Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Jasper van Dijk over de onvoorspelbaarheid van het budget voor gebundelde uitkeringen voor gemeenten (BUIG-budget)

Antwoord van Staatssecretaris Van Ark (Sociale Zaken en Werkgelegenheid) (ontvangen
21 juni 2019).

Vraag 1

Waarom krijgt Sittard-Geleen van het Rijk dit jaar 2,7 miljoen euro minder van de
zogenoemde gebundelde uitkeringen (BUIG-gelden) voor het sociale domein dan vorig
jaar?1

Antwoord 1

Jaar-op-jaar mutaties van budgetten worden veroorzaakt door veranderingen in de hoogte
van het macrobudget en veranderingen in het budgetaandeel van de desbetreffende gemeente.
Van 2018 op 2019 geeft voor de gemeente Sittard-Geleen het lagere budgetaandeel de
doorslag.

De Gebundelde Uitkering Participatiewet voor Sittard-Geleen is tussen 2015 en 2018
jaarlijks gestegen. In 2018 ontving de gemeente 3,5 miljoen euro meer dan drie jaar
eerder. In 2019 daalt het uitgekeerde bedrag.

Voor de vaststelling van de budgetaandelen van alle gemeenten in Nederland wordt gebruik
gemaakt van een objectief verdeelmodel. Dit model voorspelt voor alle huishoudens
in Nederland een kans op bijstand. Een groot aantal huishoudkenmerken zoals leefvorm,
opleiding, geslacht, leeftijd, herkomst, zorggebruik en regionale kenmerken zoals
beschikbaarheid van werk zijn daarbij bepalend. Elk jaar wordt de voorspelling geactualiseerd,
zodat de budgetten zo goed mogelijk aansluiten bij de actuele opgave van de gemeente.

Per 2019 is het verdeelmodel uitgebreid met een objectieve prijscomponent, die een
verfijndere inschatting maakt van de hoogte van de bijstandsuitkering van een huishouden.2 Voor de gemeente Sittard-Geleen leidt de toevoeging van een objectieve prijscomponent
tot een daling van het budgetaandeel, die ca. 20% van de totale daling verklaart.
Het overige gedeelte betreft het effect van de jaarlijkse actualisatie, met name die
van de regionale kenmerken. De beschikbaarheid van werk is verbeterd in de regio,
er zijn minder mensen die «onder hun niveau werken» (maatstaf voor verdringing), en
er zijn minder mensen met een WW-uitkering. Dit vertaalt zich in een lagere kans op
bijstand voor de huishoudens in Sittard-Geleen en daarmee in een lager budget.

Vraag 2

Waarom kan u de gemeente Sittard-Geleen niet precies uitleggen hoe de BUIG-uitkering
berekend wordt?

Antwoord 2

Iedere gemeente ontvangt vóór 1 oktober een gedetailleerde, stap-voor-stap berekening
van de opbouw van het te ontvangen bedrag in het volgende jaar. Deze berekening is
opgenomen in de beschikking. Bovendien is online een rekentool beschikbaar die gemeenten
extra inzicht biedt in de uitkomsten van het verdeelmodel. Deze tool is voor iedereen
toegankelijk op www.rijksoverheid.nl. Hierin is voor iedere gemeente per doelgroep inzichtelijk gemaakt wat het voorspelde
aantal huishoudens in de bijstand is en het feitelijke aantal. Deze cijfers kunnen
vergeleken worden met die van de rekentool in eerdere jaren.

Hiernaast ben ik natuurlijk altijd bereid om specifieke vragen van gemeenten te beantwoorden.3 Ik heb geen nader verzoek ontvangen van de gemeente Sittard-Geleen om uit te leggen
hoe de uitkering precies wordt berekend. Wel heeft de gemeente een bezwaarschrift
ingediend. Tijdens de in dat kader gehouden hoorzitting heeft de gemeente gevraagd
waarom de uitkering lager is dan vorig jaar. SZW gaat in een aparte sessie met de
gemeente nog nadere uitleg geven over de hoogte van het budget.

Vraag 3

Hoe kan de gemeente Sittard-Geleen contoleren of u het juiste bedrag beschikbaar stelt
aan de gemeente?

Antwoord 3

De budgetberekening vindt uiterst zorgvuldig plaats. Actualisatie van het verdeelmodel
wordt uitgevoerd door ervaren experts van een gerenommeerd onderzoeksbureau. Hierbij
wordt een vierogenprincipe gehanteerd: iedere bewerking door een expert wordt door
een tweede expert gecontroleerd. SZW zelf controleert nogmaals of de budgetberekening
technisch juist is en voldoet aan geldende wet- en regelgeving. De Auditdienst Rijk
ziet erop toe dat de zorgvuldigheid van de uitvoering recht doet aan de grote belangen
die met de budgetberekening gemoeid zijn. Mocht desondanks een gemeente vermoeden
dat de budgetberekening niet juist is, dan kan zij toegang krijgen tot de gehanteerde
rekenmodule waar zij de gewenste controles op de berekening kan (laten) uitvoeren.

Vraag 4

Onderschrijft u dat de totstandkoming van dergelijke budgetten transparant en navolgbaar
moeten zijn?4

Antwoord 4

Ja.

Vraag 5

Is het waar dat de berekening van de budgetten plaatsvindt in een geautomatiseerd
verdeelmodel dat het karakter heeft van een soort blackbox? Kunt u in uw antwoord
ingaan op de kritiek van Verbeek dat er te veel blind vertrouwd wordt op complexe
modellen, gebaseerd op geavanceerde algoritmes?

Antwoord 5

Voor de Gebundelde Uitkering Participatiewet is geenszins sprake van een black box.
Gedurende de ontwikkeling van het verdeelmodel de afgelopen jaren is een expertgroep
bestaande uit hoogleraren en de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) en een begeleidingscommissie
met VNG, Divosa, BZK, Financiën, diverse gemeenten en nogmaals de ROB intensief betrokken
geweest. Er is een eenduidig toetsingskader gehanteerd om te bepalen of en welke kenmerken
thuishoren in het model. Alle kenmerken in het model zijn helder beschreven. En voor
elk kenmerk geldt dat er een plausibel verband is met de kans op bijstand in een huishouden.
Het model is complex omdat het zoveel mogelijk recht doet aan de objectieve kostendrijvers
van gemeenten en deze zijn veelzijdig. Afgelopen jaren zijn op verzoek van gemeenten
vele kenmerken getest of die leiden tot een betere verdeling. Opname in het verdeelmodel
van de in antwoord op vraag 1 genoemde objectieve prijscomponent is op nadrukkelijk
verzoek van gemeenten gebeurd. Inmiddels is sprake van een uitontwikkeld model. Onafhankelijke
experts geven aan geen mogelijkheden meer te zien voor verdere verbetering van het
model. Zoals in antwoord 3 aangegeven is de jaarlijkse uitvoering van de budgetberekening
geenszins geautomatiseerd of blind.

Vraag 6

Herkent u dat gemeenten geen verklaringen kunnen vinden waarom de hoogte van hun budgetten
van jaar tot jaar verschillen?

Antwoord 6

Ik begrijp dat het voor gemeenten moeilijk kan zijn om verklaringen te vinden voor
hun jaar-op-jaar mutaties. Deze mutaties horen bij een objectieve budgettering (in
2004 ingevoerd) en zijn in 2019 niet anders van karakter dan in eerdere jaren. Budgetmutaties
kunnen veroorzaakt worden door een aanpassing van het macrobudget, door wijzigingen
in de kenmerken van de huishoudens in een gemeente en door veranderingen in de (regionale)
arbeidsmarktsituatie. Middels de toelichting bij de beschikking, en de beschikbare
rekentool kunnen gemeenten beter de vinger krijgen achter de oorzaak van budgetmutaties.
Wanneer gemeenten behoefte hebben aan nadere informatie over hun budgetmutatie kunnen
zij zich tot het Ministerie van SZW wenden.

Vraag 7

Deelt u daarmee de inschatting dat het niet mogelijk is om op basis van de huidige
informatievoorziening de gemeenteraad afdoende te informeren?

Antwoord 7

Deze inschatting deel ik niet. Naar mijn mening is het middels bovengenoemde bronnen
en zo nodig door navraag bij het Ministerie van SZW voldoende mogelijk om een verklaring
te vinden voor de mutatie op gemeenteniveau, zodat de gemeenteraad adequaat geïnformeerd
kan worden.

Vraag 8

Klopt het dat gemeenten de hoogte van een budgetmutatie van tevoren niet kunnen zien
aankomen en pas in oktober weten wat de hoogte is van het (voorlopige) budget voor
het komende jaar?

Antwoord 8

Het klopt dat gemeenten uiterlijk 1 oktober weten wat de hoogte is van het voorlopige
budget voor het komende jaar. De budgetten kunnen niet eerder bekend gemaakt worden
omdat de benodigde cijfers voor de budgetberekening in de periode augustus-september
beschikbaar komen. Het is in het belang van gemeenten dat cijfers zo actueel mogelijk
zijn. Dit wordt ook onderschreven door de ROB en de VNG.

Vraag 9

Onderschrijft u dat het bekendmakingsmoment voor gemeenten te laat is om hier tijdig
en adequaat op in te kunnen spelen? Zo ja, bent u bereid maatregelen te nemen om te
zorgen dat gemeenten eerder geïnformeerd worden?

Antwoord 9

Zoals in het antwoord op vraag 8 is aangegeven is het in het belang van gemeenten
zo veel mogelijk gebruik gemaakt wordt van de meest actuele gegevens. Actuele inzichten
zijn relevant voor zowel de hoogte van het macrobudget als voor de budgetverdeling.
Derhalve is sprake van een afweging tussen tijdigheid en actualiteit. Gegeven deze
afweging is 1 oktober de vroegst mogelijke publicatiedatum.

Vraag 10

Herkent u de indruk dat sommige gemeenten structureel tekorten hebben terwijl andere
gemeenten structureel fors overhouden op het bijstandsbudget? Zo ja, is het voor u
acceptabel dat zulke grote verschillen structureel van aard zijn?

Antwoord 10

Sommige gemeenten hebben over een langere periode tekorten terwijl andere gemeenten
overhouden op het bijstandsbudget. Het bestaan van tekorten en overschotten volgt
uit de financieringssystematiek waarbij gemeenten worden gebudgetteerd op basis van
een objectief verdeelmodel (in tegenstelling tot een declaratiestelsel). Op deze manier
wordt de beoogde prikkelwerking tot reductie van bijstandslasten tot stand gebracht.
Tegelijkertijd zou dit gemeenten die gedurende lange tijd een groot tekort hebben
in de financiële problemen kunnen brengen. Om dit risico beheersbaar te houden heeft
het Rijk in samenspraak met gemeenten, VNG en Divosa een vangnetregeling ontwikkeld,
waar gemeenten met (meerjarig) een groot tekort (meer dan 7,5%) aanspraak op kunnen
maken.

Vraag 11

Wat voor gevolgen heeft het voor mensen wanneer gemeenten structureel te weinig BUIG-budget
hebben? Acht u deze gevolgen acceptabel?

Antwoord 11

Wanneer een gemeente een tekort heeft zal het binnen de eigen begroting op zoek moeten
naar dekking voor het betalen van de bijstandsuitkeringen. De uitkeringen moeten immers
worden doorbetaald. Beter is het wanneer de gemeente nagaat welke mogelijkheden er
zijn om de bijstandsuitgaven te reduceren, bijvoorbeeld door te handhaven, meer te
investeren in persoonlijk contact en activering, het matchingsproces naar werk te
verbeteren, etc. Gemeenten hebben daarbij veel mogelijkheden om van elkaar te leren
en gebruik te maken van kennis en inzichten die Divosa verspreidt, onder meer via
de Benchmark. Daarnaast kan ook de eerder door SZW beschikbaar gestelde rekentool
bijstandsbudgetten aanknopingspunten bieden voor verbetering van beleid en uitvoering.

Om de gevolgen voor de gemeente, en haar inwoners, van mogelijke tekorten op het bijstandsbudget
te beperken, kunnen gemeenten onder voorwaarden gebruik maken van bovengenoemde vangnetregeling.

Vraag 12

Klopt het dat één van de redenen dat gemeenten geen inzicht krijgen in de logica achter
de BUIG-budgetten intellectuele eigendomsrechten op software zijn? Zo ja, vindt u
dat acceptabel?

Antwoord 12

Gemeenten kunnen via diverse vrij toegankelijke bronnen inzicht krijgen in de logica
achter de budgetberekening. Ten eerste middels de (toelichting bij de) regelgeving
in het Besluit en de Regeling Participatiewet. Ten tweede bieden de gepubliceerde
onderzoeksrapporten inzicht in de technische uitwerking van het verdeelmodel en de
gemaakte keuzes gedurende de ontwikkeling van het model. Tot slot kunnen gemeenten
met de genoemde rekentool voor de eigen gemeente nagaan bij welke huishoudens de grootste
verschillen zitten tussen voorspelde en werkelijke aantallen in de bijstand.

De meeste maatstaven in het model zijn gebaseerd op microdata van het CBS. Enkele
maatstaven zijn afkomstig van onderzoeksbureau Atlas voor Gemeenten (AvG). Dit betreffen
bijvoorbeeld de maatstaf voor beschikbaarheid van werk en voor de mate van verdringing
in de regio. De onderliggende berekening van deze maatstaven is intellectueel eigendom
van AvG. Daarom wordt in de verschillende onderzoeksrapporten die zijn gepubliceerd
over het verdeelmodel toegelicht hoe deze maatstaven tot stand komen, waarom zij opgenomen
zijn in het verdeelmodel, en wat hun invloed is op de budgetverdeling. Gemeenten kunnen
middels de jaarlijks geactualiseerde rekentool inzien hoe de gemeentelijke score op
deze regiokenmerken zich verhoudt tot andere gemeenten en tot het landelijk gemiddelde.
Derhalve deel ik de stelling niet dat gemeenten onvoldoende inzicht krijgen in het
verdeelmodel. Vanzelfsprekend is SZW altijd bereid om gemeenten te helpen meer inzicht
te krijgen in de totstandkoming van hun budget en de oorzaak van verschillen met budgetten
uit het verleden.

Vraag 13

Onderschrijft u dat gemeenten en de rijksoverheid niet kunnen sturen op goed beleid
met financiële prikkels van het BUIG-budget indien het voor gemeenten onduidelijk
is waarom budgetten hoger of lager uitvallen?

Antwoord 13

Nee, zoals hierboven al naar voren is gekomen zijn er voldoende aanknopingspunten
te geven die duidelijk maken waarom het budget omhoog of omlaag is gegaan. Om te kunnen
sturen op beleid en uitvoering is het verschil tussen de voorspelde en gerealiseerde
uitgaven (uitgesplitst per doelgroep), zoals zichtbaar in de rekentool, echter relevanter
dan de jaar-op-jaar budgetmutatie. Bovendien kunnen gemeenten met adequaat beleid
en een goede uitvoering, los van het budget, altijd invloed uitoefenen op hun uitgaven.

Vraag 14

Bent u bereid de BUIG-gelden zo te herzien dat de systematiek transparant en voorspelbaar
is, dat er geen gemeenten zijn die een structureel te laag budget krijgen en dat het
voor gemeenten eerder bekend is op welk budget ze kunnen rekenen?

Antwoord 14

Op dit moment zie ik geen reden om de wettelijke uitgangspunten rondom de financiering
van de bijstand te herzien. Ik ben altijd bereid om het gesprek aan te gaan met gemeenten.
Ik sta voor een systeem dat rechtvaardig en transparant is en gebaseerd is op prikkelwerking,
waarbij gemeenten die de bijstandsuitgaven door effectief beleid en uitvoering weten
te verlagen, worden beloond. Als gemeenten concrete mogelijkheden zien om dat systeem
te versterken, dan houd ik me daarvoor aanbevolen.