Advies Afdeling advisering Raad van State en Reactie van de initiatiefnemer(s) : Advies Afdeling advisering Raad van State en Reactie van de initiatiefnemer

Nr. 4 ADVIES VAN DE AFDELING ADVISERING VAN DE RAAD VAN STATE EN REACTIE VAN DE INITIATIEFNEMER

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 2 december 2021 no. W04.21.0289/I en de reactie van de initiatiefnemer d.d. 15 december
2021, aangeboden aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Het advies
van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Bij brief van de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 22 september
2021 heeft de Tweede Kamer, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging
aanhangig gemaakt het voorstel van wet van het lid Kops tot wijziging van de Huisvestingswet
2014 in verband met het uitzonderen van het verlenen van voorrang aan vergunninghouders
bij huisvesting op grond van het feit dat zij vergunninghouder zijn (Wet uitzonderen
voorrang vergunninghouders), met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel introduceert een verbod in de Huisvestingswet 2014 om aan asielzoekers
met een verblijfsvergunning (hierna: vergunninghouders) voorrang te verlenen bij huisvesting
op grond van het feit dat zij vergunninghouder zijn.

Initiatiefnemer dankt de Afdeling voor het uitbrengen van haar advies.

De Afdeling advisering van de Raad van State zet in dit advies uiteen dat het wetsvoorstel
haaks staat op het doel en de uitgangspunten van de Huisvestingswet 2014. Op grond
van die wet staat het gemeenten vrij om te bepalen op welke wijze zij hun huisvestingsbeleid
vormgeven. Het wetsvoorstel doorkruist de gemeentelijke vrijheid om het huisvestingsbeleid
vorm te geven en zelf urgentiecategorieën aan te wijzen.

Daarnaast brengt het wetsvoorstel gemeenten in een spagaat omdat zij nog steeds verplicht
zijn om vergunninghouders te huisvesten. Gezien de krapte op de woningmarkt valt niet
goed in te zien hoe gemeenten aan deze verplichting kunnen voldoen als zij niet de
mogelijkheid hebben vergunninghouders als urgentiecategorie aan te wijzen. Het voorstel
gaat daarbij niet in op de implicaties voor de asielketen en geeft geen rechtvaardiging
voor het indirecte onderscheid naar nationaliteit dat wordt gemaakt.

In verband met deze opmerkingen kan over het initiatiefvoorstel niet positief worden
geadviseerd.

1. Inhoud en achtergrond van het wetsvoorstel

In het verleden waren gemeenten verplicht om, indien zij bij het verlenen van huisvestingsvergunningen
werken met een systeem van urgentieverklaringen, vergunninghouders aan te wijzen als
urgentiecategorie.1 Per 1 juli 2017 is de Huisvestingswet 2014 op dit punt aangepast.2 Gemeenten zijn niet langer verplicht vergunninghouders aan te wijzen als urgentiecategorie.
Zij behielden echter de bevoegdheid dit wel te doen.

Uit de toelichting bij het onderhavige initiatiefwetsvoorstel blijkt ook dat in de
overgrote meerderheid van gemeenten met een urgentieregeling, vergunninghouders nog
steeds zijn aangemerkt als urgentiecategorie.3 In de Huisvestingswet 2014 bleef de taakstelling voor huisvesting van vergunninghouders
gelden. De rijksoverheid bepaalt elk half jaar het totaal aantal vergunninghouders
dat de gemeente moet huisvesten.4

De initiatiefnemer concludeert dat het schrappen van de wettelijk verplichte urgentiecategorie
een miniem effect heeft gehad en dat daarmee «nauwelijks uitvoering is gegeven aan
de bedoeling van bovengenoemde wetswijzing, namelijk «het voorkomen van verdringing
van reguliere woningzoekenden»».5

De initiatiefnemer stelt daarom een verbod voor op het met voorrang huisvesten van
vergunninghouders op grond van het feit dat zij vergunninghouder zijn.

In 2015 adviseerde de Afdeling over een andersoortig wetsvoorstel dat eveneens betrekking
had op het met urgentie huisvesten van vergunninghouders.6 Dat wetsvoorstel is, na het advies van de Afdeling, niet verder in procedure gebracht.

2. Implicaties van het wetsvoorstel

a. Huisvestingswet 2014

De Huisvestingswet 2014 biedt gemeenten instrumenten om hun huisvestingsbeleid vorm
te geven. In een huisvestingsverordening kunnen zij regels vastleggen voor de woonruimteverdeling
en het beheer van de woonruimtevoorraad. Het doel van de wet is de bestrijding van
onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte en
bevordering van de leefbaarheid.7 De Huisvestingswet 2014 ziet vooral op het goedkoopste deel van de woningmarkt en
is bedoeld om bij de woonruimteverdeling «kwetsbare groepen» te beschermen, doorgaans
mensen met minder financiële mogelijkheden.

Eén van de belangrijkste wijzigingen van de Huisvestingswet 2014 ten opzichte van
het daarvóór geldende stelsel, is dat gemeenten meer beleidsruimte en bevoegdheden
hebben gekregen. Zo zijn gemeenten vrij om zelf te bepalen welk deel van de lokale
woonruimtevoorraad qua prijsniveau en kenmerken onder de werking van een huisvestingsverordening
zal vallen.8

De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening bepalen dat voorrang wordt gegeven
aan woningzoekenden die dringend woonruimte behoeven. De gemeenteraad stelt de criteria
vast op basis waarvan woningzoekenden worden ingedeeld in urgentiecategorieën. Een
randvoorwaarde hierbij is dat mantelzorgers en personen uit blijf-van-mijn-lijfhuizen
in ieder geval tot de urgente woningzoekenden behoren.9

Zoals hiervoor vermeld waren oorspronkelijk ook vergunninghouders opgenomen als wettelijke
urgentiecategorie. De regering heeft deze urgentiecategorie in 2017 geschrapt. De
praktische implicaties daarvan zijn beperkt gebleken. Veruit de meeste gemeenten hebben
ook na 2017 vergunninghouders als urgentiecategorie opgenomen in hun huisvestingsverordening.10 Het schrappen van deze urgentiecategorie impliceert echter niet dat verplichte uitsluiting
van een bepaalde urgentiecategorie is toegestaan.

Het initiatiefwetsvoorstel bevat een wettelijk verbod op het kwalificeren van één
specifieke groep als urgentiecategorie. Daarmee gaat het in tegen het doel van de
wet om kwetsbare groepen bescherming te bieden op de woningmarkt. Het wetsvoorstel
gaat eveneens in tegen de systematiek van de Huisvestingswet 2014. Sinds de decentralisatie
staat het gemeenten vrij om – binnen bepaalde procesvoorwaarden11 – te bepalen hoe zij hun beleid inrichten en of zij besluiten dit vast te leggen
in een huisvestingsverordening. Het wetsvoorstel staat daarmee haaks op de gemeentelijke
vrijheid om het huisvestingsbeleid vorm te geven en zelf urgentiecategorieën aan te
wijzen.

Zoals uit de woorden van de Afdeling blijkt, is «de gemeentelijke vrijheid om het
huisvestingsbeleid vorm te geven en zelf urgentiecategorieën aan te wijzen» geenszins
absoluut, maar aan voorwaarden verbonden. Wanneer een gemeente een huisvestingsverordening
met urgentieregeling instelt, is zij volgens de Huisvestingswet 2014 verplicht om in ieder geval als urgentiecategorieën aan te wijzen: mantelzorgers en -ontvangers;
personen die in een blijf-van-mijn-lijfhuis verblijven. Het wetsvoorstel staat niet
haaks op de genoemde gemeentelijke vrijheid en gaat niet in tegen de systematiek van
de Huisvestingswet 2014, maar sluit juist aan op de voorwaardelijkheid die de wetgever
hier reeds aan heeft verbonden.

b. Huisvesting door gemeenten

Daar komt nog bij dat het voorgestelde verbod op voorrang voor vergunninghouders gemeenten
niet ontslaat van de plicht om op basis van halfjaarlijkse taakstellingen vergunninghouders
te huisvesten.12 Daarmee komen gemeenten in een spagaat. Enerzijds mogen ze, op grond van het in dit
wetsvoorstel opgenomen verbod, geen voorrang meer verlenen aan vergunninghouders als
specifieke groep; anderzijds zijn zij gehouden bepaalde aantallen vergunninghouders
te huisvesten.

De toelichting gaat niet in op de vraag op welke andere wijze gemeenten aan hun taakstelling
kunnen voldoen, ook met het oog op het tekort aan sociale huurwoningen en de gebrekkige
doorstroming op de woningmarkt in den brede. Daarmee roept het wetsvoorstel fundamentele
vragen op over de uitvoerbaarheid voor gemeenten.13 Daarbij moet bedacht worden dat een belemmering in de huisvesting van vergunninghouders
tevens een belemmering betekent voor hun integratie in de Nederlandse samenleving
en van hun mogelijkheden hier een nieuw leven op te bouwen. Nederland is in dit verband
ook gebonden aan verplichtingen die voortvloeien uit het Europese en internationale
recht.14

De Afdeling bevestigt hiermee dat het verlenen van voorrang aan vergunninghouders
niet op inhoudelijke, persoonlijke gronden is gebaseerd zoals dat normaliter bij urgentie15 gebeurt, maar slechts een middel is voor het behalen van de halfjaarlijkse taakstellingen – wat de geest van de urgentieregeling
te buiten gaat. Immers, voor de gemeenten zijn deze taakstellingen de voornaamste
reden om de voorrangspositie van vergunninghouders in stand te houden.

De Afdeling gaat voorbij aan het onderwerp en het doel van het wetsvoorstel. Het voorstel
gaat niet over de taakstellingen of integratie in de Nederlandse samenleving, maar
over een veel fundamentelere kwestie die hieraan vooraf gaat: het maakt namelijk een
einde aan de discriminatoire bevoordeling van vergunninghouders als groep – louter
vanwege het feit dat zij vergunninghouder zijn – ten nadele van reguliere woningzoekenden.

Initiatiefnemer geeft daarbij mee: indien de taakstellingen de uitvoerbaarheid voor
gemeenten in de weg staan, kunnen deze te allen tijde door de Staatssecretaris van
Justitie & Veiligheid worden gewijzigd.

c. Doorstroming asielketen

Daarnaast moet gewezen worden op de implicaties voor de «asielketen», in het bijzonder
de opvang door het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA). Deze opvang is bedoeld
voor asielzoekers die in afwachting zijn van een beslissing op hun asielaanvraag.
Indien vergunninghouders geen voorrang meer mogen krijgen bij de verdeling van woonruimte,
kan dit ingrijpende gevolgen hebben voor de doorstroming in de asielketen. Op dit
moment verblijven bijna 11.000 vergunninghouders nog in een opvang van het COA in
afwachting van een woning. Zij vormen ongeveer een derde van het totaal aantal personen
dat gebruikmaakt van een opvang van het COA.16 De nu al moeizame uitstroom zorgt voor capaciteitsproblemen bij het COA, zeker in
geval van vergrote instroom van nieuwe asielzoekers.

Initiatiefnemer is van mening dat «implicaties voor de asielketen» geen rechtvaardiging
zijn voor het ongewijzigd laten van de discriminatoire bevoordeling van vergunninghouders.
Bovendien dienen «implicaties voor de asielketen» aan de voorkant, aldus in de asielketen
zélf opgelost te worden en niet aan de achterkant, zoals op de woningmarkt. De woningmarkt
en reguliere woningzoekenden mogen niet de dupe zijn van de gevolgen van beleidskeuzes
op het gebied van asiel.

De discussie die de Afdeling hier opwerpt, doet niets af aan het fundamentele standpunt
van initiatiefnemer dat de achtergestelde positie van reguliere woningzoekenden moet
worden beëindigd.

d. Conclusie

De Afdeling concludeert dat het voorstel ingaat tegen het doel en de systematiek van
de Huisvestingswet 2014. Die wet heeft onder meer als doel kwetsbare groepen bescherming
te bieden op de woningmarkt. Daarbij geeft de wet gemeenten veel ruimte om het huisvestingsbeleid
vorm te geven. In dit verband is het aan de gemeenteraad om urgentiecategorieën vast
te stellen, met inachtneming van wat in een specifieke gemeente opportuun is.

Daarnaast belemmert het wetsvoorstel gemeenten om te voldoen aan de taakstelling voor
de huisvesting van vergunninghouders. Daarmee komt tevens de inburgering en integratie
van vergunninghouders in het gedrang. Indien het voor gemeenten nog moeilijker wordt
vergunninghouders te huisvesten, compliceert dit bovendien de toch al moeizame doorstroming
in de asielketen en zorgt het voor extra druk op de opvangcapaciteit. De toelichting
gaat niet in op deze implicaties (en complicaties) van het wetsvoorstel en geeft zo
geen blijk van een zorgvuldige afweging van de betrokken belangen.

Om deze redenen adviseert de Afdeling af te zien van het wetsvoorstel.

3. Indirect onderscheid naar nationaliteit

a. Bevoordeling van statushouders

Als gemeenten vergunninghouders aanwijzen als urgentiecategorie, dan is er volgens
de initiatiefnemer sprake van discriminatie van «reguliere Nederlandse woningzoekenden».17 Hij acht dit onwenselijk.

Op zichzelf is het juist dat met het aanwijzen van vergunninghouders als urgentiecategorie
onderscheid wordt gemaakt tussen vergunninghouders en «reguliere Nederlandse woningzoekenden».
De stelling dat dit een verboden onderscheid is, is echter onjuist. De Afdeling wijst
erop dat het maken van onderscheid alleen verboden is als daarvoor geen objectieve
en redelijke rechtvaardiging bestaat.18

Een objectieve en redelijke rechtvaardiging is er als het onderscheid een legitiem
doel dient en proportioneel is, in de zin dat er een redelijke verhouding is tussen
doel en middelen.19 Met het aanwijzen van vergunninghouders als urgentiecategorie wordt de integratie
in de samenleving alsmede de doorstroom in de asielketen bevorderd. Dit zijn legitieme
doelen, waartoe het aanwijzen van vergunninghouders als urgentiecategorie in redelijke
verhouding staat.

De Afdeling bevestigt hiermee dat er met het aanwijzen van vergunninghouders als urgentiecategorie
onderscheid wordt gemaakt tussen vergunninghouders en reguliere woningzoekenden. Initiatiefnemer
vindt het opmerkelijk dat de Afdeling dit onderscheid «objectief en redelijk gerechtvaardigd»
acht, hoewel de wetgever dit onderscheid in 2017 reeds uit de wet heeft geschrapt.
Dat de praktische implicaties van deze wetswijziging beperkt zijn gebleven, benadrukt
de noodzaak van voorliggend wetsvoorstel.

Bovendien gaat de Afdeling opnieuw voorbij aan het onderwerp en het doel van het wetsvoorstel:
dat is niet de integratie in de samenleving of de doorstroom in de asielketen, maar
het beëindigen van de discriminatoire bevoordeling van vergunninghouders en daarmee
de achtergestelde positie van reguliere woningzoekenden. De door de Afdeling genoemde
argumenten om de voorrangspositie van vergunninghouders te handhaven onderstrepen
de argumenten van initiatiefnemer om hier juist een eind aan te maken.

b. Indirect onderscheid naar nationaliteit

Dit wetsvoorstel ontneemt de mogelijkheid tot expliciete begunstiging van vergunninghouders
ten opzichte van andere woningzoekenden. Die maatregel is, formeel beschouwd, niet
in strijd met het verbod op ongelijke behandeling.20 Gemeenten kunnen vergunninghouders immers, zoals de initiatiefnemer ook onderkent,
nog steeds een urgentieverklaring geven onder dezelfde voorwaarden die gelden voor
woningzoekenden met de Nederlandse nationaliteit en legaal in Nederland verblijvende
woningzoekenden met een andere nationaliteit.

Deze strikt formele redenering gaat evenwel voorbij aan de complexe werkelijkheid.
Gezien de schaarste aan sociale huurwoningen en de jarenlange wachttijden voor woningzoekenden
betekent dit wetsvoorstel dat grote groepen vergunninghouders geen uitzicht zullen
hebben op het verkrijgen van passende huisvesting binnen afzienbare tijd. Zij verschillen
van «reguliere» woningzoekenden doordat zij geen wachttijd hebben kunnen opbouwen.
Daarnaast hebben vergunninghouders veelal geen of een beperkt sociaal netwerk in Nederland
en zijn zij dikwijls de taal niet of minder machtig. Bovendien beschikken zij, buiten
de per definitie tijdelijke COA-opvang, niet over huisvesting van waaruit zij een
woning kunnen zoeken.

De «complexe werkelijkheid» die de Afdeling beschrijft ten aanzien van de huisvesting
van vergunninghouders is bij de huisvesting van reguliere woningzoekenden niet wezenlijk
anders: zaken als opgebouwde wachttijd en een sociaal netwerk zijn niet alleen voor
vergunninghouders, maar óók voor reguliere woningzoekenden geenszins vanzelfsprekend.
Hier wordt een tegenstelling opgeworpen die er niet is.

Het «niet binnen afzienbare tijd verkrijgen van passende huisvesting» – wat voor de
Afdeling een argument is om de voorrangspositie voor vergunninghouders te handhaven –
is voor reguliere woningzoekenden staande praktijk. Voor initiatiefnemer des te meer
reden om dit, middels voorliggend wetsvoorstel, gelijk te trekken: de realiteit dat
reguliere woningzoekenden in geval van woningschaarste op de wachtlijst moeten staan,
dient voor vergunninghouders niet anders te zijn. Initiatiefnemer betreurt het dat
de Afdeling geen voorstander is van gelijke behandeling in dezen.

Onder dergelijke omstandigheden zal het (volledig) voorbijgaan aan deze verschillen
tussen vergunninghouders en andere «reguliere» woningzoekenden leiden tot (indirect)
onderscheid op grond van nationaliteit, waarvoor geen voldoende objectieve en redelijke
rechtvaardiging bestaat. Onder omstandigheden vloeit uit het EVRM en het Unierecht
een verplichting voort om positieve maatregelen te treffen om er voor te zorgen dat
personen gelijk worden behandeld. De hiervoor genoemde verschillen zouden daartoe
moeten worden betrokken bij de formulering van urgentiecriteria voor de toewijzing
van woningen. Het voorstel biedt daarvoor ten onrechte geen ruimte.

Ook om die reden adviseert de Afdeling af te zien van het wetsvoorstel.

Zoals gezegd werpt de Afdeling een tegenstelling op die er niet is. «(Indirect) onderscheid
op grond van nationaliteit» is niet aan de orde, aangezien het uitzonderen van het
verlenen van voorrang aan vergunninghouders geenszins op nationaliteit is gebaseerd.
Ook als het gaat om de huisvesting van reguliere woningzoekenden is er geen sprake
van welke nationaliteit dan ook. Het wetsvoorstel voorkomt juist dat er bij huisvesting onderscheid wordt gemaakt (op grond van het feit of
woningzoekenden wel of geen vergunninghouder zijn).

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft ernstige bezwaren tegen het initiatiefvoorstel
en adviseert om het voorstel niet in behandeling te nemen.

Initiatiefnemer persisteert in de behandeling van het wetsvoorstel en ziet die met
groot vertrouwen tegemoet.

De Vice-President van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

De initiatiefnemer, Kops