Brief Algemene Rekenkamer : Aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2025 begrotingshoofdstuk XV Sociale Zaken en Werkgelegenheid

Nr. 4
BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 september 2024

Ieder jaar stuurt de Algemene Rekenkamer uw Kamer enkele aandachtspunten bij de ontwerpbegrotingen
van de ministeries ten behoeve van de begrotingsbehandeling. Deze brief gaat in op
de ontwerpbegroting 2025 (begrotingshoofdstuk XV) van het Ministerie van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid (SZW).

De Minister van SZW is behalve voor de besteding van het begrotingsgeld ook verantwoordelijk
voor de premiegefinancierde sociale zekerheidsuitgaven. Deze uitgaven zijn voor 2025
geraamd op € 114,9 miljard. De premie- en begrotingsgelden voor de financiering van
de sociale zekerheid komen samen bij de SVB, UWV, Toeslagen en gemeenten die de uitkeringen
en toeslagen betalen. Figuur 1 illustreert dit.

De onderwerpen in deze begrotingsbrief zijn:

1. Stand van zaken aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer

2. Doelen en kengetallen

3. Financiële risico’s en onzekerheden

4. Strategische Evaluatie Agenda

5. Recent gepubliceerd en/of aankomend onderzoek Algemene Rekenkamer

Figuur 1 Geldstromen van de sociale zekerheidsuitgaven in 20251

1 De uitgaven zijn gesaldeerd met de ontvangsten en zijn exclusief kleine regelingen
en uitvoeringskosten UWV en SVB.

1. Stand van zaken aanbevelingen AR

De Algemene Rekenkamer brengt de volgende aanbevelingen uit eerder onderzoek onder
uw aandacht:

1. Uitvoerbaarheid WIA

In ons verantwoordingsonderzoek over 2022 concludeerden we dat de Wet werk en inkomen
naar arbeidsvermogen (WIA) onuitvoerbaar is geworden. De verzekeringsartsencapaciteit
blijft namelijk structureel achter bij de toenemende vraag naar sociaal-medische beoordelingen.
We bevalen de Minister daarom aan om de inspanningen voort te zetten om de WIA beter
uitvoerbaar te maken en te houden.

Uit de door het ministerie verstrekte informatie blijkt dat de Minister deze aanbeveling
heeft opgevolgd. De Minister heeft samen met UWV maatregelen genomen om meer beoordelingen
te kunnen doen, waaronder de 60+ maatregel en (sinds 1 juli) de maatregel praktisch
beoordelen, tijdelijk overwerken door UWV-medewerkers en de invoering van sociaal-medische
centra (SMC). Maar het is onzeker of deze maatregelen zorgen voor een structurele
oplossing. UWV voert weliswaar meer beoordelingen uit, maar ook het aantal WIA-aanvragen
is gestegen. Volgens de Minister is het terugdringen van de achterstanden voor een
groot deel afhankelijk van de verdere ontwikkeling van aanvragen.1 Bovendien is van het SMC-model niet bekend of het leidt tot meer beoordelingen, en
zijn er zorgwekkende berichten over te laag of te hoog vastgestelde WIA-uitkeringen.2

De achterstanden en de toenemende instroom in de WIA leiden tot steeds hogere uitgaven
aan (premiegefinancierde) arbeidsongeschiktheidsuitkeringen. Ook worden langdurig
zieke werknemers gedupeerd door de achterstanden en foutief vastgestelde uitkeringen.
Bovendien zal het kabinetsvoornemen van een verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering
voor zelfstandigen de vraag naar beoordelingen verder doen toenemen. In het hoofdlijnenakkoord
zijn geen afspraken gemaakt over een mogelijke stelselherziening waarover de OCTAS-commissie
eerder dit jaar heeft geadviseerd. Dit hoeft de Kamer niet te belemmeren om voorstellen
van de Minister om het arbeidsongeschiktheidsstelsel te vereenvoudigen met spoed te
behandelen. Omdat het huidige stelsel onuitvoerbaar is, zijn voorstellen van de Minister
voor aanpassingen in het huidige arbeidsongeschiktheidsstelsel onvermijdelijk. Hierbij
kan onze leidraad behulpzaam zijn met daarin concrete handvatten voor de menselijke
maat in beleid en uitvoering van de sociale zekerheid.3

2. Aanpak schijnzelfstandigheid

In ons verantwoordingsonderzoek over 2022 bevalen we de Minister aan om haast te maken
met de maatregelen om een gelijker speelveld op de arbeidsmarkt te creëren tussen
werknemers en zelfstandig ondernemers, en om met de Staatssecretaris Fiscaliteit en
Belastingdienst te bespreken wat de Belastingdienst nodig heeft om meer en efficiënter
te kunnen handhaven op schijnzelfstandigheid en inning van premies werknemersverzekeringen.
In 2022 constateerden we dat de effectiviteit van de handhaving laag is: de pakkans
is laag, en aanwijzingen en correcties van aangiften komen sporadisch voor.4

Uit de door het ministerie verstrekte informatie blijkt dat de Minister deze aanbevelingen
heeft opgevolgd. Het wetsvoorstel Wet Verduidelijking Beoordeling Arbeidsrelaties
en Rechtsvermoeden (VBAR) ligt voor advies bij de Raad van State, en het wetsvoorstel
Wet basisverzekering arbeidsongeschiktheid zelfstandigen is in voorbereiding. Daarnaast
wordt de zelfstandigenaftrek jaarlijks afgebouwd. De Belastingdienst hervat de handhaving
vanaf 1 januari 2025, en medewerkers van het Ministerie van SZW zijn met de Belastingdienst
in gesprek over maatregelen die voor de handhaving behulpzaam zijn.

Om marktpartijen meer duidelijkheid te geven over de aard van de arbeidsrelatie vragen
we uw aandacht voor een spoedige behandeling van het wetsvoorstel Wet VBAR. Hierin
worden criteria gecodificeerd die de rechtspraak hanteert om te bepalen of mensen
als werknemer of als zelfstandige werkzaam zijn. Het is te verwachten dat meer duidelijkheid
in de regels ook behulpzaam is voor de handhaving. Door schijnzelfstandigheid loopt
de overheid sociale premies mis. Tegelijkertijd doen onverzekerde schijnzelfstandigen
wel een beroep op de algemene middelen als zij door langdurige ziekte een beroep op
de bijstand moeten doen voor hun levensonderhoud. Naar schatting een kwart van de
(schijn)zelfstandigen moet een beroep doen op de bijstand als zij arbeidsongeschikt
raken.5 Ook zet schijnzelfstandigheid de solidariteit op de werkvloer onder druk, omdat werknemers
minder vrijheid hebben om bijvoorbeeld een zware nachtdienst te weigeren.

3. Afschaffing BIKK

We zien mogelijkheden om de begroting te vereenvoudigen door de BIKK (Bijdrage in
kosten van kortingen) in de AOW af te schaffen en samen te voegen met de Rijksbijdrage.
Dit hebben we aanbevolen in ons rapport Ouderdomsregelingen ontleed (2019). De Studiegroep Begrotingsruimte adviseerde eind 2023 hetzelfde.6 De BIKK dient om het vermogenstekort in het Ouderdomsfonds aan te vullen dat ontstaat
door minder premieontvangsten vanwege de heffingskortingen in de inkomstenbelasting.
De BIKK maakt de begroting onnodig ingewikkeld omdat de Rijksbijdrage al zorgt voor
voldoende financiering van het Ouderdomsfonds. Door de berekeningswijze van de BIKK
compenseert deze bovendien niet het hele vermogenstekort dat ontstaat door heffingskortingen.
Dezelfde argumenten zijn van toepassing op de BIKK in de Wet langdurige zorg en de
Rijksbijdrage aan het Fonds langdurige zorg. Omdat de berekeningswijze van de BIKK
wettelijk is vastgelegd en die van de Rijksbijdragen niet, is het aan de Tweede Kamer
om samen met de Minister te besluiten hoe de financiering van de fondsen moet worden
geborgd bij een samenvoeging van de BIKK met de Rijksbijdrage.

2. Doelen en kengetallen

In de Staat van de rijksverantwoording 2023 (mei 2024) deden we de aanbeveling om
bij een nieuw regeerakkoord de intensiveringen, ombuigingen en doelstellingen zodanig
vast te leggen dat het parlement de voortgang en resultaten kan monitoren. De door
de Tweede Kamer aangenomen motie Van der Lee laat zien dat de Tweede Kamer het belang
van concrete doelstellingen onderschrijft (Kamerstuk 36 560, nr. 5). We verwachten dat de Minister de doelen duidelijk en vindbaar in zijn begroting
formuleert.

Bij elke begroting wordt ook een factsheet Brede Welvaart van het CBS gepubliceerd
(dit keer nog gebaseerd op de «oude» indeling van de ministeries). Deze bevat een
selectie van de indicatoren passend bij de betreffende begroting. Wij hebben in de
ontwerpbegroting een verwijzing naar doelstellingen brede welvaart gevonden. Als context
geeft de Minister onder andere mee dat Nederlanders (zeer) tevreden zijn met hun arbeidsomstandigheden,
een goede werk-privé balans ervaren en dat de langdurige werkloosheid laag is. Tegelijkertijd
geeft de Minister mee dat verbetering van de brede welvaart mogelijk is, onder andere
omdat het aantal huishoudens met problematische schulden is toegenomen en het ziekteverzuim
hoger is dan in het verleden.

De ontwerpbegroting bevat zoals voorgeschreven per begrotingsartikel doelstellingen
van het beleid van de Minister, en er zijn ook per artikelonderdeel doelstellingen
opgenomen. Ook de beleidsagenda in de begroting bevat prioriteiten en/of doelstellingen.

• Een voorbeeld van een concrete en meetbare doelstelling is die voor (kinder)armoede
(artikel 2), namelijk dat de (kinder)armoedecijfers in 2025 niet hoger mogen zijn dan
in 2024, en een halvering van het aantal vrouwen, mannen en kinderen dat in armoede
leeft in 2030 ten opzichte van 2015. Een ander goed voorbeeld is de 125.000 extra
banen voor mensen met een arbeidsbeperking in 2026 ten opzichte van 2013 (Wet banenafspraak
en quotumregeling arbeidsbeperkten).

• Daar staan diverse voorbeelden tegenover van doelstellingen die niet specifiek, meetbaar
en tijdgebonden geformuleerd zijn. Dit geldt bijvoorbeeld voor de doelstelling «werk
op een gezonde en veilige manier kunnen doen». Bij de uitwerking van de Arbovisie
kan deze concreter gemaakt, bijvoorbeeld met een streefcijfer voor het aantal arbeidsongevallen.
Ook bij de aanpak van schijnzelfstandigheid is een concrete, meetbare doelstelling
mogelijk als de Minister start met de monitoring hiervan. De doelstelling van pensioen
en oudedag – «mensen hebben een vangnet bij ouderdom» – kan meer concreet en meetbaar
door bijvoorbeeld aan te sluiten bij de doelstellingen in het Interdepartementaal
Beleidsonderzoek Pensioenopbouw in balans.7

Het valt ons op dat diverse concrete doelstellingen niet in de begroting staan, maar
wel in Kamerstukken die geen onderdeel uitmaken van de begrotingscyclus. Dit maakt
een zoekplaatje van de navolgbaarheid van resultaten. Een voorbeeld is de doelstelling
van Leven lang ontwikkelen, namelijk 62% scholingsdeelname van werkenden in 2030.8 Een ander voorbeeld is de 65% arbeidsdeelname die werd verwacht bij gedeeltelijk
arbeidsongeschikten bij de introductie van de Wet WIA.9

3. Financiële risico’s en onzekerheden

In de Staat van de rijksverantwoording 2023 stelden we vast dat de Tweede Kamer regelmatig
verrast wordt door berichten over uitgaven, inkomsten of resultaten die in de praktijk
substantieel anders uitpakken dan was verwacht. We deden de aanbeveling om risico’s
pro-actiever in beeld te brengen en om aandacht te vragen voor de kwaliteit van ramingen.
In deze begroting vinden wij die aandacht voor financiële risico’s niet overal expliciet
terug.

De Minister wijst in de begroting op een aannemelijk risico op het niet tijdig en
volledig behalen van enkele mijlpalen en doelstellingen van het Nederlandse Herstel
en Veerkrachtplan (HVP). Volgens de Voorjaarsnota 2024 kan dit een korting op de te
ontvangen middelen tot gevolg hebben, die kan oplopen tot 600 miljoen euro per niet
behaalde mijlpaal of doelstelling. Deze korting wordt niet genoemd in de begroting.

In de begroting gaat de Minister niet in op de financiële risico’s van de maatregelen
om de achterstanden bij de WIA-beoordelingen terug te dringen. Zo leidt de 60+ maatregel
tot een hogere WIA-instroom. Daar komt bij dat de toename van het aantal WIA-aanvragen
met 10.000 in 2023 voor een groot deel onverklaard is.10

Ook gaat de Minister in de begroting niet in op de onzekerheid van de geraamde verplichtingen
en uitgaven aan kinderopvangtoeslag. We wijzen erop dat de uitgaven in de jaren vanaf
2020 3–9% hoger waren dan geraamd. Naar verwachting zijn de ramingen vanaf 2027 nog
onzekerder vanwege de stelselherziening die aanzienlijk hogere uitgaven met zich meebrengt.
Aandacht voor deze onzekerheid is extra van belang gezien de grote risico’s voor de
doeltreffendheid en doelmatigheid van deze stelselherziening in termen van arbeidsmarktparticipatie,
ontwikkeling en kansengelijkheid van kinderen.11

4. Strategische Evaluatie Agenda (SEA)

De Minister is verantwoordelijk voor het periodiek onderzoeken van de doelmatigheid
en doeltreffendheid van het beleid dat aan zijn/haar begroting ten grondslag ligt.
De SEA laat zien welke evaluaties zijn uitgevoerd en gepland op de belangrijke beleidsthema’s
van het departement. De Algemene Rekenkamer heeft de SEA van het Ministerie van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid op de volgende aspecten beoordeeld:

a. Afdekking van de uitgaven door evaluatieonderzoek

De SEA is er op gericht om de beleidsthema’s en de daarbij behorende uitgaven met
onderzoek af te dekken. Uit de SEA blijkt dat voor alle SZW-beleidsthema’s evaluaties
worden uitgevoerd. Het is positief dat er ook evaluaties op instrumentniveau zijn
opgenomen, zoals van het STAP-budget en het noodfonds energie. De Minister maakt niet
inzichtelijk in hoeverre begrotingsmiddelen met evaluaties zijn afgedekt. Daartoe
is er geen formele verplichting, maar zo heeft de Tweede Kamer niet een duidelijk
beeld van de afdekking van de financiële middelen met evaluaties en welke evaluatieopgave
er voor de komende periode nog ligt. Het is niet vanzelfsprekend dat de evaluaties
inzicht geven in de doeltreffendheid en doelmatigheid per beleidsthema. Dit is afhankelijk
van de beschikbare studies die hierin worden samengenomen, en niet altijd is sprake
van concrete doelstellingen en een aantoonbaar oorzakelijk verband.

b. Geplande evaluaties in de SEA die wij van bijzonder belang achten

Wij vinden de evaluaties van de SLIM-regeling en het STAP-budget onder het beleidsthema
leven lang ontwikkelen (LLO) van bijzonder belang voor de commissie SZW van de Tweede
Kamer. Om het LLO-beleid door te ontwikkelen is het van belang dat wordt geleerd van
bestaande regelingen, en te bezien hoe dit beleid kan bijdragen om de overgang van
werk naar werk te stimuleren, arbeidstekorten tegen te gaan, en de arbeidsproductiviteit
te verhogen.

c. Evidente witte vlekken in de SEA

De regelingen in Caribisch Nederland maken geen onderdeel uit van de periodieke rapportages
per beleidsthema, met de tegemoetkoming aan ouders voor de kosten van kinderen als
positieve uitzondering. De geraamde Rijksuitgaven Caribisch Nederland van € 137 miljoen
in 2025 zijn bijna verwaarloosbaar op een totaal van € 114,9 miljard aan sociale zekerheidsuitgaven.
Maar mede gezien de bekende structurele problemen in het financieel beheer bij de
Rijksdienst Caribisch Nederland-unit SZW achten we het onderwerp wel relevant voor
de oordeelsvorming van de Tweede Kamer over het gevoerde beleid in Caribisch Nederland.
Deze Rijksdienst staat voor de ingewikkelde taak om vele regelingen op meerdere beleidsterreinen
uit te voeren op een schaal van een kleine gemeente. Een mogelijkheid is om Caribisch
Nederland als afzonderlijk thema op te nemen in de SEA, in samenhang met de begroting
van Binnenlandse Zaken & Koninkrijksrelaties.

Het valt ons op dat de periodieke rapportage over jonggehandicapten alleen betrekking
heeft op diegenen met een Wajong-uitkering, terwijl jonggehandicapten met arbeidsvermogen
sinds 2015 onder de Participatiewet vallen (thema Bijstand en participatie). Daarmee
geven de periodieke rapportages van deze thema’s geen zicht op wat deze majeure beleidswijziging
voor deze doelgroep heeft opgeleverd.

d. Ruimte voor een integrale aanpak

De evaluaties in de SEA beperken zich tot de SZW-beleidsthema’s. Uitzonderingen zijn
de synthesestudie naar de doeltreffendheid van coronasteunmaatregelen en de meerjarige
onderzoeken onder het cohort statushouders (LOCS) en Oekraïense vluchtelingen (LOCOV).
We denken dat er meer onderwerpen zijn die zich lenen voor een integrale, departement
overstijgende aanpak. Voorbeelden zijn schuldhulpverlening en oorzaken van schulden,
mentale belasting in het werk en de toegang tot ggz, en de opleiding van behandelend
artsen, bedrijfsartsen en verzekeringsartsen.

5. Recent gepubliceerd en aankomend onderzoek AR

De Algemene Rekenkamer publiceerde op 5 juni 2024 het rapport Productiviteit in perspectief met uitkomsten van de eerste fase van een op uw verzoek uitgevoerd onderzoek naar
de productiviteitsontwikkeling bij een selectie van uitvoeringsorganisaties. Twee
van deze organisaties zijn de SVB en UWV.

Uit het onderzoek komt naar voren dat diverse factoren van invloed zijn op de ontwikkeling
van de productiviteit. De toenemende complexiteit van de uitvoering is hierbij vanuit
de uitvoeringsorganisaties als belangrijke oorzaak genoemd. Zo is bij de uitvoering
van de WIA de gemiddelde duur van een sociaal-medische beoordeling ruim 3 keer zo
lang als 25 jaar geleden. Met het oog op het nieuwe regeerprogramma willen we u opnieuw
attenderen op de uitvoerbaarheid van het arbeidsongeschiktheidsstelsel.

Verder brengen we de volgende onderzoeken onder uw aandacht:

• Daders vrijuit, slachtoffers niet geholpen (2021), over de aanpak van arbeidsuitbuiting vanwege de plannen van de Minister van
SZW om de uitzendsector te reguleren en het voorliggende wetsvoorstel over de uitbreiding
van de strafbaarstelling mensenhandel (samen met de Minister van JenV);

• Focus op handhaving Belastingdienst op schijnzelfstandigheid (2021) en ons verantwoordingsonderzoek SZW 2022 (2023) met daarin onderzoek naar de aanpak van schijnzelfstandigheid, vanwege het
in voorbereiding zijnde wetsvoorstel Wet VBAR en de hervatting van de handhaving per
1 januari 2025;

• Grip op menselijke maat (2024) en onze verantwoordingsonderzoeken SZW 2022 en 2023, met daarin onderzoek naar de uitvoering van de WIA, vanwege (voorgenomen) maatregelen
om de WIA beter uitvoerbaar te maken en nadelige gevolgen te beperken die tegen de
bedoeling van de socialezekerheidswetten ingaan (wetsvoorstel Handhaving sociale zekerheid);

• Verantwoordingsonderzoek SZW 2022 (2023), met daarin ons onderzoek naar het STAP-budget, vanwege de geplande evaluatie
in 2025;

• Ons lopende onderzoek naar de arbeidsmarktparticipatie van statushouders. Wij onderzoeken
of het aannemelijk is dat de uitvoering van de nieuwe Inburgeringswet (Wi2021) bijdraagt
aan het snel vinden en behouden van (passend) betaald werk door statushouders. Publicatie
is eind 2025 gepland.

Wij vertrouwen erop dat deze brief behulpzaam is bij de begrotingsbehandeling in uw
Kamer.

Algemene Rekenkamer

drs. P.J. (Pieter) Duisenberg, president

drs. C. (Cornelis) van der Werf, secretaris