haar opdracht vast te kunnen stellen, is de werkgroep
gestart met een verkenning. Daarbij kwam de werkgroep tot de voorlopige conclusie
dat het Reglement vaak niet aansluit bij de praktijk en soms verouderde en onnodig
moeilijke teksten bevat, en dat de opbouw en structuur van sommige van de artikelen,
paragrafen en hoofdstukken kunnen worden verbeterd. Daarnaast werd duidelijk dat de
verstrekte opdracht niet kan worden opgevat als een uitsluitend technische operatie;
het Reglement raakt daarvoor te zeer aan de werkwijze van de Kamer.

Om hieraan recht te doen, heeft de werkgroep via twee sporen invulling aan haar opdracht
gegeven. Het eerste spoor betrof het technisch doorlichten en opschonen van het Reglement.
Bij het tweede spoor werden meer inhoudelijke knelpunten ten aanzien van het Reglement
in kaart gebracht die de werkwijze en de doeltreffendheid van het instrumentarium
van de Kamer betreffen.

3.2 Uitgangspunten

De werkgroep heeft zich bij de verkenning ook gebogen over de uitgangspunten ten behoeve
van het Reglement. Daarbij zijn de volgende uitgangspunten gehanteerd:

a. de positie van het individuele Kamerlid staat centraal. Dit uitgangspunt sluit aan bij het grondwettelijke stelsel, en houdt onder meer
in dat zo min mogelijk regels zijn opgenomen die betrekking hebben op de rechten en
de plichten van de fracties;

b. het Reglement moet eenvoudig te hanteren zijn. Het Reglement is bedoeld voor dagelijks gebruik in de parlementaire praktijk. Mede
met het oog hierop is gestreefd naar een overzichtelijke indeling. Verder is gezocht
naar een heldere en beknopte formulering van de artikelen. Ook is ervoor gekozen om
vast te houden aan het gebruik van kopjes bij de afzonderlijke artikelen met een korte
aanduiding van het onderwerp van het artikel. Daarnaast is de nummering aangepast
en is de structuur verduidelijkt door te werken met een hoofdstukken-aanduiding;

c. de artikelen moeten duidelijk en volledig zijn, en een reëel beeld geven van de organisatie
en de werkwijze van de Kamer. Het Reglement heeft onder meer een functie bij conflictbeslechting en is erop gericht
de continuïteit van de parlementaire werkwijze te waarborgen. Het houdt ook in dat
«dode letters» zijn geschrapt. Herhalingen van (grond)wettelijke regels zijn overigens
zo veel mogelijk vermeden;

d. het Reglement mag niet verstarrend werken op het functioneren van de Kamer. Dit is noodzakelijk voor een goede taakvervulling van de Kamer. Het vergt dat het
Reglement weliswaar duidelijk is, maar ook een flexibele hantering toelaat. Een te
gedetailleerde regeling zou verstarrend kunnen werken;

e. het Reglement moet bijdragen aan een transparante, kenbare en voorspelbare werkwijze
en agendering. Het Reglement moet uitstralen dat de parlementaire werkwijze zichtbaar en begrijpelijk
dient te zijn, en moet de voorspelbaarheid daarvan verhogen. Mede vanuit dit uitgangspunt
is er ook voor gekozen om verwijzingen naar wet- en regelgeving in de tekst waar mogelijk
te vermijden. Dat verhoogt bovendien de leesbaarheid van de bepalingen en maakt de
tekst minder gevoelig voor wets- en reglementswijzigingen.

De uitgangspunten onder a tot en met d werden bij de integrale herziening van 1994
ook al gehanteerd, en zijn nog steeds relevant.8 Onderdeel e is toegevoegd omdat bij de verkenning de inzichtelijkheid van de regeling
en de voorspelbaarheid van de werkwijze als bijzondere aandachtsgebieden naar voren
zijn gekomen. De werkgroep is van mening dat het Reglement anno 2019 dient uit te
stralen dat de parlementaire werkwijze begrijpelijk en voorspelbaar is, niet alleen
voor Kamerleden zelf, maar ook voor degenen rondom de Kamer.

3.3 Werkwijze

Om tot haar voorstellen te komen heeft de werkgroep de volgende werkwijze gehanteerd.

Inhoudelijke besprekingen

De werkgroep is gestart met het voeren van gesprekken met deskundigen, onder wie (oud-)Kamerleden,
(oud-)griffiers en wetenschappers. Ook verrichtte zij literatuurstudie en vergelijkend
onderzoek op diverse thema’s, onder andere uitgezet via het netwerk van parlementen
(ECPRD), en bestudeerde zij Reglementen van Orde van diverse parlementen, gemeenten
en provincies. Deze verkenning werd afgerond voor de zomer van 2018 en werd gevolgd
door een vaststelling van de grootste knelpunten en een benoeming van de mogelijke
oorzaken. Op basis hiervan heeft de werkgroep drie thema’s benoemd waarlangs zij de
doorlichting van het Reglement wilde volgen: (1) de verhouding tussen de plenaire-
en de commissieactiviteiten; (2) de positie van de Kamer / het individuele Kamerlid;
(3) de communicatie over de werkwijze en de rol van het Reglement van Orde daarin.
In een eerste voortgangsbrief aan het presidium van september 2018 deed de werkgroep
verslag van de benoemde knelpunten en probleemstellingen. Via themabijeenkomsten werden
oplossingsrichtingen uitgewerkt, waarvan de werkgroep verslag deed in een tweede voortgangsbrief
aan het presidium in april 2019. Tot aan de zomer 2019 werd de uitwerking van de oplossingsrichtingen
in concrete herzieningsvoorstellen besproken. Na het zomerreces werden deze vastgesteld
door de werkgroep.

Technische doorlichting

De werkgroep heeft alle artikelen van het Reglement grondig doorgelicht op technische
aspecten. Daarbij is onder andere gekeken of de bepalingen juridisch nog kloppend
waren, of er nog werd aangesloten bij de praktijk en of de formulering of opbouw van
de bepalingen kon worden vereenvoudigd. De besprekingen werden voorafgegaan door ambtelijke
voorbesprekingen en vonden doorgaans tweewekelijks plaats. Deze besprekingen werden
afgerond in juli 2019.

4. Algemene bevindingen

4.1 Parlementaire cultuur en het Reglement

De werkgroep heeft bij haar onderzoek een aantal algemene bevindingen gedaan, die
verband houden met de mate waarin het Reglement een bijdrage kan leveren aan het oplossen
van knelpunten in de parlementaire werkwijze.

Flexibiliteit is wenselijk

Ten eerste constateert de werkgroep dat de parlementaire werkwijze voor een belangrijk
deel op gebruiken en gewoontes berust die niet in het Reglement zijn vastgelegd. Het
Reglement beschrijft de werkwijze veelal op hoofdlijnen, en moet ruimte bieden voor
een flexibele toepassing. Het vastleggen van bestaande gewoonten en gebruiken in voorschriften
kan enerzijds houvast bieden, maar kan anderzijds afbreuk doen aan een vaak gewenste
flexibiliteit in het politieke handelen. De werkgroep is zich daarvan bij haar taakuitvoering
steeds bewust geweest. Daarom is gezocht naar een juiste balans om binnen de gestelde
kaders voldoende ruimte te bieden voor de ontwikkeling van nieuwe werkwijzen en mogelijkheden
om deze uit te proberen. Hierbij heeft de werkgroep ook meegewogen dat de toegenomen
omloopsnelheid in de Kamer effect heeft op de parate kennis van Kamerleden van de
ongeschreven parlementaire gewoontes. Vanuit het nieuw benoemde uitgangspunt van kenbaarheid
van de werkwijze stelt de werkgroep daarom voor om sommige ongeschreven procedures
of gebruiken te codificeren.

Problemen laten zich niet altijd oplossen via een reglementswijziging

Ten tweede constateert de werkgroep dat de parlementaire werkwijze complex van aard
is. Staatsrechtelijke bevoegdheden en procedures worden hierbij vormgegeven aan de
hand van een veranderlijke politieke realiteit. Het vinden van een oplossing voor
een geconstateerd probleem in de werkwijze kan onbedoeld ongewenste gevolgen hebben
op een ander terrein. Bovendien zijn niet alle problemen in de parlementaire praktijk
via het Reglement op te lossen; sommige problemen vragen eerder om een aanpassing
van de parlementaire cultuur dan om een nieuwe juridische regeling. De werkgroep heeft
daarom voor een pragmatische aanpak gekozen, waarbij zij in dit verslag ook de door
haar geconstateerde problemen vermeldt die zich niet (alleen) door middel van een
reglementswijziging laten oplossen.

4.2 Technische bevindingen

Op technisch gebied komt de werkgroep tot de volgende algemene bevindingen.

Reglementstekst vaak onnodig moeilijk

De werkgroep constateert dat de tekst van het Reglement vaak moeilijk is geformuleerd,
wat ook door diverse gesprekspartners is opgemerkt. Er zijn bijvoorbeeld verschillende
bepalingen met zeer lange zinnen, zoals het huidige artikel 132 (zie kader).

Artikel 132 Reglement van Orde

Indien de Kamer zich heeft verenigd met de conclusies in een verslag van de commissie
voor de Verzoekschriften en de Burgerinitiatieven, waarbij een Minister wordt uitgenodigd
iets te doen of na te laten en de Minister bij brief te kennen heeft gegeven daaraan
geen gevolg te geven, wordt deze brief in handen gesteld van de commissie voor de
Verzoekschriften en de Burgerinitiatieven, die aan de Kamer kan voorstellen dit stuk
met de onder haar berustende stukken te stellen in handen van een vaste of een algemene
commissie, ten einde daarover dan nader aan de Kamer verslag uit te brengen.

Sommige bepalingen zijn ook moeilijk te begrijpen omdat de juridische context ontbreekt
(bijvoorbeeld het huidige artikel 3, eerste lid over het verlies van het Kamerlidmaatschap).
Ook komt het geregeld voor dat één artikellid diverse onderwerpen regelt (bijvoorbeeld
het huidige artikel 122, tweede lid over de verlenging van bepaalde termijnen). Daarnaast
bevat de tekst onnodig passief geformuleerde zinnen (bijvoorbeeld het huidige artikel
29, eerste lid, over hoorzittingen), dubbele ontkenningen (bijvoorbeeld het huidige
artikel 11, vierde lid, over samenvoeging en splitsing van fracties), en complexe
of verouderde begrippen (bijvoorbeeld het gebruik van «ontstentenis» of «dadelijk»).

Uiteraard vormt het Reglement een juridisch document, dat bovendien in relatie staat
tot andere regelingen, zoals de Grondwet. Het is daarom niet altijd mogelijk om tot
een gemakkelijk leesbare tekst te komen. De werkgroep heeft in haar voorstel niettemin
de tekst gemoderniseerd en daarbij zoveel mogelijk onnodig complex taalgebruik vermeden.

Structuur en opbouw van het Reglement: een lappendeken

De werkgroep constateert dat de structuur en de opbouw van het Reglement, mede door
de vele wijzigingen sinds de laatste algehele herziening, niet altijd even logisch
en begrijpelijk zijn. Zo zijn sinds 1994 diverse artikelen, paragrafen en hoofdstukken
toegevoegd, waarbij de onderlinge samenhang en de verhouding tot de bestaande bepalingen
niet altijd duidelijk zijn. Voorbeelden zijn de huidige artikelen 9, vierde lid, en
22a, die beide de instelling van commissies van advies regelen, en de artikelen 28,
onder d, en 41, die verschillende uitgangspunten voor het houden van een algemeen
overleg hanteren. De werkgroep heeft tegen deze achtergrond afgewogen hoe de structuur
en opbouw van de artikelen, en de nummering van paragrafen en hoofdstukken van het
Reglement kunnen worden verbeterd.

Verouderde, onduidelijke of onvermelde procedures

De werkgroep heeft onderzocht in hoeverre het Reglement aansluit bij de huidige praktijk.
Daarbij constateert de werkgroep dat het Reglement de nodige verouderde bepalingen
met «dode letters» bevat, zoals de regel in het huidige artikel 47, tweede lid, dat
voor het vergaderen na 23.00 uur een Kamerbesluit is vereist. In dat kader constateert
de werkgroep ook dat er parlementaire instrumenten of mogelijkheden zijn waarvan de
doeltreffendheid tekortschiet. Een goed voorbeeld vormt het instrument van het begrotingsoverleg.
Dit is zelden gebruikt en heeft weinig tot geen toegevoegde waarde ten opzichte van
het wetgevingsoverleg, dat eveneens voor begrotingsbehandeling kan worden ingezet.9

De werkgroep heeft daarnaast bemerkt dat er onduidelijkheid bestaat over het gebruik
van bepaalde parlementaire instrumenten en mogelijkheden die beschreven staan in het
Reglement. Een voorbeeld vormt de initiatiefnota. De behandeling daarvan is slechts
indirect uit artikel 119 van het Reglement af te leiden, en vindt in de praktijk op
uiteenlopende wijze plaats. Daarnaast kunnen ter bevordering van de kenbaarheid en
actualiteit verschillende aanpassingen worden gedaan in verband met onvermelde procedures
(bijvoorbeeld die van het controversieel verklaren van onderwerpen) of als gevolg
van technologische wijzigingen (bijvoorbeeld het parlementair informatiesysteem Parlis,
of de invoering van het elektronisch aanwezigheidssysteem). Ten slotte blijkt het
Reglement in sommige gevallen uitdrukkelijk te verwijzen naar afzonderlijk vast te
stellen regelingen (zoals de Regeling parlementair en extern onderzoek en de Regeling
vertrouwelijke stukken), terwijl dat in andere gevallen niet gebeurt. Hierin kan meer
lijn worden aangebracht, zodat de samenhang tussen het Reglement en andere regelingen
die de werkwijze van de Kamer betreffen, inzichtelijker en beter geborgd wordt.

4.3 Bevindingen ten aanzien van de werkwijze

Ten aanzien van de werkwijze komt de werkgroep tot de volgende algemene bevindingen.

Onevenwichtige verhouding tussen de plenaire vergadering en de commissieactiviteiten

De werkgroep constateert dat er een onevenwichtige verhouding tussen de plenaire activiteiten
en de commissieactiviteiten bestaat. Dit vormt een groot knelpunt in de werkwijze.
De focus lijkt vooral op de plenaire activiteiten te zijn gericht en minder op de
commissies. Zo verlopen verzoeken tot debataanvragen en brieven steeds vaker via de
regeling van werkzaamheden, waarbij de meer aangewezen route via de commissie niet
gevolgd wordt of doorkruist raakt. Dit heeft een stapeling van procedures en een weinig
efficiënte werkwijze tot gevolg.

De grote druk die op de plenaire agenda is komen te staan, wordt zichtbaar door een
lange wachtlijst aan ongeplande debatten. Dit betreffen zowel dertigledendebatten
als door een Kamermeerderheid gesteunde debatten (meerderheidsdebatten). Plots ingelaste
extra stemmingen, waar commissieactiviteiten voor moeten wijken, geven de werkwijze
van de Kamer daarnaast een behoorlijk onvoorspelbaar karakter.

In de gesprekken met deskundigen die de werkgroep heeft gevoerd, is onder meer gewezen
op het belang van versterking van de rol van commissies, vooral in het wetgevingsproces.
Op deze manier kan de positie van het parlement als geheel worden versterkt en kan
beter uitvoering worden gegeven aan de medewetgevende taak. Ook wordt vaak gepleit
voor een meer autonome rol voor commissies van het parlement.10

De werkgroep is van mening dat de scheve verhouding tussen plenaire activiteiten en
commissieactiviteiten tot ergernissen en knelpunten in de parlementaire werkwijze
leidt. Een verbetering in het evenwicht tussen de commissies en de plenaire vergadering
kan daarbij naar de mening van de werkgroep een sleutel vormen voor een oplossing.
Ook de benaming van debatten op commissieniveau kan daaraan bijdragen door de enigszins
onduidelijke term «algemeen overleg» te vervangen door een meer toepasselijke benaming:
het commissiedebat.

Het bepalen van de agenda: veel overlap in procedures

Bij de regeling van werkzaamheden kan elk (individueel) Kamerlid agendavoorstellen
doen, waarover de Kamer vervolgens beslist. De regeling van werkzaamheden is een belangrijk
instrument voor het invullen van de Kameragenda. In aanvulling op de reguliere plenaire
activiteiten, zoals wetsbehandeling en het wekelijkse vragenuur, beslist de Kamer
langs deze weg welke debatten zij in de plenaire zaal wil voeren. In vergelijking
met andere parlementen betreft het een bijzonder toegankelijke werkwijze met een openbaar
karakter. Dit draagt bij aan een transparante en herkenbare wijze van agendabepaling,
maar kent in de praktijk ook nadelen. Er moet voor worden gewaakt dat door een wildgroei
aan toegekende verzoeken en debatten de agenda overbelast raakt en de effectiviteit
in het Kamerwerk wordt beperkt. De lange lijst van toegekende maar nog niet gehouden
debatten laat zien dat de Kamer hier momenteel onvoldoende in slaagt.11 Het betreft echter in belangrijke mate een kwestie van parlementaire cultuur; het
is immers aan de Kamer om bij het toekennen of afwijzen van verzoeken de beperkte
vergadertijd die de Kamer ter beschikking heeft in overweging te nemen. Het Reglement
kan hier niet direct een oplossing voor bieden. De werkgroep meent evenwel dat een
verbetering van de verhouding tussen de werkzaamheden plenair en die in de commissies
kan bijdragen aan een efficiëntere agendavoering van de Kamer. Wat via een commissie
geregeld moet of kan worden, zou daarom niet via de plenaire regeling dienen te verlopen.
Een duidelijkere verhouding tussen de procedures op commissieniveau en plenair niveau
kan daaraan bijdragen en tevens procedurele doublures voorkomen.

Stemmen op twee vaste, gereserveerde tijdstippen op dinsdag en donderdag

De werkgroep wenst meer voorspelbaarheid aan te brengen in de vaststelling van de
Kameragenda. Een veelgehoorde ergernis op dit punt betreffen de irreguliere stemmingen,
die soms op onverwachte momenten plaatsvinden en andere activiteiten in de Kamer doorkruisen.
Stemmingen over moties ten aanzien van EU-Raden vormen daarbij een aparte categorie,
aangezien deze vaak op korte termijn moeten worden ingepast, zodat nog kan worden
gestemd voordat de bewindspersoon afreist naar de betreffende EU-vergadering. Wanneer
het stemmoment niet in de pas loopt met de agenda van commissies, dienen de commissies
hun activiteiten op te schorten. De werkgroep acht het onvermijdelijk dat commissies
zich voegen naar de plenaire agenda, maar meent dat daarom moet worden geprobeerd
meer voorspelbaarheid aan te brengen, zodat het werk van de commissies niet onnodig
wordt belast. De werkgroep stelt voor om een experiment uit te voeren met het werken
met een vast stemmoment op donderdag, bijvoorbeeld om 13.00 uur. Dit gereserveerde
stemmoment zou – naast de reguliere stemming op dinsdag, die in de praktijk al een
vast moment kent – kunnen bijdragen aan een efficiëntere agendavoering van de Kamer.
In de planning van commissie-activiteiten kan hiermee rekening worden gehouden, zodat
deze minder vaak onderbroken hoeft te worden. Indien nodig kan daarnaast uiteraard
ook nog steeds op andere momenten een stemming worden ingelast.

Vereenvoudiging commissiestelsel wenselijk

De werkgroep signaleert dat het commissiestelsel dat op dit moment wordt gehanteerd
niet erg inzichtelijk is. Het is met name niet duidelijk waarom de ene commissie een
vaste commissie is en de andere een algemene commissie, terwijl zij in de praktijk
dezelfde taken vervullen. In de huidige praktijk worden algemene commissies ingesteld
voor het taakgebied van een Minister zonder portefeuille.12 De oorspronkelijke gedachte achter de algemene commissie was die van een soort horizontale
commissie voor «onderwerpen die van bijzonder belang voor de taken van de Kamer zijn,
dan wel vrijwel alle ministeries aangaan».13 Dergelijke algemene commissies komen echter niet meer voor. Een andere commissievorm,
de «themacommissie», is in 2003 in het Reglement opgenomen voor onderwerpen van groot
maatschappelijk belang die niet specifiek één ministerie aangaan.14 In de praktijk is dit type commissie niet goed uit de verf gekomen; er is slechts
enkele keren gebruik van gemaakt.15 De mogelijke reden achter het niet slagen van de algemene commissies en themacommissies
is dat in de praktijk de meerwaarde en competentieafbakening ten aanzien van andere
commissievormen lastig zijn gebleken. Tegelijkertijd blijkt dat de functies die algemene
commissies en themacommissies toebedeeld krijgen, ook door andere commissies kunnen
worden vervuld (met name de vaste commissie en de tijdelijke commissie). De werkgroep
heeft daarom gekeken naar een vereenvoudigde commissie-indeling, waarin de algemene
commissie en de themacommissie niet terugkomen. Zie hiervoor paragraaf 2.2 van de
memorie van toelichting.

Te veel ongeplande dertigleden- en meerderheidsdebatten

Sinds 2004 kan op verzoek van ten minste 30 leden een dertigledendebat (voorheen:
spoeddebat) worden gehouden.16 Via een dertigledendebat kan een Kamerminderheid een onderwerp op de Kameragenda
zetten, en kan snel op actualiteiten in de samenleving worden gereageerd. De lijst
met aangevraagde dertigledendebatten is afgelopen jaren flink gegroeid. De tijd tussen
de toekenning van een debat en het tijdstip waarop het daadwerkelijk kan worden ingepland,
is dusdanig lang geworden dat de effectiviteit van het instrument sterk onder druk
staat. Dit geldt evenzeer voor de zogenaamde meerderheidsdebatten: debatten die bij
de aanvraag worden gesteund door een meerderheid in de Kamer. Ook daarvoor bestaat
een lange lijst van nog ongeplande debatten. Bij aanvang van het parlementaire jaar
2018–2019 betrof het 115 aangevraagde meerderheidsdebatten en 107 dertigledendebatten
die nog niet ingepland konden worden. Een oplossing voor dit probleem ligt in eerste
instantie buiten het Reglement; het is, als gezegd, immers aan de Kamer om bij het
toekennen of afwijzen van debatverzoeken de beperkte tijd die de Kameragenda biedt
in ogenschouw te nemen.

De werkgroep is van mening dat op commissieniveau vaker een bewuste afweging zou kunnen
plaatsvinden om onderwerpen plenair, dan wel in commissieverband te behandelen.

Zo kan worden nagegaan op welke thema’s brede steun voor een plenair debat zou bestaan.
Verder zou in commissies periodiek kunnen worden nagegaan of nog niet ingeplande debatten
mogelijk kunnen worden gecombineerd of afgevoerd, overigens zonder af te doen aan
het recht van de aanvrager om een toegewezen debataanvraag in stand te laten. Ook
ziet de werkgroep geen bezwaar om in commissies te bezien op welke wijze aandacht
kan worden besteed aan de actualiteit en welke instrumenten daarbij kunnen worden
ingezet.

Oplossingen moeten naar het oordeel van de werkgroep dus eerst en vooral gezocht worden
in aanpassing van de parlementaire cultuur. Niettemin is het van belang om ook meer
gericht te zoeken naar mogelijkheden voor het aanpakken van de lange wachtlijst aan
debatten. Daarvoor heeft de werkgroep een regeling uitgewerkt waarmee aangevraagde,
maar niet ingeplande debatten na verloop van tijd komen te vervallen. De rechten van
minderheden blijven daarbij gewaarborgd. Zie paragraaf 4.4 voor een verdere toelichting
op dit punt.

Regeling rondom «verweesde» initiatiefwetsvoorstellen wenselijk

Kamerleden kunnen gebruikmaken van het grondwettelijke recht om initiatiefwetsvoorstellen
bij de Kamer aanhangig te maken. Daarbij doet zich soms de bijzondere situatie voor
dat de leden die het voorstel aanhangig hebben gemaakt niet langer lid zijn, en de
verdediging van deze wetsvoorstellen niet wordt overgenomen door nieuwe initiatiefnemers,
terwijl ook nog niet kan worden gestemd over deze «verweesde» initiatiefwetsvoorstellen.
Dit heeft tot gevolg dat er een lijst van «verweesde» initiatiefwetsvoorstellen bestaat,
waarbij het voor de andere wetgevende organen (regering en Eerste Kamer) alsmede voor
burgers en bedrijven onduidelijk is of de behandeling in de Tweede Kamer ooit wordt
afgerond. Dit leidt tot rechtsonzekerheid. De werkgroep acht dit onwenselijk en heeft
binnen de kaders die de Grondwet stelt een voorstel uitgewerkt om hiervoor een oplossing
te bieden. Zie hiervoor paragraaf 2.7 van het algemeen deel van de memorie van toelichting.

Regeling inzake behandeling van tweedelezingsvoorstellen grondwetsherziening wenselijk

Op verzoek van de Tweede Kamer heeft de Afdeling advisering van de Raad van State
in 2017 een voorlichting uitgebracht over de behandeling in tweede lezing van een
initiatiefvoorstel inzake wijziging van de Grondwet.17 De afdeling heeft onder andere gesuggereerd een regeling in het Reglement op te nemen
voor de tijdige behandeling van deze tweedelezingsvoorstellen. De werkgroep acht dit
wenselijk en heeft hiervoor een voorstel uitgewerkt. Deze staat beschreven in paragraaf
2.7 van het algemeen deel van de memorie van toelichting.

Een dynamischer mondelinge vragenuur

De werkgroep heeft zich bij haar werkzaamheden beraden op de vraag of verbeteringen
mogelijk zijn ten aanzien van het mondelinge vragenuur. Het betreft een langlopende
discussie. De werkgroep constateert dat er daarbij vaak twee terugkerende wensen zijn:
enerzijds het verlangen tot een levendiger verloop van het vragenuur, anderzijds de
wens tot meer «grip» van de Kamer op de selectie van onderwerpen. Het verlevendigen
van het verloop werd in het verleden soms gezocht in de opzet van het vragenuur (welke
volgorde, hoeveel vervolgvragen), maar ook in de deelnemers (bijvoorbeeld een voorstel
tot een vragenuur met de Minister-President en fractievoorzitters). De behoefte aan
grip op de selectie van onderwerpen vertaalt zich in de wens beter aan te sluiten
bij thema’s die actueel zijn in de samenleving.

De werkgroep meent dat de selectie van onderwerpen tegenwoordig vaker aansluit bij
actuele maatschappelijke thema’s. Ook signaleert de werkgroep dat de Minister-President
en fractievoorzitters vaker deelnemen aan het vragenuur. De werkgroep vindt dit een
goede ontwikkeling en ziet daarom geen aanleiding om voorstellen te doen ten aanzien
van de selectie van onderwerpen en deelnemers. Wel bemerkt de werkgroep dat het verloop
van het vragenuur wat statisch overkomt door de huidige, strakke opzet in het Reglement.
De werkgroep meent dat met een lossere opzet een vrijer debat kan plaatsvinden, wat
het vragenuur kan verlevendigen.

De werkgroep beveelt daarnaast aan om het tijdstip waarop de vragen bekend worden
gemaakt enigszins te vervroegen om de voorbereiding door de vragensteller en bewindslieden
te verbeteren. De werkgroep is in dat kader ook van mening dat het geheel onvoorbereid
beantwoorden door bewindslieden, wat in sommige andere landen plaatsvindt, de kwaliteit
van de informatievoorziening niet ten goede zal komen. Daarmee zou afbreuk kunnen
worden gedaan aan de mogelijkheid die het vragenuur biedt om bij actuele ontwikkelingen
van groot politiek en maatschappelijk belang tijdig en adequaat invulling te geven
aan de controlefunctie van het parlement. Het voorstel van de werkgroep wordt nader
toegelicht in paragraaf 2.6 van de memorie van toelichting.

Gerichter gebruik van moties en alternatieven

De toename van het aantal ingediende moties is op zichzelf zeker geen recent ontstaan
probleem. Wel is sinds enkele jaren een explosieve stijging waarneembaar.18 Hoewel hiervoor verschillende oorzaken kunnen worden genoemd,19 kan naar het oordeel van de werkgroep inmiddels zonder twijfel worden gesproken van
een «overdaad». De werkgroep maakt zich zorgen over de effectiviteit van dit belangrijke
parlementaire instrument waarmee de Kamer door middel van stemming een uitspraak doet,
doorgaans gericht aan de regering. De toename van het aantal moties lijkt tot gevolg
te hebben dat het politieke effect van een motie op de geadresseerde evenredig afneemt.
Wanneer de Kamer haar instrumenten te vaak inzet, worden deze bot en verliest de burger
zicht op de betekenis.

De werkgroep heeft zich vanuit haar opdracht beraden op deze problematiek, maar is
tot de conclusie gekomen dat een herziening van het Reglement van Orde op dit punt
niet op een betekenisvolle wijze mogelijk is zonder daarmee de rechten van het individuele
Kamerlid om een uitspraak van de Kamer te vragen te veel aan te tasten. Zoals eerder
aangegeven kunnen niet alle knelpunten in de werkwijze via een reglementswijziging
worden opgelost. Ook in dit geval moet een oplossing eerder worden gezocht in aanpassing
van de parlementaire cultuur. De werkgroep roept vooral op tot een meer gericht en
selectief gebruik van het instrument aan de kant van Kamerleden. Daarnaast onderschrijft
de werkgroep bestaande ontwikkelingen om alternatieven voor het indienen van moties
te onderzoeken en te stimuleren, zoals het registreren van toezeggingen op naam van
Kamerleden. Wel doet de werkgroep twee voorstellen om de inzet van het instrument
van de motie vanuit het Reglement beter te regelen. Zo stelt de werkgroep voor dat
een aangehouden motie in stemming dient te worden gebracht in de zittingsperiode waarin
deze is ingediend. Het onbeperkt aanhouden van moties wordt zo niet langer mogelijk.
Ook stelt de werkgroep voor om de ondersteuningseis bij moties te laten vervallen,
aangezien deze geen wezenlijke functie meer vervult. Zie hierover paragraaf 2.5.2
van de memorie van toelichting.

4.4 Aanbevelingen van de staatscommissie parlementair stelsel

De werkgroep constateert dat de staatscommissie parlementair stelsel in haar eindrapport20 een aantal aanbevelingen aan de Kamer doet. Twee aanbevelingen zijn direct aan de
werkgroep gericht: het instellen van subcommissies voor onderzoek en het verhogen
van de drempel voor dertigledendebatten. Hieronder gaat de werkgroep op deze twee
aanbevelingen in.

Aanbeveling ten aanzien van het instellen van subcommissies voor onderzoek

De staatscommissie parlementair stelsel beveelt aan om de parlementaire onderzoeksfunctie
zo veel mogelijk te beleggen bij de vaste commissies. Tijdelijke onderzoekscommissies
hebben, volgens de staatscommissie, als nadeel dat de vraag kan opkomen naar de afbakening
van het werkterrein ten opzichte van de vaste commissies en dat de opgedane kennis
na afronding in zekere zin wegvloeit. Wanneer vaste commissies een grotere rol krijgen,
worden zij (nog) meer de plek waar kennis over een beleidsterrein wordt verzameld,
geanalyseerd en politiek geduid. De onderzoeksinspanningen zouden met name ook gericht
moeten zijn op de resultaten en de (te verwachten) maatschappelijke effecten van beleid
en wetgeving.

Aanbevolen wordt om de onderzoekstaak van het parlement een vaste plaats te geven
door een aantal leden van de commissie aan te wijzen om deze taak uit te voeren, eventueel
in de wat vastere vorm van een subcommissie voor kennis en onderzoek. De leden die
met deze taak belast zijn, zouden nauw contact moeten houden met instanties als de
Algemene Rekenkamer. Zij zouden ook een rol kunnen spelen in de voorbereidende behandeling
van wetgeving. Een verdergaande mogelijkheid die de staatscommissie schetst is een
dergelijke subcommissie ook de bevoegdheid te geven om zelf hoorzittingen te houden,
een werkbezoek af te leggen en informatie op te vragen. Tot 1994 hadden subcommissies
die bevoegdheden, die destijds zijn geschrapt in verband met de vrees voor verkokering.
De staatscommissie acht deze vrees niet gegrond, aangezien het aantal commissies met
een dergelijke subcommissie niet toeneemt en subcommissies voor kennis en onderzoek
een ondersteunende taak hebben. Zo nodig kunnen aan een subcommissie tijdelijk enquêtebevoegdheden
worden verleend, als de Kamer niet zelf voorwerp van onderzoek is.

De werkgroep onderschrijft het belang dat de staatscommissie hecht aan een goed functionerend
stelsel van vaste commissies. Een dergelijk stelsel biedt kansen voor de versterking
van de informatiepositie van de Kamer, onder meer in het kader van haar wetgevende
functie. In het verleden zijn hiertoe verschillende initiatieven ondernomen. In september
2017 zijn alle commissies gaan werken volgens een nieuwe werkwijze, die erop is gericht
dat commissies meer gestructureerd te werk gaan bij het bepalen van hun kennis- en
informatiebehoefte.21 Een kenmerkend onderdeel van deze nieuwe werkwijze is dat de commissies periodiek
een plan opstellen ter versterking van de kennis- en informatiepositie van de commissie
(ook wel «kennisagenda» genoemd). Daarbij wordt ook een naar eigen inzicht te besteden
onderzoeksbudget ter beschikking gesteld en is de ambtelijke ondersteuning op het
gebied van kennis en informatie versterkt en meer geconcentreerd rondom de commissies.
In het Reglement van Orde is vastgelegd dat commissievoorzitters de verantwoording
dragen voor het opstellen van dit plan en het evalueren van de uitvoering daarvan.
De eerste ervaringen met deze nieuwe werkwijze zijn positief. De werkgroep is van
mening dat de onderzoekstaak van het parlement voldoende verankerd is binnen de werkzaamheden
van commissies en ziet op dit moment geen aanleiding deze verder op te splitsen door
onderzoekstaken aan subcommissies toe te delen. Het staat de vaste commissies overigens
ook nu al vrij om subcommissies in te stellen, wanneer zij daartoe aanleiding zien.22 In de praktijk maken commissies sinds de invoering van de nieuwe werkwijze vaker
gebruik van de mogelijkheid om informele of voorbereidende werkgroepen in te stellen,
die bijvoorbeeld een voorstel voor het versterken van de kennis over een bepaald onderwerp
uitwerken of de uitbesteding van een extern onderzoek voorbereiden en deze vervolgens
ter besluitvorming voorleggen aan de commissie. Vooralsnog wordt de nieuwe werkwijze
vooral ingezet om de kennis te vergroten op bredere thema’s die in de commissie leven.
De commissies zetten hun kennis- en onderzoeksinstrumentarium soms ook gericht in
bij de behandeling van wetgeving.23 De nieuwe werkwijze van commissies biedt dan ook kansen om de voorbereidende behandeling
van wetsvoorstellen verder te versterken.

Aanbeveling verhoging drempel dertigledendebatten naar 50 leden

De staatscommissie wijst in haar eindrapport op de wachtlijst ten aanzien van dertigledendebatten
en stelt dat door de lange tijd tussen aanvragen en houden van een debat het instrument
niet effectief is en vooral irritatie en onbegrip oproept.24 De staatscommissie geeft daarom in overweging om het vereiste van 30 leden te verhogen
naar een substantiële minderheid van een derde van de Kamer, zijnde 50 leden, en deze
drempel dan ook in te voeren voor het aanvragen van een algemeen overleg in een vaste
commissie. Dit is volgens de staatscommissie geen onredelijke drempel voor het houden
van een debat. Een lichte verhoging van de drempel stimuleert daarnaast ook de blokvorming
in de Kamer.

De werkgroep herkent, zoals hierboven bleek, de door de staatscommissie geconstateerde
knelpunten rondom de lange wachtlijst met dertigledendebatten. Ook bij meerderheidsdebatten
speelt deze problematiek. De werkgroep heeft de aanbeveling van de staatscommissie
om de drempel voor dertigledendebatten te verhogen onderzocht. Een praktijktoets op
basis van de huidige wachtlijst met debatten en de steun die bij de aanvragen werd
verleend, wees uit dat een verhoging van de drempel inderdaad de wachtlijst inderdaad
in enige mate zou verkorten. De vraag is echter wat een hogere drempel in de praktijk
zou betekenen voor de mate van steunverlening. De effectiviteit blijft daarmee ongewis.
De werkgroep wenst bovendien meer ten principale geen afbreuk te doen aan het recht
van minderheden om een plenair debat te kunnen agenderen. Wel heeft de werkgroep een
regeling uitgewerkt waarmee niet ingeplande debatten na verloop van tijd komen te
vervallen. Daarnaast acht de werkgroep het, zoals hierboven beschreven, zinvol om
periodiek in commissies na te gaan of nog niet ingeplande debatten kunnen worden gecombineerd
of afgevoerd. Zij maakt daarom een andere afweging dan de staatscommissie.

De behandeling in de Kamer van de overige aanbevelingen van de staatscommissie die
de Kamer betreffen is nog gaande; de werkgroep heeft in afwachting daarvan geen nadere
aanpassingen in haar voorstel opgenomen. Dat geldt ook voor andere onderwerpen die
momenteel in behandeling zijn bij de Kamer, zoals de uitwerking van de aanbevelingen
van de werkgroep Integriteit rondom toezicht en handhaving van registratiebepalingen
en andere integriteitsnormen.

4.5 Eindoordeel werkgroep: algehele herziening gewenst

Op grond van haar bovenstaande bevindingen constateert de werkgroep dat het Reglement
van Orde weliswaar op hoofdlijnen houvast biedt, maar dat er op diverse deelterreinen
ruimte is voor verbeteringen. De tekst kan worden vereenvoudigd, de opbouw en structuur
kunnen worden verbeterd, en er bestaat reden de inhoud op een aantal punten te verduidelijken
en aan te passen aan de huidige praktijk. Daarnaast zijn er verschillende knelpunten
in de parlementaire werkwijze waarvoor het Reglement een oplossing kan bieden.

Het voorgaande kan het beste gebeuren in de vorm van een algehele herziening van het
Reglement, zodat de samenhang en consistentie geborgd blijven. De werkgroep heeft
daartoe bijgaand voorstel tot algehele herziening van het Reglement van Orde uitgewerkt.
Voor een nadere verantwoording van de aanpassingen verwijst de werkgroep naar de uitgewerkte
memorie van toelichting, die bij het herzieningsvoorstel is gevoegd.

5. Aanbevelingen

Naast een voorstel tot wijziging van het Reglement wenst de werkgroep enkele aanbevelingen
onder de aandacht te brengen om de herkenbaarheid en de zichtbaarheid van het Kamerwerk
naar de buitenwereld te vergroten. Deze aanbevelingen liggen buiten het bereik van
een Reglementswijziging, maar zijn er vanuit hun onderliggende thematiek wel aan gerelateerd.

5.1 Aanbevelingen om de herkenbaarheid en zichtbaarheid te vergroten

Aandacht voor gerichte communicatie om transparantie Kamerwerk te vergroten

Het vergroten van transparantie in het Kamerwerk vormt een belangrijk communicatie-uitgangspunt.25 Een onderdeel daarvan is het vergroten van kennis over het Kamerwerk in al haar facetten
bij het grote publiek. De werkgroep ziet het als een kans om een herziening van het
Reglement van Orde te combineren met het uitlichten van bepaalde elementen uit het
Reglement om daarmee transparantie in het Kamerwerk naar de samenleving te vergroten.
De werkgroep beveelt daarom aan om de inwerkingtreding van het herziene Reglement
vergezeld te laten gaan van aandacht voor gerichte communicatie over de werkwijze
om de toegankelijkheid en inzichtelijkheid voor de kiezer te kunnen vergroten.

Procedurevergaderingen terugzoekbaar te maken op Debat Gemist

Via de website Debat Gemist26 kunnen plenaire debatten en de meeste commissiedebatten teruggekeken worden. Procedurevergaderingen
zijn wel live te volgen, maar niet terug te zoeken. Om de transparantie van besluitvorming
naar de buitenwereld te vergroten, beveelt de werkgroep aan procedurevergaderingen
digitaal te ontsluiten en deze toe te voegen aan de applicatie Debat Gemist. Daarnaast
wijst de werkgroep op de mogelijkheden van sociale media en beveelt aan daar op consequente
wijze gebruik van te maken. De werkgroep verwijst hierbij ook naar de aanbeveling
van de staatscommissie parlementair stelsel met betrekking tot de bijdrage van digitalisering
aan de toegankelijkheid en transparantie van het democratische besluitvormingsproces
en aan de beschikbaarheid van dezelfde informatie voor iedereen.27 De staatscommissie adviseert op dit punt om de digitale mogelijkheden optimaal te
benutten om te laten zien waar de Kamer mee bezig is en hoe het besluitvormingsproces
in elkaar steekt.28

Versterking van herkenbaarheid debat door meer variatie in inrichting commissiezalen

Om herkenbaarheid van commissiedebatten te verhogen beveelt de werkgroep aan om de
inrichting van (een of meerdere) commissiezalen aan te passen, waarbij meer wordt
aangesloten bij een inrichting die recht doet aan de status van het debat. Zo kan
een rondetafelgesprek bijvoorbeeld worden gevoerd aan een, ook in fysieke vorm, ronde
tafel, terwijl voor een commissiedebat een meer dualistische opstelling geschikter
kan zijn. De werkgroep doet daarom de aanbeveling om herkenbaarheid van het type debat
te faciliteren door een of meerdere commissiezalen veel nadrukkelijker in te richten,
passend bij het soort vergadering, bijvoorbeeld in de opstelling bij een debat, rondetafelgesprek
of hoorzitting.

5.2 Aanbeveling met betrekking tot de inwerkingtreding van een herzien Reglement

Tot slot beveelt de werkgroep aan een herzien Reglement zo spoedig mogelijk in werking
te laten treden, in elk geval met ingang van een nieuw parlementair jaar, waarbij
daaraan voorafgaand wel nader in kaart moet zijn gebracht welke organisatorische consequenties
de wijzigingen hebben.