Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag

Nr. 6 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

Ontvangen 13 september 2019

Algemeen

Het kabinet heeft met interesse kennisgenomen van de vragen en opmerkingen van de
leden van de fracties van de VVD, het CDA, D66, GL, de SP, de ChristenUnie en de PvdD.
Hierna wordt bij de beantwoording van de vragen zo veel mogelijk de volgorde van het
verslag aangehouden, met dien verstande dat gelijkluidende of in elkaars verlengde
liggende vragen tezamen worden beantwoord.

De leden van de fracties van de VVD en het CDA vragen om een reactie op de vragen
van de Nederlandse Orde van Belastingadviseurs (NOB) bij het wetsvoorstel. Verschillende
van deze vragen overlappen met de vragen die zijn gesteld door de leden van de verschillende
fracties in het verslag. Voor de reactie op die vragen wordt verwezen naar de daarop
in deze nota geformuleerde antwoorden. Op de vraag die niet reeds is beantwoord wordt
separaat gereageerd.

Beantwoording

1. Inleiding

De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen wanneer het kabinet het wetsvoorstel
geslaagd acht. Ook de leden van de fractie van de PvdD vragen zich af wat het primaire
doel van deze wet is. De minimum CO2-prijs heeft als doel om bedrijven die elektriciteit produceren in een grotere mate
te stimuleren om in hun keuzes rekening te houden met de gevolgen van CO2-uitstoot voor het klimaat en de schadelijke consequenties daarvan voor mens en milieu.
Met een minimum CO2-prijs voor elektriciteitsproducenten wordt langjarig zekerheid geboden over de minimale
hoogte van CO2-kosten die zij moeten betalen, zodat zij dit mee kunnen nemen bij hun investeringsbeslissingen.
Met de invoering van de minimum CO2-prijs wil Nederland bovendien omringende landen stimuleren om ambitieuzer klimaat-
en energiebeleid te voeren, o.a. door ook een minimum CO2-prijs voor elektriciteitsopwekking in te voeren. Wanneer omringende landen ook een
minimum CO2-prijs invoeren, zullen de leveringszekerheidsrisico’s afnemen en de Europese CO2-effecten verbeteren. Nederland zal in dat geval ook inzetten op een hoger prijspad.
Het kabinet beziet dit wetsvoorstel in samenhang met de uitfasering van kolen voor
elektriciteitsproductie en de andere maatregelen uit het Klimaatakkoord. Al deze maatregelen
zijn gericht op verduurzaming van de energievoorziening en het wetsvoorstel levert
hier een bijdrage aan.

2. Aanleiding

De leden van de fracties van de VVD, het CDA, D66, de ChristenUnie en GroenLinks vragen
hoe de voorgestelde minimum CO2-prijs voor elektriciteitsopwekking zich verhoudt tot de CO2-heffing voor de industrie zoals die is opgenomen in het Klimaatakkoord. Daarbij vragen
de leden van de fractie van GroenLinks nog specifiek of de regering heeft overwogen
beide heffingen in één traject mee te nemen en vragen zij naar de voor- en nadelen
van één systeem voor beide sectoren. De leden van de fractie van de VVD vragen of
er punten zijn uit de heffing voor de industrie die kunnen worden overgenomen in het
onderhavige wetsvoorstel en vragen verder naar eventuele dubbelingen tussen beide
maatregelen. De invoering van de minimum CO2-prijs voor elektriciteitsopwekking per 2020 is onderdeel van het regeerakkoord. Dit
wetsvoorstel geeft uitvoering aan die maatregel. Daarnaast heeft het kabinet op 28 juni
jl. het voorstel voor een Klimaatakkoord naar de Tweede Kamer gestuurd1. Daarin is opgenomen dat het kabinet een wetsvoorstel voorbereidt om met ingang van
2021 een verstandige CO2-heffing te introduceren voor de industrie die deze sector stimuleert om de CO2-uitstoot te verminderen, waarbij zo min mogelijk bedrijvigheid en banen over de grens
verdwijnen. Bedrijven zullen voor dezelfde ton CO2 niet belast worden voor zowel de minimum CO2-prijs voor elektriciteitsopwekking als voor de CO2-heffing voor de industrie. Er is dus geen sprake van dubbeling. De minimum CO2-prijs voor elektriciteitsproductie en de CO2-heffing industrie zijn twee separate trajecten. Gezien de beoogde inwerkingtreding
van de minimum CO2-prijs elektriciteitsopwekking met ingang van 2020 is het praktisch gezien niet mogelijk
om beide CO2-maatregelen in één traject samen te nemen. De voorbereidingstijd voor de uitwerking
van de CO2-heffing voor industrie is te kort om deze nog mee te nemen in dit wetsvoorstel.

Meer inhoudelijk kan het volgende worden gezegd over de verhouding tussen de CO2-heffing voor de industrie en de minimum CO2-prijs voor de elektriciteitssector. In theorie zou ten behoeve van CO2-reductie een gelijke heffing per ton CO2-uitstoot in alle sectoren het meest wenselijk zijn. De oorsprong van de CO2-uitstoot is op zichzelf immers niet relevant; zo’n gelijke heffing per sector zou
daarmee in theorie borgen dat CO2-uitstoot daar wordt gereduceerd, waar dit tegen de laagste kosten kan. Gegeven het
feit dat de maatregelen alleen in Nederland worden ingevoerd zou één uniforme heffing
voor alle EU ETS-sectoren echter ongewenste effecten hebben door de sterk internationale
aard van de markten waarop ETS-bedrijven actief zijn. Voor beide sectoren impliceert
dit dat het risico bestaat dat het nationale CO2-effect door stijgende CO2-uitstoot in het buitenland ongedaan gemaakt kan worden en dat er een risico is voor
de bedrijvigheid in Nederland. Voor de elektriciteitssector impliceert dit bovendien
mogelijke risico’s voor de leveringszekerheid. Ambitieus klimaatbeleid, soms noodzakelijkerwijs
vormgegeven met nationale instrumenten, vraagt daarom om een uitgekiende mix van maatregelen
voor betreffende sectoren. Dat de elektriciteits-en industriesector niet te maken
krijgen met hetzelfde beprijzingsinstrument kan verklaard worden vanuit de rol die
de beide beprijzingsinstrumenten gaan spelen in de totale beleidsmix van elk van beide
sectoren. In de elektriciteitssector biedt de minimum CO2-prijs vooral langjarig zekerheid over de minimale CO2-kosten waarmee elektriciteitsopwekkers in de toekomst te maken zullen krijgen. Hierdoor
worden mogelijke negatieve leveringszekerheidseffecten op voorhand beperkt. Op basis
van de doorrekening van het ontwerp-Klimaatakkoord door het PBL2 is het beeld dat voor de elektriciteitssector de benodigde CO2-reductie bovendien naar verwachting al gerealiseerd wordt door het verbod op kolen
voor elektriciteitsproductie en de voortzetting van de stimulering van hernieuwbare
energie via de SDE+-regeling. De CO2-heffing in de industrie kenmerkt zich daarentegen wel door een sterk borgend karakter:
de heffing wordt zo vormgegeven dat deze zekerheid biedt over het behalen van het
reductiedoel voor de industrie. Dit borgende karakter vereist een sterker oplopend
prijspad. De industrieheffing is zo vormgegeven dat het risico dat bedrijven door
de heffing uit Nederland verhuizen wordt ingeperkt. Dit komt onder andere door een
ingroeipad van de grondslag en de mogelijkheid om de vrijgestelde uitstoot onderling
te ruilen

3. Algemeen

De leden van de fractie van de VVD vragen of de prijs die volgt uit het EU ETS voor
de laatste beschikbare periodes gegeven kan worden. Ook vragen zij hoe beweeglijk
de ETS prijs is en welke factoren van invloed blijken op de EU ETS prijs. Tevens vragen
deze leden of de EU ETS prijs een faire en goede beschrijving van de externe effecten
biedt en vragen zij wat de verwachting is van de ETS-prijs in de toekomst. In de figuur hieronder wordt de ontwikkeling van de EU ETS prijs over de periode
2007–2018 weergegeven. Terugkijkend kan geconstateerd worden dat de EU ETS prijs bij
verschillende prijsschokken die leiden tot een daling steeds min of meer gehalveerd
is. Hoewel dit geen enkele garantie biedt voor de toekomst, laat dit wel zien dat
de ontwikkeling van de EU ETS prijs met veel onzekerheid gepaard gaat. Dit komt doordat
de ontwikkeling van de EU ETS-prijs afhankelijk is van veel verschillende factoren,
zoals de economische groei, ontwikkelingen in de energiemarkten (o.a. prijzen van
fossiele energiebronnen en de kosten van marginale emissiereductie), de mate van stimulering
van de inzet van hernieuwbare energiebronnen door middel van ander beleid en de ontwikkeling
van Europees en mondiaal klimaatbeleid.3 Het is de verwachting dat de komende jaren de EU ETS-prijs niet onder de minimum
CO2-prijs zakt. Maar de minimum CO2-prijs zorgt wel voor een bodem in het EU ETS en biedt daarmee zekerheid over de minimale
prijs voor CO2-reductie, ongeacht de schokken die in de toekomst nog kunnen gaan optreden. Hiermee
worden bedrijven meer gestimuleerd om bij hun investeringen rekening te houden met
de gevolgen van CO2-uitstoot voor mens en milieu.

Figuur 1. ontwikkeling EU ETS prijs 2007–2018 – dagkoersen en 2-maands voortschrijdend
gemiddelde1

1 Bron: https://sandbag.org.uk/carbon-price-viewer/.

De huidige EU ETS-prijs bedraagt € 28 per ton CO2.4 De prijs is het resultaat van het EU ETS plafond (–43% CO2-reductie in 2030 t.o.v. 2005) en in lijn met de EU ambitie van ten minste 40% CO2-reductie in 2030. In die zin vertegenwoordigt de EU ETS prijs de kosten per ton CO2 om aan deze doelstelling te voldoen. Nederland blijft zich inzetten om het EU ETS
verder te versterken, zodat de ETS-prijs een sterkere prikkel geeft voor een efficiënte
transitie naar een CO2-arme economie. De EU ETS prijs is één onderdeel van de totale impliciete CO2-prijs die geldt in de economie. Een dergelijke efficiënte CO2-prijs omvat ook ander beleid zonder dit beleid verder te specificeren, te denken
valt aan energiebelastingen, opslag duurzame energie en accijnzen.5 PBL heeft in november 2018 de ontwikkeling van de ETS-prijs ten behoeve van de minimum
CO2-prijs elektriciteitsproductie geraamd. Volgens deze raming bedraagt de ETS-prijs
in 2020 € 20,50 waarna de prijs geleidelijk oploopt naar € 46 per ton CO2 in 2030 (constante prijzen 2018, exclusief inflatie).6

De leden van de fractie van de VVD vragen hoe dubbeling met het EU ETS wordt voorkomen. De minimum CO2-prijs bestaat uit een combinatie van de EU ETS prijs en een aanvullende nationale
CO2-belasting. Met de invoering van een minimum CO2-prijs voor elektriciteitsproductie wordt de EU-ETS prijs wanneer deze lager is dan
de minimum CO2-prijs, aangevuld met een nationale belasting. Op deze manier is er zekerheid over
de minimale prijs voor de uitstoot van 1 ton CO2-equivalent en wordt een dubbeling met het EU ETS voorkomen.

De leden van de fractie van de VVD vragen of kan worden ingegaan op de risico’s voor
leveringszekerheid, ook vragen de leden van de fractie van de SP in hoeverre de leveringszekerheid
is geborgd en hoe de regering bepaalt dat er voldoende elektriciteit wordt opgewekt.
De leden van de fracties van de VVD, het CDA, de ChristenUnie en de PvdD vragen de
regering om de keuze voor het prijspad nader te motiveren. Daarbij vragen de leden
van de fractie van het CDA waarom is gekozen voor een minimumprijs die onder de ETS
prijs ligt en waarom niet is gekozen is voor een belasting met een verwachte opbrengst.
Ook de leden van de fractie van GroenLinks vragen waarom de regering eerst had gekozen
voor een prijspad oplopend tot € 43 per ton CO2 en waarom dit is aangepast. De minimum CO2-prijs voor elektriciteitsproductie is opgenomen in het Regeerakkoord. In het regeerakkoord
is tevens een prijsreeks opgenomen die geleidelijk oploopt naar € 43 per ton CO2 in 2030. De keuze destijds voor deze prijsreeks is ingegeven op basis van verschillende
overwegingen, waarbij de inkomsten voor de schatkist als onderdeel van het totale
budgettaire beeld een rol speelde. Frontier Economics heeft in opdracht van het Ministerie
van Economische Zaken en Klimaat en het Ministerie van Financiën onderzoek gedaan
naar de effecten van de nationale invoering van een minimum CO2-prijs zoals afgesproken in het Regeerakkoord (€ 18 in 2020, geleidelijk oplopend
naar € 43 per ton CO2 in 2030) in combinatie met het verbod op kolen. Frontier geeft aan dat een unilaterale
minimum CO2-prijs het rendement van gascentrales zodanig onder druk zet dat energiemaatschappijen
deze deels vanaf 2020 buiten gebruik stellen. Hierdoor kan de situatie ontstaan dat
er in latere jaren (2025 tot 2030) niet op elk moment voldoende beschikbare binnenlandse
productiecapaciteit en interconnectiecapaciteit is om altijd aan de piekvraag te kunnen
voldoen. Dit brengt risico’s mee op het gebied van leveringszekerheid. Bij de keuze
van de vormgeving van het prijspad, is gebruik gemaakt van de inzichten die experts,
waaronder het PBL, hebben over de effecten van de minimum CO2-prijs op verduurzaming en de leveringszekerheid. Experts geven aan dat een geleidelijke
oplopende minimum CO2-prijs met een marge onder het verwachte prijspad van het EU ETS essentieel is om
de leveringszekerheid te borgen. Dit is ook de reden dat er niet gekozen is voor een
belasting met een verwachte opbrengst. Het prijspad start in 2020 op 60% van de verwachte
EU ETS prijs en neemt vervolgens jaarlijks met 10% toe tot het niveau van € 31,90
per ton CO2 in 2030. Zij geven verder aan dat een dergelijk oplopend prijspad, ook wanneer deze
lager ligt dan de nu verwachte EU ETS-prijs, een prikkel geeft voor verduurzaming
vanwege de zekerheid die het de markt biedt over de minimale prijs van CO2-uitstoot, ongeacht de ontwikkeling in de EU ETS-prijs. Met de keuze voor dit prijspad
is getracht een zorgvuldige balans te vinden tussen het beperken van de risico’s voor
leveringszekerheid en het bieden van een prikkel voor verduurzaming door het vergroten
van de investeringszekerheid. In de jaarlijkse monitor leveringszekerheid van TenneT
wordt de leveringszekerheidssituatie tot een periode van 15 jaar vooruit in kaart
gebracht. Wanneer de leveringszekerheidsmonitor in toekomstige jaren op basis van
objectieve indicatoren aanleiding geeft tot actie van de overheid, dan zijn er uiteraard
verschillende mogelijkheden om de leveringszekerheid te borgen. Vice versa leidt een
verlaging van de minimum CO2-prijs niet per definitie tot een oplossing van eventuele toekomstige leveringszekerheidsproblemen.
In het Klimaatakkoord is afgesproken dat het prijspad voor de minimum CO2-prijs door het kabinet naar beneden wordt bijgesteld wanneer er uit de monitoring
blijkt dat er in één of meerdere jaren risico’s voor leveringszekerheid zijn. Daarbij
ligt het voor de hand dat een dergelijke verlaging enkel zal plaatsvinden wanneer
deze ook bijdraagt aan de borging van de leveringszekerheid. Daarbij is van belang
dat de (minimum) CO2-prijs slechts één van de parameters is die van belang is voor leveringszekerheid.

De leden van de fracties van GroenLinks en de PvdD vragen in hoeverre en op welke
manier de prijs kan worden verhoogd, zodanig dat de voorgestelde wet in lijn is met
het 1,5 graden doel. Ook vragen de leden van de fractie van de VVD of aankondigingstermijn
van vijf jaar voor opwaarderingen van het prijspad voldoende is. In het kader van de cyclus van de Klimaatwet zal worden bezien of de bijdrage van
de elektriciteitssector voldoende is voor het doelbereik. Als zou blijken dat de sector
zijn doel niet haalt, is ophoging van de minimum CO2-prijs één van de mogelijke instrumenten om het doel wel te halen, mits de leveringszekerheid
geborgd blijft. In het Klimaatakkoord is afgesproken dat opwaartse bijstellingen minimaal
5 jaar van te voren worden aangekondigd, waarbij op basis van objectieve indicatoren
moet blijken dat de leveringszekerheid gewaarborgd blijft. Tijdens de gesprekken in
het kader van het Klimaatakkoord hebben elektriciteitsbedrijven aangegeven zich te
kunnen vinden in deze termijn van vijf jaar.

De leden van de fracties van de VVD en GroenLinks vragen welke andere landen op dit
moment een minimum CO2-prijs voor elektriciteitsopwekking hanteren. De leden van de fractie van het CDA
vragen naar de Britse minimum CO2-prijs. Zo vragen zij naar de hoogte van het tarief en wat Nederland van het systeem
in het Verenigd Koninkrijk kan leren. Deze leden vragen ook naar CO2-minimumprijzen voor elektriciteitsopwekking in Frankrijk, Finland en Zweden. Zij
vragen verder wat het kabinet bedoelt met de term koploperrol zoals opgenomen in de
memorie van toelichting. Ook de leden van de fractie van GroenLinks vragen daarnaar.

Het Verenigd Koninkrijk is op dit moment het enige land dat een minimum CO2-prijs voor elektriciteitsopwekking kent. In landen als Frankrijk, Finland en Zweden
bestaan ook CO2-gerelateerde belastingen maar die zijn niet van toepassing op de CO2-uitstoot die ontstaat bij elektriciteitsopwekking. In die zin is Nederland met het
Verenigd Koninkrijk koploper op het gebied van het invoeren van een bodemprijs voor
de CO2-uitstoot bij elektriciteitsopwekking. Daarbij is de ambitie om ook andere landen
te overtuigen om een dergelijke bodemprijs in te voeren. De vormgeving van de minimumprijs
in het Verenigd Koninkrijk kent veel overeenkomsten met de voorgestelde Nederlandse
minimumprijs. Het belangrijkste verschil is dat het Verenigd Koninkrijk een substantiële
nationale heffing heeft, terwijl in het Nederlandse wetsvoorstel is gekozen om een
bodemprijs in het EU ETS te leggen die zekerheid biedt over de minimale CO2-prijs, maar die op basis van de verwachtte EU ETS-prijs niet leidt tot een nationale
heffing in aanvulling op het EU ETS. De Britse CO2-heffing draagt bij aan het uitfaseren van bijvoorbeeld kolencentrales. In Nederland
is voor de uitfasering van kolencentrales gekozen voor een gefaseerd verbod op het
gebruik van kolen voor elektriciteitsopwekking. De reden dat het in het Verenigd Koninkrijk
wel mogelijk is om unilateraal een CO2-minimumprijs in te voeren waarbij daadwerkelijk wordt geheven zonder problemen met
de leveringszekerheid is dat het Verenigd Koninkrijk relatief veel minder interconnectiecapaciteit
heeft met buurlanden. Hierdoor kan nationale elektriciteitsopwekking maar beperkt
uit de markt worden gedrukt door buitenlandse elektriciteitsopwekking, waardoor de
nationale elektriciteitsproductie wordt gecontinueerd.

De leden van de fracties van de VVD en D66 vragen welke stappen de regering onderneemt
om in EU verband te pleiten voor een minimum CO2-prijs en hoe deze nationale wetgeving ook weerklank kan vinden in de rest van de
EU. De leden van de VVD-fractie vragen tevens wat er met dit wetsvoorstel gebeurt
indien er afdoende hervorming plaatsvindt binnen het EU ETS.

De nationale wetgeving van de minimum CO2-prijs volgt ten aanzien van de monitoringssystematiek de regels zoals opgesteld bij
de herziening van de EU ETS richtlijn. Conform de afspraken uit het Klimaatakkoord,
zetten het Rijk en partijen zich in om in EU-verband het EU ETS te versterken door
het ETS-plafond verder aan te scherpen en in lijn te brengen met 55% CO2-reductie of door in EU-verband in te zetten op een Europese minimum CO2-prijs. Mocht er afdoende hervorming plaatsvinden in het EU ETS, dan zal de EU ETS
prijs in de toekomst verder stijgen, waardoor de minimum CO2-prijs met het huidige prijspad met een grotere marge onder de EU ETS prijs zal komen
te liggen. Het kabinet is groot voorstander van een hogere EU ETS prijs, omdat de
leveringszekerheidseffecten en weglekeffecten zich in tegenstelling tot bij een hogere
nationale CO2-heffing niet voordoen. Het wetsvoorstel minimum CO2-prijs fungeert dan als een bodemprijs die zekerheid biedt over de minimale prijs
voor de uitstoot van één ton CO2 in de elektriciteitssector. Nederland heeft in aanloop naar de bijeenkomst van de
Europese Raad op 9 mei jl. in beleidspapers over de prioriteiten van de Europese Unie
in de periode 2019–2024 ook het belang van de introductie van een minimum CO2-prijs in het ETS benadrukt.7 Nederland heeft zich daarnaast ook in de onderhandelingen over de Raadsconclusies
van de Energieraad van 25 juni jl. ervoor ingezet een verwijzing naar het belang van
de introductie van een CO2-minimumprijs op te nemen. Hiervoor ontbrak echter steun bij een meerderheid van de
lidstaten.

De leden van de fracties van de VVD, de ChristenUnie en GroenLinks vragen welke andere
landen een minimum CO2-prijs voor elektriciteitsopwekking overwegen en vragen naar de ambitie van het kabinet
om te komen tot een pentalaterale minimum CO2-prijs. De leden van de fractie van de VVD vragen verder welke gesprekken er met buurlanden
gaande zijn om een gezamenlijke minimum CO2-prijs voor deze sector in te voeren.

Het kabinet zet internationaal stevig in op het beter beprijzen van CO2-uitstoot in alle sectoren waaronder ook de elektriciteitssector. Het belangrijkste
beprijzingsinstrument voor de electriciteitssector is het EU ETS. Nederland zet zich
in om het EU ETS zodanig aan te scherpen dat de CO2-reductie die volgt uit het handelssysteem in lijn is met de Parijsdoelstellingen.
Onderdeel van die inzet is ook het introduceren van een bodemprijs in het EU ETS.
Een betere beprijzing via het EU ETS heeft de voorkeur boven pentalaterale of nationale
maatregelen omdat via het EU ETS weglekeffecten binnen Europa het beste kunnen worden
voorkomen en het CO2-effect groter zal zijn. Omdat het nog onzeker is of een dergelijke aanscherping van
het EU ETS haalbaar is, zet Nederland tegelijkertijd in op het zoeken naar een coalitie
van landen die gezamenlijk een minimum CO2-prijs zouden willen invoeren voor de elektriciteitsproductie. Met een gezamenlijke
CO2-prijs met de belangrijkste omringende landen kan het prijspad worden verhoogd waarmee
het CO2-effect van de maatregel verbetert en tegelijkertijd de risico’s voor de leveringszekerheid
worden beperkt. Nederland heeft het initiatief genomen voor bilaterale overleggen
met verschillende EU-lidstaten op politiek en ambtelijk niveau over dit onderwerp.
Daarnaast was Nederland onderdeel van een internationale ambtelijke werkgroep over
CO2-beprijzing voor de elektriciteitsproductie georganiseerd door Frankrijk in het najaar
van 2018. In deze werkgroep is gesproken over de effecten van een minimum CO2-prijs en de technische mogelijkheden om deze vorm te geven. In die werkgroep is onder
meer de basis gelegd voor de internationale politieke verklaring die is uitgebracht
samen met Frankrijk, Denemarken, Zweden, Finland, Ierland, Italië, Portugal en het
Verenigd Koninkrijk tijdens de klimaattop COP24 van december jl. in Katowice8 over het belang van het versterken en uitbreiden van CO2-beprijzing. Met het nationaal introduceren van de minimum CO2-prijs voor elektriciteitsopwekking hoopt Nederland een bijdrage te leveren aan het
internationale draagvlak voor dergelijke maatregelen. Met het wetsvoorstel wordt concreet
uitgewerkt hoe een dergelijke minimumprijs op efficiënte wijze technisch uitvoerbaar
is. Verder heeft Nederland eind juni een internationale conferentie georganiseerd
over vliegbelastingen en CO2-beprijzing om het draagvlak voor die maatregelen te vergroten. Ook de partijen van
de elektriciteitstafel van het Klimaatakkoord zetten zich gezamenlijk in voor een
pentalaterale minimum CO2-prijs. Er zijn verschillende landen die op verschillende niveaus interesse hebben
getoond in een minimum CO2-prijs voor elektriciteitsopwekking waaronder Frankrijk, Denemarken en Luxemburg.
Voor het bereiken van een substantiële heffing op de CO2-uitstoot van elektriciteitsopwekking zonder dat er onacceptabele weglekeffecten en
leveringszekerheidrisico’s ontstaan is het van groot belang dat Duitsland onderdeel
is van deze groep. Van de internationale verbindingen van ons elektriciteitsnet is
de verbinding met Duitsland namelijk veruit het grootste. Voor de meeste andere Noordwest-Europese
landen geldt dat het meedoen van Duitsland van groot belang is. De Minister van Economische
Zaken en Klimaat heeft meerdere bilaterale gesprekken met zijn Duitse ambtscollega
gevoerd om een pleidooi voor de introductie van een CO2-minimumprijs te houden. In Duitsland lijkt men vooralsnog echter een voorkeur te
hebben voor een gecontroleerde sluiting van kolencentrales en niet voor een beprijzingsmaatregel
in aanvulling op het EU-ETS voor de elektriciteitsproductie. Daarbij speelt mee dat
voor Duitsland het belang van zekerheid over het precieze moment van sluiting van
kolencentrales en kolenmijnen zwaar weegt met het oog op de effecten voor de regio’s
waar deze mijnen en centrales voor werkgelegenheid zorgen. Toch maakt CO2-beprijzing in het algemeen ook in Duitsland steeds nadrukkelijker onderdeel uit van
het klimaatdebat en zijn er experts die kansen zien dat Duitsland in de toekomst nog
zal kiezen voor aanvullende CO2-beprijzing voor de elektriciteitsproductie. Nederland blijft zich inzetten om zoveel
mogelijk landen te overtuigen van het belang van CO2-beprijzing als efficiënte maatregel voor het vormgeven van de transitie naar een
CO2-arme economie. Zo tracht Nederland bijvoorbeeld de verkenning van voor- en nadelen
van een CO2-minimumprijs een rol te geven in de voorgenomen verdieping van de samenwerking op
de Integrale nationale energie- en klimaatplannen (INEKs) in het Pentalateraal elektriciteitsforum.

De leden van de fractie van de VVD vragen verder in hoeverre bij de huidige vormgeving
van het prijspad rekening is gehouden met het lekken van emissies naar elektriciteitscentrales
in buurlanden en vragen welke minimum CO2-prijs het kabinet voor ogen heeft indien een pentalaterale minimum CO2-prijs zou worden ingevoerd.

Bij de huidige vormgeving van het prijspad zijn er naar verwachting geen weglekeffecten
naar elektriciteitscentrales in buurlanden. In het Klimaatakkoord committeren het
Rijk en partijen aan de elektriciteitstafel zich tevens aan een pentalaterale minimum
CO2-prijs. Wanneer er overeenstemming is over een pentalaterale variant, is het prijspad
van de pentalatarale minimum CO2-prijs leidend. Het kabinet kan bevestigen dat bij gesprekken over een pentalaterale
variant zal worden ingezet op een ambitieuzer prijspad, bijvoorbeeld het prijspad
dat is opgenomen in het regeerakkoord. Bij een pentalaterale minimum CO2-prijs met prijspad zoals opgenomen in het regeerakkoord wordt in vergelijking met
een unilaterale minimum CO2-prijs met hetzelfde prijspad de weglek verkleind waardoor het Europese CO2-effect sterk verbetert en de risico’s voor de leveringszekerheid inperkt. Het precieze
prijspad waar het kabinet op uit wil komen is onder meer afhankelijk van de samenstelling
van de coalitie. De nadruk ligt voor het kabinet in deze fase vooral op het vinden
van de bereidheid bij andere landen om een dergelijke maatregel gezamenlijk te treffen.

De leden van fractie van de VVD vragen of er in de evaluatie van de wet rekening wordt
gehouden met de samenloop van de minimum CO2-prijs met andere voorstellen van de regering om CO2-uitstoot te reduceren. In de memorie van toelichting bij dit wetsvoorstel is opgenomen dat het wenselijk
is om het wetsvoorstel binnen vijf jaar te evalueren. Vanwege de samenhang van de
minimum CO2-prijs met andere instrumenten om de CO2-uitstoot in 2030 met 49% te verminderen ten opzichte van 1990 zal deze (instrument)evaluatie
rekening moeten houden met deze context. De (instrument)evaluatie kan vervolgens worden
benut voor integrale evaluatie van het nationaal klimaatbeleid. Het kabinet heeft
deze integrale evaluatie in zijn reactie op de beleidsdoorlichting Klimaatbeleid (Kamerstukken II
2018/19, 30 991, nr. 34) aangekondigd. In deze evaluatie zal aandacht zijn voor de samenhang tussen instrumenten
en sectoren die bijdragen aan het behalen van de nationale doelstellingen.

De leden van de fracties van het CDA en de SP vragen welke financiële prikkels er
zijn om bedrijven te bewegen in goede tijden te investeren. De leden van de SP-fractie
vragen of de regering voornemens is om (lokale) overheden eisen te laten stellen aan
de CO2-uitstoot, naast een financiële prikkel, zodat bedrijven maatregelen zullen treffen
om hun CO2-uitstoot te verlagen. De SP-fractie bepleit daarnaast het publiek organiseren van duurzame energie zodat
de winsten weer geïnvesteerd worden in de samenleving.
Het kabinet is niet voornemens om te ondersteunen dat de lokale overheid aanvullende
eisen gaat stellen in het EU ETS. De elektriciteitsproductie in Nederland valt onder
het EU ETS systeem. Het EU ETS systeem stelt op EU niveau een plafond aan de CO2-emissies en door het verhandelen van emissierechten komt vervolgens een prijs tot
stand. Op deze manier biedt het EU ETS een prikkel tot verduurzaming voor de elektriciteitsproductie.
De economische conjunctuur is één van de factoren die de ontwikkeling van de ETS-prijs
beïnvloedt. Vanaf 2001 heeft de overheid ervoor gekozen de energiemarkt stap voor
stap vrij te geven voor andere producenten en leveranciers. Deze toenemende concurrentie
heeft een positieve invloed gehad op zowel de prijzen, innovaties en klantgerichtheid.
Het opnieuw publiek organiseren van de opwek van duurzame energie past hier niet binnen.
Aanvullend op de minimum CO2-prijs en het EU ETS, introduceert het kabinet een verbod op kolen en worden bedrijven
via de huidige SDE+ en vanaf 2020 via de SDE++ gestimuleerd om te investeren technieken
die bijdragen aan de transitie naar een CO2-arme economie door de onrendabele top van deze technieken te vergoeden. Lokaal mede-eigenaarschap
van energieprojecten kan bijdragen aan het draagvlak voor ruimtelijke inpassing van
deze projecten. In het Klimaatakkoord zijn ook afspraken gemaakt om dit te stimuleren.
In het Klimaatakkoord is verder een belangrijke rol weggelegd voor lokale overheden,
onder anderen in het bepalen van de regionale energie- strategieën.

De leden van de fracties van het CDA en de ChristenUnie vragen welke milieueffecten
de regering met dit wetsvoorstel tracht te bereiken. De leden van de fractie van GroenLinks
vragen of de voorgestelde prijs niet te laag is om een duurzaam effect te hebben.
Ook de leden van de fractie van de PvdD vragen op welke wijze de regering de literatuur
van de Raad van State en verscheidende organisaties en wetenschappers tot zich hebben
genomen en wat het prijspad toevoegt afgezien van iets meer investeringszekerheid. Het PBL heeft in haar achtergrondrapport effecten ontwerp-Klimaatakkoord inderdaad
geen directe CO2-reductie toegekend aan de minimum CO2-prijs met het huidige voorgestelde prijspad en de op dit moment verwachte EU ETS
prijs. Wel biedt de minimum CO2-prijs meer zekerheid aan elektriciteitsproducenten over de minimale prijs per ton
CO2. Dit is van belang gelet op de hierboven omschreven onzekerheid in de ontwikkeling
van de ETS-prijs. Dit kan een bijdrage leveren aan het verkleinen van de financieringskosten
voor investeringen in hernieuwbare elektriciteit. Ook wil Nederland met de invoering
van de minimum CO2-prijs omringende landen stimuleren om ambitieuzer klimaat- en energiebeleid te voeren,
onder andere door ook een minimum CO2-prijs voor elektriciteitsopwekking in te voeren. Wanneer omringende landen ook een
minimum CO2-prijs invoeren, zullen de leveringszekerheidsrisico’s afnemen en de EU CO2-effecten toenemen. Nederland zal in dat geval ook inzetten op een hoger prijspad.

De leden van de fractie van het CDA vragen op welke wijze de afspraken over opwaarts
en neerwaarts bijstellen van de minimumprijs zoals opgenomen in het voorstel voor
het Klimaatakkoord worden geoperationaliseerd en verankerd in de wet. De afspraken zijn allereerst zeer concreet vastgelegd in het Klimaatakkoord. Deze
afspraken zijn daarnaast voor de duidelijkheid herhaald in de memorie van toelichting
van het wetsvoorstel. Een wettelijke verankering is volgens het kabinet niet noodzakelijk.

De leden van de fractie van het CDA vragen hoe de regering de ontwikkeling van de
ETS-prijs in combinatie met de leveringszekerheid zal blijven monitoren en wanneer
risico’s voor leveringszekerheid aanleiding geven tot neerwaartse prijsbijstellingen.
De leden van de fractie van D66 vragen of ook beperkte of onwaarschijnlijke risico’s
leiden tot neerwaartse prijsbijstellingen. Het kabinet zal dit gaan doen op basis van de monitor leveringszekerheid van TenneT
die jaarlijks in december wordt gepubliceerd. De verwachte elektriciteitsprijzen maken
ook onderdeel uit van deze monitoring. Logischerwijs kan de minimum CO2-prijs enkel bij het van toepassing zijn van een heffing – wanneer de minimum CO2-prijs hoger is dan de geldende ETS-prijs – een risico vormen voor de leveringszekerheid.
Wanneer er in dit geval op basis van objectieve indicatoren gehanteerd door TenneT
een risico is voor leveringszekerheid, dan zal het kabinet de minimum CO2-prijs naar beneden bijstellen, mits een dergelijke bijstelling leidt tot het terugdringen
van het leveringszekerheidsrisico. Opgemerkt moet worden dat de minimum CO2-prijs slechts één van de parameters is die van belang is voor leveringszekerheid.
Een verlaging van de minimum CO2-prijs leidt niet per definitie tot een oplossing van eventuele toekomstige leveringszekerheidsproblemen.

De leden van de fractie van D66 vragen welke risico’s neerwaartse prijsbijstellingen
met zich meebrengen voor de langjarige zekerheid over de minimale hoogte van de CO2-kosten en in hoeverre asymmetrie tussen mogelijk opwaartse en neerwaartse prijsbijstellingen
ten koste gaat van het CO2-reductiedoel van de minimum CO2-prijs voor elektriciteitsopwekking. Bij de keuze van de vormgeving van het prijspad is gebruik gemaakt van de inzichten
die experts, waaronder het PBL, hebben in de effecten van een nationale minimum CO2-prijs op verduurzaming en de leveringszekerheid. Experts geven aan dat bij de keuze
voor het huidige prijspad, dat met een marge onder de verwachte EU ETS prijs ligt,
de verwachting is dat de leveringszekerheid geborgd blijft. Dit betekent dat het huidige
prijspad naar verwachting niet naar beneden hoeft te worden bijgesteld. Als het prijspad
tegen verwachtingen in toch moeten worden bijgesteld omwille van leveringszekerheid
van elektriciteit, dan zal hiertegenover staan dat er minder langjarige zekerheid
is over de minimale hoogte van CO2-kosten die bedrijven moeten betalen. De minimum CO2-prijs elektriciteitsproductie hoeft geen directe bijdrage te leveren aan de CO2-reductie opgave in de elektriciteitssector voor 2030. Deze opgave van ruim 20 Mton
wordt naar verwachting reeds met ander beleid zoals het wetsvoorstel verbod op kolen
bij elektriciteitsproductie gerealiseerd.9 Neerwaartse bijstellingen zullen dus niet ten koste gaan van het CO2-reductiedoel voor de elektriciteitssector.

De leden van de fractie van D66 vragen of de regering kan bevestigen dat de relatie
tussen risico’s en prijsbijstellingen niet eenzijdig zijn. Het kabinet kan bevestigen dat wanneer blijkt dat op basis van de indicatoren voor
leveringszekerheid van Tennet blijkt dat de leveringszekerheid geborgd blijft, het
mogelijk is om het prijspad opwaarts bij te stellen mits dit vijf jaar van te voren
wordt aangekondigd. Het kabinet zal bij gesprekken over een pentalaterale variant
inzetten op een ambitieuzer prijspad. Wanneer er overeenstemming is over een pentalaterale
variant, is het prijspad van de pentalatarale minimum CO2-prijs leidend.

De leden van de fracties van D66 en VVD vragen wanneer de lagere regelgeving wordt
vastgesteld, de leden van de VVD vragen tevens of de uitwerking van de lagere regelgeving
wordt voorgelegd aan de Kamer. De lagere regelgeving betreft een algemene maatregel van bestuur en een ministeriële
regeling. Deze lagere regelgeving zal worden vastgesteld zodra de Wet minimum CO2-prijs elektriciteitsopwekking is vastgesteld. Er is in lijn met de bepalingen opgenomen
voor EU ETS in hoofdstuk 16 van de Wet milieubeheer noch voor de algemene maatregel
van bestuur noch voor de ministeriële regelgeving voorzien in een voorhangprocedure.

De leden van de fractie van GroenLinks vragen de regering of zij de TNO analyse deelt
dat het feitelijke effect van dit wetsvoorstel op verduurzaming waarschijnlijk zeer
beperkt is. Het kabinet deelt de analyse van TNO, die overigens ook onderschreven is in het achtergrondrapport
van PBL effecten ontwerp-Klimaatakkoord, dat het wetsvoorstel in de huidige vormgeving
niet direct tot CO2-reductie leidt. Wel onderschrijft TNO dat de minimum CO2-prijs meer zekerheid aan investeerders, doordat er een minimale prijs geldt per ton
CO2-uitstoot. Dit kan bijdragen aan het (eerder) investeren in CO2-arme technieken.

De leden van de fractie van GroenLinks vragen waarom alleen de uitstoot van elektriciteitsopwekking
onder het wetsvoorstel valt en niet bijvoorbeeld ook de uitstoot van de aardolie,
metaal of chemische industrie. In het regeerakkoord is voor een aantal maatregelen op het gebied van belastingen
en klimaat gekozen om deze reeds concreet te formuleren. Daaronder valt ook de minimum
CO2-prijs voor elektriciteitsopwekking. Daarnaast is in het Regeerakkoord opgenomen dat
het kabinet inzet op een nationaal Klimaatakkoord om te komen tot een CO2-reductie van 49% ten opzichte van 1990. Naar aanleiding van de doorrekeningen van
het ontwerp-Klimaatakkoord heeft het kabinet besloten een verstandige en objectieve
CO2-heffing voor de industrie te introduceren. Deze stimuleert industriebedrijven om
hun CO2-uitstoot te verminderen, waarbij zo min mogelijk bedrijvigheid en banen over de grens
verdwijnen. Onder die heffing, die in een eigen wetgevingstraject wordt uitgewerkt
en waarvan inwerkingtreding voorzien is voor 2021, valt ook de CO2-uitstoot van de aardolie-, metaal- en chemische industrie.

De leden van de fractie van de SP vragen zich af welk deel van de CO2-uitstoot wordt meegenomen in de CO2-uitstoot bij biomassa-bijstookcentrales, en in hoeverre daarbij de indirecte uitstoot
wordt meegenomen. Wat biomassacentrales betreft volgt het wetsvoorstel de regeling die van kracht is
in het EU ETS voor het gebruik van biomassa als brandstof bij elektriciteitsopwekking.
Dat betekent dat het gebruik van vaste biomassa in biomassacentrales op basis van
de EU-regels, voor de minimum CO2-prijs niet belastingplichtig is. Biomassacentrales die in aanmerking willen komen
voor subsidie onder de SDE+ moet voldoen aan de duurzaamheidscriteria uit de Regeling
conformiteitsbeoordeling vaste biomassa voor energietoepassingen. Hierbij moet de
inzet van biomassa over de gehele keten bezien tot minimaal 70% minder CO2-uitstoot moet leiden dan het gebruik van fossiele brandstoffen. Daarmee is geborgd
dat met de inzet van gesubsidieerde biomassa ook CO2-winst in de gehele keten bereikt wordt.

De leden van de fracties van de VVD en de SP vragen zich af of er ooit sprake zal
zijn van een opbrengst bij de minimum CO2-prijs voor elektriciteitsopwekking. Momenteel zijn de opbrengsten van de maatregel op nihil geraamd, hetgeen betekent
dat het de verwachting is dat de minimum CO2-prijs niet zal leiden tot een opbrengst. Dit vanwege het feit dat de minimum CO2-prijs in de periode 2020 t/m 2030 ieder jaar lager wordt ingeschat dan de in die
jaren geldende ETS-prijs. Feitelijk zal dan geen effectieve heffing optreden. Hierbij
dient in ogenschouw te worden genomen dat de opbrengst van de heffing zeer afhankelijk
is van de ontwikkeling van de ETS-prijs.

De leden van de fractie van de SP vragen of bedrijven een elektriciteitsmonitoringplan
moeten maken als het tarief komende jaren nihil blijft. Voorts vragen deze leden welke
gegevens verstrekt gaan worden wanneer de opbrengst van de minimum CO2-prijs voor elektriciteitsopwekking nihil is. Als het tarief de komende jaren nihil is, is er geen verplichting om een elektriciteitsmonitoringplan
of elektriciteitsemissieverslag op te stellen. Deze hoeven dus ook niet bij de Nederlandse
Emissieautoriteit (NEa) te worden ingediend.

De leden van de fractie van de SP vragen wat het verschil is tussen het emissieverslag
dat wordt gemaakt op basis van het EU ETS en het elektriciteitsmonitoringsplan.

De terminologie op basis van het wetsvoorstel is als volgt.

– In het monitoringsplan dat op basis van het EU ETS wordt opgesteld door EU ETS-bedrijven, bepaalt een bedrijf
hoe hij de relevante uitstoot monitort voor alle activiteiten van het bedrijf. In
het monitoringsplan is geen onderscheid naar emissies van elektriciteitsopwekking
en emissies uit andere activiteiten.

– Het emissieverslag dat op basis van het EU ETS jaarlijks door EU ETS-bedrijven wordt overgelegd bij
het bestuur van de NEa omvat de emissies ten gevolge van alle activiteiten van het bedrijf. Het emissieverslag maakt geen onderscheid naar emissies
van elektriciteitsopwekking en emissies uit andere activiteiten.

– In het elektriciteitsmonitoringsplan dat op basis van onderhavig wetsvoorstel wordt opgesteld, bepaalt een bedrijf hoe
hij de relevante uitstoot monitort van uitsluitend de emissies ten gevolge van elektriciteitsopwekking
door het bedrijf.

– Het elektriciteitsemissieverslag dat op basis van onderhavig wetsvoorstel jaarlijks wordt opgesteld bij het bestuur
van de NEa omvat de relevante emissies ten gevolge van uitsluitend de elektriciteitsopwekking
door het bedrijf.

Van belang hierbij is dat het streven is de administratieve lasten te beperken en
daarom de monitoringsplannen en emissieverslagen zoveel mogelijk in de praktijk te
combineren.

De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen of het kabinet niet te bevreesd
is geweest voor weglekeffecten of andere ongewenste gevolgen van een ambitieuzer prijspad. De maatvoering van de minimum CO2-prijs is uitvoerig besproken aan de elektriciteitstafel van het Klimaatakkoord. De
brede groep van partijen aan deze tafel, variërend van elektriciteitsproducenten tot
NGO’s, heeft dit vraagstuk gewogen en is gekomen met een prijspad waarmee het publieke
belang van leveringszekerheid geborgd wordt. Bij de keuze van de vormgeving van het
prijspad is gebruik gemaakt van de inzichten van experts, waaronder PBL, over de effecten
van een nationale minimum CO2-prijs op verduurzaming en leveringszekerheid.

De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen in hoeverre de minimum CO2-prijs de kans vergroot dat het ETS wordt aangescherpt. Met de introductie van de minimum CO2-prijs wil Nederland andere EU-lidstaten en onze buurlanden stimuleren om ambitieuzer
klimaat- en energiebeleid te voeren en ook, net als Nederland en het Verenigd Koninkrijk,
over te gaan tot een minimum CO2-prijs voor elektriciteitsopwekking. Ook zullen het Rijk en partijen uit het Klimaatakkoord
zich inzetten om het ETS-plafond verder aan te scherpen en in lijn te brengen met
55% CO2-reductie in 2030 of door in EU-verband in te zetten op een Europese minimum CO2-prijs. De invoering van een minimum CO2-prijs kan een bijdragen leveren aan het beïnvloeden van de posities van de EU lidstaten
op dit vlak in verschillende gesprekken op bilateraal en Europees niveau. De verschillende
EU-lidstaten zullen uiteindelijk hun eigen positie op dit dossier bepalen.

De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen waarom met de minimum CO2-prijs voor elektriciteitsopwekking en de CO2-heffing voor de industrie nog niet de gehele EU ETS-sector wordt bereikt. De leden
van de fractie van het CDA vragen of is overwogen om de voorliggende heffing te verbreden
naar de opwekking van warmte. Het kabinet beoogt met de twee CO2-heffingen alle CO2-uitstoot die valt binnen de EU ETS-sector te beslaan. De CO2-uitstoot gerelateerd aan elektriciteitsopwekking binnen het EU ETS valt onder de
minimumprijs, de overige CO2-uitstoot binnen het EU ETS, waaronder de uitstoot van de opwekking van warmte, valt
onder de CO2-heffing industrie.

De leden van de fractie van de PvdD vragen naar een impactstudie van het effect van
het wetsvoorstel op de CO2-reductie bij bedrijven. In opdracht van het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat en het Ministerie
van Financiën heeft Frontier Economics (2018) onderzoek gedaan naar de effecten van
een nationale invoering van de minimum CO2-prijs met het prijspad zoals opgenomen in het regeerakkoord in combinatie met het
verbod op kolen. In dit onderzoek worden de effecten van een minimum CO2-prijs en het verbod op kolen afzonderlijk van elkaar en gezamenlijk in beeld gebracht.
Op basis van dit onderzoek is de verwachting dat de minimum CO2-prijs met het prijspad zoals opgenomen in het regeerakkoord, uitgaande van uitvoering
van het wetsvoorstel verbod op kolen, leidt tot 8 Mton CO2-reductie op nationaal niveau in 2030 en tot 4 Mton extra CO2-uitstoot in 2030 op EU niveau (als gevolg van weglek). Op basis van dit onderzoek
is tevens de verwachting dat met minimum CO2-prijs met het prijspad op basis van het regeerakkoord er vanaf 2025 niet op alle
momenten voldoende binnenlandse capaciteit en interconnectiecapaciteit beschikbaar
is om aan de elektriciteitsvraag te voldoen. Hierdoor ontstaan er risico’s op het
gebied van leveringszekerheid. Op 10 juli 2018 zijn de resultaten van deze studie
naar de Tweede Kamer gestuurd.10De maatvoering van de minimum CO2-prijs is uitvoerig besproken aan de elektriciteitstafel van het Klimaatakkoord. De
brede groep van partijen aan deze tafel, variërend van elektriciteitsproducenten tot
Ngo’s, heeft dit vraagstuk gewogen en is gekomen met een prijspad waarmee het publieke
belang van leveringszekerheid geborgd wordt. Bij de keuze van de vormgeving van het
prijspad, is gebruik gemaakt van de inzichten die experts, waaronder het PBL, hebben
over de effecten van de minimum CO2-prijs op verduurzaming en de leveringszekerheid. Experts geven aan dat een geleidelijke
oplopende minimum CO2-prijs met een marge onder het verwachte prijspad van het EU ETS essentieel is om
de leveringszekerheid te borgen.

4. Belastingplichtige

De leden van de fractie van de VVD vragen of het aantal belastingplichtigen naar verwachting
zal toenemen of afnemen in de toekomst. De belastingplichtigen zijn de bedrijven die onder het EU ETS vallen en elektriciteit
opwekken. Op basis van informatie van de NEa zijn er in 2019 circa 135 elektriciteitsproducenten
en industrieën die elektriciteit produceren onder het EU ETS. Het is niet bekend of
het aantal belastingplichtigen in de toekomst zal toe- of afnemen.

De leden van de fractie van het CDA vragen of de regering heeft overwogen een verschil
te maken tussen belastingplichtigen die elektriciteit opwekken met brandstof of met
grondstoffen. Het kabinet heeft niet overwogen hier een onderscheid tussen te maken. Dat is in
lijn met het EU-ETS waar een dergelijk onderscheid ook niet wordt gemaakt.

5. De belastinggrondslag en het bepalen van de omvang van de emissie

De leden van de fractie van de VVD vragen op welke manier de CO2-uitstoot wordt gemonitord en hoe betrouwbaar en valide CO2-emissies gemeten worden. De leden van de fractie van de VVD vragen hoe vaak sprake
is geweest van een ambtshalve vaststelling en of er bepaalde oorzaken zijn die relatief
vaak leiden tot een ambtshalve vaststelling. De monitoring van CO2-uitstoot is een verplichting voor bedrijven die deelnemen aan het EU ETS. Bedrijven
moeten elk jaar bij de NEa een verslag indienen over alle CO2-emissies, zonder onderscheid naar emissies van elektriciteitsopwekking en emissies
uit andere activiteiten. Dit systeem van monitoring en rapportage bestaat sinds het
begin van het EU ETS en is betrouwbaar. Het systeem is ook onderworpen aan eisen ten
aanzien van de bemetering voor het bepalen van activiteiten naar bronstroom (hoeveelheden
brandstof of grondstof). Indien de NEa vaststelt dat een emissieverslag onjuiste of
onvolledige emissiecijfers bevat kan ze de cijfers corrigeren met een ambtshalve vaststelling.
Ambtshalve vaststellingen zijn doorgaans alleen nodig bij tekortschietende monitoring,
maar het komt ook voor dat een emissiecijfer moet worden aangepast na een aanpassing
van een gasfactuur. In 2018 bijvoorbeeld heeft de NEa bij vijf van de ongeveer 450
inrichtingen de emissies ambtshalve vastgesteld. Het ging hierbij om emissies uit
diverse emissiejaren. De afwijking van een ambtshalve vaststelling ten opzichte van
het gerapporteerde emissiecijfer is in veel gevallen beperkt.

De leden van de fractie van de VVD vragen in welke gevallen de NEa ambtshalve de elektriciteitsjaarvracht
kan vaststellen, en of een belastingplichtige gerechtigd is om, indien een elektriciteitsemissieverslag
niet aan de eisen voldoet, het verslag opnieuw in te dienen. Voorts vragen deze leden
naar het proces als een elektriciteitsemissieverslag niet aan de eisen voldoet.

De NEa kan de elektriciteitsjaarvracht ambtshalve vaststellen als het elektriciteitsemissieverslag
niet of niet op tijd is ingediend en wanneer dat verslag niet aan de wettelijke eisen
voldoet. In dat geval zal de NEa de jaarvracht ambtshalve vaststellen. Een bedrijf
dat een verslag heeft ingediend heeft geen mogelijkheid tot het indienen van een gecorrigeerd
verslag. Dit heeft te maken met het feit dat hij op die dezelfde datum ook zijn aangifte
over zijn elektriciteitsopwekking moet doen. Of een sanctie volgt is afhankelijk van
de reden waarom het verslag niet aan de eisen voldoet. Indien een sanctie toepasselijk
is zal dit een bestuurlijke boete zijn.

De leden van de fractie van het CDA vragen hoe lastig of eenvoudig het is om onderscheid
te maken tussen emissies van elektriciteitsopwekking en emissies uit andere activiteiten. Bedrijven moeten een elektriciteitsmonitoringsplan opstellen. In het elektriciteitsmonitoringsplan
is aangegeven welke emissiebronnen binnen de inrichting onderdeel zijn van het proces
van het opwekken van elektriciteit en is aangegeven hoe de algemene vereisten voor
de monitoring van emissies bedrijfsspecifiek toegepast worden. Het elektriciteitsmonitoringsplan
is de basis voor het elektriciteitsemissieverslag. Bedrijven moeten elk jaar een verslag
indienen waarin ze aangeven hoe groot de emissies zijn als gevolg van de elektriciteitsopwekking.
Voor de inhoud van het verslag zullen nadere regels worden gesteld, die zoveel mogelijk
aansluiten bij de regels van het EU ETS. Daarmee zullen de administratieve lasten
beperkt worden. Dat neemt niet weg dat bedrijven mogelijk aanvullende maatregelen
moeten nemen om het onderscheid tussen emissies in praktijk te monitoren.

De leden van de fractie van het CDA vragen om een voorbeeldberekening van de belastbare
emissie van een warmtekrachtkoppeling. Voor het berekenen van de belastbare emissie van een warmtekrachtkoppeling-installatie
(hierna: WKK) zal een methode worden toegepast. Er is een sleutel nodig om de totale
emissie van een WKK te verdelen in een warmtedeel en een elektriciteitsdeel. Bij lagere
regelgeving zullen hiervoor regels worden opgesteld. Het doel is deze regels zoveel
mogelijk te laten aansluiten bij de verdelingsmethode in het EU ETS. De verdeelsleutel
voor het opstellen van de generieke productbenchmarks voor de gratis toewijzing van
emissierechten komt hiervoor in aanmerking. Het aansluiten bij deze methode in het
EU ETS zorgt voor consistentie en beperkt de administratieve lasten. Bedrijven passen
één verdelingsmethode toe. De verdeelsleutel wordt berekend op basis van een vergelijking
met een referentiesituatie waarin gelijke hoeveelheden elektriciteit en warmte gescheiden
worden opgewekt. Een voorbeeldberekening volgt bij de consultatie van de ministeriële
regeling.

De leden van de fractie van het CDA vragen naar de gevolgen van het wetsvoorstel voor
de rentabiliteit van industriële warmtekrachtkoppeling installaties. Aangezien de maatvoering zo is gekozen dat de minimum CO2-prijs met de verwachte EU ETS prijs niet zal leiden tot een nationale heffing, zal
er geen effect zijn op de rendabiliteit van WKK’s. Ook wanneer de minimum CO2-prijs wel tot een nationale heffing zal leiden, heeft het wetsvoorstel naar verwachting
geen gevolgen voor deze WKK’s ten opzichte van enkel elektriciteitsopwekking, aangezien
de CO2-uitstoot die gepaard gaat met elektriciteitsproductie op dezelfde manier belast worden,
ongeacht of deze elektriciteit in een WKK of in een installatie die enkel elektriciteit
opwekt wordt opgewekt. Concreet betekent dit dat enkel het deel van de CO2-uitstoot dat kan worden toegerekend aan de opwekking van elektriciteit wordt belast
en dat er rekening wordt gehouden met het rendementsvoordeel dat WKK heeft ten opzichte
van gescheiden opwekking van warmte en elektriciteit.

De leden van de fractie van het CDA vragen naar het effect van de minimum CO2-prijs op het gebruik van restgassen voor elektriciteitsopwekking. Aangezien de maatvoering zo is gekozen dat deze met de verwachte EU ETS-prijs niet
zal leiden tot een nationale heffing zal er geen effect zijn op het gebruik van restgassen.
Ook wanneer de minimum CO2-prijs wel tot een heffing zal leiden, zorgt dit er niet voor dat gassen worden afgefakkeld
of anderszins een minder nuttige toepassing krijgen dan de opwekking van elektriciteit.
Restgassen zijn binnen het EU ETS gedefinieerd als rookgassen die ontstaan bij specifieke
processen door onvolledige oxidatie van koolstof houdende brandstoffen. Als een restgas
wordt ingezet bij de productie van elektriciteit, vindt de uitstoot van CO2 plaats bij de elektriciteitscentrale. Over de wijze waarop met restgassen wordt omgegaan
voor het bepalen van de omvang van de CO2-uitstoot zullen in de lagere regelgeving nadere regels worden gesteld. Net als bij
WKK-installaties is ook hier de systematiek van het EU ETS gevolgd. In het EU ETS
wordt de lijn gehanteerd dat emissies van een eenheid waarin restgassen worden verbrand,
niet volledig worden beschouwd als verbrandingsemissies voor elektriciteitsopwekking,
maar deels als procesemissie die worden toegerekend aan het productieproces waarin
de restgassen zijn ontstaan. De emissies die worden toegerekend aan de elektriciteitsproductie
zijn dan de totale emissie van de verbrandingseenheid minus de procesemissies. Door
deze rekensystematiek ook te volgen bij de minimum CO2-prijs wordt een onderscheid gemaakt tussen procesemissies (onbelast) en verbrandingsemissies
(belast). Hierdoor zal de minimum CO2-prijs, ook in het geval van een nationale heffing, niet het affakkelen van restgassen
stimuleren.

De leden van de fractie van het CDA vragen waarom is gekozen voor de ondergrens voor
noodstroomaggregaten van 50 uur. De leden van de fractie van D66 in vragen wanneer
sprake is van noodstroomaggregaten binnen een inrichting en buiten een inrichting.

Noodstroomaggregaten die buiten een inrichting zijn opgesteld vallen buiten de monitoringeisen
van deze wet. De grens van 50 uur is vastgesteld omdat deze meer dan voldoende is
voor stroomstoringen. Als een inrichting een noodstroomaggregaat langer wil gebruiken,
bijvoorbeeld om pieken in het elektriciteitsgebruik te scheren, vallen de emissies
onder het bereik van de minimumprijs. Met de grens van 50 uur is bovendien aangesloten
op de keuze die is gemaakt in het Activiteitenbesluit Milieubeheer inzake noodstroomaggregaten,
zodat wetgeving op dit punt consistent is.

De leden van de fractie van het CDA vragen of er belastingplichtigen zijn die geen
CO2-uitstoot hebben maar wel jaarlijks een emissieverslag moeten opleveren, zoals biomassacentrales. Er zijn geen belastingplichtigen die geen CO2-uitstoot hebben maar wel jaarlijks een elektriciteitsemissieverslag moeten opleveren. Brandstof en grondstofverbruik wordt enkel in aanmerking
genomen voor zover dat gebruik waarschijnlijk tot emissie van broeikasgassen zal leiden.
Wat biomassacentrales betreft volgt het wetsvoorstel de regeling die van kracht is
in het EU ETS voor het gebruik van biomassa als brandstof bij elektriciteitsopwekking.
Dat betekent dat het gebruik van vaste biomassa in biomassacentrales op basis van
de EU-regels, voor de minimum CO2-prijs niet belast wordt.

6. Het tarief en de aangiftebelasting

De leden van de fractie van D66 vragen of het risico op beïnvloeding van de EU ETS-prijs
anders kan zijn bij een pentalaterale of EU-brede variant van de minimum CO2-prijs. Omdat de handel in futures plaatsvindt op een grote, Europese koolstofbeurs met een
groot handelsvolume is het bij een CO2-minimumprijs alleen in Nederland niet aannemelijk dat de EU ETS-prijs over een tweemaandsperiode
kan worden beïnvloedt. In welke mate dat risico wel bestaat bij een pentalaterale
of EU-brede invoering zou nader onderzoek vergen. De meest voor de hand liggende optie
wanneer zou blijken dat in die situatie wel een dergelijk risico zou bestaan is om
de vaststellingsperiode te verlengen. Met de huidige invoering in alleen Nederland
is dat volgens het kabinet niet nodig en daarmee ook niet wenselijk aangezien een
langere periode ook betekent dat de EU ETS-prijs iets minder actueel is.

De leden van de fractie van D66 vragen waarom niet gekozen is voor een vaststellingsperiode
van drie of vier maanden. De leden van de fracties van het CDA en de VVD vragen naar
de kans dat er net in de vaststellingsperiode een piek of dal ontstaat in de EU ETS-prijs.
De leden van de fractie van de VVD vragen verder of er momenten zijn in het jaar waarin
de EU ETS-prijs structureel hoger of lager ligt. Bij de keuze van de lengte van de vaststellingsperiode speelt een afweging tussen
enerzijds de wens om een zo actueel mogelijke EU ETS-prijs te kiezen en anderzijds
de keuze voor een periode waarmee wordt voorkomen dat korte termijn prijsvolatiliteit
een te sterke invloed zou hebben op de te hanteren EU ETS-prijs. Een langere vaststellingsperiode
betekent dat het systeem minder gevoelig is voor prijsschommelingen maar betekent
tegelijkertijd dat de gehanteerde EU ETS-prijs minder actueel is. Met de vaststelling
van de EU ETS-prijs op basis van het gemiddelde van de dagelijkse 1-jaarstermijnkoersen
over een periode van twee maanden wordt volgens het kabinet de juiste balans gevonden
in deze afweging. Uit de statistieken blijkt verder dat er geen vaste momenten zijn
in het jaar waarin de EU ETS-prijs structureel hoger of lager ligt.

De leden van de fractie van de VVD vragen waarom voor de vaststelling van de EU ETS-prijs
voor berekening van de hoogte van de heffing is gekozen voor de december future en
niet voor bijvoorbeeld het gewogen gemiddelde van de EU ETS-prijs over het gehele
jaar. Bij de keuze voor de methode voor vaststelling van de EU ETS-prijs is een afweging
gemaakt tussen enerzijds de wens om een zo actueel mogelijke EU ETS-prijs te hanteren
voor het belastingjaar waarop deze wordt toegepast en anderzijds de wens om tijdig
voldoende zekerheid te bieden over de te hanteren EU ETS-prijs en daarmee de heffing
die in een jaar geldt. Zowel voor de voorbereiding van de uitvoering door de NEa als
met oog op de zekerheid voor de markt is gekozen om de ETS-prijs vast te stellen over
de maanden september en oktober van het jaar voorafgaand aan het jaar waarin de heffing
(eventueel) van toepassing is. De keuze voor de december future sluit aan bij de praktijk.
Circa 70% van de inkoop van EU ETS-rechten in de elektriciteitssector gebeurt door
aankoop van december futures. Een future is een gestandaardiseerd contract waarbij
de koper en verkoper overeenkomen om op een bepaald moment in de toekomst emissierechten
te verhandelen tegen een in het contract afgesproken prijs. Het gebruik van de future
sluit bovendien aan bij de gekozen systematiek waarbij in een voorafgaand jaar de
EU ETS-prijs wordt vastgesteld die wordt gebruikt in de berekening van de hoogte van
de belasting in het volgende jaar.

De leden van de fractie van het CDA hebben vragen gesteld over de berekening van het
PBL van de verwachtte EU ETS-prijs zoals opgenomen in tabel 1 in de memorie van toelichting.
Zo vragen zij hoe de verwachtte EU ETS-prijs van € 20,50 zich verhoudt tot de huidige
ETS-prijs. Verder vragen zij van welke cijfers het PBL is uitgegaan bij de berekening
en of de bedragen zijn gecorrigeerd voor inflatie. Zij vragen daarnaast of de regering
de tabel kan aanvullen met de cijfers in de jaren 2017 tot en met 2019. Het PBL gebruikt
als basis voor de projecties de waargenomen prijzen voor emissierechten op de termijnmarkt
in de periode september en oktober 2018. Dit sluit aan bij de methodiek in het wetsvoorstel
waarbij over de maanden september tot en met oktober de EU ETS-prijs wordt vastgesteld
voor de berekening van de hoogte van de heffing. Volgens de efficiënte-markthypothese
is op de kortere termijn (in dit geval tot en met 2020) alle relevante informatie
in de markt in deze prijs verwerkt, inclusief alle verwachtingen over toekomstige
ontwikkelingen. Voor de langere termijn zijn er geen termijnmarkten of is de handel
beperkt. Daarom sluit het PBL voor de jaren na 2021 aan bij de economische theorie
die uitgaat van intertemporele efficiëntie. Daarbij wordt een verschillende discontovoet
gehanteerd voor de korte termijn en de langere termijn. De EU ETS-prijsprojectie is
niet gecorrigeerd voor inflatie (constante prijzen 2018). Een uitgebreide toelichting
op de PBL-berekeningen van de verwachtte EU ETS-prijs is te vinden in de PBL publicatie
«Projectie ETS-prijs volgens uitgangspunten concept wetvoorstel minimum CO2-prijs elektriciteitsproductie».11 Dat de huidige ETS-prijs (circa € 28 per ton CO2 begin augustus 2019) substantieel hoger ligt dan de raming uit november 2018 van
het PBL voor het jaar 2020 onderstreept de onzekerheid over de ontwikkeling van de
EU ETS prijs.

De gevraagde ETS-prijs in 2017 tot en met 2019 is weergegeven in onderstaande tabel.

 

2017

2018

2019

ETS-prijs1

5,1

7,1

20,4

X Noot

1

Gemiddelde prijs van december futures jaar T in de periode sept-okt in jaar T-1.

De leden van de fractie van het CDA vragen welke gevolgen een recessie vanaf 2020
vergelijkbaar met de crisis van 2008–2013 zou hebben op de verwachte ETS-prijzen. Een recessie wordt gekenmerkt door een afname van productie, waardoor de vraag naar
emissierechten kan dalen. Dit kan leiden tot een verlaging van de ETS-prijzen. In
de crisis van 2008–2013 was er een overvloed aan rechten, wat de prijs drukte. De
ETS-prijzen zullen na de hervorming van het EU ETS echter op een andere wijze reageren
dan voor de crisis van 2008- 2013. Dit komt onder andere door de aanscherping van
het EU ETS plafond en de introductie van de marktstabiliteitsreserve (hierna: MSR)
en het annuleren van rechten uit deze reserve vanaf 2023. Het PBL maakt inschattingen
voor toekomstige ETS-prijzen in de vorm van een bandbreedte. Eventuele lagere economische
groei is onderdeel van de onderkant van deze bandbreedte.

De leden van de fractie van het CDA vragen op welke wijze de minimumprijs na 2030
bepaald wordt. De leden van de fractie van GroenLinks vragen waarom de minimumprijs
na 2030 niet verder stijgt. In het wetsvoorstel is opgenomen dat de minimumprijs in 2030 en de jaren daarna € 31,90
per ton bedraagt. Het prijspad komt overeen met het prijspad zoals opgenomen in het
voorstel voor het klimaatakkoord. Met het vastleggen van het oplopende prijspad voor
de komende tien jaar wordt de markt zekerheid geboden over deze oplopende minimumprijs
voor CO2-uitstoot. Voor de jaren daarna is er voor gekozen om de minimumprijs voor die jaren
stabiel te houden op € 31,90. Dit omdat het moeilijker wordt om zo ver in de toekomst
te voorspellen hoe de elektriciteitsmarkt er voor staat en hoe de EU ETS-prijs zich
zal ontwikkelen.

De leden van de fractie van GroenLinks vragen of de regering heeft overwogen om de
prijs te verhogen om op die manier wel een directe CO2-reductie te bewerkstelligen.

Het kabinet heeft een hoger prijspad overwogen, bijvoorbeeld het prijspad zoals opgenomen
in het regeerakkoord. Hier heeft het kabinet uiteindelijk niet voor gekozen omwille
van het beperken van de risico’s ten aanzien van leveringszekerheid en gegeven het
feit dat er met het Klimaatakkoord een ambitieus pakket aan maatregelen op tafel ligt
voor de elektriciteitssector waarvan de doorrekeningen van het Ontwerp-Klimaatakkoord
van het PBL en CPB aantonen dat de CO2-reductieopgave voor de elektriciteitssector gehaald kan worden.

De leden van de fractie van GroenLinks vragen of het klopt dat de passage dat de minimumprijs
een belangrijke prikkel geeft voor verduurzaming inmiddels is verwijderd en vragen
wat er voor gezorgd heeft dat de regering anders is gaan denken over de impact van
dit wetsvoorstel. In een eerdere concept versie van het wetsvoorstel was inderdaad de passage opgenomen
dat de minimum CO2-prijs een belangrijke prikkel zou geven voor verduurzaming. De Afdeling advisering
van de Raad van State heeft in haar advies van 12 april jl. geadviseerd nader toe
te lichten op welke wijze en in welke mate de voorgestelde minimum CO2-prijs bijdraagt aan het realiseren van CO2-reductiedoelstellingen van het kabinet. Deze passage is in de concept versie terecht
gekomen omdat – omwille van de korte tijd die resteerde tot invoering per 2020 – er
na het uitkomen van het regeerakkoord parallel met het onderzoeken van de effecten
van het wetsvoorstel gestart is met het opstellen van het wetsvoorstel, waarbij nog
werd uitgegaan van het prijspad zoals opgenomen in het regeerakkoord. De memorie van
toelichting is op dit punt aangepast naar aanleiding van het gewijzigde prijspad zoals
overeengekomen en opgenomen in het concept Klimaatakkoord in december jl.

De leden van de fractie van GroenLinks vragen wat de regering vindt van de opvatting
van onder anderen het PBL dat de minimum CO2-prijs te laag is en zou moeten oplopen tot € 100 in 2030 om aan de doelstellingen
van het Parijsakkoord te voldoen. Het PBL en het CPB hebben in hun gezamenlijke studie Welvaart en Leefomgeving 201512 aangegeven dat er in 2030 in Europa een CO2-prijs van tenminste € 100 per ton CO2 nodig zou zijn om de Parijsdoelstellingen tegen de laagste kosten te realiseren.
In de onderliggende berekeningen is verondersteld dat deze prijs geldt voor alle sectoren
in Europa. In realiteit geldt de minimum CO2-prijs enkel voor de elektriciteitsproductie in Nederland, waardoor een minimum CO2-prijs van een dergelijk niveau voor de elektriciteitsproductie zou leiden tot leveringszekerheidsrisico’s
en verplaatsing van CO2-uistoot naar andere landen. Het kabinet geeft invulling aan de afspraken van Parijs
door te streven naar 49% CO2-reductie en te pleiten voor 55% CO2-reductie op EU niveau. Het verbod op het gebruik van kolen voor elektriciteitsproductie
zal met name een zeer forse bijdrage aan de CO2-reductieopgave voor de elektriciteitssector. De doorrekeningen van het ontwerp-Klimaatakkoord
door het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) en het Centraal Planbureau (CPB) tonen
aan dat de reductieopgave van 49% in 2030 gehaald kan worden. Om hier te komen heeft
het kabinet in de brief van 28 juni jl. nog een aantal politieke keuzes aangekondigd.13

7. Verhouding tot het EU ETS

De leden van de fractie van de VVD vragen in hoeverre bedrijven onder het ETS de aanvullende
lastendruk kunnen doorberekenen aan consumenten. In algemene zin hangt dit af van de onderhandelingspositie van het bedrijf ten opzichte
van haar klanten. In het ETS wordt specifiek voor elektriciteitsproducenten aangenomen
dat de aanvullende lastendruk kan worden doorberekend aan hun afnemers. Wetenschappelijk
onderzoek uit 201514 over de periode van 2008–2011 laat zien dat in de meeste onderzochte landen elektriciteitsproductie
alle kosten doorberekenen aan de afnemers. Dit wetsvoorstel leidt naar verwachting
overigens niet tot hogere kosten bij producenten en dus ook niet tot hogere lasten
bij afnemers.

De leden van de fractie van de VVD vragen naar meer informatie over de bedrijven die
onder het ETS vallen. De meeste uitstoot van Nederlandse ETS-bedrijven is afkomstig van de sectoren Elektriciteit
(52%), Chemie (21%), Aardolieproducten (11%) en Metalen (8%).15 De overige sectoren omvatten onder andere de asfaltsector, steenindustrie, voedingsindustrie
en glastuinbouw. Een gedetailleerd overzicht van de bedrijven onder het ETS is te
vinden op de website van de NEa.16 In dit overzicht staan adresgegevens, die informatie geven over de geografische spreiding
van de ETS-bedrijven.

De leden van de fractie van de VVD vragen een nadere toelichting op de effecten van
het wetsvoorstel op de werking en effectiviteit van het EU ETS-systeem. Ook vragen
de leden van de fractie van de ChristenUnie of er in het kader van dit wetsvoorstel
ETS rechten van de markt worden gehaald. De leden van de fractie van de PvdD vragen
naar het waterbedeffect en naar overwegingen wat betreft de mogelijkheid om ETS-rechten
op te kopen en te vernietigen. De minimum CO2-prijs zorgt ervoor dat er een bodem wordt gelegd in het EU ETS en daarmee zekerheid
wordt geboden over de minimale prijs voor CO2-reductie, ongeacht de schokken die er in de toekomst nog kunnen gaan optreden. Dit
kan ertoe leiden dat bedrijven eerder zullen investeren in CO2-arme technieken. Het kabinet verwacht dat het wetsvoorstel de werking en de effectiviteit
van het huidige ETS systeem niet in negatieve zin zal beïnvloeden. Wanneer de minimum
CO2-prijs tot een nationale heffing leidt, zal dit hoogstens een beperkt effect hebben
op de effectiviteit van het EU ETS in de context van het nemen van nationale maatregelen
in EU ETS sectoren. De problematiek van het waterbedeffect betreft het mogelijke effect
dat door het afnemen van vraag naar ETS-rechten de prijs van ETS-rechten kan afnemen,
waardoor de vraag naar ETS-rechten elders kan toenemen. De regering heeft overwogen
om de ETS-rechten op te kopen en te annuleren, en kiest ervoor dit niet te doen. In
het ETS-systeem is namelijk sinds 2019 een mechanisme gecreëerd, en sinds dit jaar
in werking getreden, waarmee overtollige emissierechten, onder meer ten gevolge van
extra emissiebeperkende nationale maatregelen, stapsgewijs worden weggenomen en vernietigd.
Dit mechanisme, de MSR, maakt het als lidstaat zelf opkopen van emissierechten minder
voor de hand liggend. Met de invoering van de MSR en het vernietigen van rechten uit
de MSR leiden emissiebeperkende maatregelen, zoals de uitfasering van kolen, niet
automatisch tot een toename van emissies op EU-niveau. Dit betekent ook dat vermeden
emissies in Nederland, waaronder vermeden emissies als gevolg van dit wetsvoorstel,
niet automatisch en direct leiden tot meer emissies elders. Met andere woorden, het
waterbedeffect zal naar verwachting in de periode tot 2030 slechts een beperkte rol
spelen.

De leden van de fractie van de VVD vragen de regering toe te lichten in hoeverre bij
de totstandkoming van het prijspad rekening is gehouden met de volatiliteit van de
EU ETS prijs. Op basis van historische cijfers van de ontwikkeling van de ETS-prijs is gebleken
dat de grootste prijsdalingen als gevolg van schokken min of meer tot een halvering
van de EU ETS prijs leidde, zie figuur 1. Het startniveau van de minimum CO2-prijs is hier indirect uit afgeleid door in 2020 met een minimum CO2-prijs te kiezen die hier iets boven ligt, namelijk op 60% van de verwachte EU ETS
prijs. Vervolgens is gekozen voor een jaarlijkse toename met 10%.

De leden van de fractie van het CDA vragen hoe wordt omgegaan met bedrijven die voor
eigen gebruik elektriciteit opwekken als hoofd- of bijproduct. Vallen deze bedrijven
onder de CO2-minimumprijs voor elektriciteitsopwekking of onder de CO2-heffing voor de industrie zo vragen deze leden. De CO2-uitstoot die ontstaat door elektriciteitsopwekking is onderdeel van de grondslag
van de minimum CO2-prijs voor elektriciteitsopwekking zoals voorgesteld in dit wetsvoorstel. Het deel
van de CO2-uitstoot dat niet is toe te rekenen aan elektriciteitsopwekking valt buiten de grondslag
van de minimum CO2-prijs en zal in beginsel vallen onder de CO2-heffing voor de industrie. Die heffing wordt nog nader uitgewerkt. Er is dus geen
sprake van dubbele heffing over dezelfde uitstoot. Het is overigens niet relevant
of de opgewekte elektriciteit voor eigen gebruik is of dat deze wordt teruggeleverd
aan het net. In de industrie wordt elektriciteit veelal opgewekt met WKK’s. Bij WKK’s
is er sprake van een technische eenheid waarbij zowel elektriciteit als warmte wordt
geproduceerd. Om de CO2-uitstoot die ziet op elektriciteitsopwekking te berekenen is een sleutel nodig die
de totale emissie van een WKK verdeelt in een warmtedeel en een elektriciteitsdeel.
Daarvoor zullen bij lagere regelgeving op grond van de Wet milieubeheer regels worden
gesteld. De intentie is om daarbij aan te sluiten bij de methode van verdeling die
worden vastgesteld binnen het EU ETS voor het opstellen van de generieke productbenchmarks
voor de gratis toewijzing van emissierechten.

De leden van de fractie van het CDA en de NOB vragen gemotiveerd aan te geven of onderhavig
wetsvoorstel strijdig kan zijn met het verbod op staatssteun. Op basis van de besluitenpraktijk van de Europese Commissie17 is het kabinet tot de conclusie gekomen dat de beperking van de minimum CO2-prijs tot elektriciteitsopwekking al eerder onderdeel is geweest van een beoordeling
door de Europese Commissie en geen staatssteun is in de zin van artikel 107, eerste
lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.

8. Uitvoering, toezicht en handhaving

De leden van de fractie van de VVD vragen of het voorliggende wetsvoorstel gevolgen
heeft voor de uitvoering, toezicht en handhaving zoals belegd bij de NEa. De NEa zal
de uitvoeringstaken op zich nemen. De taken vallen uiteen in twee typen, namelijk
het correct vaststellen van de omvang van de CO2-emissies en het heffen en invorderen van de belasting. Het zelfstandig bestuursorgaan
NEa wordt belast met de taken, bevoegdheden en werkzaamheden die verband houden met
het vaststellen van de uitstoot. De dienst NEa, onder gezag van de directeur NEa,
wordt belast met de taken, bevoegdheden en werkzaamheden in verband met de heffing
en invordering van de belasting, die zij onder verantwoordelijkheid van de Minister
van Financiën zal uitvoeren. Het toezicht en de handhaving voor de vaststelling van
de omvang van de emissies worden een verantwoordelijkheid van het zelfstandig bestuursorgaan.
Het voorliggende wetsvoorstel leidt daarmee tot een uitbreiding van de taken en capaciteit
van de NEa. Het sluit goed aan bij de taken die al bij de NEa zijn belegd, namelijk
uitvoering geven aan en toezicht houden op de verplichtingen door bedrijven in het
kader van CO2-emissiehandel. De specifieke deskundigheid die daarvoor nodig is, is aanwezig bij
de NEa. Ook door het toezicht op de CO2-uitstoot van specifiek elektriciteitsemissies bij de NEa te beleggen sluit het wetsvoorstel
aan bij de systematiek die al bestaat voor CO2-emissiehandel. Uitvoering, toezicht en handhaving door de NEa voor CO2-emissiehandel in Nederland zal als gevolg van het wetsvoorstel in beginsel niet veranderen.

De leden van de fractie van GroenLinks vragen of de NEa ooit boetes heeft opgelegd
vanwege foute rapportages. De NEa richt zich in haar toezicht en handhaving op het voorkomen en opheffen van
overtredingen om een zo groot mogelijke naleving te realiseren. Naast een bestuurlijke
boete beschikt de NEa ook over de instrumenten bestuurlijke waarschuwing, last onder
dwangsom en ambtshalve vaststelling van emissiecijfers. De NEa heeft boetes opgelegd
in gevallen waarin sprake was van onjuiste rapportages van de hoeveelheid CO2-emissies.

De leden van de fracties van de VVD, het CDA en GroenLinks stellen vragen over het
beleggen van de uitvoering, heffing en invordering bij de NEa in plaats van bij de
Belastingdienst. De leden van de fractie van de VVD vragen naar de overwegingen bij
deze keuze. De leden van de fracties van het CDA en GroenLinks vragen voorts of er
meer uitvoeringsinstanties zijn die belastingen heffen en innen. De leden van de fractie
van het CDA vragen of de NEa voldoende is ingericht op de formele juridische aspecten
en hoe de NEa zich gaat voorbereiden op deze nieuwe taak. De leden van de fractie
van GroenLinks vragen of de NEa ervaring heeft met de toepassing van de fiscale rechtsgang,
belasting- en invorderingsrente, de fiscale geheimhoudingsplicht, hoofdelijke en bestuurdersaansprakelijkheid
en het kwijtscheldingsbeleid. De leden van de fractie van de VVD vragen hoe de rechtsbescherming
van belastingplichtige is georganiseerd.

Het kabinet wijst voor een uitgebreide toelichting op de keuze om de uitvoering, heffing
en invordering bij de NEa te beleggen naar de bladzijden 11 tot en met 14 van de memorie
van toelichting en de bladzijden 8 en 9 van het nader rapport bij het wetvoorstel.
Het heffen van belastingen en heffingen is een taak die, naast de Belastingdienst,
ook door andere uitvoeringsinstanties wordt verricht. Bijvoorbeeld de geluidsheffing
burgerluchtvaart wordt geheven door de Minister van Infrastructuur en Waterstaat.
En ook de verontreinigingsheffing voor het lozen op oppervlaktewater in beheer van
het Rijk wordt geheven door de Minister van Infrastructuur en Waterstaat. Een verschil
is wel dat deze heffingen zogenoemde bestemmingsheffingen zijn. Verder geldt dat het
heffen en innen van de gemeentelijke belastingen en waterschapsbelasting worden uitgevoerd
door de uitvoeringsdiensten van iedere gemeente dan wel waterschap. Daarbij is het
gebruikelijk dat dit geschiedt overeenkomstig de fiscale wetgeving. Destijds is daarbij
als argument aangegeven dat dit past in het streven voor alle belastingen door wie
en welke overheid ook geheven zoveel mogelijk uniformiteit te brengen in de regels
die betrekking hebben op de heffing en invordering van die belastingen. De dienst
NEa ressorteert voor de taak van heffing en inning van de CO2-prijs onder de Minister van Financiën opdat daarmee de ministeriële verantwoordelijkheid
overeind blijft. Het vaststellen van de hoogte van de uitstoot – waarvan het wenselijk
is dat deze taak onafhankelijk plaatsvindt – geschiedt door het bestuur van de NEa.
Het bestuur van de NEa fungeert in dat verband als een zelfstandig bestuursorgaan.
Omdat het heffen en innen van de CO2-prijs geschiedt op basis van de fiscale wetgeving zijn alle fiscale waarborgen, waaronder
die inzake rechtsbescherming, geborgd. Belastingplichtige beschikt over de rechtsmiddelen
van bezwaar en beroep en kan zijn zaak voorleggen aan de rechter. De NEa heeft thans
nog geen ervaring met het heffen en innen van belastingen en de daarop van toepassing
zijnde wettelijke bepalingen. Daarom treft de NEa thans voorbereidingen om deze uitvoering
goed te borgen. Dit houdt onder meer in dat de NEa zich versterkt met kennis en ambtenaren
ten behoeve van het heffen en innen van belastingen. Het kabinet heeft ter uitvoering
hiervan voldoende middelen voor de NEa gereserveerd. Van belang is hierbij, zoals
ook in de memorie van toelichting en het nader rapport gesteld, dat het naar verwachting
gaat om overzichtelijke werkzaamheden die door de Dienst NEa goed kunnen worden uitgevoerd.
Het beleggen van de uitvoering van de minimum CO2-prijs bij de NEa is in lijn met mijn brief van 28 mei jl. over de uitkomsten ICT-portfolioproces
Belastingdienst18. In die brief heb ik geschetst dat omdat het vermogen om de uitvoeringscapaciteit
van de Belastingdienst te laten groeien beperkt is ik met name wat betreft nieuwe
fiscale regelingen voortaan bij mijn nieuwe beleidsvoornemens ook zal bezien of er
mogelijkheden zijn om nieuw beleid door andere uitvoerders te laten uitvoeren. Dit
zodat de druk van implementatie van nieuw beleid bij de Belastingdienst afneemt.

9. Financiële gevolgen, de regeldrukkosten en de evaluatie

De leden van de fractie van GroenLinks vragen hoe groot de kans is dat vieze buitenlandse
elektriciteit wordt geïmporteerd naar Nederland. Zij vragen of er een manier is om
dergelijke elektriciteit extra te belasten. De leden van de fractie van GroenLinks
vragen of er andere manieren zijn om te voorkomen dat een nationale minimum CO2-prijs leidt tot meer «vieze» import. Nederland kan elektriciteit importeren uit de ons omringende landen via de interconnectie
tussen de elektriciteitsnetten. De elektriciteit kan zijn opgewekt op verschillende
manieren (bijvoorbeeld kolen, aardgas, wind, zon). Het is niet mogelijk om bij de
import onderscheid te maken naar de oorsprong van de kilowatturen elektriciteit. Die
oorsprong is technisch niet vast te stellen. Daardoor is het ook niet mogelijk om
elektriciteit met een hogere CO2-uitstoot extra te belasten. De minimum CO2-prijs zal naar verwachting niet leiden tot meer «vieze import». Ten eerste ligt het
huidige prijspad met een marge onder de verwachte ETS-prijs, waardoor deze naar verwachting
niet zal leiden tot een toename van de import van elektriciteit uit het buitenland.
Ten tweede zullen – als gevolg van de klimaatafspraken van Parijs – de ons omringende
landen ook beleid voeren om hun elektriciteitsmix verder te vergroenen. Zo gaat bijvoorbeeld
Duitsland evenals Nederland de elektriciteitsopwekking met kolen uitfaseren. Naarmate
dit gebeurt, zal de CO2-intensiteit van het productiepark in de ons omringden landen worden beperkt. Daarnaast
committeren het Rijk en partijen aan de elektriciteitstafel van het Klimaatakkoord
zich tevens aan een pentalaterale minimum CO2-prijs. Bij een pentalaterale minimum CO2-prijs zal er minder sprake zijn van een toename van import in Nederland doordat de
elektriciteitsprijs bij onze buurlanden ook zal toenemen als gevolg van een minimum
CO2-prijs met een nationale heffing.

De leden van de fracties van de VVD en GroenLinks vragen naar de ETS-prijs en de minimumprijs
waarmee is gerekend ten tijde van het regeerakkoord. De leden van de PvdD-fractie
vragen naar de gedragseffecten en de hogere ETS-prijs die uiteindelijk leidden tot
een lagere raming. De leden van de fractie van GroenLinks en de leden van de CDA-fractie
vragen om de budgettaire gevolgen van de lagere raming. Ten tijde van het regeerakkoord is geraamd met een op dat moment actueel scenario
voor de ETS-prijs, te weten de prognose uit de Nationale Energieverkenning 2016 van
het Planbureau voor de Leefomgeving. Hierin werd een ETS-prijs oplopend van € 11 per
ton CO2-uitstoot in 2020 naar € 26 per ton CO2-uitstoot in 2030 geraamd. De minimumprijs waarmee werd gerekend was de minimumprijs
die het kabinet op dat moment voornemens was in te voeren: € 18 euro per ton CO2-uitstoot in 2020, oplopend naar € 43 euro per ton CO2-uitstoot in 2030. Het was derhalve ten tijde van het regeerakkoord de verwachting
dat de ETS-prijs in alle jaren vanaf 2020 t/m 2030 lager zou liggen dan de in dat
jaar geldende minimumprijs, waardoor er sprake was van een effectieve heffing.

Voor de raming is de heffing (het verschil tussen de minimumprijs en de ETS-prijs
in ieder jaar) voor de fossiele brandstoffen omgeslagen naar een tarief in euro’s
per ton CO2-uitstoot. Vervolgens is de aan elektriciteitsproductie toe te rekenen geprognosticeerde
inzet van fossiele brandstoffen binnen het ETS vermenigvuldigd met het bijbehorende
tarief in euro’s per ton CO2-uitstoot. Dit heeft voor 2020 geresulteerd in een geraamde opbrengst van € 236 miljoen
en voor 2021 in een geraamde opbrengst van € 300 miljoen. Onderzoek door Frontier
Economics19 leverde vervolgens nieuwe inzichten op: invoering van een hoge minimumprijs zou in
Nederland geproduceerde elektriciteit op termijn zo onaantrekkelijk kunnen maken ten
opzichte van import uit het buitenland, dat Nederlandse gascentrales aanzienlijk minder
zouden produceren dan was verwacht. Hierdoor werd ook de geraamde opbrengst van de
minimumprijs aanzienlijk lager. Daarnaast was er in de oorspronkelijke raming nog
geen rekening gehouden met de in het regeerakkoord voorgenomen sluiting van de kolencentrales,
die er voor zal zorgen dat een aanzienlijk deel van de inzet van fossiele brandstoffen
voor elektriciteitsopwekking, namelijk elektriciteitsopwekking met behulp van de inzet
van steenkool, op termijn geen deel meer zal uitmaken van de grondslag van de heffing.
Van deze kolencentrales was immers een afdracht te verwachten geweest als deze open
waren gebleven. Ten slotte bleek ook de ETS-prijs inmiddels een stuk hoger te liggen
dan oorspronkelijk werd geraamd in de Nationale Energieverkenning 2016, zodat ook
hieruit een derving te verwachten was. De heffing betreft namelijk telkens het (positieve)
verschil tussen de CO2-minimumprijs en de ETS-prijs. Als de ETS-prijs stijgt wordt dit verschil kleiner,
en de opbrengst van de heffing dus lager. De inzichten van Frontier Economics gaven
ook aanleiding tot zorg over de leveringszekerheid, waardoor uiteindelijk de hoogte
van de minimumprijs werd heroverwogen. Het besluit om een lager prijspad voor de minimumprijs
voor te stellen werdgenomen in december 2018, en bekend gemaakt via de kamerbrief
Aanbieding ontwerp-Klimaatakkoord van 21 december 201820. Mocht er onverwacht toch een budgettaire opbrengst volgen uit de minimumprijs, dan
komt deze volgens de begrotingsregels ten goede van de schatkist.

De leden van de fractie van de VVD vragen naar de betrouwbaarheid van de ETS-prijsvoorspellingen
en ramingen, hoe accuraat deze ramingen blijken te zijn geweest en wat dit betekent
voor de belastingopbrengsten uit de minimum CO2-prijs. Er is veel onzekerheid over de ontwikkeling van EU ETS-prijzen. Onderliggende onzekerheden
hebben te maken met economische groei, ontwikkelingen in de energiemarkten, technologische
ontwikkelingen in EU ETS-sectoren en beleid. Een bodemprijs zorgt voor zekerheid over
de minimale ETS-prijs. De beleidsonzekerheid heeft betrekking op zowel EU ETS-beleid
als aanpalend beleid, en op zowel EU-beleid als internationaal. De prijs hangt af
van hoe de markt verwacht dat deze factoren zich gaan ontwikkelen. Veranderingen in
beleid kan hierbij tot aanzienlijke schokken leiden wanneer nieuwe informatie beschikbaar
komt die deze verwachtingen bijstelt, bijvoorbeeld afhankelijk van verkiezingsuitslagen
of het wel of niet bereiken van akkoorden. Alhoewel de EU ETS prijsramingen regelmatig
worden bijgesteld, is er niet een systematische ex post evaluatie gedaan van de accuraatheid
van de ramingen. De geraamde opbrengst van de minimum CO2-prijs is nihil. Dit komt doordat de minimumprijs lager is vastgesteld dan de verwachtte
EU ETS-prijs. Alleen als de EU ETS-prijs onder de minimumprijs zou zakken ontstaat
een opbrengst.

De leden van de fractie van de VVD vragen hoe de verwachte incidentele kosten van
€ 455.000 zijn vastgesteld. Zij vragen of een rondgang of steekproef bij de betrokken
bedrijven heeft plaatsgevonden. Voorts vragen de leden van de fractie van de VVD of
de administratieve lasten en nalevingskosten voor bedrijven voor alle ongeveer 135
bedrijven gelijk zijn of dat er een groot verschil te verwachten is. De verwachte incidentele kosten van € 455.000 zijn gebaseerd op een schatting van
de investeringskosten in bemetering van een WKK-installatie (€ 375.000) en van het
aantal uren dat gemoeid is met het opstellen van een elektriciteitsmonitoringsplan,
inrichting van werkprocessen en andere incidentele handelingen (€ 80.000). De nalevingskosten
en administratieve lasten zijn beperkt in de zin dat naleving zoveel mogelijk kan
aansluiten bij al bestaande verplichtingen onder het EU ETS. Het elektriciteitsmonitoringsplan
en -verslag zullen bijvoorbeeld aansluiten bij het monitoringsplan en emissieverslag
dat bedrijven al moeten opstellen. Nalevingskosten zullen voor de ongeveer 135 bedrijven
verschillen. Elektriciteitsbedrijven zullen voor elektriciteitsopwekking buiten WKK
minder kosten hoeven maken dan bedrijven met WKK die bijvoorbeeld in meetapparatuur
moeten investeren. Dit is ook het standpunt van het Adviescollege toetsing regeldruk.
Bij de verdere uitwerking van de lagere regelgeving zal de regering de gevolgen voor
regeldruk zo beperkt mogelijk houden. Hierbij zal ook de doelgroep van bedrijven betrokken
worden.

Zolang er geen heffing plaatsvindt zijn de lasten overigens nihil.

De leden van de fractie van de VVD vragen of er in de evaluatie ook aandacht wordt
besteed aan de administratieve lasten en nalevingskosten voor bedrijven, mede in relatie
tot het Europese speelveld en de concurrentiepositie van deze bedrijven. Het kabinet
zal in de evaluatie ook aandacht besteden aan de administratieve lasten van bedrijven.
Zolang er geen heffing plaatsvindt zijn die lasten overigens nihil.

10. Overig

De leden van de fractie van de VVD vragen om een stand van zaken van de stappen om
het EU ETS te hervormen en vraagt hoe men de toekomst en het krachtenveld hier ziet. Het ETS kent een plafond van emissierechten dat gelijk staat aan de toelaatbare CO2-uitstoot. Dit plafond wordt jaarlijks verlaagd, met een hoeveelheid emissierechten
die afhangt van de zogenaamde lineaire reductiefactor. Met een verhoging van de lineaire
reductiefactor kan emissiereductie onder het ETS worden versterkt. Halverwege de vierde
handelsperiode (2021–2030) wordt de lineaire reductiefactor van beschikbare ETS-rechten
geëvalueerd, en heeft de Europese Commissie de mogelijkheid om een voorstel tot aanpassing
te doen. Nederland heeft dan de mogelijkheid om te pleiten voor een hogere reductiefactor.

Het krachtenveld in de periode van een tot enkele jaren voorafgaand hieraan zal sterk
afhangen van de politieke koers gedurende die periode. Momenteel wordt door lidstaten
verschillend gedacht over het ambitieniveau voor 2030 en 2050. Nederland en een groep
van gelijkgestemde lidstaten pleiten voor ambitieuzere klimaatdoelstellingen, en andere
lidstaten zijn hierin terughoudender.

In reactie op de nog overgebleven vraag van de NOB of één robuust en effectief systeem
dat geldt voor verschillende sectoren niet de voorkeur geniet kan het kabinet aangeven
dat ook zij voorstander is van één robuuste internationale CO2-beprijzing. Daarom zet het kabinet in op een aanscherping van het EU ETS. Ook een
herziening van de energiebelastingrichtlijn waarnaar de NOB verwijst zou daarvoor
aanknopingspunten kunnen bieden. Het is echter niet zeker dat een verbetering van
de CO2-beprijzing via deze routes succesvol gaat zijn omdat Nederland in deze trajecten
ook afhankelijk is van wat andere lidstaten willen. Om die reden zet Nederland tegelijkertijd
in op het zoeken naar een coalitie van landen die gezamenlijk een CO2-minimumprijs zouden willen invoeren voor de elektriciteitssector. Met een gezamenlijke
CO2-prijs met de belangrijkste omringende landen kan het prijspad worden verhoogd waarmee
het CO2-effect van de maatregel sterk verbetert en wordt tegelijkertijd voorkomen dat risico’s
ontstaan voor de leveringszekerheid. Ook met het nationaal introduceren van de minimum
CO2-prijs voor elektriciteitsopwekking hoopt Nederland een bijdrage te leveren aan het
internationale draagvlak voor dergelijke maatregelen. Met het wetsvoorstel wordt concreet
uitgewerkt hoe een dergelijke minimumprijs op efficiënte wijze technisch uitvoerbaar
is.

De Staatsecretaris van Financiën, M. Snel