Memorie van toelichting : Memorie van toelichting
35 963 Wijziging van de Wet register onderwijsdeelnemers en enkele andere wetten in verband met het uitbreiden van de wettelijke grondslagen voor de verwerking van gegevens in het kader van het register onderwijsdeelnemers
Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING
I. ALGEMEEN
1. Inleiding
Met dit wetsvoorstel wordt de Wet register onderwijsdeelnemers (hierna: WRO) gewijzigd
in verband met het uitbreiden van de wettelijke grondslagen voor de verwerking van
gegevens uit het register onderwijsdeelnemers. De volgende onderwerpen worden in dit
wetsvoorstel geregeld:
– Ten eerste worden particuliere, buitenlandse en internationale scholen (de zogenoemde
B3- en B4-scholen) aangesloten op het register onderwijsdeelnemers, met het oog op
een effectievere aanpak van verzuim.
– Ten tweede wordt het aantal grondslagen voor het verstrekken van gegevens uit het
register onderwijsdeelnemers aan organisaties uitgebreid ten behoeve van de uitvoering
van diverse taken van deze organisaties.
– Ten derde wordt een aantal andere aspecten geregeld: er wordt een grondslag geboden
voor het gebruik van basisgegevens voor de bepaling van het door studenten verschuldigde
collegegeld en voor het gebruik van diplomagegevens voor het legaliseren van diploma’s
ten behoeve van het gebruik hiervan in het buitenland.
Dit wetsvoorstel heeft verschillende aanleidingen.1 Wat betreft particuliere, buitenlandse en internationale scholen is gebleken dat
toezichthouders hun taken op het gebied van de aanpak van verzuim onvoldoende effectief
kunnen uitoefenen, omdat er – anders dan bij alle overige scholen die onder de Leerplichtwet
1969 (LPW) vallen – geen gegevens over leerlingen van deze scholen zijn opgenomen
in het register onderwijsdeelnemers.
Een andere aanleiding is dat de afgelopen jaren bij het Ministerie van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschap (OCW) verzoeken zijn binnengekomen van diverse instanties om
gegevensuitwisselingen mogelijk te maken zodat deze instanties hun taken beter kunnen
uitoefenen. Het gaat om verzoeken van onder meer bestuursorganen (waaronder samenwerkingsverbanden
passend onderwijs), sectorraden, pensioenuitvoerders en Belgische overheidsinstanties
die toezicht houden op verzuim. Met betrekking tot bestuursorganen wordt de grondslag
van een aantal nieuwe gegevensverstrekkingen geregeld in een wijziging van het Besluit
register onderwijsdeelnemers (BRO) die momenteel in procedure is.
Tot slot zijn naar aanleiding van de komst van de Algemene verordening gegevensbescherming
(AVG) de gegevensverstrekkingen die in de praktijk door de Dienst Uitvoering Onderwijs
(DUO) aan externe partijen plaatsvinden tegen het licht gehouden. Geconstateerd is
dat voor een aantal verstrekkingen een expliciete wettelijke grondslag nodig is. Met
dit wetsvoorstel worden deze grondslagen opgenomen in de WRO.
Met de voorgestelde uitbreiding van de wettelijke grondslagen worden de volgende doelen
beoogd:
– Ondersteuning van de taakuitvoering door organisaties, met name bij de overheid en
in het onderwijs, door middel van gegevensverstrekking aan die organisaties. Of iemand
is ingeschreven bij een onderwijsinstelling of een bepaald diploma heeft behaald,
is voor diverse organisaties een gegeven dat zij nodig hebben om hun (wettelijke)
taken uit te voeren. Het register onderwijsdeelnemers is een bron van betrouwbare
informatie over onderwijsdeelname en diploma’s. Dit wetsvoorstel beoogt het gebruik
van deze informatie op een verantwoorde manier uit te breiden.
– Vermindering van administratieve lasten voor onderwijsinstellingen, toezichthouders,
overheidsinstanties, ouders en leerlingen door hergebruik van al in het register onderwijsdeelnemers
aanwezige gegevens (uitgangspunt «eenmalig opvragen, meervoudig gebruik»).
– Het bieden van een expliciete wettelijke grondslag voor een aantal noodzakelijke gegevensverstrekkingen
uit het register onderwijsdeelnemers.
– Dit wetsvoorstel is een wijziging van de recent tot stand gekomen WRO. Met de komst
van de WRO is de registerwetgeving vernieuwd. Voor de context van dit wetsvoorstel
is het van belang om eerst in te gaan op deze vernieuwing.
2. Achtergronden WRO
De WRO is op 1 juli 2020 in werking getreden, tegelijk met het onderliggende BRO en
de Regeling register onderwijsdeelnemers. Met deze vernieuwde registerwetgeving is
een bundeling en flexibilisering van registerwetgeving tot stand gekomen. De wetgeving
rondom registers die voorheen over verschillende onderwijswetten was verspreid, werd
gecentraliseerd. Het ging hier met name om een (technische) herstructurering van registerwetgeving
die – enkele uitzonderingen daargelaten – beleidsneutraal was. Er zijn met de invoering
van de WRO slechts enkele materiële wijzigingen over de gegevensverwerking doorgevoerd.2
Met de WRO is er een wettelijke regeling voor een integraal register onderwijsdeelnemers
gekomen. De voorheen bestaande vier registers van DUO werden geïntegreerd in één register
onderwijsdeelnemers. Het ging om het basisregister onderwijs (BRON), het register
vrijstellingen en vervangende leerplicht, het meldingsregister relatief verzuim en
het diplomaregister. Hierdoor ontstond alleen qua opzet een nieuw register, niet qua
inhoud: het integrale register bevat gegevens die eerder over de verschillende registers
waren verspreid.
In de WRO is opgesomd welke soorten gegevens in het register zijn opgenomen:3 naast het persoonsgebonden nummer van de onderwijsdeelnemer gaat het om basisgegevens,
vrijstellingsgegevens, verzuimgegevens en diplomagegevens. Ook de doelen waarvoor
de gegevens mogen worden gebruikt zijn in de wet opgesomd. Deze doelen zijn onder
meer bekostiging van onderwijsinstellingen door de Minister van OCW, toezicht op het
onderwijs door de Inspectie van het Onderwijs (hierna: inspectie), toezicht op de
naleving van de LPW door gemeenten, uitvoering van toelatings- en inschrijvingsprocedures
door onderwijsinstellingen, en de uitvoering van wettelijke taken door andere bestuursorganen.
Het BRO geeft een nadere uitwerking van de doelen waarvoor gegevens uit het register
onderwijsdeelnemers mogen worden gebruikt. Als het bijvoorbeeld gaat om bestuursorganen
regelt het BRO aan welke bestuursorganen en voor welke taken gegevens mogen worden
verstrekt (zoals bijvoorbeeld aan de Sociale Verzekeringsbank (SVB)).
Met de bundeling van wetgeving werd het voor onderwijsdeelnemers en ouders transparanter
welke onderwijsgegevens gedurende de gehele onderwijsloopbaan bij de rijksoverheid
bekend zijn, voor welke doelen deze gegevens worden verzameld, waarvoor deze gegevens
worden gebruikt en hoe lang ze worden bewaard.4
Het register bevat betrouwbare informatie die voor de taakuitvoering van diverse (overheids)instanties
zoals de Minister van OCW, onderwijsinstellingen, inspectie en gemeenten onontbeerlijk
is. Eén van de belangrijke uitgangspunten van het register is «eenmalig opvragen,
meervoudig gebruik» zodat administratieve lasten voor de genoemde instanties, leerlingen
en ouders worden verminderd. Met het oog daarop heeft de WRO meer flexibiliteit gebracht
in de registerwetgeving: waar voorheen de specificatie van registergegevens voor een
groot deel op het niveau van de formele wet plaatsvond, worden met de nieuwe registerwetgeving
die gegevens in het vervolg bij algemene maatregel van bestuur (amvb) gespecificeerd,
in het BRO. Ook de verstrekking aan andere bestuursorganen behoefde onder de oude
registerwetgeving een grondslag in de formele wet, maar kan nu bij amvb worden geregeld.
Met de WRO is qua niveau van regelgeving aangesloten bij de systematiek zoals die
in de wetgeving voor de basisregistraties, waaronder de Wet basisregistratie personen,
gebruikelijk is: de wet bevat de hoofdelementen van de regeling, de amvb bevat uitwerking
van die hoofdlijnen. De ministeriële regeling bevat een aantal technische en administratieve
onderwerpen.5
Met de vernieuwing van de registerwetgeving werden, samenvattend, de volgende doelen
beoogd:
– het overzichtelijker en daardoor toegankelijker maken van registerwetgeving,
– het realiseren van wetgeving die meer geschikt is om vernieuwingen op het gebied van
digitalisering en hergebruik van gegevens te ondersteunen, en
– het bewaken van sectoroverstijgende samenhang in het informatiebeleid binnen het onderwijsveld.
De vernieuwde wetgeving biedt meer inzicht in wat er omgaat aan onderwijsinformatie
bij OCW; daarmee biedt zij een beter uitgangspunt voor bewaking van de samenhang op
informatiegebied tussen de onderwijssectoren onderling.
Zoals hiervoor is vermeld, was de vernieuwing van registerwetgeving in de WRO grotendeels
beleidsneutraal. Het doel was bundeling van wetgeving zodat deze toegankelijker en
transparanter werd. Er zijn destijds vrijwel geen materiële wijzigingen meegenomen.
Inmiddels is – zoals ook blijkt uit paragraaf 1 van deze toelichting – aanleiding
en noodzaak ontstaan om de WRO op een aantal punten materieel te wijzigen. Deze inhoudelijke
wijzigingen van de registerwetgeving zijn in dit wetsvoorstel neergelegd en worden
in paragraaf 3 toegelicht. Zoals uit deze toelichting blijkt, past dit wetsvoorstel
geheel in de hiervoor genoemde uitgangspunten en doelen van de WRO.
3. Hoofdlijnen wetsvoorstel
3.1. Inleiding
Met dit wetsvoorstel worden de wettelijke grondslagen in de WRO voor de verwerking
van gegevens uit het register onderwijsdeelnemers uitgebreid. Concreet biedt dit wetsvoorstel
een grondslag voor de volgende verwerkingen:
• Aansluiting van particuliere, buitenlandse en internationale scholen (zogenoemde B3-
en B4-scholen) op het register onderwijsdeelnemers. Dit houdt in dat deze scholen
gegevens over onderwijsdeelnemers aan het register leveren.
• Verstrekkingen van gegevens uit het register onderwijsdeelnemers aan:
– instellingen voor hoger onderwijs en aangewezen organisaties;
– samenwerkingsverbanden passend onderwijs;
– pensioenuitvoerders;
– Belgische overheidsinstanties die toezicht houden op de naleving van de leerplichtwetgeving.
• Overige verwerkingen:
– het gebruik van basisgegevens voor de bepaling van het door studenten verschuldigde
collegegeld;
– verwerking van basis- en diplomagegevens door de Minister van OCW voor de legalisatie
van waardedocumenten (diploma’s) en bewijzen van inschrijving.
Hierna zullen deze onderwerpen van het wetsvoorstel apart worden toegelicht. Daarbij
zal de noodzaak van de verwerking of verstrekking van de gegevens aan de orde komen,
en voor zover van toepassing ook de geboden waarborgen en overwogen alternatieven.
3.2 Aansluiting particuliere, buitenlandse en internationale scholen op het register
onderwijsdeelnemers
Scholen kunnen worden onderverdeeld in zogenoemde B1-, B2-, B3- en B4-scholen. De
aanduiding slaat op de vier subonderdelen van artikel 1, onderdeel b, van de LPW.
Het subonderdeel 1 regelt het bekostigd onderwijs, de overige subonderdelen regelen
het niet-bekostigd onderwijs. B2-scholen zijn bevoegd om vo-eindexamens af te nemen.
De zogenoemde B3-scholen6 bieden basis- en/of voortgezet onderwijs aan, maar mogen geen examens afnemen of
een diploma uitreiken. B4-scholen7 zijn buitenlandse,8 internationale of ambassadescholen die in Nederland gevestigd zijn.
Al deze scholen verzorgen onderwijs in de zin van de LPW. Inmiddels zijn alle bekostigde
scholen en de particuliere B2-scholen9 aangesloten op het register onderwijsdeelnemers, maar de B3- en B4-scholen nog niet.10 Met dit wetsvoorstel wordt geregeld dat ook deze scholen als laatste categorie scholen
worden aangesloten op het register onderwijsdeelnemers ten behoeve van effectief toezicht
op het onderwijs en aanpak van verzuim. Dit wetsvoorstel vormt hiermee het sluitstuk
voor wat betreft aansluiting van scholen op het register.
Hierna wordt voor beide categorieën scholen ingegaan op de noodzaak voor de aansluiting
op het register.
a. Noodzaak aansluiting op het register onderwijsdeelnemers
B3-scholen
De B3-scholen zijn zoals eerder aangegeven nog niet aangesloten op het register onderwijsdeelnemers.
Doordat zij momenteel nog geen gegevens aan het register leveren, ontstaat het probleem
dat toezichthouders (gemeenten en inspectie) op dit moment geen sluitend beeld hebben
van het aantal leerlingen op de B3-scholen en de mate waarin de leerlingen verzuimen.
Bovendien brengt de huidige situatie veel administratieve lasten met zich voor de
toezichthouders, scholen en ouders en leerlingen. Hierna wordt nader ingegaan op deze
problemen.
Ten eerste levert de huidige wijze van decentraal melden van inschrijvingen, uitschrijvingen
en verzuim problemen op voor de goede taakuitvoering van de leerplichtambtenaar van
de gemeente. Scholen melden verzuim momenteel decentraal, dat wil zeggen bij de gemeente
waar de leerling woont. De wijze waarop scholen verzuim melden verschilt in de praktijk
per school. Soms is er sprake van geautomatiseerde koppelingen tussen de schooladministratie
en de administratie van de gemeente, soms worden de meldingen telefonisch of per e-mail11 doorgegeven. Leerlingen van B3-scholen zijn veelal afkomstig uit verschillende gemeenten
in de regio. Een belangrijk probleem in de huidige situatie, met name voor vo-scholen,
is dan ook dat verzuim moet worden gemeld aan een groot aantal gemeenten in de omgeving.
De school moet ieder geval van relatief verzuim melden aan de woongemeente van de
betrokken leerling.12 Hiervoor dient niet alleen voor iedere keer dat wordt verzuimd, uitgezocht te worden
aan welke gemeente moet worden gemeld, maar moet daarnaast de wijze van melden en
de inhoud van de melding worden aangepast aan de eisen die de desbetreffende gemeente
stelt. Dit leidt er toe dat verzuim niet in alle gevallen wordt gemeld of niet tijdig
wordt gemeld. Bovendien bestaat er een risico dat de melding bij een verkeerde gemeente
terechtkomt. In zo’n geval is er sprake van een datalek, hetgeen vanuit privacy-oogpunt
vanzelfsprekend onwenselijk is.
Ten tweede zorgt de huidige wijze van decentraal melden niet alleen bij gemeenten,
maar ook bij de inspectie voor een onzuiver beeld, waardoor de inspectie zijn toezichtstaak
niet goed kan uitoefenen. De inspectie houdt toezicht op de kwaliteit van het onderwijs
op de betreffende scholen, en daarnaast ook op de naleving door schoolhoofden van
de in de LPW gestelde eisen. De inspectie heeft voor de uitvoering van haar toezichtstaken
(volledige) gegevens en een sluitend beeld nodig. Omdat de benodigde gegevens niet
zijn opgenomen in het register onderwijsdeelnemers, kan de inspectie niet op dezelfde
wijze te werk gaan als zij doet bij B1- en B2-scholen. De inspectie moet extra stappen
zetten om haar toezichtstaak te kunnen uitvoeren. Op dit moment ontvangt de inspectie
verschillende gegevens van B3-scholen, onder meer via een vragenlijst die jaarlijks
wordt uitgezet. Door deze werkwijze beschikt de inspectie niet over een sluitend beeld
van het aantal leerlingen waardoor zij haar toezichtstaken niet goed kan uitvoeren.
Ten derde zijn volledige en juiste gegevens over leerlingen op deze scholen niet alleen
noodzakelijk voor een effectieve aanpak van verzuim, maar ook voor de vorming van
beleid dat ziet op deze scholen. Daarvoor is het voor de Minister van OCW noodzakelijk
om zicht te hebben op de aantallen leerlingen die naar deze scholen gaan.
Tot slot levert de hiervoor genoemde wijze van melden veel administratieve lasten
op voor zowel scholen als gemeenten. Bij de gemeenten is er veel administratieve belasting,
omdat meldingen vanuit verschillende scholen niet in eenzelfde vorm of volgens eenzelfde
format binnenkomen.
B4-scholen
B4-scholen verzorgen eveneens onderwijs in de zin van de LPW aan leerplichtige leerlingen.
Het gaat hier om buitenlandse, internationale of ambassadescholen. Voorschriften over
deze scholen zijn gegeven in de Regeling aanwijzing internationale en buitenlandse
scholen. B4-scholen zijn op dit moment – net als B3-scholen – niet verplicht om gegevens
aan het register te leveren. Ook hier ontbreekt er zicht op de leerlingenaantallen
en -kenmerken op deze scholen, waardoor effectief toezicht op verzuim wordt bemoeilijkt.
De hiervoor genoemde problemen ten aanzien van B3-scholen gelden ook hier: geen effectief
toezicht op verzuim (met name door de leerplichtambtenaar),13 hoge administratieve lasten en onvolledige beleidsinformatie.
Conclusie
Met dit wetsvoorstel worden de B3- en B4 -scholen aangesloten op het register onderwijsdeelnemers.
In het wetsvoorstel wordt een grondslag gecreëerd voor de levering van gegevens over
onderwijsdeelnemers door de particuliere B3- en B4-scholen aan het register onderwijsdeelnemers.
Hiermee wordt beoogd om een sluitend beeld te krijgen van het aantal leerlingen dat
is ingeschreven op deze scholen, en daarmee ook van verzuim en voortijdig schoolverlaten
in relatie tot deze scholen. Bovendien wordt met dit wetsvoorstel beoogd de administratieve
lasten bij het melden van relatief verzuim aanzienlijk te verlagen, zowel voor de
toezichthouders als voor scholen.
Door de aansluiting op het register onderwijsdeelnemers (centraal melden) wordt voortaan
ook voor deze scholen – net als dat nu het geval is bij B1- en B2-scholen – één loket
gecreëerd waaraan verzuim wordt gemeld, waarna de melding wordt doorgeleid naar de
juiste gemeente. Dit zorgt niet alleen voor vermindering van administratieve lasten,
maar ook voor een slagvaardige aanpak van verzuim en een sluitend beeld voor de vorming
van beleidsmaatregelen.
b. Soorten persoonsgegevens
Met het oog op proportionaliteit en dataminimalisatie is het van belang om alleen
die gegevens in het register onderwijsdeelnemers op te nemen die ten aanzien van deze
scholen in het kader van toezicht en verzuim daadwerkelijk van belang zijn. Verwerking
van gegevens die zijn gerelateerd aan bekostiging of reguliere examens is niet aan
de orde.
Het gaat om de volgende persoonsgegevens:
• De persoonsgebonden nummers van de leerlingen die zijn ingeschreven of ingeschreven
zijn geweest aan B3- en B4-scholen.
• Identificerende gegevens (zoals geslachtsnaam, voornamen, geboortedatum, geboorteland,
geslacht, en nationaliteit van de leerling).
• Inschrijvingsgegevens (de onderwijsinstelling waar de onderwijsdeelnemer is of was
ingeschreven en de datum van in- en uitschrijving bij de betreffende onderwijsinstelling).
• Welk soort onderwijs de leerling volgt.
• Verzuimgegevens.
De uitwerking hiervan zal in het BRO geschieden.
3.3. Verstrekkingen van gegevens uit het register onderwijsdeelnemers
De WRO kent een aantal uitgangspunten voor de verstrekking van persoonsgegevens uit
het register onderwijsdeelnemers. Hieronder wordt eerst ingegaan op deze uitgangspunten.
Daarna komen de voorgestelde uitbreidingen van de verstrekking van persoonsgegevens
uit het register aan de orde.
3.3.1. Uitgangspunten verstrekking uit register onderwijsdeelnemers
De WRO kent (evenals haar voorgangers) een gesloten verstrekkingenregime voor de verstrekking
van persoonsgegevens uit het register: in deze wet en de onderliggende amvb (BRO)
is in beginsel uitputtend geregeld aan wie en voor welke doeleinden persoonsgegevens
uit het register kunnen worden verstrekt.14 Verstrekking van persoonsgegevens uit het register aan een instantie of voor doeleinden
die niet in de WRO of het BRO zijn benoemd is niet toegestaan, tenzij de verstrekking
voortvloeit uit een andere wettelijke regeling.15 Overeenkomstig dit uitgangspunt beoogt dit wetsvoorstel een wettelijke grondslag
te bieden voor een aantal verstrekkingen.
Verder strekt het register onderwijsdeelnemers primair ter ondersteuning van de uitvoering
van publieke taken (dat gold ook voor de vier voorheen bestaande onderwijsregisters).
Het oogmerk van de verstrekking van gegevens uit het register onderwijsdeelnemers
is om de uitoefening van publieke taken, zoals het bekostigen van scholen en de beleids-
en begrotingsvoorbereiding door de Minister van OCW, het toezicht door de onderwijsinspectie,
de uitvoering van toelatingsprocedures door onderwijsinstellingen en diverse werkzaamheden
van andere bestuursorganen (bijvoorbeeld de SVB en het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen
(UWV)), beter te laten verlopen. Dit wetsvoorstel brengt hier geen verandering in.
Ook het in dit wetsvoorstel geregelde (her)gebruik van gegevens uit het register staat
in het teken van de publieke taakuitoefening. Het gaat onder andere om het toezicht
op de naleving van de leerplicht door gemeenten, het uitvoeren door de samenwerkingsverbanden
passend onderwijs van hun wettelijke taken, en werkzaamheden van het Ministerie van
OCW (DUO) ten behoeve van de legalisatie van diploma’s in het kader van het Apostilleverdrag.
Zoals in het verleden bij wetswijzigingen over nieuwe verstrekkingen uit de onderwijsregisters
is gebeurd, wordt ook in deze memorie van toelichting onderbouwd waarom de verstrekking
van gegevens uit het register onderwijsdeelnemers voor de desbetreffende publieke
taak noodzakelijk wordt geacht.
Op twee onderdelen beoogt dit wetsvoorstel werkzaamheden te ondersteunen die niet
door bestuursorganen worden uitgevoerd, maar door private organisaties die werkzaamheden
verrichten met een gewichtig maatschappelijk belang. Dit betreft in de eerste plaats
de uitkering van wezenpensioen door pensioenuitvoerders. Het gaat hier om gegevensverstrekking
in het belang van kinderen die (half)wees zijn geworden en door middel van de uitkering
van een wezenpensioen minder financiële gevolgen van het overlijden van hun ouder(s)
ondervinden en hun school of opleiding kunnen voortzetten.
In de tweede plaats gaat het om het doen van belangrijk onderzoek op het terrein van
onderwijs (door Studiekeuze123, Jongeren Organisatie Beroepsonderwijs (JOB), Nuffic,
Kences en de sectorraden) of het ondersteunen van onderwijsinstellingen bij hun verantwoording
door de sectorraden. De hier genoemde organisaties zijn geen bestuursorganen, maar
private organisaties.16 Voor hen geldt evenwel dat hun werkzaamheden en de informatieproducten die zij maken
van gewichtig maatschappelijk belang zijn. Zoals uit paragraaf 3.3.2 zal blijken voorzien
de informatieproducten in een maatschappelijke behoefte en vormen zij een bron van
waardevolle informatie voor ouders, leerlingen, voor scholenzelf, en voor het parlement.
Het wetsvoorstel levert in dit opzicht een beperkte en naar het oordeel van de regering
verantwoorde uitbreiding op van het gebruik van gegevens uit het register onderwijsdeelnemers.
In dit verband wordt gewezen op de extra waarborgen – naast de waarborgen die de AVG
vereist – die in dit wetsvoorstel zijn opgenomen voor de verstrekking van gegevens
aan aangewezen organisaties zoals de sectorraden en JOB.
3.3.2 Verstrekking aan instellingen voor hoger onderwijs en aan aangewezen organisaties
Het huidige artikel 23 WRO regelt de verstrekking van gegevens aan aangewezen onderzoeksinstellingen
voor zover dit noodzakelijk is voor onderzoeksactiviteiten naar de kwaliteit en toegankelijkheid
van het beroepsonderwijs, het voortgezet algemeen volwassenenonderwijs en het hoger
onderwijs. In het wetsvoorstel wordt dit artikel op een aantal punten verruimd.
Ten eerste wordt de kring van organisaties uitgebreid waaraan gegevens uit het register
onderwijsdeelnemers kunnen worden verstrekt: naast de huidige «onderzoeksinstellingen»
kunnen voortaan ook gegevens worden verstrekt aan organisaties die bij wet of bij
amvb zijn aangewezen.
Ten tweede wordt de doelomschrijving in een aantal opzichten uitgebreid:
– Naast «onderzoeksactiviteiten» wordt voorgesteld om het doel «ondersteuning van onderwijsinstellingen
en samenwerkingsverbanden bij hun verantwoording omtrent de kwaliteit, doelmatigheid
en toegankelijkheid van het onderwijs» toe te voegen.
– Nieuw is dat «doelmatigheid» van het onderwijs is toegevoegd (naast de bestaande «kwaliteit
en toegankelijkheid» van het onderwijs).
– Nieuw is ook dat de onderwijssectoren primair en voortgezet onderwijs zijn toegevoegd
aan de doelomschrijving «onderzoeksactiviteiten».
Verder wordt een procedure geïntroduceerd op grond waarvan door een besluit van de
Minister verstrekking van basisgegevens kan plaatsvinden. Hieronder wordt eerst nader
ingegaan op de noodzaak van deze uitbreidingen en vervolgens op de procedurele waarborgen.
a. Noodzaak verruiming
Gebleken is dat de grondslag van het huidige artikel 23 WRO te beperkend is, zowel
qua organisaties waaraan gegevens kunnen worden verstrekt, als qua doelen waarvoor
gegevens kunnen worden verstrekt.
Hierna wordt eerst ingegaan op de noodzaak voor de uitbreiding van de kring van organisaties.
Daarbij wordt in het bijzonder stil gestaan bij de sectorraden, omdat deze raden de
gegevens uit het register onderwijsdeelnemers niet alleen voor onderzoeksactiviteiten
nodig hebben (het eerste lid van artikel 23), maar ook voor het doel «ondersteunen
van onderwijsinstellingen bij hun verantwoording»(het derde lid van artikel 23). Vervolgens
wordt ingegaan op de verruiming van de grondslag naar «doelmatigheid» en naar «primair
en voortgezet onderwijs».
Uitbreiding kring van organisaties
Volgens het huidige artikel 23 WRO mogen gegevens uit het register onderwijsdeelnemers
slechts worden verstrekt aan «onderzoeksinstellingen». Deze beperking is problematisch,
omdat het er voor zorgt dat de Minister niet op alle gebieden van het onderwijs onderzoekers
of organisaties in staat kan stellen hun werk te doen. Het gaat hier overigens niet
om onderzoek dat plaatsvindt in opdracht van de Minister, maar op initiatief van bepaalde
organisaties. Deze organisaties zijn dus zelf verwerkingsverantwoordelijke in de zin
van de AVG. Het gaat om organisaties die regelmatig onderzoek doen naar het onderwijs,
onderwijsbeleid, studenttevredenheid, studiefinanciering, studentenhuisvesting en
aanpalende onderwerpen. Deze organisaties zijn echter geen «onderzoeksinstelling»
in de strikte uitleg van het huidige artikel 23 WRO.
Zoals hierboven in paragraaf 3.3.1 is uiteengezet gaat het hier om een beperkte uitbreiding
die is voorbehouden aan organisaties die werkzaamheden verrichten met een gewichtig
maatschappelijk belang. Dit belang zit daarin dat deze organisaties door hun onderzoeken
bijdragen aan de kwaliteit, toegankelijkheid of doelmatigheid van het onderwijs en
daarmee aan het goed functioneren van het onderwijsstelsel. Een andere belangrijke
voorwaarde voor verstrekking is dat de persoonsgegevens noodzakelijk moeten zijn voor
de onderzoeken die deze organisaties verrichten. Meer in het algemeen blijft het uitgangspunt
om het aantal organisaties waaraan persoonsgegevens uit het register worden verstrekt
te beperken, omwille van de bescherming van de privacy. Daarom zetten OCW en DUO in
op het breed beschikbaar stellen van geanonimiseerde open onderwijsdata – data die
ook voor onderzoeksdoeleinden kunnen worden gebruikt.17 Verstrekking van persoonsgegevens is pas aan de orde als geanonimiseerde data niet
zouden voldoen en dus tot de persoon herleidbare gegevens noodzakelijk zouden zijn.
De noodzaak om persoonsgegevens uit het register onderwijsdeelnemers te kunnen verstrekken
aan een aantal organisaties blijkt uit de volgende praktijkvoorbeelden:
▪ Studiekeuze 123
De stichting Studiekeuze123 heeft op grond van artikel 7.15a WHW de wettelijke taak
tot het verzamelen en kosteloos verspreiden van objectieve, betrouwbare en vergelijkbare
studiekeuze informatie en het doen van onderzoek naar studenttevredenheid en -betrokkenheid.
Hiervoor is een Studiekeuzedatabase ontwikkeld waarin informatie uit verschillende
bronnen over hbo- en wo-opleidingen periodiek worden verwerkt en opgeslagen. Het gaat
bijvoorbeeld om arbeidsmarktcijfers, accreditatiegegevens, toelatingseisen, instroomaantallen
en studentenoordelen. Studiekeuze123 gebruikt de database om studiekiezers via Studiekeuze123.nl
te ondersteunen bij hun studiekeuze. Dit betreft een publieke taak vanuit een maatschappelijke
behoefte van jongeren uit het vo, mbo en ho. Ook worden deze gegevens op dagelijkse
basis als instrument gebruikt door bijna alle decanen van het VO die jongeren helpen
bij het maken van de studiekeuze. Daarnaast is de database beschikbaar voor externe
gebruikers. Ten behoeve van de Studiekeuzedatabase zijn ook gegevens uit het register
onderwijsdeelnemers nodig. Hiervoor zijn geen direct tot personen herleidbare gegevens
nodig, maar gepseudonimiseerde gegevens.
▪ Jongeren Organisatie Beroepsonderwijs (JOB)
Tweejaarlijks wordt in opdracht van JOB door een onderzoeksbureau de JOB monitor gehouden
waarbij per instelling de studententevredenheid wordt beoordeeld. Deze monitor vormt
niet alleen voor aankomende studenten een keuze-instrument, maar biedt instellingen
inzicht in de tevredenheid van hun studenten (ten opzichte van andere instellingen)
en geeft ook het Ministerie van OCW beleidsinformatie. Hiervoor heeft JOB gepseudonimiseerde
gegevens uit het register onderwijsdeelnemers nodig.
▪ Kenniscentrum voor studentenhuisvesting (Kences)
Jaarlijks worden in opdracht van Kences de Landelijke en Lokale Monitoren Studentenhuisvesting
opgesteld. Deze rapporten zijn van groot belang voor de betrokken partijen omdat ze
de bestaande huisvestingstekorten voor studenten (mbo en ho) weergeven en laten zien
aan wat voor soort woningen behoefte is. Een significant tekort aan studentenhuisvesting
heeft negatieve gevolgen voor de toegankelijkheid van het beroeps- en hoger onderwijs.
Daarom is in 2018 een Landelijk Actieplan Studentenhuisvesting overeengekomen tussen
overheden (Ministerie van BZK, Ministerie van OCW en gemeenten van studentensteden),
onderwijsinstellingen, studentenhuisvesters en studentenorganisaties. Op basis van
de onderzoeksrapporten worden door de genoemde partijen beslissingen genomen over
onder meer de bouw van nieuwe studentenwoningen en de uitgifte van grond voor deze
bouw. Voor dit soort onderzoeken zijn geen direct tot personen herleidbare gegevens
uit het register nodig, en evenmin zijn gepseudonimiseerde gegevens nodig. Wat wel
nodig is, zijn gegevens die op een bepaald niveau geaggregeerd zijn (aantallen mbo-
en ho-studenten) in combinatie met bepaalde achtergrondkenmerken (zoals leeftijd,
geslacht, regio, actuele onderwijsinstelling). Dit kan bij kleine aantallen onderwijsdeelnemers
leiden tot herleidbaarheid naar een individu. De kans op herleidbaarheid is weliswaar
klein en zelfs nog kleiner dan bij gepseudonimiseerde gegevens, maar is niet uit te
sluiten. Gelet hierop moeten deze gegevens worden beschouwd als persoonsgegevens.
▪ Stichting Nuffic
In het wetsvoorstel wettelijke taken internationalisering onderwijs wordt aan de Stichting
Nuffic een aantal wettelijke taken toegekend.18 Eén van deze taken is het fungeren als kennis- en expertisecentrum op het gebied
van internationalisering binnen het onderwijs. Om deze taak goed te kunnen uitoefenen
is het van belang dat Nuffic door middel van het uitvoeren van analyses en onderzoeken
zelfstandig haar kennis op peil kan houden, nieuwe kennis en expertise kan opdoen,
en deze kennis kan verspreiden. Onder de noemer «internationalisering in beeld» verzorgt
Nuffic bijvoorbeeld een breed scala aan trendanalyses waarbij de deelname aan internationalisering
zowel qua instroom van internationale studenten als de uitgaande mobiliteit van Nederlandse
studenten wordt gemonitord. Als kennis- en expertisecentrum op het gebied van internationalisering
in het onderwijs is het belangrijk dat Nuffic in de toekomst zelfstandig analyses
en onderzoeken kan blijven uitvoeren op dat gebied, zodat inzicht bestaat in de wijze
waarop internationalisering een plaats heeft in de verschillende onderwijssectoren.
Deze onderzoeken dragen bij aan de kwaliteit en toegankelijkheid van het onderwijs.
Voor deze onderzoeken zijn bepaalde, niet direct tot personen herleidbare, gegevens
uit het register onderwijsdeelnemers noodzakelijk.19
▪ Sectorraden
Het gaat hier om de PO-Raad, VO-raad, MBO Raad, Vereniging Hogescholen (VH) en Vereniging
van Universiteiten (VSNU). Sectorraden hebben gegevens uit het register onderwijsdeelnemers
nodig voor twee doelen: onderzoeksactiviteiten (het eerste lid van het voorgestelde
artikel 23 WRO) en ondersteuning van de onderwijsinstellingen en samenwerkingsverbanden
passend onderwijs bij hun verantwoording (het derde lid van het voorgestelde artikel
23 WRO). De noodzaak voor gegevensverstrekking aan de sectorraden ligt in het volgende.
Conform hun statutaire doelen behartigen de sectorraden de belangen van de onderwijsinstellingen
ten aanzien van de kwaliteit en ontwikkeling van het onderwijs in hun sector. Kenmerkend
voor de organisatie van het Nederlandse onderwijsstelsel is dat de onderwijsinstellingen
autonoom zijn. De sectorraden vertegenwoordigen bij gelegenheid de besturen in hun
sector – zo voeren zij namens de besturen de cao-onderhandelingen – en zijn ook voor
de Minister belangrijke gesprekspartners. Zij sluiten bestuurs- en sectorakkoorden
met de Minister.
In een reeks van bestuurs- en sectorakkoorden uit de afgelopen jaren staat dat de
sectorraden de instellingen in hun sector ondersteunen bij het afleggen van publieke
verantwoording in de vorm van bepaalde informatieproducten zoals benchmarks, dashboards,
landelijke overzichten met informatie over individuele instellingen en over de sector
als geheel.20 Op deze manier maken onderwijsinstellingen transparant welke resultaten zij behalen
en welke keuzes zij maken, zodat zij daarover met hun directe omgeving in gesprek
kunnen. Aan de hand van de informatieproducten kunnen ouders, leerlingen en studenten
kennis nemen van de kwaliteit en doelmatigheid van het onderwijs. Ouders en onderwijsdeelnemers
kunnen zich bij de schoolkeuze mede baseren op deze informatie.21 Daarnaast bevatten deze informatieproducten sturingsinformatie voor de eigen schoolbesturen
en kunnen medezeggenschapsorganen en raden van toezicht ze eveneens benutten. Dat
deze informatieproducten in een brede behoefte voorzien blijkt ook uit het feit dat
de Tweede Kamer regelmatig deze benchmarks en dashboards gebruikt.22 Het Ministerie van OCW heeft bijgedragen aan de totstandkoming van sommige van deze
informatieproducten door daar subsidie voor te verlenen.
De informatieproducten bieden een combinatie van informatie afkomstig uit het (centrale)
register onderwijsdeelnemers, en informatie die afkomstig is van de onderwijsinstellingen
zelf. Bij dit laatste valt bijvoorbeeld te denken aan gegevens over het aantal bevoegde
leerkrachten of over ouder- of studenttevredenheid. Door de samenvoeging en publicatie
van centrale en decentrale gegevens ontstaat een breed beeld van de betrokken onderwijsinstellingen.
De Algemene Rekenkamer stelde in 2015: «Het voordeel van websites als scholenopdekaart.nl
is dat het voor stakeholders zoals leerlingen/studenten, ouders/verzorgers, leraren,
medezeggenschapsorganen, of Raden van toezicht eenvoudig is om scholen en schoolbesturen
te beoordelen en te benchmarken op hun prestaties.»23
Voorts benadrukte de Onderwijsraad in haar advies Inzicht in en verantwoording van onderwijsgelden uit 2018 het belang van benchmarking en benchlearning voor de kwaliteit van het onderwijs.24 De Tweede Kamer had de Onderwijsraad om advies gevraagd over de manier waarop de
overheid het onderwijs bekostigt en de mate waarin onderwijsinstellingen zich over
de bestedingen van publieke middelen verantwoorden. Aanleiding waren de discussies
over de hoogte en systematiek van de bekostiging alsook over de doelmatigheid van
en verantwoording over de bestedingen aan onderwijs. De Onderwijsraad schreef in haar
advies onder meer dat het systeem van lumpsumbekostiging in het onderwijs, en een
zwakke koppeling tussen bestedingen en doelen op het niveau van de instelling, ervoor
zorgen dat het inzicht in de doelmatigheid van bestedingen ontbreekt. Benchmarking
en benchlearning, zo stelde de raad, kunnen helpen dat inzicht te verbeteren – zowel
op het niveau van individuele instellingen als op sector- en stelselniveau. Het kabinet
onderschreef het advies en ook de sectorraden nemen het ter harte bij het doorontwikkelen
van de sectorale benchmarks.25 Ook dit gebeurt deels met subsidie van de Minister van OCW. De sectorraden hebben
bij de doorontwikkeling van de benchmarks een eigen verantwoordelijkheid.
De sectorraden ondersteunen naast onderwijsinstellingen ook samenwerkingsverbanden
passend onderwijs (als het gaat om primair en voortgezet onderwijs) bij hun verantwoording.
Hiervoor hebben de sectorraden «Samenwerkingsverbanden op de kaart» ontwikkeld.26
Om de hiervoor genoemde informatieproducten te kunnen maken hebben sectorraden gegevens
nodig uit het register onderwijsdeelnemers. Hiervoor hebben zij echter geen gegevens
nodig die direct tot een persoon (onderwijsdeelnemer) herleidbaar zijn, maar kunnen
zij gepseudonimiseerde gegevens gebruiken.27
Gepseudonimiseerde gegevens moeten worden beschouwd als persoonsgegevens en vallen
onder het regime van de AVG. Dankzij de toegenomen technologische mogelijkheden en
beschikbaarheid van gegevens, blijken bepaalde gegevens die in het verleden nog niet
als tot een individu herleidbaar werden beschouwd, mogelijk wel tot een individu herleidbaar.
Overweging 26 van de AVG geeft aan dat gepseudonimiseerde persoonsgegevens die door
het gebruik van aanvullende gegevens aan een natuurlijke persoon kunnen worden gekoppeld,
als gegevens over een identificeerbaar individu moeten worden beschouwd. Deze ontwikkeling
heeft er in 2018 toe geleid dat de bepalingen over het gebruik van gepseudonimiseerde
gegevens uit de onderwijsregisters door de Minister en de inspectie zijn gemoderniseerd.
Bij de Aanpassingswet Algemene verordening gegevensbescherming is in de onderwijswetgeving
geëxpliciteerd dat bij het gebruik van de onderwijsregisters door de Minister en de
inspectie voor de bekostiging van scholen, de begrotings- en beleidsvoorbereiding
en het toezicht, persoonsgegevens kunnen worden verwerkt.28 Het gaat hier om de zogenaamde «eencijferbestanden». Eencijferbestanden bevatten
gepseudonimiseerde gegevens.29
Gegevens worden via eencijferbestanden sinds een aantal jaren verstrekt aan de sectorraden
voor onderzoeks- en benchmarkdoeleinden. Een belangrijke meerwaarde van de gegevens
uit de eencijferbestanden is dat alle partijen (DUO, inspectie, scholen, sectorraden)
dezelfde cijfers gebruiken. Eén van de informatieproducten waarvoor de bestanden in
het po en vo worden gebruikt is «Scholen op de kaart», dat onderwijsinstellingen gebruiken
om zich te verantwoorden over hun resultaten en bedrijfsvoering.30 In het mbo gebeurt datzelfde in «MBO Transparant».31 Voor het hbo bestaat een sectordashboard en voor het wo een sectoroverzicht.32 Voorbeelden van «onderzoeksactiviteiten» zijn beleidsevaluaties en monitors naar
de (administratieve) gevolgen van (geplande) ontwikkelingen in het hoger onderwijs
zoals onderzoek naar de effecten van de langstudeerboete, invoering van het leenstelsel,
en de start van de associate degree opleidingen, en infographics waarin raden informeren
over, dan wel verantwoording afleggen over, onderwerpen die de sector als zodanig
betreffen.
De informatieproducten die door de sectorraden worden gepubliceerd bevatten geen gegevens
meer die tot personen herleidbaar zijn.
De erkenning dat de gepseudonimiseerde gegevens die de sectorraden ontvangen persoonsgegevens
(kunnen) bevatten en het gegeven dat de WRO een gesloten verstrekkingenregime kent,
heeft geleid tot het besef dat een expliciete wettelijke basis nodig is om dergelijke
gegevens aan de sectorraden te kunnen verstrekken. In zoverre wordt met de voorgestelde
wijziging van artikel 23 WRO niet beoogd om de huidige gegevensverwerkingen uit te
breiden, maar om de informatiestructuur van een deugdelijke grondslag te voorzien.
Verruiming naar «doelmatigheid», «primair en voortgezet onderwijs»
De doelomschrijving in het nieuwe artikel 23 WRO wordt verruimd naar «doelmatigheid»
en «primair en voortgezet onderwijs».
Het huidige wetsartikel 23 WRO ziet op onderzoeksactiviteiten naar de «kwaliteit en
toegankelijkheid» van het mbo, vavo en ho. Regelmatig wordt er ook onderzoek verricht
naar de doelmatigheid van het onderwijs. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om onderzoeken
naar ontwikkelingen in de mate waarin onderwijsdeelnemers opleidingen met succes doorlopen
en het tijdsbestek waarbinnen zij dat doen. Een voorbeeld van onderzoek naar doelmatigheid
in het hoger onderwijs is hoe lang studenten er over doen om een bachelordiploma te
halen. Voorbeelden van onderzoeken naar doelmatigheid in het voortgezet onderwijs:
hoeveel leerlingen stromen zonder vertraging van brugklas naar het derde leerjaar?
Hoeveel leerlingen in het derde leerjaar halen zonder vertraging hun diploma? Voor
dit soort onderzoeken naar «doelmatigheid» zijn (gepseudonimiseerde) persoonsgegevens
uit het register nodig. Daarom is het begrip «doelmatigheid» toegevoegd aan het wetsartikel.
In het huidige wetsartikel zijn de sectoren primair en voortgezet onderwijs niet genoemd.
De reden hiervan is dat in het verleden het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS)
gegevens ten behoeve van onderzoeken naar de kwaliteit en toegankelijkheid van het
onderwijs voor deze sectoren verstrekte. Echter, deze verstrekking is al geruime tijd
niet meer toereikend om de onderzoeken tijdig en volledig te kunnen uitvoeren. DUO
is daarentegen in staat om voor deze onderzoeken benodigde en relevante gegevens over
de onderwijsdeelnemers te verstrekken en heeft deze gegevens bovendien eerder beschikbaar
dan het CBS. De doelomschrijving van artikel 23 WRO wordt daarom uitgebreid met het
primair en voortgezet onderwijs.
b. Waarborgen
Gelet op de uitbreiding van de kring van organisaties waaraan basisgegevens verstrekt
kunnen worden en de doeluitbreiding, heeft de regering ervoor gekozen om een aantal
extra (procedurele) vereisten in te bouwen, gericht op het waarborgen van een zo zorgvuldig
mogelijke omgang met persoonsgegevens uit het register onderwijsdeelnemers en transparantie
over de gegevensverstrekkingen. «Extra» procedurele waarborgen, omdat de betrokken
organisaties als verwerkingsverantwoordelijken volgens de AVG ook al moeten voldoen
aan de normale procedurele waarborgen die de AVG stelt, zoals dataminimalisatie en
informatiebeveiliging.
Aanwijzing organisaties bij wet en bij amvb
Met het oog op de voorzienbaarheid, rechtszekerheid en privacybescherming is hier
voor gekozen om de organisaties die in aanmerking komen voor gegevensverstrekking
uit het register (a) op het niveau van de formele wet dan wel (b) op het niveau van
de amvb aan te wijzen. Bij dit laatste is, conform het advies van de Raad van State,
een zo nauwkeurig en concreet mogelijke delegatiegrondslag in het wetsvoorstel opgenomen,
zodat duidelijk is welke organisaties daaronder vallen.
Aanwijzing organisaties bij wet
Wat betreft het doel «verantwoording» (derde lid van artikel 23 WRO) worden de organisaties
die in aanmerking komen voor gegevensverstrekking limitatief in de wet zelf opgenomen.
Het gaat om de vijf verenigingen van onderwijsinstellingen die voor hun leden optreden
als werkgeversvertegenwoordiger bij collectieve arbeidsovereenkomsten en als vertegenwoordiger
in overleg met de centrale overheid (de sectorraden). Zij ondersteunen, conform hun
statutaire doelstellingen, hun leden reeds geruime tijd bij de verantwoording.
Daarnaast wordt voor het doel «onderzoeksactiviteiten» (eerste lid van artikel 23
WRO) een aantal organisaties bij wet aangewezen: naast instellingen in de zin van
artikel 1.2 WHW worden ook de stichting Studiekeuze123, de stichting Kences en de
stichting Nuffic in artikel 23 WRO opgenomen (wat betreft Nuffic gebeurt dit met de
samenloopbepalingen van artikel IX). Zoals hierboven vermeld zijn de werkzaamheden
van deze organisaties te beschouwen als van gewichtig maatschappelijk belang. Zij
doen onderzoek dat bijdraagt aan de kwaliteit, toegankelijkheid of doelmatigheid van
het onderwijs en aldus aan het goed functioneren van het onderwijsstelsel. Hierboven
is ook reeds ingegaan op de noodzaak om persoonsgegevens uit het register aan deze
organisaties te verstrekken.
Aanwijzing organisaties bij amvb
Bij het doel «onderzoeksactiviteiten» is de kring van organisaties die in aanmerking
komt voor gegevensverstrekking breder dan bij het doel «verantwoording». Naast de
in deze memorie van toelichting genoemde organisaties (sectorraden, JOB, Studiekeuze123,
Kences en Nuffic) is het niet uitgesloten dat er andere organisaties in het onderwijsveld
zijn die belangrijk en nuttig onderzoek (willen) doen naar de kwaliteit, toegankelijkheid
of doelmatigheid van het onderwijs en daarvoor bepaalde gegevens uit het register
nodig hebben. Tegelijkertijd dient de kring van organisaties vanuit het oogpunt van
rechtszekerheid, voorzienbaarheid en privacybescherming goed begrensd te worden, zodat
duidelijk is welke organisaties in aanmerking kunnen komen voor gegevensverstrekking.
Naar aanleiding van het advies van de Raad van State zijn de criteria om bij amvb
te kunnen worden aangewezen als ontvanger van gegevens voor onderzoeksdoeleinden daarom
nader ingekaderd. Geregeld wordt dat het moet gaan om organisaties die:
– rechtspersoon zijn met volledige rechtsbevoegdheid en geen winstoogmerk hebben
– op landelijk niveau optreden als vertegenwoordigende organisaties van onderwijsdeelnemers,
ouders, onderwijspersoneel of besturen van onderwijsinstellingen, en
– voldoende aannemelijk maken dat zij persoonsgegevens uit het register nodig hebben
voor onderzoeksactiviteiten naar de kwaliteit, toegankelijkheid of doelmatigheid van
het onderwijs.
In de artikelsgewijze toelichting op artikel 23 worden deze criteria verder toegelicht.
Tot slot gelden voor aanwijzing op het niveau van de amvb (en dus niet op een lager
niveau) procedurele waarborgen33 en wordt hiermee ook aangesloten bij de systematiek van de WRO (de organisaties die
uit het register onderwijsdeelnemers op grond van de WRO persoonsgegevens ontvangen
zijn benoemd in het BRO).
Besluit Minister
Aan een aangewezen organisatie kunnen pas persoonsgegevens worden verstrekt als dat
noodzakelijk is voor de doelen die onder het eerste of derde lid van artikel 23 WRO
vallen (onderzoeksactiviteiten of ondersteunen van onderwijsinstellingen bij hun verantwoording).
Hiervoor is in het wetsvoorstel een waarborg ingebouwd: de gegevens kunnen pas worden
verstrekt als de Minister van OCW daarover een besluit heeft genomen. Daarvoor moet
de betreffende organisatie een verzoek indienen waarin wordt aangegeven voor welke
doelen persoonsgegevens benodigd zijn, en om welke gegevens het gaat. Verder moet
de organisatie aantonen dat de persoonsgegevens noodzakelijk zijn voor de beoogde
doelen. De Minister neemt vervolgens een besluit. In het besluit wordt naast de doeleinden
en de te verstrekken gegevens tevens de bewaartermijn voor de gegevens opgenomen.
Op deze manier wordt gewaarborgd dat de gegevens niet langer dan noodzakelijk worden
bewaard bij de betreffende organisatie.
Aan het besluit worden daarnaast beperkingen en voorschriften verbonden met het oog
op een zorgvuldige en doelmatige gegevensverwerking. Te denken valt aan voorschriften
over de wijze van verstrekking of het verlenen van medewerking aan privacy-audits.
Het besluit wordt gepubliceerd in het Staatscourant waarmee de verstrekking kenbaar
wordt voor een ieder. De Minister kan een verstrekkingsbesluit in ieder geval intrekken
indien de aangewezen organisatie de gegevens voor een ander dan het beoogde doel gebruikt
of de voorschriften en beperkingen die zijn verbonden aan het verstrekkingsbesluit
niet naleeft.
Deze voorgestelde procedure in het nieuwe artikel 23 WRO betekent dat steeds getoetst
zal worden of verstrekking van persoonsgegevens in dat specifieke geval nodig is.
Bij de toetsing zal ook gekeken worden naar noodzakelijke gegevens en dataminimalisatie.
De hier beschreven procedure is niet alleen bevorderlijk voor een zorgvuldige omgang
met persoonsgegevens, maar dient ook de transparantie.34 Een hoofddoelstelling van de totstandbrenging van de WRO was om transparanter te
maken wat er gebeurt met de gegevens over onderwijsdeelnemers die door de Minister
worden verzameld.
Niet direct tot personen herleidbare gegevens
Een andere belangrijke waarborg is dat met het oog op dataminimalisatie het wetsvoorstel
expliciet regelt dat geen direct tot personen herleidbare gegevens zullen worden verstrekt
(voorgestelde artikel 23, vierde lid, WRO). Gegevens over naam, adres en geboortedatum
worden niet verstrekt. Zoals hierboven uiteengezet zijn voor de meeste informatieproducten
slechts gepseudonimiseerde gegevens nodig. Dit zijn gegevens waarin door DUO het persoonsgebonden
nummer is vervangen door een ander nummer of code en zijn identificerende gegevens
(naam, adres, en geboortedatum) verwijderd. De sleutel van de pseudonimisering is
alleen in handen van DUO. Zoals uit het hierna volgende (onder c. Overwogen alternatieven)
zal blijken, zijn gepseudonimiseerde gegevens nodig voor het kunnen «volgen» van leerlingen
en studenten door de jaren heen. Zonder een pseudoniem is het «volgen» niet mogelijk
en kunnen de hiervoor genoemde informatieproducten van de verschillende organisaties
niet tot stand komen.
Daar waar het «volgen» van leerlingen of studenten echter niet nodig is, wordt voor
een andere, nog minder privacygevoelige techniek gekozen dan pseudonimisering.35 Dan kan worden volstaan met het aggregeren van gegevens op een bepaald niveau waarbij
bepaalde achtergrondkenmerken worden gebruikt (zoals postcode,36 leeftijd, geslacht, soort onderwijsinstelling). Het feit dat de gegevens zijn geaggregeerd
maakt ze evenwel in dit geval niet tot geanonimiseerde gegevens. Met deze techniek
is het namelijk niet geheel uitgesloten dat gegevens herleidbaar kunnen zijn tot een
persoon: door de combinatie van de geaggregeerde gegevens met de achtergrondkenmerken
kan herleidbaarheid tot een persoon ontstaan. De kans op herleidbaarheid is weliswaar
klein (nog kleiner dan bij gepseudonimiseerde gegevens), maar herleidbaarheid is niet
geheel uitgesloten. Gelet hierop moeten de gegevens worden beschouwd als persoonsgegevens
en wordt daarom voor de verstrekking van die gegevens voorzien in een wettelijke grondslag.
c. Overwogen alternatieven
In de voorbereiding van dit wetsvoorstel zijn alternatieven onderzocht. In de eerste
plaats is bekeken in hoeverre volstaan kan worden met verstrekking van geanonimiseerde
(niet tot een individu herleidbare) gegevens uit het register onderwijsdeelnemers.
Gebleken is echter dat geanonimiseerde gegevens niet toereikend zijn voor het maken
van de informatieproducten. Hiervoor zijn gegevens nodig die indirect tot personen
herleidbaar zijn. In de meeste gevallen zijn gepseudonimiseerde gegevens nodig. Dit
kan worden geïllustreerd aan de hand van enkele voorbeelden.
Op het terrein van voortgezet onderwijs maakt de VO-raad «ManagementVensters». Dit
product helpt scholen en schoolbesturen om hun onderwijskwaliteit te duiden door eigen
historische trends, vergelijkingsgroepen en de normen en berekeningen van de inspectie
te tonen. Juist voor historische trends en vergelijkingsgroepen is het nodig om onderwijsdeelnemers
een aantal jaren te kunnen «volgen» (dat wil zeggen hun voortgang in het onderwijs
over een periode van een aantal jaren te kunnen berekenen). Een ander voorbeeld is
het geven van inzicht in bijvoorbeeld studiesucces of doorstroom van onderwijsdeelnemers
naar andere sectoren. Wat dit laatste betreft kan meer specifiek worden verwezen naar
vergelijkende trendanalyses naar de toegankelijkheid van het hbo voor gediplomeerde
mbo’ers. Ook hiervoor is het nodig is om onderwijsdeelnemers gedurende een aantal
jaren te kunnen «volgen» in de gegevenssets. Hiervoor is een identificerend kenmerk
(pseudoniem) nodig en kan niet volstaan worden met geanonimiseerde gegevens. Het kunnen
«volgen» van onderwijsdeelnemers door de jaren heen is ook noodzakelijk voor de taken
van Studiekeuze123: voor het vaststellen van het percentage van een cohort eerstejaars
studenten dat doorstroomt naar het tweede jaar of een diploma haalt binnen vier jaar,
moet op individueel niveau zichtbaar zijn in het bestand waar de studenten zich per
jaar in het onderwijs bevinden. Gedetailleerde, direct tot de persoon herleidbare
gegevens zijn niet nodig, maar wel moet duidelijk zijn dat het door de jaren heen
om dezelfde onderwijsdeelnemer gaat (derhalve gepseudonimiseerd). Dat geldt ook voor
studiekeuze-indicatoren zoals het aandeel mbo-studenten dat vanuit een mbo-domein
kiest voor een bepaalde sector in het hbo.
Zou DUO van jaar tot jaar slechts geanonimiseerde bestanden verstrekken aan de aangewezen
organisaties, dan zou dus niet meer duidelijk zijn welke gegevens uit verschillende
jaren op dezelfde onderwijsdeelnemers betrekking hebben. Er zou zodanig informatieverlies
optreden, dat de wettelijke doelen zoals beschreven in artikel 23 WRO (onderzoeksactiviteiten
naar de kwaliteit, toegankelijkheid of doelmatigheid van het onderwijs en ondersteuning
van onderwijsinstellingen en samenwerkingsverbanden bij de verantwoording) niet meer
bereikt zouden kunnen worden. Hoewel de informatieproducten zelf geen gegevens meer
bevatten die direct of indirect tot personen herleidbaar zijn (zij tonen gegevens
in geanonimiseerde vorm) zijn er in aanleg – om tot deze informatieproducten te kunnen
komen – dus wel gepseudonimiseerde gegevens nodig.37
Op dit moment bewerken de aangewezen organisaties zelf de gepseudonimiseerde gegevens
tot de geanonimiseerde gegevens die in de informatieproducten getoond worden. Er is
daarom eveneens gekeken naar een tweede alternatief, waarbij deze bewerkingen niet
meer door de aangewezen organisaties zelf maar door DUO zouden worden gedaan. DUO
zou dan op basis van specificaties van de aangewezen organisatie van wat zij willen
tonen in de informatieproducten, de gepseudonimiseerde gegevens bewerken tot geanonimiseerde
informatie (halfproducten) die gebruikt kan worden in de informatieproducten. Zo zouden
bijvoorbeeld de geanonimiseerde gegevens waarmee onderwijsinstellingen zich publiek
verantwoorden via websites zoals scholen op de kaart.nl, door DUO berekend en aan
de sectororganisaties geleverd kunnen worden, waarna de betrokken sectororganisatie
ze samenvoegt met gegevens afkomstig van de instelling zelf (bijvoorbeeld over oudertevredenheid)
en publiceert. Dit zou vanuit privacy-oogpunt bepaalde voordelen hebben, aangezien
er in dat geval geen persoonsgegevens meer zouden hoeven te worden verstrekt aan de
betrokken private organisaties, en de persoonsgegevens bij de overheid (DUO) zouden
blijven.
Dit alternatief betekent dat DUO extra activiteiten zou dienen te verrichten. Het
gaat onder meer om het bewerken van gepseudonimiseerde gegevens tot geanonimiseerde
gegevens «op maat» (conform bepaalde specificaties van de sectororganisaties), en
dat zowel op sectorniveau als op het niveau van de individuele onderwijsinstellingen,
en levering daarvan. Daarnaast gaat het om het beantwoorden van vragen van onderwijsinstellingen
en sectororganisaties naar aanleiding van de geleverde gegevens.
Deze extra activiteiten zouden bovendien een structureel karakter dragen, aangezien
de informatieproducten waarvoor zij bedoeld zouden zijn eveneens structureel van aard
zijn.
Er is niet gekozen voor dit alternatief. De informatieproducten spelen, zoals hiervoor
aan de orde is gekomen, een rol in de publieke verantwoording door de onderwijsinstellingen.
Met de informatieproducten maken onderwijsinstellingen voor een breed publiek een
aantal zaken transparant, bijvoorbeeld welke resultaten zij bereiken. De verantwoordelijkheid
voor het afleggen van verantwoording ligt bij (het bevoegd gezag van) de onderwijsinstellingen;
de onderwijswetgeving gaat hier ook van uit.38 De sectororganisaties zijn verenigingen van onderwijsinstellingen en ondersteunen
hen bij hun taken, waaronder die op het gebied van de publieke verantwoording. Wanneer
DUO voor de informatieproducten gegevens (halfproducten) zou produceren, zou het daarmee
een bepaalde bijdrage leveren aan de publieke verantwoording door de onderwijsinstellingen.
Dat past niet goed bij de rolverdeling tussen overheid, onderwijsinstellingen en sectororganisaties.
Het gaat bovendien om zeer arbeidsintensieve activiteiten. De vragen die onderwijsinstellingen
thans aan de sectororganisaties stellen over de cijfers in de informatieproducten
zijn talrijk en specifiek. Een goede beantwoording van deze vragen vereist veel kennis
van (de behoefte van) onderwijsinstellingen, kennis die bij DUO minder aanwezig is
dan bij de sectororganisaties. Ook vanuit een oogpunt van efficiënte inzet van middelen
en kennis is dit daarom geen geschikt alternatief. In dit verband wordt ook opgemerkt
dat terughoudendheid is geboden als het gaat om het toewijzen van nieuwe taken aan
DUO, zoals is aangegeven in de brief van 8 oktober 2019 aan de Tweede Kamer.39
Tegenover voordelen uit privacy oogpunt zijn derhalve nadelen verbonden aan het beschreven
alternatief, met name op het gebied van de rolverdeling tussen overheid, onderwijsinstellingen
en sectororganisaties, en tevens op het gebied van de uitvoerbaarheid (efficiënte
inzet van kennis en middelen). Gelet daarop, en gelet op de wettelijke waarborgen
ter beperking van privacy-risico’s die ik hiervoor heb beschreven, ben ik van mening
dat in redelijkheid van dit alternatief kan worden afgezien.
In de derde plaats is het alternatief overwogen om een nieuwe (overheids)organisatie
op te richten die, in plaats van DUO, de bewerkingen van de gegevens zou doen en de
geanonimiseerde gegevens «op maat» zou verstrekken aan de aangewezen organisaties.
Daarmee zouden de persoonsgegevens bij de overheid blijven. Echter, ook in dit alternatief
zou de overheid een bijdrage leveren aan de publieke verantwoording door onderwijsinstellingen
door levering van gegevens voor informatieproducten. Dat zou evenmin passen bij een
goede rolverdeling tussen overheid, onderwijsinstellingen en sectororganisaties. Daarnaast
mag bij een nieuw op te richten organisatie in vergelijking met DUO minder expertise
op het gebied van het register onderwijsdeelnemers en het onderwijsveld aanwezig worden
geacht. Daarmee wordt ook dit geen geschikt alternatief geacht.
Tot slot is gekeken naar een vierde alternatief, waarbij de leerling- en studentgegevens
door de onderwijsinstellingen (rechtstreeks) aan de desbetreffende private organisaties
zouden worden verstrekt. Dit vraagt de totstandbrenging van vele dataverbindingen
voor het uitwisselen van de (persoons)gegevens tussen de onderwijsinstellingen en
de private organisaties. Het gaat hierbij om duizenden onderwijsinstellingen. Hiermee
zijn bepaalde informatiebeveiligingsrisico’s gemoeid. Dit maakt dat aangenomen mag
worden dat dit alternatief – in vergelijking met de in dit wetsvoorstel voorgestelde
verstrekking door DUO – niet minder nadelig is voor de betrokkenen (de onderwijsdeelnemers
op wie de gegevens betrekking hebben). Daarmee is ook dit geen volwaardig alternatief.
3.3.3. Gegevensverstrekking aan samenwerkingsverbanden passend onderwijs
Op grond van artikel 18a van de Wet op het primair onderwijs (WPO) en artikel 17a
van de Wet op het voortgezet onderwijs (WVO) is elke school aangesloten bij een regionaal
dan wel landelijk samenwerkingsverband. Samenwerkingsverbanden passend onderwijs zijn
sinds 1 augustus 2014 verantwoordelijk voor een dekkend aanbod voor leerlingen met
een ondersteuningsbehoefte in de regio.40 De samenwerkingsverbanden hebben als taak:
– het vaststellen van een ondersteuningsplan;
– het verdelen en toewijzen van ondersteuningsmiddelen en ondersteuningsvoorzieningen
aan de scholen;
– het beoordelen van de toelaatbaarheid van een leerling tot een speciale school voor
basisonderwijs, een school voor (voortgezet) speciaal onderwijs of een school voor
praktijkonderwijs, dan wel of een leerling aangewezen is op leerwegondersteunend onderwijs,
en
– het adviseren van scholen over de ondersteuningsbehoefte van een leerling.41
De huidige WRO en het BRO moeten in een aantal opzichten worden gewijzigd om de gegevensverstrekking
aan de samenwerkingsverbanden goed te regelen. In de eerste plaats ontbreekt in de
WRO en het BRO een omschrijving van het doel waarvoor de samenwerkingsverbanden gegevens
mogen ontvangen (doelbinding). In de tweede plaats bevat de huidige WRO geen expliciete
grondslag om bijzondere persoonsgegevens (gegevens over gezondheid) aan samenwerkingsverbanden
te verstrekken. In de derde plaats volstaat de in artikel 30 BRO genoemde gegevensset
niet om de taken van de samenwerkingsverband goed te ondersteunen.
Met het wetsvoorstel (en een onderliggende wijziging van het BRO) wordt beoogd om
de informatiepositie van de samenwerkingsverbanden te versterken zodat zij in staat
worden gesteld hun wettelijke taken beter te kunnen uitvoeren. Deze wijziging is aangekondigd
in een brief van de Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media aan de Tweede
Kamer.42
Hierna wordt nader ingegaan op de hiervoor genoemde drie wijzigingen.
Doelbinding
Het huidige artikel 24 WRO en artikel 30 BRO bieden een grondslag voor het verstrekken
van enkele basisgegevens van leerlingen aan samenwerkingsverbanden. In artikel 30
BRO zijn evenwel geen specifieke doelen van de samenwerkingsverbanden benoemd waarvoor
deze gegevensverstrekking plaatsvindt. Met dit wetsvoorstel wordt het doel alsnog
toegevoegd aan de WRO, te weten: de wettelijke taak van het samenwerkingsverband om
ondersteuningsmiddelen en -voorzieningen te verdelen en toe te wijzen aan de scholen
in het samenwerkingsverband. Ook het BRO zal hieraan worden aangepast.
Bijzondere persoonsgegevens – gegevens over gezondheid
In de WPO en WVO is geregeld dat samenwerkingsverbanden bevoegd zijn om gegevens over
gezondheid te verwerken voor zover dit noodzakelijk is voor de wettelijke taken van
het samenwerkingsverband.43 Het huidige artikel 11 WRO bevat een limitatieve opsomming van organisaties aan wie
gegevens over gezondheid worden verstrekt, en benoemt voor welke doelen dit geschiedt.
Dit artikel voorziet (nog) niet in verstrekking van bijzondere persoonsgegevens aan
de samenwerkingsverbanden.
Het kunnen beschikken over bepaalde gegevens over gezondheid uit het register onderwijsdeelnemers
is voor de samenwerkingsverbanden wel noodzakelijk voor de uitvoering van de bovengenoemde
taak met betrekking tot de verdeling en toewijzing van ondersteuningsmiddelen. 44 Het gaat dan bijvoorbeeld om de duur van de toelaatbaarheidsverklaring en de bekostigingscategorie
die geldt voor een leerling in het (voortgezet) speciaal onderwijs (deze categorie
staat voor de mate van ondersteuning die de leerling nodig heeft en kent drie niveaus:
hoog, midden of laag). Dit zijn gegevens waaruit kan worden afgeleid dat bepaalde
leerlingen een ondersteuningsbehoefte hebben in het onderwijs en die op grond hiervan
als gegevens over gezondheid kunnen worden aangemerkt. Zonder genoemde gegevens kunnen
de samenwerkingsverbanden hun taak met betrekking tot het verdelen van middelen niet
naar behoren uitvoeren. Met dit wetsvoorstel worden de samenwerkingsverbanden daarom
toegevoegd aan artikel 11 WRO als organisaties die gerechtigd zijn om gegevens over
gezondheid uit het register te ontvangen en wordt het doel aangeduid waarvoor deze
gegevensverstrekking plaatsvindt.
Uitbreiding te verstrekken gegevens(set)
De gegevensset die samenwerkingsverbanden op grond van het BRO uit het register ontvangen
bestaat uit het registratienummer van de onderwijsinstelling en het samenwerkingsverband,
de datum van in- en uitschrijving van de leerling, de begin- en einddatum en het volgnummer
van de toelaatbaarheidsverklaring, en de bekostigingscategorie. Gebleken is dat deze
set gegevens niet geheel toereikend is voor de uitvoering van de wettelijke taak met
betrekking tot de verdeling van ondersteuningsmiddelen. Dit kan aan de hand van enkele
voorbeelden worden geïllustreerd.
De groep leerlingen waarover samenwerkingsverbanden gegevens mogen ontvangen is op
dit moment kleiner dan de groep waarover zij gegevens nodig hebben. De in het BRO
geregelde gegevens hebben betrekking op leerlingen met een toelaatbaarheidsverklaring
tot het (v)so, praktijkonderwijs of speciaal basisonderwijs. De samenwerkingsverbanden
ondersteunen gevarieerde soorten (onderwijs)instellingen: zowel reguliere als speciale
scholen. Er is daarmee de behoefte om over gegevens te beschikken over leerlingen
met een toelaatbaarheidsverklaring, maar ook over andere leerlingen met een extra
ondersteuningsbehoefte (gedacht kan worden aan onder meer leerlingen in het regulier
onderwijs voor wie een ontwikkelingsperspectief is vastgesteld). Dit met het oog op
de verdeling van de ondersteuningsmiddelen over de scholen.
Door het samenwerkingsverband kan bijvoorbeeld worden bepaald dat bij de toekenning
van middelen aan reguliere scholen voor voortgezet onderwijs mede wordt gekeken naar
het aantal leerlingen dat instroomt vanuit het speciaal basisonderwijs (sbo), speciaal
onderwijs (so) en voortgezet speciaal onderwijs (vso). Hierbij kan worden bepaald
dat de vo-scholen voor elke leerling die uit deze sectoren is ingestroomd, een extra
bedrag toegekend krijgen. Via het Dashboard passend onderwijs krijgen samenwerkingsverbanden
momenteel geaggregeerde (geanonimiseerde) informatie. Hierbij zijn kleine aantallen
leerlingen (bij 1 tot en met 4) afgeschermd zodat de gegevens niet tot personen herleidbaar
zijn. De samenwerkingsverbanden beschikken niet over de exacte aantallen leerlingen
die zijn ingestroomd vanuit het sbo, so of vso, maar slechts over het gegeven of het
er minder dan vijf zijn. Als het om één leerling gaat en het samenwerkingsverband
betaalt de betreffende school voor vier leerlingen, dan krijgt de school een te hoog
bedrag. Met preciezere informatie over de aantallen leerlingen met een ondersteuningsbehoefte,
zijn de samenwerkingsverbanden beter in staat te begroten en daarmee de middelen doelmatig
te verdelen. Een betere verdeling van middelen leidt eveneens tot een betere verantwoording.45
Het voornemen is daarom om in het BRO de aan de samenwerkingsverbanden te verstrekken
set gegevens opnieuw vast te stellen. Bij deze wijziging van het BRO zal de noodzaak
van aanvullende gegevens nader worden onderbouwd.
3.3.4. Verstrekking aan pensioenuitvoerders
Dit wetsvoorstel regelt dat pensioenuitvoerders basisgegevens met het persoonsgebonden
nummer uit het register verstrekt krijgen voor het uitkeren van een (half)wezenpensioen
aan wezen of aan de ouder of verzorger van halfwezen.
In veel pensioenregelingen zijn afspraken gemaakt over het uitkeren van een wezenpensioen
aan (half)wezen bij overlijden van één of beide ouders. Het wezenpensioen heeft de
functie van een inkomensvervanging bij overlijden van de pensioendeelnemer, zodat
een (half)wees bij de voorzetting van zijn school of opleiding minder nadelige (financiële)
gevolgen van het overlijden van zijn ouder(s) zal ondervinden.
Een kind heeft op grond van artikel 26 van de Algemene nabestaandenwet recht op een
wezenuitkering als het door het overlijden van een verzekerde ouderloos is geworden,
zolang het de leeftijd van 16 jaar nog niet heeft bereikt. Als een kind na zijn 16e
jaar nog onderwijs volgt of studeert, heeft het gedurende deze tijd tot maximaal 21
jaar nog recht op een uitkering. Deze wezenuitkering wordt verstrekt door de SVB.
Op basis van de pensioenregeling keren pensioenuitvoerders een (half)wezenpensioen
uit aan een kind of aan zijn andere ouder of verzorger bij overlijden van één of beide
ouders.
De SVB keert een wezenuitkering uit aan volle wezen. Pensioenuitvoerders daarentegen,
keren op basis van hun pensioenregeling aan zowel halfwezen als volle wezen uit. De
SVB keert jaarlijks aan ongeveer 500 kinderen uit. Daarnaast keren pensioenuitvoerders
jaarlijks een (half)wezen pensioen aan ongeveer 7200 (half)wezen uit. De SVB ontvangt
uit het register onderwijsdeelnemers reeds onderwijsgegevens die nodig zijn voor de
toekenning van wezenuitkeringen als bedoeld in de Algemene nabestaandenwet. Deze gegevensverstrekking
is geregeld in het BRO.46 Dit wetsvoorstel ligt in het verlengde van deze regeling.
Pensioenuitvoerders ontvangen voor de uitvoering van hun taak om het (half)wezenpensioen
uit te keren informatie van de gemeente uit de basisregistratie personen.47 Daarnaast heeft een pensioenuitvoerder informatie nodig waaruit blijkt dat een (half)wees
naar school gaat of een opleiding volgt. Deze informatie kan zonder tussenkomst van
de onderwijsdeelnemer of zijn ouder of verzorger(s) rechtstreeks vanuit het register
onderwijsdeelnemers worden verstrekt. Voor deze gegevensverstrekking is vanwege het
gesloten verstrekkingenregime van de WRO echter wel een wettelijke basis nodig.
Er zijn verschillende redenen om de gegevensverstrekking aan de pensioenuitvoerders
in de wet te regelen. Allereerst kan er vanuit worden gegaan dat de onderwijsdeelnemer
wegens het verlies van zijn ouder(s) (tijdelijk) een verminderd doenvermogen heeft.
Zonder deze gegevensverstrekking moet een onderwijsdeelnemer jaarlijks zelf een bewijs
van inschrijving bij een onderwijsinstelling aan de pensioenuitvoerder overleggen.
Dat kan door middel van een jaarlijkse schoolverklaring of een formulier dat door
de onderwijsinstelling moet worden ondertekend. De onderwijsdeelnemer is daardoor
voor het volledig maken van zijn aanvraag voor zijn (half)wezenpensioen afhankelijk
van de voortvarende medewerking van de onderwijsinstelling. Als door de onderwijsdeelnemer
niet of niet tijdig een bewijs van inschrijving of uitschrijving wordt overgelegd,
heeft dat gevolgen voor de wezenpensioenuitkering. De impact hiervan kan groot zijn
als een onderwijsdeelnemer niet tijdig doorgeeft dat hij geen onderwijs of studie
meer volgt en het wezenpensioen daardoor (deels) moet worden teruggevorderd. Het invullen
van een formulier van de pensioenuitvoerder door de onderwijsinstelling heeft tevens
impact op de privacy van de onderwijsdeelnemer. Bij het volgen van deze procedure
is de onderwijsinstelling immers op de hoogte dat de (half)wees in aanmerking wil
komen voor een wezenpensioen. Met de rechtstreekse verstrekking uit het register onderwijsdeelnemers
aan een pensioenuitvoerder worden de administratieve lasten voor de onderwijsdeelnemer
en de onderwijsinstelling weggenomen. Bovendien is een verstrekking uit het register
onderwijsdeelnemers betrouwbaar waardoor een bijdrage wordt geleverd aan het tegengaan
van fraude (met schoolverklaringen).
Gegevens die tussen DUO en de pensioenuitvoerders zullen worden uitgewisseld, worden
uitgewerkt in het BRO. Voor de uitkering van een (half)wezenpensioen is voor de pensioenuitvoerder
van belang te weten of de onderwijsdeelnemer voltijd, deeltijd of duaal onderwijs
volgt of een studie volgt. Bij het vaststellen van welke gegevens in het BRO worden
vastgelegd, zal met het oog op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van
de onderwijsdeelnemer, dataminimalisatie worden toegepast. Dit houdt in dat sprake
zal zijn van de minimale datavariant, inhoudende dat de informatie slechts ziet op
de melding of de onderwijsdeelnemer is ingeschreven bij een onderwijsinstelling en
welke opleidingsvorm de opleiding heeft (voltijd, deeltijd of duaal). Er worden verder
geen gegevens verstrekt over bijvoorbeeld bij welke onderwijsinstelling een opleiding
wordt genoten, noch welke opleiding wordt gevolgd.
3.3.5. Verstrekking aan overheidsinstellingen in België
Het voorgestelde artikel 24b WRO biedt de grondslag om basisgegevens te verstrekken
aan overheidsinstellingen in België die belast zijn met het toezicht op de naleving
van de leerplichtwetgeving. Deze grondslag betreft de verstrekking van inschrijfgegevens
die nodig zijn voor de handhaving van absoluut verzuim. Absoluut verzuim is het niet
bij een school of instelling ingeschreven zijn van jongeren die vallen onder de Belgische
leerplichtwetgeving.
a. Probleem en noodzaak gegevensverstrekking
In de grensregio’s met België zitten Belgische leerlingen op scholen in Nederland
en vice versa. Dit levert op dit moment voor beide landen problemen op met het registreren
en controleren van verzuim.
De Nederlandse leerplichtambtenaren zijn slechts bevoegd hun taak uit te oefenen ten
aanzien van de in Nederland woonachtige leerlingen.48 Zij zijn niet bevoegd ten aanzien van de in België woonachtige (Nederlandse) leerlingen
die in Nederland naar school gaan. Voor de Belgische toezichthouder (Agentschap voor
Onderwijsdiensten (AGODI), onderdeel van het Vlaamse Ministerie van Onderwijs) geldt
ook dat deze slechts bevoegd is voor in België woonachtige leerlingen. Een leerling
die in België woont, maar op een Nederlandse school staat ingeschreven (en deze ook
bezoekt) voldoet weliswaar aan de Belgische leerplichtwet,49 maar de Belgische toezichthouder heeft daar geen zicht op. Op dit moment krijgt het
AGODI onvoldoende informatie over deze inschrijvingen en kan dus zijn wettelijke taken
in het kader van de naleving van de Belgische leerplichtwet niet goed uitvoeren.
De huidige praktijk ten aanzien van het verstrekken van gegevens is niet sluitend
en levert Nederlandse scholen, de toezichthouder en ouders veel administratieve lasten
op. Momenteel moeten ouders van de in België woonachtige kinderen (jaarlijks) op eigen
initiatief aantonen dat hun kind les volgt in het buitenland. Hiervoor moeten ouders
de volgende stappen zetten. Ten eerste moeten ouders een inschrijfbewijs van de (in
dit geval) Nederlandse school waar het kind staat ingeschreven aanvragen. Ten tweede
moeten ouders een formulier invullen over leerplichtcontrole en die opsturen naar
het onderdeel Leerplichtcontrole van het AGODI, waarbij tevens het inschrijfbewijs
moet worden toegevoegd.50 In de praktijk levert dit veel administratieve lasten op voor de betrokken Nederlandse
scholen die jaarlijks inschrijfbewijzen aan ouders moeten verstrekken. Daarnaast blijkt
dat ouders dit zelden op eigen initiatief doen, waardoor het AGODI de ouders moet
aanschrijven dat zij niet aan de leerplicht (lijken) te voldoen. Hierdoor ontvangt
het AGODI niet tijdig de gegevens die zij nodig heeft voor de uitvoering van haar
wettelijke taak: het handhaven van de leerplicht en het terugdringen van absoluut
verzuim. Om zijn taak goed te kunnen uitvoeren heeft het AGODI inschrijfgegevens van
DUO nodig van de in België woonachtige leerlingen die bij een Nederlandse school staan
ingeschreven. Met dit wetsvoorstel wordt beoogd om voor die gegevensverstrekking door
DUO aan het AGODI een wettelijke grondslag te bieden.
Het voorgaande toont de noodzaak aan voor het Belgische AGODI om gegevens te verkrijgen
voor zijn goede taakuitvoering. Hiermee is echter niet alleen een Belgisch belang
gediend, maar ook een Nederlands belang en meer in het algemeen het belang van kinderen
die – ongeacht in welke grensregio ze wonen – recht hebben op (toegang tot het) onderwijs.51 Het doel is om ervoor te zorgen dat België beter in staat wordt gesteld om de leerplicht
te kunnen controleren en het verzuim op basis hiervan te kunnen terugdringen. Dit
draagt bij aan de verwezenlijking van het recht op onderwijs, omdat ook over grenzen
heen ervoor gezorgd moet worden dat leerlingen onderwijs krijgen.
Het Nederlandse belang bij het verstrekken van de gegevens aan België ligt in het
volgende. Allereerst gaat het hier voor een deel om Nederlandse kinderen die net over
de grens in België wonen.52 De Nederlandse staat heeft op grond van een aantal internationale verdragen de (positieve)
verplichting om zijn onderdanen actief en effectief toegang tot het onderwijs te verlenen.53 Dit betekent ook (het mogelijk maken van) effectief toezicht op de naleving van de
leerplichtwetgeving zodat Nederlandse kinderen daadwerkelijk onderwijs krijgen waar
ze recht op hebben.
Daarnaast ligt het Nederlandse belang in het verminderen van administratieve lasten
voor Nederlandse scholen. De gevolgen van dit voorstel zijn dat voortaan DUO aan AGODI
de inschrijfgegevens van in België woonachtige leerlingen die in Nederland staan ingeschreven
zal verstrekken uit het register onderwijsdeelnemers. De scholen hoeven dan niet meer
de inschrijfbewijzen aan de ouders te verstrekken.
Tot slot speelt hier de wederkerigheid: Nederland heeft een belang bij het verkrijgen
van gegevens over leerlingen die in Nederland wonen, maar in België naar school gaan.54 De leerplichtambtenaren in Nederland zijn immers bevoegd en moeten de Leerplichtwet
1969 handhaven ten aanzien van kinderen die in Nederland wonen. Zij zouden hun taken
effectiever kunnen uitoefenen als zij voldoende en tijdige gegevens van de Belgische
overheidsinstellingen krijgen over leerlingen die op een Belgische school staan ingeschreven.
Met de Belgische autoriteiten is inmiddels verkend hoe overeenkomstige gegevensverstrekking
aan Nederland kan worden geregeld.55
b. Doel
Zoals hierboven ook vermeld, is het doel om over landsgrenzen heen ervoor te zorgen
dat (Nederlandse) leerlingen die recht hebben op onderwijs en leerplichtig zijn volgens
de Belgische en Nederlandse wetgeving onderwijs krijgen en dat absoluut verzuim wordt
teruggedrongen. Door de benodigde gegevens uit het register onderwijsdeelnemers te
verstrekken aan het AGODI krijgt deze een sluitend beeld van het absoluut verzuim
van in België woonachtige leerlingen en is in staat tijdig actie te ondernemen op
het terugdringen van het verzuim. In het kader van de wederkerigheid zullen ook de
Nederlandse leerplichtambtenaren de noodzakelijke gegevens van België krijgen om het
toezicht op de naleving van de LPW ten aanzien van de in Nederland wonende kinderen
in de grensregio met België goed te kunnen uitvoeren.
Daarnaast wordt beoogd om de administratieve lasten voor Nederlandse scholen, het
AGODI en ouders te verminderen. Als de benodigde gegevens uit het register onderwijsdeelnemers
rechtstreeks aan het AGODI worden verstrekt, is het niet meer nodig dat ouders inschrijfbewijzen
opvragen, dan wel formulieren (inclusief inschrijfbewijzen) invullen. Nederlandse
scholen hoeven de inschrijfbewijzen niet meer aan de ouders te verstrekken, aangezien
de gegevens al in het register onderwijsdeelnemers zijn opgenomen en van daaruit aan
het AGODI verstrekt zullen worden.56 Het AGODI hoeft ouders niet meer aan te schrijven om hen te wijzen op de naleving
van de leerplicht en hoeft de genoemde formulieren en inschrijfbewijzen niet langer
te verwerken en te controleren.
c. Waarborgen
Met het oog op een rechtmatige en zorgvuldige gegevensverstrekking voorziet het wetsvoorstel
in een aantal waarborgen. In lijn met de systematiek van de WRO worden de aanwijzing
van de Belgische overheidsinstelling (AGODI) en de te verstrekken gegevens op het
niveau van de amvb (het BRO) geregeld (en dus niet op een lager niveau). Dit vanwege
de waarborgen waarmee de totstandkoming van een amvb is omkleed.57 Daarnaast zullen de te verstrekken gegevens worden beperkt tot de basisgegevens (identificerende
gegevens en de inschrijfgegevens) die enkel noodzakelijk zijn voor de taakuitvoering
van de betreffende overheidsinstelling. Tot slot is hier van belang dat het gaat om
gegevensuitwisseling met een lidstaat van de EU waar de eisen en waarborgen van de
AVG over de verwerking van persoonsgegevens van toepassing zijn. Bij de (verdere)
verwerking van de verstrekte gegevens over leerlingen zijn de overheidsinstellingen
in België gebonden aan de eisen van de AVG.
3.4. Overige verwerkingen
3.4.1 Verlenging bewaartermijn
Met het wetsvoorstel wordt artikel 30 WRO gewijzigd in verband met het volgende:
– Basisgegevens van onderwijsdeelnemers in het hoger onderwijs die voor vijftig jaar
mogen worden gebruikt ten behoeve van de vaststelling van de bekostiging van onderwijsinstellingen
voor hoger onderwijs, kunnen voortaan eveneens worden gebruikt voor het bepalen van
de hoogte van het wettelijk collegegeld dat onderwijsdeelnemers verschuldigd zijn.
– Het persoonsgebonden nummer wordt voortaan voor vijftig jaar bewaard ten behoeve van
de vaststelling van de bekostiging van onderwijsinstellingen voor hoger onderwijs,
alsmede voor het bepalen van de hoogte van het wettelijk collegegeld dat onderwijsdeelnemer
verschuldigd is.
Op grond van de WRO worden basisgegevens en het persoonsgebonden nummer tot vijf jaar
na de laatste inschrijving van de onderwijsdeelnemer bewaard. Daarna worden de gegevens
verwijderd. Voor een beperkt aantal gegevens geldt een langere bewaartermijn. Dit
betreft enkele specifieke gegevens over onderwijsdeelnemers in het hoger onderwijs,
die tot vijftig jaar na de laatste inschrijving worden bewaard. In artikel 30, tweede
lid, WRO zijn deze gegevens benoemd. Deze langere bewaartermijn is opgenomen om de
bekostiging van ho-instellingen correct te laten verlopen. Voor de bekostiging is
namelijk relevant of de onderwijsdeelnemer in het verleden eerder een (bekostigde)
ho-opleiding heeft gevolgd. Artikel 30, derde lid, WRO biedt de grondslag voor deze
langere bewaartermijn voor het bekostigingsdoel. Aangezien het mogelijk is een heel
leven lang te leren en studeren en deze mogelijkheid ook wordt benut, worden enkele
basisgegevens bewaard gedurende het bekostigingsproces.
Gebleken is dat het gedurende vijftig jaar bewaren van deze basisgegevens niet alleen
nodig is voor een correct verloop van het bekostigingsproces, maar ook noodzakelijk
is om de hoogte van het collegegeld dat de student verschuldigd is op een juiste manier
vast te kunnen stellen. In de huidige collegegeldsystematiek wordt een onderscheid
gemaakt naar wettelijk collegegeld en instellingscollegegeld.58 Om in aanmerking te komen voor wettelijk collegegeld geldt als voorwaarde dat de
betrokkene sinds 1 september 1991 niet eerder een bachelor-, master- of associate
degree-graad heeft behaald.59 Het wettelijk collegegeld kan vervolgens worden onderverdeeld in volledig, gedeeltelijk
en verlaagd wettelijk collegegeld. Sinds 1 september 2018 geven artikel 7.45a, vijfde
lid, van de WHW en artikel 2.4c van het Uitvoeringsbesluit WHW 2008 aan wanneer een
student in aanmerking komt voor de betaling van verlaagd collegegeld.60 Eén van die voorwaarden is dat de student «blijkens het register onderwijsdeelnemers
sinds 1 september 1991 niet eerder ingeschreven is geweest voor een opleiding in het
hoger onderwijs aan een instelling».61
De verantwoordelijkheid voor het bepalen van de hoogte van het collegegeld ligt primair
bij de onderwijsinstellingen. Voor het bepalen van de juiste hoogte van het collegegeld
heeft DUO een service ontwikkeld voor de onderwijsinstellingen op basis van informatie
die DUO heeft over inschrijvingen in het bekostigd hoger onderwijs vanaf september
1991. Deze service is de indicatie «soort collegegeld» en draagt bij aan een juiste
uitvoering van de aanmeldings- en inschrijvingsprocedures bij de ho-instellingen.
In het kader van de vraag voor welk collegegeld een student in aanmerking komt, wordt
gekeken naar de eerder behaalde graden en eerdere inschrijvingen. Om deze controle
te kunnen uitoefenen volstaat een beperkt aantal gegevens uit het register onderwijsdeelnemers,
maar dient DUO hier wel over een periode van vijftig jaar over te kunnen beschikken.
Het gedurende vijftig jaar bewaren van basisgegevens is dus niet alleen nodig is voor
een correct verloop van het bekostigingsproces, maar ook noodzakelijk om de hoogte
van het collegegeld dat de student verschuldigd is op een juiste manier vast te kunnen
stellen. Daarin voorziet de doelomschrijving in (artikel 30, derde lid van) de WRO
nu echter niet. De doelomschrijving koppelt de langere bewaartermijn van vijftig jaar
thans alleen aan het bekostigingsproces. Deze doelomschrijving wordt daarom met dit
wetsvoorstel uitgebreid naar het bepalen van het verschuldigde collegegeld.
Tot slot geldt dat de in de WRO benoemde basisgegevens waarvoor de langere bewaartermijn
van vijftig jaar geldt, niet alle gegevens omvat die noodzakelijk zijn voor de bekostiging
en de bepaling van het collegegeld. Om met voldoende zekerheid te kunnen bepalen of
het bij een nieuwe inschrijving van een student al dan niet gaat om een student die
eerder een ho-opleiding heeft gevolgd, is het nodig voldoende nauwkeurig vast te stellen
om welke persoon het gaat. De in artikel 30, tweede lid, WRO opgenomen gegevens zijn
hiervoor niet geheel toereikend. In combinatie met het persoonsgebonden nummer is
het echter wel mogelijk de onderwijsdeelnemer in voldoende mate te identificeren.
Daarom bepaalt dit wetsvoorstel dat de langere bewaartermijn ook geldt voor het persoonsgebonden
nummer van ho-onderwijsdeelnemers. Daarmee wordt aangesloten bij de bewaartermijn
van vijftig jaar die voor een beperkte set basisgegevens al geldt.
3.4.2. Legalisatie waardedocumenten en bewijzen van inschrijving
Bij de totstandkoming van de WRO zijn de wettelijke taken waarvoor aan de Minister
van OCW basis- en diplomagegevens mogen worden verstrekt, benoemd in de wet. In de
Wet op het onderwijstoezicht (WOT), die voor de WRO de onderwijsregisters regelde,
werd in meer algemene zin geregeld dat basis- en diplomagegevens uit BRON en het diplomaregister
aan de Minister en de inspectie konden worden verstrekt «voor de uitoefening van hun
wettelijke taken».62 Naar aanleiding van het advies van de Autoriteit Persoonsgegevens en de Raad van
State bij de WRO is gekozen voor een specifiekere aanduiding en zijn de wettelijke
taken in de wet benoemd.63 Op deze manier is transparantie geboden ten aanzien van het gebruik van basis- en
diplomagegevens.
Bij de totstandkoming van de WRO is echter per abuis nagelaten een ander (bestaand)
gebruik van basis- en diplomagegevens door de Minister in de wet op te nemen. Dit
betreft het gebruik van gegevens in het kader van de legalisatie van documenten. Deze
taak wordt daarom met dit wetsvoorstel alsnog benoemd in de WRO. De voorgestelde wijziging
voorziet derhalve in herstel van een omissie die is ontstaan bij de totstandkoming
van de WRO en dient te worden bezien als een wetstechnische verbetering. Ter toelichting
hierop wordt het volgende opgemerkt.
Om in het buitenland bepaalde officiële documenten, zoals diploma’s, te mogen gebruiken
dienen deze te worden gelegaliseerd. Met het Verdrag tot afschaffing van het vereiste
van legalisatie voor buitenlandse openbare akten, ook wel bekend als het Apostilleverdrag,64 is de bevoegdheid tot legalisatie overgedragen aan de rechtbanken.65 Voor landen die (nog) geen verdragspartij zijn, blijft het Consulaire dienstencentrum
(CDC) van het Ministerie van Buitenlandse Zaken bevoegd tot legalisatie.66
Legalisatie gebeurt met een stempel (of sticker) van de rechtbank of het CDC op het
officiële document. Het is de «formaliteit omtrent de echtheid van de handtekening,
de hoedanigheid waarin de ondertekenaar van het stuk heeft gehandeld en, in voorkomend
geval, de identiteit van het zegel of de stempel op het stuk.»67 Daarmee is het document geldig in het buitenland. De juistheid van de inhoud van
een (waarde)document dient echter eerst door DUO te worden vastgesteld. Hiervoor dient
DUO gebruik te kunnen maken van de diplomagegevens die in het register onderwijsdeelnemers
zijn opgenomen. Als DUO de authenticiteit van het diploma heeft vastgesteld, wordt
op het waardedocument een sticker geplaatst met daarbij een handtekening van de betreffende
medewerker van DUO. Daarna kan betrokkene het legalisatieproces bij de rechtbank of
het CDC afronden. De rechtbank en het CDC verifiëren via de landelijke handtekeningendatabase
de authenticiteit van de handtekening van DUO.
Naast de rechtbanken en het CDC heeft het Ministerie van OCW (DUO) derhalve een rol
in het legalisatieproces, namelijk om de juistheid van een (waarde)document te bevestigen,68 voordat dit aan de rechtbank of het CDC wordt voorgelegd. Hiervoor dient DUO gebruik
te kunnen maken van de diplomagegevens die zijn opgenomen in het register onderwijsdeelnemers.
Over de te legaliseren documenten kan het volgende worden opgemerkt. Voor het merendeel
betreft het waardedocumenten (diploma’s). Een klein percentage betreft bewijzen van
inschrijving van het hoger onderwijs (HO), die eveneens van een stempel dienen te
worden voorzien.69 De authenticiteit van bewijzen van inschrijving wordt onderzocht aan de hand van
in het register onderwijsdeelnemers opgenomen basisgegevens. In de praktijk worden
de bewijzen van inschrijving gebruikt (c.q. vereist) in het kader van de militaire
dienstplicht, buitenlandse studiefinanciering, dan wel een buitenlandse vergoeding
voor een in Nederland gevolgde opleiding.
3.5. Verhouding tot andere regelgeving
Dit wetsvoorstel regelt een aantal nieuwe gegevensverstrekkingen uit het register
onderwijsdeelnemers, waarop hiervoor nader is ingegaan. Opmerking verdient dat op
1 september 2021 een amvb is vastgesteld die eveneens tot doel had een aantal nieuwe
gegevensverstrekkingen uit het register te regelen.70 Meer in het bijzonder gaat het hierbij om verstrekkingen aan bestuursorganen, zoals
het College voor toetsen en examens (ten behoeve van de staatsexamens) en de Minister
van Infrastructuur en Waterstaat (ten behoeve van de afgifte van vaarbevoegdheidsbewijzen).
Deze amvb vindt zijn grondslag in artikel 24 van de WRO, dat het mogelijk maakt om
bij amvb bestuursorganen aan te wijzen die voor verstrekking van gegevens uit het
register in aanmerking komen. Voor deze verstrekkingen was het niet noodzakelijk de
WRO zelf te wijzigen.
4. Bescherming persoonsgegevens
In deze paragraaf wordt eerst het juridisch kader geschetst voor de verwerking van
persoonsgegevens. Dit wetsvoorstel is getoetst aan dit kader. Dit is voor een belangrijk
deel reeds hiervoor in de verschillende onderdelen in paragraaf 3 van deze memorie
van toelichting gebeurd. Voor zover dat nog niet is gebeurd (zoals meer specifiek
ten aanzien van de verwerking van bijzondere persoonsgegevens) zal dat hierna in punt
4.1 aan de orde komen. Vervolgens zal in punt 4.2 worden ingegaan op de uitkomsten
van de gegevensbeschermingseffectbeoordelingen (DPIA’s) die voor de verschillende
onderdelen van dit wetsvoorstel zijn uitgevoerd.
4.1. Juridisch kader
Dit wetsvoorstel strekt tot uitbreiding van de verwerking van persoonsgegevens uit
het register onderwijsdeelnemers. De verwerking van persoonsgegevens is een beperking
van het grondrecht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Dit recht is verankerd
in internationaal, Europees en nationaal recht: het Internationaal Verdrag inzake
Burgerrechten en Politieke rechten (artikel 17), het Europees Verdrag voor de Rechten
van de Mens (artikel 8), het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (artikelen
7 en 8) en de Grondwet (artikel 10).
Het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer is niet absoluut. De inperking
van dit recht is toegestaan, mits voldaan is aan een aantal vereisten: de beperking
is bij de wet voorzien, is noodzakelijk in een democratische samenleving en er is
voldaan aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit.
Bij proportionaliteit wordt gekeken of de inbreuk op de belangen van de betrokkene
niet onevenredig is in verhouding tot het met de verwerking te dienen doel. Of anders
gezegd: het doel van de verwerking van de persoonsgegevens dient in verhouding te
staan met de inbreuk op de privacy. Bij het subsidiariteitsbeginsel wordt beoordeeld
of er minder ingrijpende alternatieven voorhanden zijn om het beoogde doel te kunnen
bereiken.
Naast de hierboven genoemde grondrechtelijke bepalingen bieden de AVG en de daarbij
behorende Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming (UAVG) kaders voor
de verwerking van persoonsgegevens. De belangrijkste beginselen voor de verwerking
van persoonsgegevens zijn: doelbinding (persoonsgegevens mogen alleen worden verwerkt
conform een vooraf welbepaald, uitdrukkelijk omschreven en gerechtvaardigd doel en
mogen niet verder worden verwerkt voor onverenigbare doelen) en de beginselen van
noodzakelijkheid, proportionaliteit en subsidiariteit.71 Het beginsel van noodzakelijkheid komt onder andere tot uiting in dataminimalisatie.
Bij dataminimalisatie gaat het erom dat gegevens slechts worden verwerkt indien dit
noodzakelijk is voor het beoogde doel. Hierbij wordt dus gekeken naar het doel van
de verwerking, waarbij bepaald moet worden dat er niet te veel, maar ook niet te weinig
gegevens worden verwerkt, waardoor er ten onrechte een onvolledig beeld van de betrokkene
kan ontstaan.72
In paragraaf 3 van deze memorie van toelichting is per onderdeel van dit wetsvoorstel
uitvoerig ingegaan op doelbinding en de noodzaak van de gegevensverwerking. Daarbij
is uiteengezet waarom verwerking van persoonsgegevens uit het register noodzakelijk
is voor de goede taakuitvoering van de betreffende overheidsinstantie of organisatie.
Daaruit blijkt dat dit wetsvoorstel voldoet aan de hiervoor genoemde eisen die voortvloeien
uit internationaal, Europees en nationaal recht en dat de beperking van het recht
op de bescherming van het persoonlijke levenssfeer is gerechtvaardigd.
Ten overvloede, dit wetsvoorstel wijzigt niets in en doet geen afbreuk aan de rechten
van betrokkenen, zoals het recht op inzage in en correctie van gegevens die over hem
zijn opgenomen in het register onderwijsdeelnemers.73
Bijzondere persoonsgegevens – gegevens over gezondheid
In dit wetsvoorstel komt eveneens de verwerking van bijzondere persoonsgegevens aan
bod, namelijk de verwerking van gegevens over gezondheid.74 Het gaat om de verstrekking van deze gegevens aan samenwerkingsverbanden passend
onderwijs ten behoeve van hun taakuitvoering75 en aan instellingen voor hoger onderwijs en aangewezen organisaties ten behoeve van
onderzoek en verantwoording.76
Op grond van de AVG gelden zwaardere eisen voor de verwerking van bijzondere persoonsgegevens.
Als hoofdregel geldt dat verwerking van deze gegevens verboden is, tenzij voldaan
is aan een van de uitzonderingsgronden die in de AVG worden genoemd.77 De voor dit wetsvoorstel relevante uitzonderingsgronden zijn artikel 9, tweede lid,
onderdelen g (zwaarwegend algemeen belang) en j (wetenschappelijk onderzoek en statistische
doeleinden) van de AVG. Hierna worden de in dit wetsvoorstel voorgestelde verwerkingen
van gegevens over gezondheid getoetst aan deze eisen.
Samenwerkingsverbanden
Zoals in paragraaf 3.3.3. is uiteengezet, is het primaire doel van de samenwerkingsverbanden
het realiseren van een samenhangend geheel van ondersteuningsvoorzieningen binnen
en tussen de scholen. In dit kader zijn de samenwerkingsverbanden belast met het verdelen
van zorgmiddelen, het verstrekken van toelaatbaarheidsverklaringen voor onder andere
het (voortgezet) speciaal onderwijs en het adviseren over de ondersteuningsbehoefte
van leerlingen. In paragraaf 3.3.3 is ook uiteengezet waarom samenwerkingsverbanden
voor deze taken moeten kunnen beschikken over gegevens over gezondheid. De taakuitvoering
door de samenwerkingsverbanden is voor de verwezenlijking van passend onderwijs voor
de betrokken leerlingen van zeer groot belang. De verstrekking van gegevens over gezondheid
is daarmee noodzakelijk met het oog op een zwaarwegend algemeen belang als bedoeld
in artikel 9, tweede lid, onderdeel g, AVG. Benadrukt wordt hier dat samenwerkingsverbanden
reeds op grond van de WPO en WVO gegevens over gezondheid mogen verwerken om redenen
van zwaarwegend algemeen belang.78 Dit wetsvoorstel regelt de verstrekking van noodzakelijke gegevens over gezondheid uit het register onderwijsdeelnemers aan
de samenwerkingsverbanden voor hun taakuitoefening.
Instellingen voor hoger onderwijs en aangewezen organisaties
Daarnaast is in het wetsvoorstel een grondslag opgenomen om gegevens over gezondheid
te verstrekken aan instellingen voor hoger onderwijs en aangewezen organisaties voor
twee doelen: onderzoek en verantwoording. Hoewel slechts basisgegevens kunnen worden
verstrekt aan deze instellingen en organisaties zijn deze gegevens in bepaalde gevallen
aan te merken als gegevens over gezondheid. Dit is bijvoorbeeld het geval bij het
gegeven of voor een leerling een ontwikkelingsperspectief is vastgesteld of het gegeven
dat de leerling toelaatbaar is verklaard tot het (voortgezet) speciaal onderwijs.
Het verstrekken van deze gegevens kan onder omstandigheden noodzakelijk zijn voor
de twee hiervoor genoemde doelen. In dit geval is de uitzonderingsgrond van artikel
9, tweede lid, onderdeel j, AVG van toepassing. De verwerking van gezondheidsgegevens
is noodzakelijk voor wetenschappelijk onderzoek (onderzoek door instellingen voor
hoger onderwijs) en statistische doeleinden (onderzoek en verantwoording door aangewezen
organisaties). De informatieproducten van de aangewezen organisaties zijn cijfermatig
gevormd. Er is dan ook sprake van statistische doeleinden zoals bedoeld in artikel
9, tweede lid, onderdeel j, AVG.
Volgens artikel 9, tweede lid, onderdeel j, AVG moet zijn voldaan aan de eis van evenredigheid
en moeten passende en specifieke maatregelen worden getroffen ter bescherming van
de grondrechten en de belangen van de betrokkene. Voor bepaalde onderzoeken en benchmarks
zijn gezondheidsgegevens nodig. Gedacht kan worden aan onderzoeken en benchmarks op
het terrein van het primair en voortgezet onderwijs, waarin in beeld wordt gebracht
welk percentage van de leerlingen deelneemt aan het (voort)gezet speciaal onderwijs.
Hiervoor zijn gegevens over de inschrijving van leerlingen nodig. Het deelnamepercentage
(voortgezet) speciaal onderwijs is van belang voor onder andere de ondersteuningsplannen
van de samenwerkingsverbanden passend onderwijs. De basisgegevens die als gezondheidsgegevens
te beschouwen zijn, hebben veelal een weinig specifiek karakter. Zo gaat het bij het
ontwikkelingsperspectief alleen om het gegeven dát voor een leerling een ontwikkelingsperspectief
is vastgesteld voor een bepaalde periode, en niet om de achterliggende redenen daarvoor.
Op dezelfde wijze gaat het alleen om het gegeven dat een leerling is geplaatst in
een orthopedagogisch-didactisch centrum. Aan de eis van evenredigheid wordt dan ook
voldaan. Om te voorkomen dat meer gegevens worden verstrekt dan noodzakelijk, zijn
in het voorgestelde artikel 23 WRO procedurele waarborgen ingebouwd: er moet door
de betreffende instelling of organisatie een verzoek worden ingediend waarin doelbinding
en noodzaak voldoende zijn onderbouwd. De Minister neemt daarover vervolgens een besluit.
Er zijn dan ook passende waarborgen getroffen ter bescherming van de grondrechten
en de belangen van de betrokkenen.
Verder is de grondslag in dit wetsvoorstel in lijn met de uitzonderingsbepaling in
de UAVG voor de verwerking van bijzondere persoonsgegeven voor wetenschappelijk onderzoek
of statistiek:79 de onderzoeken door de instellingen voor hoger onderwijs en de aangewezen organisaties
dienen een algemeen belang (kwaliteit, toegankelijkheid of doelmatigheid van het onderwijs),
het vragen van uitdrukkelijke toestemming aan leerlingen en/of ouders kost een onevenredige
inspanning (gelet op het aantal leerlingen), en er is voorzien in waarborgen dat de
persoonlijke levenssfeer van de betrokkene niet onevenredig wordt geschaad (de gegevens
zullen alleen gepseudonimiseerd worden verstrekt, en er zijn procedurele waarborgen
opgenomen zoals hiervoor genoemd). Voor de volledigheid wordt hier nog het volgende
opgemerkt. De reden waarom niet volstaan kan worden met de algemene uitzondering in
de UAVG is dat in de systematiek van de WRO de organisaties waaraan, en de doelen
waarvoor, gegevens over gezondheid kunnen worden verstrekt uit het register, limitatief
in (artikel 11 van) de WRO zelf worden geregeld.
Naast een uitzonderingsgrond voor het verwerken van gegevens over gezondheid als bedoeld
in artikel 9, tweede lid, AVG, vereist de AVG dat de verwerking is gebaseerd op een
rechtsgrond als bedoeld in artikel 6, eerste lid, AVG. Voor zover het gaat om de verwerking
door instellingen voor hoger onderwijs is de rechtsgrond «taak van algemeen belang»
(artikel 6, eerste lid, onderdeel e, AVG) van toepassing. Zij hebben een wettelijke
taak tot het doen van onderzoek.80 Wat betreft de verwerking van gezondheidsgegevens door de aangewezen organisaties
is de rechtsgrond «gerechtvaardigde belangen» (artikel 6, eerste lid, onderdeel f,
AVG) van toepassing. Het gaat hier om private organisaties die informatieproducten
maken die een groot maatschappelijk belang dienen. In paragraaf 3.3.2 is dit toegelicht.
4.2. Uitkomsten gegevensbeschermingseffectbeoordeling (DPIA’s)
Voor de verschillende onderdelen van dit wetsvoorstel is een DPIA uitgevoerd.81 Met behulp van deze DPIA’s is de rechtmatigheid van de gegevensverwerkingen van dit
wetsvoorstel bekeken (rechtsgrond, doelbinding, noodzaak, rechten van betrokkene)
en zijn op gestructureerde wijze de implicaties van de verwerkingen in kaart gebracht.
Daarbij is aandacht besteed aan de risico’s voor de betrokkene en zijn er maatregelen
genoemd om die risico’s te voorkomen of te verminderen.
De resultaten van deze DPIA’s zijn in paragraaf 3 al aan bod gekomen als het gaat
om de noodzaak, proportionaliteit, subsidiariteit (eventuele overwogen alternatieven)
en doelbinding. Hierna zal per onderdeel van het wetsvoorstel worden ingegaan op de
overige uitkomsten van de DPIA’s, namelijk de te verwerken gegevensset (dataminimalisatie),
privacyrisico’s en de (beveiligings)maatregelen om die risico’s te voorkomen of te
verminderen.
4.2.1. Aansluiting particuliere B3- en B4-scholen op het register
Uit de DPIA blijkt dat privacyrisico’s beperkt zijn. Er worden niet meer gegevens
verwerkt dan strikt noodzakelijk voor het doel. Het gaat hier om: identificerende
gegevens, inschrijvingsgegevens en verzuimgegevens. Verwerking van gegevens die zijn
gerelateerd aan bekostiging of reguliere examens is niet aan de orde. Daarnaast zal
bij de aansluiting van de B3- en B4-scholen op het register gebruik worden gemaakt
van de bestaande systemen die DUO gebruikt voor gegevensuitwisseling. Deze systemen
hebben bewezen betrouwbaar te zijn en zij werken met actuele en adequate informatiebeveiliging-
en privacystandaarden. Het beveiligingsbeleid van DUO is conform het Besluit voorschrift
informatiebeveiliging rijksdienst 2007 (VIR) en de Baseline Informatiebeveiliging
Overheid (BIO).82 Dit alles draagt eraan bij dat de gegevensuitwisseling veilig is.
4.2.2. Verstrekking aan instellingen hoger onderwijs en aangewezen organisaties
De privacyrisico’s worden beperkt geacht. Voor dit onderdeel is in het wetsvoorstel
een extra procedurele waarborg ingebouwd ten behoeve van een transparante en zorgvuldige
gegevensverwerking (verzoek betreffende organisatie en besluit van de Minister). Er
zal dataminimalisatie worden toegepast doordat de betrokken organisaties bij elk verzoek
specifiek moeten onderbouwen waarom ze die specifieke gegevens nodig hebben voor dat
specifieke doel. In sommige gevallen zal periodiek een nieuw verzoek moeten worden
ingediend, en moet dit opnieuw worden onderbouwd en vervolgens getoetst door de Minister.
Ook hier geldt dat gebruik zal worden gemaakt van de bestaande systemen van DUO die
met actuele en adequate informatiebeveiliging- en privacystandaarden werken. De gegevens
worden aan de instellingen en aangewezen organisaties geleverd via de beveiligde omgeving
van DUO. De gegevens worden vastgelegd in de omgevingen van de instellingen en de
aangewezen organisaties. Daarbij wordt aantoonbaar voldaan aan de internationale normen
van informatiebeveiliging. Daarnaast kunnen in het besluit van de Minister nadere
(technische) voorschriften worden gegeven over de (wijze) van verwerking door de instellingen
en aangewezen organisaties.
4.2.3. Verstrekking aan samenwerkingsverbanden passend onderwijs
De gegevensset die samenwerkingsverbanden ontvangen wordt uitgebreid. Deze uitbreiding
is noodzakelijk voor de taakuitoefening van samenwerkingsverbanden. Samenwerkingsverbanden
moeten zich voor de uitvoering van hun wettelijke taken een goed beeld kunnen vormen
van de aard en omvang van de ondersteuningsbehoefte van leerlingen. Zowel op individueel
niveau als op groepsniveau. Door de informatiepositie van samenwerkingsverbanden te
versterken kunnen zij de ondersteuningsmiddelen goed verdelen, zodat deze middelen
bij de juiste leerlingen terecht komen. Deze verwerking is in het belang van de betrokkenen,
namelijk de leerlingen die ondersteuningsbehoefte hebben.
Door deze gegevensstroom te reguleren wordt het risico op misbruik of verlies van
deze gegevens zo beperkt mogelijk gehouden. Zowel bij DUO als bij de samenwerkingsverbanden
worden de gegevens binnen omgevingen met een hoog beveiligingsniveau verwerkt, waarvan
de toegang beperkt is tot enkel geautoriseerde medewerkers. DUO hanteert actuele en
adequate informatiebeveiliging- en privacystandaarden (VIR en BIO). De samenwerkingsverbanden
voldoen tevens aan de internationale normen van informatiebeveiliging.
Bovendien moet niet uit het oog verloren worden dat de professionals werkzaam bij
de samenwerkingsverbanden ruime ervaring hebben en ervoor opgeleid zijn om adequaat
en zorgvuldig om te gaan met deze gevoelige gegevens.
Een alternatief voor de regulering van deze gegevensstroom zou kunnen zijn dat de
samenwerkingsverbanden deze gegevens laten opvragen bij verschillende scholen. Dit
zou echter meer risico betekenen voor het verlies en/of misbruik van deze gegevens.
4.2.4. Verstrekking aan pensioenuitvoerders
Uit de DPIA komt naar voren dat de privacyrisico’s klein worden geschat. De gegevensverwerking
past bij het beoogde doel, namelijk het aantonen dat een (half)wees staat ingeschreven
bij een onderwijsinstelling en de vorm van onderwijs (voltijd/deeltijd/duaal). Pensioenuitvoerders
verstrekken op maandelijkse basis een bestand met BSN-nummers aan DUO. Op grond van
de Pensioenwet en de Wet verplichte beroepspensioenregeling zijn pensioenuitvoerders
bevoegd om het BSN te gebruiken bij de verwerking van persoonsgegevens ten behoeve
van de uitvoering van de pensioenregeling. Pensioenuitvoerders beschikken reeds over
het BSN. DUO vinkt vervolgens in het bestand van de pensioenuitvoerder aan of er sprake
is van een inschrijving bij een onderwijsinstelling (J/N) en zo ja, wat de vorm is
van het genoten onderwijs (voltijd/deeltijd/duaal). Doordat de gegevensverstrekking
gebaseerd is op een «ja/nee- verstrekking» wordt dataminimalisatie toegepast. De vorm
van het genoten onderwijs is van belang omdat in sommige pensioenregelingen als voorwaarde
is opgenomen dat een wees voor een bepaald deel dient te studeren om in aanmerking
te komen voor wezenpensioen.
De gegevensverstrekking vindt plaats achter een beveiligd portaal dat voor een beperkt
aantal functionarissen van een pensioenuitvoerder en alleen met behulp van een door
DUO verstrekte token toegankelijk is. De systemen van DUO hebben bewezen betrouwbaar
te zijn en zij werken met actuele en adequate informatiebeveiliging- en privacystandaarden.
Ook de pensioenuitvoerders passen een passend beveiligingsniveau toe.83
4.2.5. Verstrekking aan overheidsinstellingen in België
Het voorstel voldoet aan vereisten van doelbinding en dataminimalisatie. Er worden
niet meer gegevens verwerkt dan strikt noodzakelijk, namelijk alleen de basisgegevens
(identificerende gegevens en inschrijfgegevens) van de leerling die voor het AGODI
nodig zijn om te kunnen controleren welke leerlingen staan ingeschreven op een school.
De gegevens worden beveiligd aan het AGODI verstrekt via het «Mijn DUO» portaal. De
systemen van DUO hebben bewezen betrouwbaar te zijn en zij werken met actuele en adequate
informatiebeveiliging- en privacystandaarden. Er zullen slechts één of twee geautoriseerde
personen vanuit het AGODI toegang krijgen tot het portaal. Dit alles draagt eraan
bij dat de gegevensuitwisseling veilig is en dat de privacyrisico’s worden verlaagd.
4.2.6. Verlenging bewaartermijn
Dit onderdeel van het wetsvoorstel voorziet in dataminimalisatie aangezien slechts
een beperkte, in artikel 30, tweede lid, WRO beschreven set gegevens wordt gebruikt
en gedurende vijftig jaar wordt bewaard voor het doel van het bepalen van de juiste
hoogte van het collegegeld. Deze gegevens en het persoonsgebonden nummer worden in
de beveiligde omgeving bij DUO bewaard. DUO hanteert actuele en adequate informatiebeveiliging-
en privacystandaarden.
5. Regeldruk
Dit wetsvoorstel heeft regeldrukeffecten voor bedrijven en burgers. Deze bestaan uit
kennisnamekosten, inhoudelijke nalevingskosten en administratieve lasten. In de navolgende
paragrafen worden deze effecten per maatregel toegelicht.
5.1. Aansluiting particuliere B3- en B4-scholen op het register
De aansluiting van de particuliere B3- en B4-scholen brengt incidenteel administratieve
lasten met zich mee. Op alle B3- en B4-scholen samen zijn in totaal ongeveer 10.000
leerlingen ingeschreven. De verplichte aansluiting op het register vraagt van de scholen
om voor ieder van deze leerlingen het persoonsgebonden nummer, geslachtsnaam, voornamen,
geboortedatum, geboorteland, geslacht, het soort onderwijs dat ze volgen en eventuele
verzuimgegevens te melden. Deze informatie is bij de scholen in de praktijk reeds
bekend. Ze hoeven dus geen gegevens op te vragen, maar moeten deze enkel invoeren.
Ingeschat wordt dat dit per leerling ongeveer een kwartier kost. Omgerekend betekent
dit een incidentele administratieve last van 2.500 uur in totaal (0,25 x 10.000).
Uitgaande van een uurtarief van € 50 is er sprake van een éénmalige toename van de
administratieve lasten van € 125.000.
Daar staat echter een structurele vermindering van de administratieve last tegenover.
Allereerst kost een centrale verzuimmelding scholen minder tijd, omdat alle meldingen
voortaan aan DUO worden gedaan, waarbij een uniforme werkwijze wordt gehanteerd. Op
dit moment moeten de betreffende scholen meldingen nog doorgeven aan verschillende
gemeenten (afhankelijk van de woonplaats van de leerling), die ieder een eigen systematiek
hanteren.
In het schooljaar 2016/2017 werd 66.725 keer relatief verzuim gemeld.84 In 2017 waren er ongeveer 2.512.000 leerlingen ingeschreven in het bekostigd funderend
onderwijs.85 Naar boven afgerond betekent dat dat er één maal verzuim werd gemeld per 38 leerlingen.
Uitgaande van die verhouding, wordt ingeschat dat er jaarlijks zo’n 263 keer relatief
verzuim gemeld wordt voor de 10.000 leerlingen die ingeschreven zijn op B3- en B4-scholen.
Ingeschat wordt dat voor iedere melding een kwartier minder tijd nodig is. Dat leidt
tot een structurele reductie van € 3.300.
Daarnaast zal het decentraal melden van in- en uitschrijvingen bij de gemeenten worden
vervangen door een centrale, uniforme meldingsprocedure. Ingeschat wordt dat de tijdswinst
per melding ongeveer 10 minuten bedraagt. Uitgaande van jaarlijks 2.700 in- en uitschrijvingen
leidt dit tot een structurele reductie van € 22.500.
Tot slot zijn er op dit moment nog geen harde cijfers bekend over het aantal leerlingen
dat is ingeschreven op deze scholen. Dat verandert zodra zij zijn aangesloten op het
register, wat betekent dat de inspectie deze gegevens niet langer hoeft op te vragen.
Ingeschat wordt dat het wegvallen van deze enquête per school ongeveer een half uur
tijd scheelt. Afgerond zijn er in totaal zo’n 100 B3 en B4-scholen. Dat leidt tot
een reductie van € 2.500.
5.2. Verstrekking aan instellingen hoger onderwijs en aangewezen organisaties
Over de gevolgen voor de administratieve lasten van de instellingen voor hoger onderwijs
en de aangewezen organisaties wordt het volgende opgemerkt.
Het aantal aanvragen van instellingen voor hoger onderwijs als bedoeld in artikel
1.2 WHW wordt geschat op 20 per jaar. Uitgaande van 16 uur per aanvraag en een uurtarief
van € 50 is dan sprake van administratieve lasten van € 16.000.
De vijf sectorraden zullen voor hun benchmarks (ter ondersteuning van de instellingen
in hun sector bij hun verantwoording) jaarlijks grosso mode dezelfde gegevens nodig
hebben. Een inschatting van het tijdsbeslag in het eerste jaar is per afzonderlijke
sectorraad 16 uur. Een inschatting van de benodigde uren voor een aanvraag in dat
eerste jaar voor vijf sectorraden komt dan uit op 80 uur. Uitgaande van een uurtarief
van € 50 is sprake van administratieve lasten van € 4.000. In de jaren daarna zal
het tijdsbeslag later liggen, omdat aanvragen van jaar op jaar niet heel veel van
elkaar verschillen. Inschatting is dat de administratieve lasten dan ongeveer half
zo groot zullen zijn, dus € 2.000 per jaar.
Daarnaast kunnen de sectorraden ook voor afzonderlijke onderzoeken gebruik maken van
de grondslag als bedoeld in artikel 23 WRO. Een inschatting van het tijdsbeslag is:
16 uur per onderzoek. Bij vijf afzonderlijke onderzoeken jaarlijks per sectorraad,
komt het tijdsbeslag in uren dan neer op 400 per jaar. Uitgaande van een uurtarief
van € 50 komen de administratieve lasten jaarlijks uit op € 20.000 voor de sectorraden
samen.
Tot slot: voor de aanvragen van Studiekeuze123 en Kences is de inschatting dat deze
elk afzonderlijk, jaarlijks 16 uur kosten. Uitgaande van een uurtarief van € 50 komen
de jaarlijkse administratieve lasten voor beide organisaties uit op € 800. De aanvraag
van JOB zal naar inschatting ook 16 uur kosten, maar wordt slechts eenmaal per twee
jaar gedaan. Jaarlijkse administratieve lasten komen dan uit op € 400.
5.3. Verstrekking aan samenwerkingsverbanden passend onderwijs
De uitbreiding van de grondslag voor verstrekking van basisgegevens uit het register
onderwijsdeelnemers aan samenwerkingsverbanden passend onderwijs heeft geen gevolgen
voor de administratieve lasten van scholen of samenwerkingsverbanden. De scholen blijven
dezelfde gegevens leveren aan de Minister ten behoeve van opname daarvan in het register
onderwijsdeelnemers. Deze wetswijziging maakt het mogelijk om in het BRO de set van
gegevens die vanuit het register onderwijsdeelnemers worden verstrekt aan de samenwerkingsverbanden
passend onderwijs uit te breiden, zodat de samenwerkingsverbanden beter in staat worden
gesteld om hun wettelijke taken uit te voeren. Op eventuele effecten op regeldruk
zal bij de wijziging van het BRO worden ingegaan.
5.4. Verstrekking aan pensioenuitvoerders
a. Gevolgen voor bedrijven
Een wettelijke grondslag voor de gegevensverstrekking tussen DUO en pensioenuitvoerders
(of pensioenuitvoeringsorganisaties) leidt tot een substantiële vermindering van de
regeldrukkosten voor onderwijsinstellingen en pensioenuitvoerders.
Pensioenuitvoerders
In de huidige situatie verzoekt een pensioenuitvoerder jaarlijks de (half)wees om
een onderwijsverklaring aan te leveren. Als een reactie van een (half)wees uitblijft
stuurt de pensioenuitvoerder een herinnering. Na het ontvangen van een onderwijsverklaring
of de melding dat de (half)wees geen onderwijs meer volgt verwerkt de pensioenuitvoerder
de mutatie in de administratie. De inschatting is dat jaarlijks ongeveer 7.200 (half)wezen
een wezenpensioen uitgekeerd krijgen, waarvoor een controle dient te worden uitgevoerd.
Naar inschatting duurt het totale proces bij een individuele aanvraag 45 minuten per
(half)wees. Daarmee neemt dit proces naar inschatting in totaal 5.400 uur in beslag.86
Met een gegevensuitwisseling komt het verzoek aan de deelnemer te vervallen en kan
het verwerken van de mutaties voor alle (half)wezen binnen één pensioenuitvoerder
tegelijkertijd worden verwerkt. Met de mogelijkheid van gegevensuitwisseling worden
de administratieve lasten van pensioenuitvoerders verminderd. Het proces waarbij voor
alle wezen in een pensioenfonds tegelijk gegevensuitwisseling plaatsvindt kost immers
minder tijd dan wanneer per individu een uitvraag wordt gedaan bij de deelnemer. Door
gegevensuitwisseling duurt dit voor alle (half)wezen tegelijk maximaal een dagdeel
per pensioenuitvoerder per maand. Uiteraard is dit ook afhankelijk van de mate van
automatisering. De aanname is dat 10 pensioenuitvoeringsorganisaties hiervoor kiezen.
Dit nieuwe proces zal naar inschatting in totaal nog slechts een tijdsbeslag hebben
van circa 400 uur, in plaats van 5.400 uur.87 Dat betekent een totale afname van circa 5.000 uur per jaar, wat overeenkomt met
een vermindering van de regeldruk van circa € 195.000.88
Onderwijsinstellingen
In de huidige situatie ontvangt een onderwijsinstelling het verzoek van de (half)wees
om een onderwijsverklaring op te stellen, te ondertekenen en uit te geven. Deze kosten
vervallen met de gegevensuitwisseling tussen DUO en pensioenuitvoerders, waardoor
de regeldrukkosten van onderwijsinstellingen in totaal naar schatting met € 120.000
dalen.89
b. Gevolgen voor burgers
In de huidige situatie ontvangt een (half)wees het verzoek vanuit de pensioenuitvoerder
om een onderwijsverklaring aan te leveren. Een (half)wees dient deze onderwijsverklaring
vervolgens op te vragen bij de onderwijsinstelling en op te sturen naar de pensioenuitvoerder.
Daarnaast dient een (half)wees melding te maken bij de pensioenuitvoerder als hij
stopt met het volgen van onderwijs. Deze activiteiten vervallen met de gegevensverstrekking
tussen DUO en pensioenuitvoerders, waardoor de administratieve lasten bij de burgers
in totaal met circa € 36.000 dalen.90
5.5. Verstrekking aan overheidsinstellingen in België
Er zijn in totaal ongeveer 1000 leerlingen die in België wonen en in Nederland naar
school gaan en die ingeschreven staan in de registers van DUO. Om te kunnen controleren
of een Belgische leerling staat ingeschreven bij een Nederlandse school, worden een
aantal gewone persoonsgegevens per leerplichtige gedeeld met AGODI, zoals de voornaam,
familienaam, adres van de leerplichtige, of de leerplichtige op de peildatum op een
school was ingeschreven en de school waar de leerling onderwijs volgt. Deze informatie
is bij DUO bekend en staat opgenomen in het register onderwijsdeelnemers. Met deze
toekomstige gegevensuitwisseling komt het verzoek van AGODI aan de ouders om een inschrijvingsbewijs
op te sturen, te vervallen en hoeven scholen deze bewijzen niet meer aan de ouders
te verstrekken. Ouders hoeven deze inschrijvingsbewijzen vervolgens niet aan AGODI
te verstrekken. Met deze mogelijkheid van gegevensuitwisseling worden de administratieve
lasten van zowel ouders als scholen verminderd.
a. Onderwijsinstellingen
In de huidige situatie ontvangt een school het verzoek van de ouders om een inschrijvingsbewijs
op te stellen, te ondertekenen en uit te geven. Deze activiteiten vervallen met de
gegevensuitwisseling tussen DUO en het AGODI, waardoor de administratieve lasten van
onderwijsinstellingen in totaal met € 16.700 zullen dalen per jaar.91
b. Burgers
In de huidige situatie ontvangt een ouder het verzoek vanuit AGODI om een inschrijvingsbewijs
aan te leveren. Een ouders dient deze onderwijsverklaring vervolgens op te vragen
bij de school en op te sturen naar AGODI. Deze activiteiten vervallen met de gegevensverstrekking
tussen DUO en het AGODI, waardoor de administratieve lasten van burgers in totaal
met € 5.000 zullen dalen.92
5.6. Verlenging bewaartermijn
De verlenging van de bewaartermijn heeft geen regeldrukgevolgen voor onderwijsinstellingen
en studenten. De inschrijvingsgegevens waar het om gaat worden reeds door onderwijsinstellingen
aan OCW (DUO) geleverd. De wijziging bestaat eruit dat deze gegevens langer worden
bewaard bij DUO. Voor studenten verandert er evenmin iets. Het proces rond aanmelding
en betaling van collegegeld blijft voor hen hetzelfde.
5.7. Legalisatie waardedocumenten en bewijzen van inschrijving
Dit onderdeel van het wetsvoorstel heeft geen gevolgen voor de regeldruk van burgers.
Het gaat immers om een wetstechnische wijziging die er toe strekt om een bestaand
gebruik van het register onderwijsdeelnemers (te weten: het verifiëren van de authenticiteit
van waardedocumenten en bewijzen van inschrijving) van een wettelijke basis te voorzien.
6. Uitvoering
De Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO), de Inspectie van het Onderwijs (IvhO) en de
Auditdienst Rijk hebben een ontwerp van dit besluit getoetst op uitvoerbaarheid en
handhaafbaarheid.
DUO geeft aan dat het wetsvoorstel uitvoerbaar is. Over de haalbaarheid en maakbaarheid
zal DUO een uitspraak doen bij de uitvoeringstoetsen op de lagere regelgeving. Naar
aanleiding van de opmerking van DUO in de uitvoeringstoets onder het kopje «memorie
van toelichting» over het pseudonimiseringsproces bij leveringen op grond van artikel
23, is in dat artikel expliciet geregeld dat geen direct tot personen herleidbare
gegevens worden verstrekt. Verder zijn de wetstechnische opmerkingen uit de uitvoeringstoets
in het wetsvoorstel verwerkt.
De IvhO en de Auditdienst Rijk hebben geen opmerkingen ten aanzien van de nalevingsaspecten
en ten aanzien van financiële rechtmatigheid.
7. Financiële gevolgen
Het wetsvoorstel heeft geen gevolgen voor de rijksbegroting.
Wat betreft gevolgen voor de rechtspraak wordt het volgende opgemerkt. Het voorgestelde
artikel 23 WRO voorziet in voor bezwaar en beroep vatbare besluiten. Gelet op het
geringe aantal besluiten per jaar (zie paragraaf 5.2) worden geen noemenswaardige
gevolgen voor de rechtspraak voorzien.
8. Caribisch Nederland
Bij de inwerkingtreding van de WRO op 1 juli 2020 is er voor gekozen om de inwerkingtreding
voor Caribisch Nederland uit te stellen, omdat de scholen op de BES nog niet op basisregister
onderwijs (BRON) waren aangesloten.93 Bij toekomstige inwerkingtreding van de WRO voor Caribisch Nederland worden de bekostigde
BES-scholen aangesloten op het register onderwijsdeelnemers. Dit wetsvoorstel regelt
ook voor Caribisch Nederland de aansluiting van de (niet-bekostigde) B3- en B4-scholen
op het register onderwijsdeelnemers. Voor de duidelijkheid wordt hier opgemerkt dat
de WRO alleen wat betreft de basisgegevens van toepassing is op Caribisch Nederland.
Wat betreft verzuimgegevens (relatief verzuim), vrijstellingsgegevens en diplomagegevens
is de WRO niet van toepassing op Caribisch Nederland.94
Er zijn vanaf medio 2020 twee pilots gestart om te verkennen welke mogelijkheden en
belemmeringen er zijn om instellingen in Caribisch Nederland op het register onderwijsdeelnemers
aan te sluiten. Deze pilots zijn in het voorjaar van 2021 afgerond. Met deze pilots
is onderzocht in welke mate de gegevens bij de desbetreffende instellingen matchen
met de gegevens die al vastgelegd zijn bij DUO. Tevens is verkend of de uitwisseling
van gegevens goed tot stand kan komen conform de aanlevering van data door de al aangesloten
onderwijsinstellingen in het primair en voortgezet onderwijs en de mbo-instellingen.
De conclusie van beide pilots luidde dat de uitwisseling tussen de onderwijsinstellingen
op het Caribisch Nederland en DUO kan plaatsvinden, maar dat er wel een aantal randvoorwaarden
goed moeten worden geregeld, met name inzake instellings- en opleidingscodes (voorheen
elementcodes) in de zogenaamde Registratie Instellingen en Opleidingen (RIO). Een
andere voorwaarde is dat er adequate begeleiding is door de leverancier van de administratiepakketten
en DUO. In deze pakketten zal een aantal aanpassingen doorgevoerd moeten worden. Streven
is onderwijsinstellingen op Bonaire in 2022 aan te sluiten en in 2023 de rest van
Caribisch Nederland.
Het gaat hier in eerste instantie om een technische aansluiting om in het register
onderwijsdeelnemers de nodige gegevens te kunnen registreren. Vervolgens zal per doelgebied
zoals bekostiging, toezicht, beleids- en begrotingsvoorbereiding worden bezien vanaf
wanneer deze gegevens benut kunnen worden om separate gegevensbevraging van scholen
in Caribisch Nederland zo snel mogelijk te kunnen beëindigen.
In de afweging of het register ook in werking moet treden voor Caribisch Nederland
is met name gekeken naar de uitkomsten van de pilots. De pilots richtten zich met
name op de mogelijkheid van technische aansluiting van de systemen. Geen prioriteit
had aansluiting op het register in het kader van centraal melden en correcte registratie
van verzuim om zo de verzuimaanpak en het toezicht te bevorderen. Dit komt mede omdat
Caribisch Nederland wat betreft de verzuimregistratie, zowel absoluut als relatief
verzuim, nog niet op een gelijk niveau is als Europees Nederland. Voor leerplicht
is in de Tweede Onderwijsagenda CN 2017–2020 als ambitie geformuleerd: «in 2020 zijn de processen rondom het registreren en handhaven op orde en zijn het
verzuim en de voortijdige schooluitval teruggedrongen». Aan deze ambitie wordt nu na afloop van de onderwijsagenda verder gewerkt. Voor
Bonaire is onlangs een convenant gesloten tussen het openbaar lichaam, de gemeente
Gouda en het Ministerie van OCW om de komende jaren gezamenlijk te werken aan kwaliteitsverbetering
van de leerplichtfunctie op Bonaire. Daarin is een betere verzuimregistratie één van
de doelen. Zodra deze ambitie volledig is behaald, kan ingezet worden op de vervolgstap,
namelijk het verzuim opnemen in het register onderwijsdeelnemers.
9. Advies en openbare internetconsultatie
9.1. Openbare internetconsultatie
Het wetsvoorstel is van 8 februari tot en met 9 maart 2021 opengesteld voor internetconsultatie.
Er is één reactie ontvangen. De respondent gaf aan het raadzaam te vinden in de wet
een definitie op te nemen van «basisgegevens». Naar aanleiding hiervan wordt opgemerkt
dat artikel 1 van de WRO al een definitie bevat van «basisgegevens»; basisgegevens
worden daar gedefinieerd als «gegevens over onderwijsdeelnemers die noodzakelijk zijn
voor de doelen, bedoeld in artikel 5, tweede lid.» Welke persoonsgegevens concreet
tot de basisgegevens gerekend worden, is gespecificeerd in het BRO en de Regeling
register onderwijsdeelnemers. Hiermee is het begrip «basisgegevens» voldoende afgebakend.
9.2. Advies Autoriteit Persoonsgegevens
Conform artikel 36, vierde lid, AVG is de Autoriteit Persoonsgegevens (AP) geraadpleegd
over het wetsvoorstel. De AP heeft op 4 maart 2021 advies uitgebracht. Het advies
van de AP heeft alleen betrekking op de gegevensverstrekking uit het register onderwijsdeelnemers
aan aangewezen organisaties. Over de andere onderdelen van het wetsvoorstel heeft
de AP geen opmerkingen gemaakt.
De AP merkt op dat door het concept-wetsvoorstel grote hoeveelheden persoonsgegevens
worden verstrekt aan diverse aangewezen privaatrechtelijke organisaties. De overheid
verliest daarmee de controle over de aan haar toevertrouwde persoonsgegevens en er
ontstaan grotere risico’s met betrekking tot onder meer beveiliging en onverenigbaar
gebruik, aldus de AP. Het is van belang dat persoonsgegevens die door de overheid
zijn verzameld voor een specifieke overheidstaak ook zo veel mogelijk in overheidshanden
blijven.
Voorts brengt de AP naar voren dat in de memorie van toelichting is aangegeven dat
DUO de betreffende analyses niet kan uitvoeren omdat het takenpakket van DUO al zwaar
is, waardoor DUO de komende jaren niet in de hele informatiebehoefte van de aangewezen
organisaties kan voorzien in de vorm van aggregaten (geanonimiseerde gegevens). Dit
acht de AP geen reden om de gegevens dan maar in ruwere vorm aan private organisaties
te verstrekken.
De AP adviseert om de noodzaak van de gegevensverstrekking aan de aangewezen organisaties
nader te onderbouwen in de toelichting, dan wel van de gegevensverstrekking af te
zien. De AP maakt daarnaast een zestal overige opmerkingen voor het geval de noodzaak
nader wordt onderbouwd.
Naar aanleiding van het advies van de AP is de noodzaak van de verstrekking aan aangewezen
organisaties nader toegelicht in paragraaf 3.3.2. In samengevatte vorm wordt daarop
hierna ingegaan.
Noodzaak verstrekking gegevens uit het register onderwijsdeelnemers aan aangewezen
organisaties
Bij de beoordeling van de noodzaak van gegevensverwerkingen moet zowel gekeken worden
naar de proportionaliteit als naar de subsidiariteit.
Proportionaliteit
Hierbij gaat het om de vraag, of de inbreuk op de persoonlijke levenssfeer en de bescherming
van persoonsgegevens die voortvloeit uit de desbetreffende verwerkingen van persoonsgegevens,
in een evenredige verhouding staat tot de verwerkingsdoeleinden.95
De verwerkingen (gegevensleveringen aan de sectororganisaties, JOB, Studiekeuze 123
en Kences) hebben tot doel de ontwikkeling van maatschappelijk belangrijke informatieproducten
mogelijk te maken. De sectororganisaties ondersteunen de instellingen in hun sector
bij het afleggen van publieke verantwoording in de vorm van informatieproducten zoals
benchmarks, dashboards, landelijke overzichten met informatie over individuele instellingen
en over de sector als geheel.96 Langs deze weg maken onderwijsinstellingen transparant welke resultaten zij behalen
en welke keuzes zij maken, zodat zij daarover met hun directe omgeving in gesprek
kunnen. Aan de hand van de informatieproducten kunnen ouders, leerlingen en studenten
kennis nemen van de kwaliteit en doelmatigheid van het onderwijs. Ouders en onderwijsdeelnemers
kunnen zich bij de schoolkeuze mede baseren op deze informatie. Daarnaast bevatten
deze informatieproducten ook sturingsinformatie voor de schoolbesturen zelf en kunnen
ze benut worden door medezeggenschapsorganen en raden van toezicht. Dat deze informatieproducten
in een brede behoefte voorzien blijkt ook uit het feit dat de Tweede Kamer regelmatig
deze benchmarks en dashboards gebruikt. De gegevens die JOB ontvangt zijn nodig voor
de JOB-monitor, een landelijke, tweejaarlijkse monitor waarin onder meer de studenttevredenheid
per instelling aan bod komt. Deze monitor vormt niet alleen voor aankomende studenten
een keuze-instrument, maar biedt instellingen inzicht in de tevredenheid van hun studenten
ten opzichte van andere instellingen. Ook de Studiekeuzedatabase van Studiekeuze123
biedt aankomende studenten een waardevol keuze-instrument. De gegevensverstrekking
aan Kences is noodzakelijk voor onderzoeken op het gebied van studentenhuisvesting.
Met betrekking tot de inbreuk die de betreffende gegevensverwerkingen opleveren voor
de persoonlijke levenssfeer en de bescherming van persoonsgegevens, merk ik het volgende
op. De AP stelt terecht dat het gaat om grote hoeveelheden persoonsgegevens. Eveneens
onderschrijf ik dat grote terughoudendheid op zijn plaats is als het gaat om het verstrekken
van persoonsgegevens aan private organisaties, in verband met mogelijke risico’s op
het gebied van beveiliging en onverenigbaar gebruik. Bij de verstrekking aan private
organisaties op grond van het voorgestelde artikel 23 WRO, dienen de inbreuk op de
persoonlijke levenssfeer en de risico’s evenwel in het volgende perspectief te worden
bezien:
– Het gaat om verstrekking aan een beperkte kring van organisaties. De betreffende organisaties
worden in de wet zelf benoemd97 of moeten bij amvb worden aangewezen98. Voor de aanwijzing bij amvb zijn concrete en geobjectiveerde criteria in het wetsvoorstel
opgenomen. Bij de totstandkoming van de amvb wordt het parlement betrokken doordat
een voorhangprocedure is voorgeschreven.
– De private organisaties die in de wet of bij amvb worden aangewezen zijn alle rechtspersonen
zonder winstoogmerk (vereniging of stichting.99
– Het wetsvoorstel voorziet in een zorgvuldige procedure voordat tot verstrekking van
gegevens wordt overgegaan. De organisatie dient in een verzoek aan te geven voor welk
specifiek doel gegevens worden gevraagd, welke gegevens het betreft, en waarom deze
gegevens noodzakelijk zijn voor het beoogde doel.100 De Minister toetst dit en legt de uitkomst van deze toetsing vast in een verstrekkingsbesluit,
dat wordt gepubliceerd.101 Hiermee wordt onder meer invulling gegeven aan dataminimalisatie.
– Gegevens worden gepseudonomiseerd102 en worden uitgewisseld via de bestaande systemen van DUO, die bewezen hebben betrouwbaar
te zijn en werken met actuele en adequate informatiebeveiligings- en privacystandaarden.
De sleutel voor deze pseudonimisering is alleen in handen van DUO.
– Verder regelt het wetsvoorstel dat aan verstrekkingsbesluiten voorschriften en beperkingen
worden verbonden in het belang van een zorgvuldige en doelmatige gegevensverwerking.103 Hierbij valt te denken aan voorschriften over de wijze van verstrekking of een verplichting
tot medewerking aan privacy-audits.
– Het wetsvoorstel geeft de Minister de bevoegdheid om verstrekkingsbesluiten in te
trekken, indien de betreffende organisatie de gegevens voor andere doelen gebruikt
of de voorschriften en beperkingen die aan het verstrekkingsbesluit zijn verbonden,
niet naleeft.104
De inbreuk op de persoonlijke levenssfeer staat daarmee naar mijn oordeel in een evenredige
verhouding tot de verwerkingsdoelen en de daarbij betrokken belangen van de ontvangende
organisaties, onderwijsinstellingen, ouders, onderwijsdeelnemers en anderen in het
onderwijsveld.
Subsidiariteit
Hierbij gaat het om de vraag, of de verwerkingsdoeleinden in redelijkheid niet op
een andere, voor de betrokkene minder nadelige wijze, kunnen worden verwezenlijkt.105 Er is gekeken naar denkbare alternatieven voor de verstrekking van gepseudonimiseerde
gegevens door DUO aan aangewezen organisaties.106
In de eerste plaats is, zoals aangegeven in de memorie van toelichting zoals die is
voorgelegd aan de AP, gekeken naar het alternatief dat DUO in de informatiebehoefte
van de aangewezen organisaties zou voorzien door – conform specificaties aangereikt
door deze organisaties – bewerkingen op de gepseudonimiseerde gegevens te doen en
de organisaties geanonimiseerde gegevens (halfproducten) te leveren waarmee zij de
informatieproducten kunnen samenstellen. Zo zouden bijvoorbeeld de geanonimiseerde
gegevens waarmee onderwijsinstellingen zich publiek verantwoorden via websites zoals
scholen op de kaart.nl, door DUO berekend en aan de sectororganisaties geleverd kunnen
worden, waarna de betrokken sectororganisatie ze samenvoegt met gegevens afkomstig
van de instelling zelf (bijvoorbeeld over oudertevredenheid) en publiceert. Dit zou
vanuit privacy-oogpunt bepaalde voordelen hebben, aangezien er in dat geval geen persoonsgegevens
meer zouden hoeven te worden verstrekt aan de betrokken (private) organisaties, en
de persoonsgegevens bij de overheid (DUO) zouden blijven.
Dit alternatief betekent dat DUO extra activiteiten zou dienen te verrichten. Het
gaat onder meer om het bewerken van gepseudonimiseerde gegevens tot geanonimiseerde
gegevens «op maat» (conform bepaalde specificaties van de sectororganisaties), en
dat zowel op sectorniveau als op het niveau van de individuele onderwijsinstellingen,
en levering daarvan. Daarnaast gaat het om het beantwoorden van vragen van onderwijsinstellingen
en sectororganisaties naar aanleiding van de geleverde gegevens.
Deze extra activiteiten zouden bovendien een structureel karakter dragen, aangezien
de informatieproducten waarvoor zij bedoeld zouden zijn eveneens structureel van aard
zijn.
Er is niet gekozen voor dit alternatief. De informatieproducten spelen, zoals hiervoor
aan de orde is gekomen, een rol in de publieke verantwoording door de onderwijsinstellingen.
Met de informatieproducten maken onderwijsinstellingen voor een breed publiek een
aantal zaken transparant, bijvoorbeeld welke resultaten zij bereiken. De verantwoordelijkheid
voor het afleggen van verantwoording ligt bij (het bevoegd gezag van) de onderwijsinstellingen;
de onderwijswetgeving gaat hier ook van uit.107 De sectororganisaties zijn verenigingen van onderwijsinstellingen en ondersteunen
hen bij hun taken, waaronder die op het gebied van de publieke verantwoording. Wanneer
DUO voor de informatieproducten gegevens (halfproducten) zou produceren, zou het daarmee
een bepaalde bijdrage leveren aan de publieke verantwoording door de onderwijsinstellingen.
Dat past niet goed bij de rolverdeling tussen overheid, onderwijsinstellingen en sectororganisaties.
Het gaat bovendien om zeer arbeidsintensieve activiteiten. De vragen die onderwijsinstellingen
thans aan de sectororganisaties stellen over de cijfers in de informatieproducten
zijn talrijk en specifiek. Een goede beantwoording van deze vragen vereist veel kennis
van (de behoefte van) onderwijsinstellingen, kennis die bij DUO minder aanwezig is
dan bij de sectororganisaties. Ook vanuit een oogpunt van efficiënte inzet van middelen
en kennis is dit daarom geen geschikt alternatief. In dit verband wordt ook opgemerkt
dat terughoudendheid is geboden als het gaat om het toewijzen van nieuwe taken aan
DUO, zoals is aangegeven in de brief van 8 oktober 2019 aan de Tweede Kamer.108
Tegenover voordelen uit privacy-optiek zijn derhalve nadelen verbonden aan het beschreven
alternatief, met name op het gebied van de rolverdeling tussen overheid, onderwijsinstellingen
en sectororganisaties, en tevens op het gebied van de uitvoerbaarheid (efficiënte
inzet van kennis en middelen). Gelet daarop, en gelet op de wettelijke waarborgen
ter beperking van privacyrisico’s die ik hiervoor heb beschreven, ben ik van mening
dat in redelijkheid van dit alternatief kan worden afgezien.
In de tweede plaats is het alternatief overwogen om een nieuwe (overheids)organisatie
op te richten die, in plaats van DUO, de bewerkingen van de gegevens zou doen en de
geanonimiseerde gegevens «op maat» zou verstrekken aan de aangewezen organisaties.
Daarmee zouden de persoonsgegevens bij de overheid blijven. Echter, ook in dit alternatief
zou de overheid een bijdrage leveren aan de publieke verantwoording door onderwijsinstellingen
door levering van gegevens voor informatieproducten. Dat zou evenmin passen bij een
goede rolverdeling tussen overheid, onderwijsinstellingen en sectororganisaties. Daarnaast
mag bij een nieuw op te richten organisatie in vergelijking met DUO minder expertise
op het gebied van het register onderwijsdeelnemers en het onderwijsveld aanwezig worden
geacht. Daarmee wordt ook dit geen geschikt alternatief geacht.
Tot slot is gekeken naar een alternatief waarbij de leerling- en studentgegevens door
de onderwijsinstellingen (rechtstreeks) aan de desbetreffende private organisaties
zouden worden verstrekt. Dit vraagt de totstandbrenging van vele dataverbindingen
voor het uitwisselen van de (persoons)gegevens tussen de onderwijsinstellingen en
de private organisaties. Het gaat hierbij om duizenden onderwijsinstellingen. Hiermee
zijn bepaalde informatiebeveiligingsrisico’s gemoeid. Dit maakt dat aangenomen mag
worden dat dit alternatief – in vergelijking met verstrekking door DUO – niet minder
nadelig is voor de betrokkenen (de onderwijsdeelnemers op wie de gegevens betrekking
hebben). Daarmee is ook dit geen volwaardig alternatief.
Overige opmerkingen AP
Er is tegemoet gekomen aan de overige, subsidiaire opmerkingen uit het advies van
de AP. Conform punt 1.1 van het advies is in het voorgestelde artikel 23, vijfde lid,
geëxpliciteerd dat de aan aangewezen organisaties te verstrekken gegevens worden gepseudonimiseerd
en zijn de passages in de memorie van toelichting over het soort gegevens dat wordt
verstrekt aangepast. Het doeleinde «doelmatigheid» is nader toegelicht, in paragraaf
3.3.2 onder het kopje «Verruiming naar «doelmatigheid», «primair en voortgezet onderwijs»»
(punt 1.2 advies). In paragraaf 4.1 is nader ingegaan op de proportionaliteit en de
uitzonderingsgrond voor de verstrekking van gegevens over gezondheid (punt 1.3 en
1.5 advies). De sectororganisaties zijn, conform punt 1.4 van het advies van de AP,
benoemd als ontvangers van gegevens voor het doel «ondersteuning onderwijsinstellingen
en samenwerkingsverbanden bij hun verantwoording» (artikel 23, derde lid). Tot slot
is de rechtsgrond als bedoeld in artikel 6, eerste lid, AVG voor de verwerking van
de gegevens door de aangewezen organisaties vermeld in paragraaf 4.1 (punt 1.6 advies).
Het gaat om de rechtsgrond «gerechtvaardigde belangen» als bedoeld in artikel 6, eerste
lid, onderdeel f, AVG.
9.3. Advies Adviescollege Toetsing Regeldruk (ATR)
Het ATR acht nut en noodzaak van het wetsvoorstel voldoende onderbouwd in de toelichting.
Verder constateert het ATR dat minder belastende alternatieven zijn overwogen en beargumenteerd
vooralsnog niet zijn gekozen. Het ATR heeft wel een aantal adviespunten over de werkbaarheid
van twee onderdelen van het wetsvoorstel (verstrekking aan aangewezen organisaties
en verstrekking aan pensioenuitvoerders) en over de regeldrukgevolgen voor instellingen
voor hoger onderwijs en aangewezen organisaties. De regering neemt deze adviespunten
over.
In paragraaf 3.3.2 (met name onder «waarborgen») is reeds ingegaan op de wijzigingen
die het wetsvoorstel met zich brengt voor de aangewezen organisaties ten opzichte
van de huidige situatie. In de artikelsgewijze toelichting op artikel 23 WRO is voorts
ingegaan op het advies van het ATR om het werkproces zo in te richten dat zo veel
mogelijk vervolgaanvragen van deze organisaties kunnen worden voorkomen.
Daarnaast is ingevolge het advies van het ATR nagegaan of en hoe alle pensioenuitvoeringsorganisaties
die wezenpensioen uitkeren gebruik kunnen maken van de gegevensverstrekking door DUO.
Gebleken is dat alle pensioenuitvoerders c.q. pensioenuitvoeringsorganisaties in staat
zijn om gebruik te maken van de gegevensuitwisseling met DUO. Voor de gegevensuitwisseling
is geen nieuw ICT-systeem nodig. De uitvoerders zijn immers bekend met gegevensuitwisseling
en hebben daarvoor reeds een basisinfrastructuur. Er geldt geen verplichte afname
van gegevens bij DUO, dus het is aan de uitvoerders zelf om te bepalen of zij er ook
daadwerkelijk gebruik van willen maken. De verwachting is dat het merendeel van de
pensioenuitvoerders c.q. pensioenuitvoeringsorganisaties gebruik zal maken van de
gegevensuitwisseling met DUO.
Een ander adviespunt van het ATR is om de pensioenuitvoeringsorganisaties actief te
informeren en te stimuleren om gebruik te maken van de gegevensuitwisseling met DUO.
In reactie hierop wordt opgemerkt dat de Pensioenfederatie deze mogelijkheid bij haar
leden onder de aandacht zal brengen. Bij deze informatievoorziening wordt ook uitgelegd
op welke wijze men dit kan realiseren. Vrijwel alle Nederlandse pensioenfondsen zijn
lid van de Pensioenfederatie. Via de pensioenfondsen ontvangen de pensioenuitvoeringsorganisaties
deze informatie ook.
Tot slot is conform het advies van het ATR paragraaf 5.2 aangevuld met regeldrukgevolgen
voor het indienen van verzoeken door instellingen en aangewezen organisaties voor
gegevensverstrekking uit het register.
10. Inwerkingtreding
De beoogde inwerkingtredingsdatum is 1 januari 2023. Gelijktijdig met de inwerkingtreding
van dit wetsvoorstel zal ook de wijziging van het BRO die invulling geeft aan dit
wetsvoorstel in werking treden. Artikel X van dit wetsvoorstel voorziet in de mogelijkheid
van gefaseerde inwerkingtreding, waarbij tevens kan worden gedifferentieerd tussen
het Europese en het Caribische deel van Nederland.
II. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
Artikel I, onderdeel A (artikel 1 WRO)
In dit onderdeel worden aan de begripsbepalingen van «bestuur» en «hoofd» in artikel
1 WRO de particuliere B3- en B4-scholen toegevoegd. Hierdoor vallen het bevoegd gezag
en het hoofd van deze scholen voortaan onder de verplichting in artikel 12 WRO om
gegevens aan de Minister te leveren. De Minister neemt deze gegevens vervolgens op
in het register onderwijsdeelnemers. Het gaat om de levering van basisgegevens en
verzuimgegevens. Op die manier worden deze scholen net als alle andere scholen in
Nederland die onder de LPW 9 vallen aangesloten op het register.
Daarnaast wordt in dit onderdeel een definitie gegeven van «samenwerkingsverband».
Artikel I, onderdeel B (artikel 11 WRO)
Eerste lid, onderdeel g
Artikel 11, eerste lid, WRO bepaalt aan wie persoonsgegevens over gezondheid, die
deel uitmaken van de basisgegevens, verstrekt mogen worden. Het voorgestelde onderdeel
g heeft betrekking op de verstrekking aan samenwerkingsverbanden passend onderwijs.
Hierop is ingegaan in paragraaf 3.3.3 van het algemene deel van deze memorie van toelichting.
Bij de totstandkoming van de WRO is er op gewezen dat de wet voorziet in passende
waarborgen voor de verstrekking van bijzondere gegevens, door onder meer het gesloten
verstrekkingenregime en de maatregelen omtrent de beveiligingsniveaus en autorisatie.
Dit onderdeel regelt de grondslag voor het verstrekken van bijzondere gegevens (gegevens
over gezondheid) aan de samenwerkingsverbanden en definieert expliciet de doelbinding.
Hierbij wordt aangesloten op artikel 18a WPO en artikel 17a WVO, waarin de wettelijke
taak van de samenwerkingsverbanden met betrekking tot het verdelen en toewijzen van
ondersteuningsmiddelen en ondersteuningsvoorzieningen aan de scholen is neergelegd
(artikel 18a, zesde lid, onderdeel b, WPO en artikel 17a, zesde lid, onderdeel b,
WVO).
Eerste lid, onderdeel h
Het voorgestelde artikel 11, onderdeel h, hangt samen met de voorgestelde wijzigingen
in artikel 23 van de WRO en ziet op de verstrekking van gegevens over gezondheid aan
instellingen en aangewezen organisaties. Hierop wordt nader ingegaan in de artikelsgewijze
toelichting op artikel I, onderdeel E.
Artikel I, onderdeel C (artikel 15 WRO)
Het huidige artikel 15 WRO bevat abusievelijk geen vierde lid. Onderdeel C brengt
twee wetstechnische wijzigingen met zich mee. Ten eerste, de vernummering van de huidige
leden 5 en 6 tot respectievelijk lid 4 en 5. Ten tweede, in het nieuwe vierde lid
(het oude vijfde lid) wordt een nieuw onderdeel toegevoegd, onderdeel h, dat de grondslag
biedt om basisgegevens te gebruiken ten behoeve van de legalisatie van documenten
(zie paragraaf 3.4.2).
Artikel I, onderdeel D (artikel 18 WRO)
Artikel 18, derde lid, WRO is reeds eerder gewijzigd met de Verzamelwet OCW 2020 (Wet
van 12 februari 2020 tot wijziging van de verschillende wetten op met name het terrein
van onderwijs, cultuur en media in verband met voornamelijk wetstechnische en redactionele
verbeteringen (Stb. 2020, 76)). In artikel XXVIII van de Verzamelwet OCW 2020 is geregeld dat diplomagegevens
tevens kunnen worden gebruikt voor het beheer van het lerarenregister. In dit wetsvoorstel
wordt uitgegaan van artikel 18, derde lid, WRO zoals dat komt te luiden na inwerkingtreding
van deze bepaling van de Verzamelwet OCW 2020.
Artikel I, onderdeel E (artikel 23 WRO)
In het algemeen deel van de toelichting is uitvoerig ingegaan op het nieuwe artikel
23 WRO. Hier wordt opgemerkt dat dit artikel ziet op gegevensverstrekkingen ten behoeve
van onderzoeken die plaatsvinden op initiatief van de betrokken organisatie. De organisatie
treedt hierbij op als verwerkingsverantwoordelijke in de zin van de AVG. Het artikel
heeft geen betrekking op gegevensverstrekkingen voor onderzoeken die plaatsvinden
in opdracht van het Ministerie van OCW. Die gegevensverstrekkingen vallen onder een
andere grondslag. Artikel 15, eerste lid, WRO bepaalt dat basisgegevens worden verstrekt
aan de Minister van OCW voor zover dat noodzakelijk is voor de beleidsvoorbereiding.
In het kader van de beleidsvoorbereiding laat het ministerie regelmatig onderzoeken
uitvoeren door onderzoeksinstellingen en -bureaus en stelt daarvoor gegevens uit het
register beschikbaar. In dat geval is de Minister van OCW de verwerkingsverantwoordelijke
en treden bedoelde onderzoeksinstellingen en -bureaus op als verwerker.
Het eerste en het derde lid bepalen dat «basisgegevens» verstrekt kunnen worden. Basisgegevens
kunnen identificerende gegevens in de zin van artikel 9 WRO omvatten (behalve direct
identificerende gegevens (naam, adres, geboortedatum)), gegevens over in- en uitschrijving
van de onderwijsdeelnemer bij de betreffende onderwijsinstelling, opleidings- en resultaatsgegevens
en overige basisgegevens in de zin van artikel 8 BRO.109 De basisgegevens kunnen ook één categorie van bijzondere persoonsgegevens in de zin
van de AVG betreffen, namelijk gegevens over gezondheid. Op de verwerking van gegevens
over gezondheid is reeds in paragraaf 4.1 ingegaan.
Het eerste lid gaat over het doel onderzoeksactiviteiten naar de kwaliteit, toegankelijkheid
of doelmatigheid van het onderwijs en wijst een aantal organisaties aan (onderdelen
a t/m c van het eerste lid). Ook Nuffic behoort hiertoe (zie samenloopbepaling van
artikel IX). Naast deze organisaties kunnen andere organisaties bij amvb worden aangewezen
voor het doel onderzoeksactiviteiten.
Het tweede lid geeft criteria voor een aanwijzing van een organisatie bij amvb.
Met het criterium «volledige rechtsbevoegdheid» is beoogd om informele verenigingen,
die buiten de notaris om kunnen worden opgericht, niet in aanmerking te laten komen.
Dit hangt samen met het organisatievermogen en de professionaliteit waarover ontvangende
organisaties moeten beschikken (zoals bijvoorbeeld in het kader van informatiebeveiliging).
Met het criterium «geen winstoogmerk» wordt voorkomen dat bijvoorbeeld commerciële
onderzoeksbureaus in aanmerking komen voor verstrekking.110
Daarnaast moet het gaat om organisaties die op landelijk niveau belanghebbenden in
het onderwijs vertegenwoordigen (besturen van onderwijsinstellingen, onderwijspersoneel,
(ouders van) onderwijsdeelnemers). Hiermee wordt gewaarborgd dat belanghebbenden in
het onderwijs baat hebben bij het onderzoek. Bovendien moeten deze organisaties voldoende
aannemelijk maken dat persoonsgegevens uit het register noodzakelijk zijn voor onderzoeksactiviteiten
naar de kwaliteit, toegankelijkheid of doelmatigheid van het onderwijs. Organisaties
die in aanmerking willen komen voor gegevensverstrekking uit het register moeten concrete
voornemens hebben om onderzoek te verrichten dat ten dienste staat aan het goed functioneren
van het onderwijsstelsel (kwaliteit, toegankelijkheid of doelmatigheid van het onderwijs).
Ze moeten ook voldoende aannemelijk maken dat ze daarvoor persoonsgegevens uit het
register nodig hebben en niet kunnen volstaan met bijvoorbeeld geanonimiseerde gegevens.
Deze noodzakelijkheidstoets moet worden onderscheiden van de concrete noodzakelijkheidstoets
die plaatsvindt bij de beoordeling van een specifieke aanvraag van een (reeds bij
amvb aangewezen) organisatie voor gegevensverstrekking (zie het zevende lid). Als
een organisatie eenmaal bij amvb is aangewezen en voor een concreet onderzoek gegevens
uit het register wil ontvangen, moet zij eerst een aanvraag indienen bij de Minister.
Bij de beoordeling van die aanvraag wordt gekeken of de gevraagde gegevens noodzakelijk
zijn voor het beoogde onderzoeksdoel. Dit is een specifiekere noodzakelijkheidstoets
die betrekking heeft op een concreet onderzoek.
De in paragraaf 3.3.2 genoemde sectororganisaties en JOB vallen onder de hiervoor
genoemde criteria. Deze organisaties zijn rechtspersonen met volledige rechtsbevoegdheid
zonder winstoogmerk. Zij behartigen de belangen van besturen van onderwijsinstellingen
of van studenten. Door hun onderzoeken en informatieproducten, die in paragraaf 3.3.2
aan de orde zijn gekomen, dragen ze bij aan de bevordering van de kwaliteit, toegankelijkheid
of doelmatigheid van het onderwijs en is de noodzaak van gegevensverstrekking uit
het register voor zulke onderzoeken aannemelijk gemaakt.
Het derde lid bepaalt dat voor het doel «ondersteunen onderwijsinstellingen en samenwerkingsverbanden
bij hun verantwoording», verstrekking van basisgegevens kan plaatsvinden aan de genoemde
sectororganisaties. De aanwijzing van deze organisaties in de wet zelf is conform
het advies van de Autoriteit Persoonsgegevens (punt 1.4 van het advies). Het gaat
hier om verenigingen van onderwijsinstellingen die voor hun leden optreden als werkgeversvertegenwoordiger
bij collectieve arbeidsovereenkomsten en als vertegenwoordiger in overleg met de centrale
overheid.
Het vierde lid maakt duidelijk dat de aan instellingen voor hoger onderwijs en aangewezen
organisaties te verstrekken gegevens geen direct tot personen herleidbare gegevens
(naam, adres en geboortedatum) bevatten. De redactie van deze bepaling is gelijk aan
artikel 15, tweede lid, en artikel 19, tweede lid, WRO, inzake de verstrekking van
gegevens aan de Minister en de inspectie voor onder andere begrotings- en beleidsvoorbereiding
en toezicht. Het gaat hier met name om gepseudonimiseerde bestanden. Het voornemen
bestaat om de vervanging van het persoonsgebonden nummer door een pseudoniem te regelen
in het BRO, zoals dat voor de verstrekkingen aan de Minister en de inspectie reeds
is gedaan (zie artikelen 23, derde lid, en 26, derde lid, BRO). Grondslag hiervoor
is het voorgestelde twaalfde lid van artikel 23 WRO.
Het vijfde lid bepaalt dat een verstrekking steeds een expliciet besluit van de Minister
vereist.
Het zesde tot en met tiende lid geven nadere voorschriften over het besluit van de
Minister. Alvorens gegevens uit het register verstrekt kunnen worden dient de Minister
op verzoek van de instelling of de aangewezen organisatie daartoe een besluit te nemen.
Het verzoek moet een aantal elementen bevatten (zesde en zevende lid):
– Het doel of de doelen van de gegevensverstrekking. Deze doelen moeten vallen binnen
het in het eerste en derde lid genoemde doel.
– De persoonsgegevens waarop het verzoek betrekking heeft.
– Onderbouwing waarom persoonsgegevens noodzakelijk zijn voor het beoogde doel of beoogde
doelen.
Het verzoek kan bijvoorbeeld in de vorm van een aanvraagformulier worden gedaan. Het
verzoek wordt vervolgens door de Minister getoetst, waarbij onder meer bepalend is
of en in hoeverre de verstrekking van de gegevens noodzakelijk is voor de beoogde
doelen (zevende lid). Hierbij wordt steeds de afweging gemaakt tussen het belang van
bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de personen, van wie de verzoeker
gegevens verstrekt wenst te krijgen, en het belang van de verzoeker, om de gegevens
te ontvangen voor de in het verzoek beschreven doeleinden. Gekeken wordt of de in
het verzoek vermelde gegevens noodzakelijk zijn voor de in het verzoek vermelde doelen.
Na toetsing van het verzoek neemt de Minister een besluit ten behoeve van de verzoeker.
In het besluit wordt in ieder geval bepaald voor welke doeleinden gegevens worden
verstrekt, welke gegevens worden verstrekt, en welke bewaartermijn geldt voor de te
verstrekken gegevens (achtste lid). Het is overigens mogelijk dat herhaalde gegevensverstrekkingen
van dezelfde set gegevens voor dezelfde doelen op basis van één besluit geschieden.
Het besluit kan voor een bepaalde periode (bijvoorbeeld twee jaar) worden afgegeven.
Binnen die periode kunnen dan bijvoorbeeld jaarlijks of twee keer per jaar de set
gegevens die in het besluit zijn genoemd worden verstrekt voor de doelen die in het
besluit zijn genoemd. Op die manier wordt voorkomen dat een instelling voor dezelfde
set gegevens en voor dezelfde doelen steeds een nieuw verzoek moet indienen. Indien
echter binnen de periode waarin het besluit geldt de betreffende organisatie een wijziging
van de set gegevens of het doel wil aanbrengen, dan moet wel een nieuw verzoek worden
ingediend.
Volgens het negende lid van artikel 23 worden aan het besluit van de Minister voorschriften
en beperkingen verbonden in het belang van een zorgvuldige en doelmatige gegevensverstrekking.
Het kan bijvoorbeeld gaan om technische voorschriften (zoals de wijze van gegevensverstrekking,
bijvoorbeeld dat deze via het beveiligde zakelijk portaal van DUO plaatsvindt, of
de tijdstippen van de verstrekking), maar ook de periode waarop de gegevensverstrekking
betrekking heeft, maatregelen om gegevensbeveiliging te waarborgen of medewerking
aan privacy-audits.
Het tiende lid regelt de bevoegdheid voor de Minister om het besluit in te trekken.
De intrekking kan in ieder geval op de twee genoemde gronden. De eerste is als de
gegevens waarop het besluit betrekking heeft voor andere doeleinden worden verwerkt
dan die in het besluit zijn genoemd. De tweede grond is als niet wordt voldaan aan
de voorschriften en beperkingen die aan het besluit zijn verbonden. De aanduiding
van intrekkingsgronden is niet uitputtend; onder omstandigheden is intrekking op andere
gronden mogelijk.
Het intrekkingsbesluit heeft tot gevolg dat de betreffende instelling of aangewezen
organisatie de gegevens die op basis van het verstrekkingsbesluit zijn ontvangen onverwijld
moet vernietigen. Het besluit van de Minister tot verstrekking van gegevens, bedoeld
in het vijfde lid, is namelijk een voorwaarde voor een rechtmatige verstrekking van
de gegevens door de Minister aan instellingen voor hoger onderwijs of aangewezen organisaties.
Het vijfde lid bepaalt immers dat de verstrekking van basisgegevens plaatsvindt voor
zover dit is bepaald bij besluit van de Minister. Daarmee is het verstrekkingsbesluit
van de Minister eveneens een voorwaarde voor een rechtmatige verwerking van de desbetreffende
persoonsgegevens door de instelling van hoger onderwijs of aangewezen organisatie
die ze ontvangt. Onder verwerking van persoonsgegevens dient een breed scala van handelingen
te worden begrepen, waaronder het vastleggen en opslaan van persoonsgegevens (artikel
4, onderdeel 2, AVG). Met de intrekking van het verstrekkingsbesluit komt, gelet op
het voorgaande, de juridische basis te ontvallen aan het vastleggen en opslaan van
de desbetreffende persoonsgegevens door de instelling voor hoger onderwijs of aangewezen
organisatie. Wanneer een besluit tot verstrekking wordt ingetrokken, rust op de desbetreffende
instelling of organisatie dan ook de verplichting om gegevens die op basis van het
besluit ontvangen zijn, onverwijld te vernietigen.
Het besluit tot verstrekking wordt toegezonden aan de aanvrager en wordt daarnaast
gepubliceerd in de Staatscourant (elfde lid). Dit geldt ook voor een besluit tot intrekking
van een verstrekkingsbesluit. Deze besluiten zijn besluiten in de zin van de Algemene
wet bestuursrecht en vatbaar voor bezwaar en beroep.
In het twaalfde lid is een delegatiegrondslag voor regelgevende bevoegdheid opgenomen.
Er is hier gekozen voor subdelegatie («bij of krachtens amvb»), zodat bepaalde administratieve
aspecten bij ministeriële regeling nader kunnen worden geregeld. Hierbij valt te denken
aan de vaststelling van een aanvraagformulier.
Artikel I, onderdeel F (artikel 24 WRO)
In dit onderdeel wordt artikel 24 WRO gewijzigd. Subonderdeel 1 van onderdeel F wijzigt
het opschrift van artikel 24 WRO naar «verstrekking aan bestuursorganen». Dit opschrift
sluit beter aan bij de inhoud van dit artikel. In subonderdeel 2 van onderdeel F wordt
het imperatieve karakter van artikel 24, eerste lid WRO (gegevens worden verstrekt) gewijzigd naar een facultatief karakter (gegevens kunnen worden verstrekt). De reden hiervoor is dat een bestuursorgaan pas in aanmerking
komt voor het verkrijgen van gegevens uit het register als het bij amvb is aangewezen.111 Er is dus eerst een afweging op amvb-niveau nodig. Om dit tot uitdrukking te brengen
wordt dit artikel naar een «kan bepaling» geformuleerd.
Artikel I, onderdeel G (nieuwe artikelen 24a en 24b WRO)
Artikel 24a (gegevensverstrekking aan pensioenuitvoerders)
De gegevensverstrekkingen aan bestuursorganen kunnen op grond van artikel 24 WRO in
het BRO worden geregeld. Aangezien pensioenuitvoerders geen bestuursorganen zijn,
behoeft de verstrekking van basisgegevens met het persoonsgebonden nummer aan pensioenuitvoerders
een zelfstandige grondslag in de WRO. De gegevens worden verstrekt voor zover deze
gegevens noodzakelijk zijn voor het uitkeren van een wezenpensioen aan de onderwijsdeelnemer
dan wel aan de ouder of verzorger(s) van de onderwijsdeelnemer.
Artikel 24b (gegevensverstrekking aan Belgische overheidsinstellingen)
In het algemeen deel van deze toelichting is uitgebreid ingegaan op de verstrekking
van gegevens aan de Belgische overheidsinstantie ten behoeve van het effectief terugdringen
van verzuim. Het tweede lid van het nieuwe artikel 24b bepaalt dat bij amvb onder
andere wordt bepaald welke Belgische overheidsinstelling in aanmerking komt voor verstrekking.
Dat is in dit geval het AGODI. Dit zal in het BRO worden opgenomen. Daarnaast zal
in het BRO worden geregeld welke gegevens precies zullen worden verstrekt. Alleen
die gegevens die noodzakelijk zijn voor de controle door het AGODI op absoluut verzuim
zullen worden verstrekt:
– voornamen;
– geslachtsnaam;
– adres en postcode waar de leerplichtige woont;
– het gegeven of de leerplichtige op de peildatum op een school was ingeschreven;
– school waar de leerplichtige in Nederland onderwijs volgt.
Artikel I, onderdeel H (artikel 25 WRO)
In artikel 25 is bepaald dat er een voorhangprocedure van toepassing is op een amvb
die de verstrekking van gegevens uit het register onderwijsdeelnemers regelt. De nieuwe
artikelen 24a en 24b komen ook onder deze voorhangprocedure te vallen.
Artikel I, onderdeel I (artikel 30 WRO)
Tweede lid
Deze wetswijziging brengt met zich mee dat zowel enkele basisgegevens als het persoonsgebonden
nummer van onderwijsdeelnemers in het hoger onderwijs worden bewaard voor de duur
van vijftig jaar na beëindiging van de laatste inschrijving. Deze langere bewaartermijn
vormt een uitzondering op de algehele bewaartermijn van gegevens voor de duur van
vijf jaar. De koppeling van het persoonsgebonden nummer aan de basisgegevens maakt
het mogelijk om de onderwijsdeelnemers te identificeren.
Tweede lid, onderdeel e
Artikel 30, tweede lid, WRO specificeert de basisgegevens die gedurende vijftig jaar
na beëindiging van de laatste inschrijving worden bewaard. Eén van deze gegevens betreft
de «naam van de opleiding». Deze gegevens worden onder meer gebruikt voor de identificatie
van de eerdere inschrijvingen en meer in het bijzonder ten behoeve van de vaststelling
van de bekostiging en de hoogte van het collegegeld. In de praktijk blijkt de benaming
«de naam van de opleiding» niet functioneel te zijn om de opleiding te kunnen identificeren.
Er is nu gekozen voor een andere benaming: «de opleiding of opleidingen dan wel, voor
zover het de Open Universiteit of een rechtspersoon van hoger onderwijs betreft, de
onderwijseenheid of onderwijseenheden». Met deze benaming is de terminologie in de
WRO in overeenstemming gebracht met de terminologie zoals deze in het BRO wordt gehanteerd
(zie artikel 6, zesde lid, onderdeel b, BRO).
Tweede lid, onderdeel f
Het huidige tweede lid, onderdeel f, ziet op «de datum van het diploma». Hieruit zou
kunnen worden afgeleid dat alleen van studenten die een diploma hebben behaald, de
in het tweede lid omschreven gegevens gedurende vijftig jaar worden bewaard. Echter,
ook van studenten die eerder een ho-opleiding hebben gevolgd maar deze niet hebben
afgesloten met een diploma, is het nodig de aangeduide gegevens gedurende vijftig
jaar te bewaren (om te voorkomen dat deze studenten ten onrechte in aanmerking komen
voor bekostiging en het verlaagd collegegeld). Om te verduidelijken dat de in het
tweede lid genoemde gegevens betrekking hebben op studenten met en zonder diploma,
is aan onderdeel f de zinsnede «voor zover van toepassing» toegevoegd. Verder is de
term «diploma» vervangen door de in de WRO gebruikelijker term «waardedocument».
Derde lid
Het derde lid wordt zodanig aangepast dat het langer bewaren van gegevens niet alleen
wordt verbonden met het doel «vaststellen van de bekostiging», maar ook met het doel
«bepaling van het verschuldigde collegegeld», en dat deze langere bewaartermijn ook
geldt voor het persoonsgebonden nummer.
Artikel II (wijziging Leerplichtwet 1969)
Zoals eerder vermeld zijn de particuliere B3- en B4-scholen de laatste categorie scholen
die worden aangesloten op het register onderwijsdeelnemers. Deze aansluiting betekent
dat kennisgeving van in- en uitschrijving van een leerling en melding van relatief
verzuim niet meer decentraal (melding door de hoofden aan burgemeester en wethouders),
maar centraal gebeurt (de hoofden leveren de gegevens aan de Minister van OCW).112 De bepalingen in de LPW over decentraal melden van zowel in- en uitschrijving van
een leerling en over relatief verzuim, die op dit moment alleen gelden ten aanzien
van de particuliere B3- en B4-scholen, moeten komen te vervallen. Het gaat om bepalingen
in artikel 18 (artikel II, onderdeel A, van het wetsvoorstel) en tevens het gehele
artikel 21 LPW (artikel II, onderdeel C, van wetsvoorstel).
In onderdeel A wordt artikel 18 LPW gewijzigd. Allereerst moet de eerste volzin van
het eerste lid van artikel 18 LPW komen te vervallen. Deze zin gaat over het decentraal
melden van in- en uitschrijvingen door het hoofd van de particuliere B3- en B4- school
aan de gemeente. Aangezien het wetsvoorstel centrale melding van verzuimgegevens aan
de Minister van OCW (feitelijk DUO) voor deze scholen regelt, moet deze zin komen
te vervallen. Ook het vijfde lid van artikel 18 is niet meer van toepassing. Deze
bepaling zondert de bekostigde scholen en particuliere B2 scholen (die reeds aangesloten
zijn op het register) uit voor het decentraal melden van in- en uitschrijvingen. Deze
uitzondering is niet meer van toepassing, omdat het decentraal melden komt te vervallen
en voortaan voor alle scholen (bekostigd en niet-bekostigd) centraal melden is geregeld.
In de onderdelen B en C wordt een technische wijziging geregeld die niet rechtstreeks
verband houdt met de aansluiting van de particuliere B3- en B4-scholen op het register.
Geregeld wordt dat de artikelen 18a en 21b LPW komen te vervallen. Het gaat hier om
overgangsbepalingen die destijds bij de invoering van het centraal melden van verzuim
zijn opgenomen.113 Er werd toen een uitzondering gemaakt voor scholen in het primair onderwijs en (voortgezet)
speciaal onderwijs; voor hen gold nog geen centrale melding van verzuim tot een bij
koninklijk besluit te bepalen tijdstip. In het koninklijk besluit van 1 december 2016
is geregeld dat het tijdstip, bedoeld in de artikelen 18a en 21b van de Leerplichtwet
1969 wordt gesteld op 1 januari 2017.114 Vanaf die datum geldt ook voor het primair en (voortgezet) speciaal onderwijs het
centraal melden van verzuim: de gegevensstroom over verzuim loopt rechtstreeks van
school/instelling naar de Minister in plaats van naar de gemeente. Dit betekent dat
de artikelen 18a en 21b hun werking hebben verloren en moeten komen te vervallen.
Tot slot wordt in onderdeel D van het wetsvoorstel in artikel 21a LPW de beperking
tot B1 en B2-scholen geschrapt, zodat het centraal melden van relatief verzuim voortaan
alle scholen, inclusief B3- en B4-scholen omvat. De onderdelen E, F en G betreffen
technische wijzigingen in verband met het vervallen van artikel 21 LPW.
Artikelen III, IV en V (wijziging artikelen 174 WPO, 134 WPO BES en 178 WVO BES)
Met deze wijzigingen worden enkele omissies uit de WRO hersteld. Met die wet zijn
een drietal verwijzingen in de sectorwetten over het hoofd gezien waardoor in de WPO,
WPO BES en WVO BES nu wordt verwezen naar bepalingen die zijn (of komen te) vervallen.
De artikelen 174 WPO, 134 WPO BES en 178 WVO BES worden aangepast overeenkomstig de
wijzigingen die de artikelen 38, onderdeel D, en 39, onderdeel G, van de WRO hebben
aangebracht in respectievelijk artikel 160 WEC en artikel 103a2 WVO.
Artikel VI (wijziging LPW BES)
De Leerplichtwet BES wordt op overeenkomstige wijze gewijzigd als de Leerplichtwet
1969. Artikel 31 LPW BES is de parallel van artikel 18 LPW 1969 over de kennisgeving
van in- en uitschrijvingen. In Caribisch Nederland vindt die kennisgeving plaats aan
het bestuurscollege van het betreffende openbaar lichaam. In Caribisch Nederland is
geen sprake van centrale melding van verzuim (via het register onderwijsdeelnemers),
zoals in het Europees deel van Nederland het geval is. De LPW BES kent dan ook geen
parallel van artikel 21 LPW 1969. Kennisgeving van relatief verzuim vindt plaats aan
het bestuurscollege op grond van artikel 33 LPW BES. Daarin verandert niets en deze
bepaling hoeft dan ook niet aangepast te worden.
Aangezien het register onderwijsdeelnemers nog niet in werking is getreden voor Caribisch
Nederland wordt er vooralsnog in voorzien om deze wijziging nog niet in werking te
laten treden. Inwerkingtreding van artikel VI zal niet eerder gebeuren dan dat de
in- en uitschrijving van leerlingen, vavo-studenten en mbo-studenten via het register
onderwijsdeelnemers plaatsvindt.
Artikel VII (samenloop met de Wet vereenvoudiging bekostiging PO)
De Wet van 25 februari 2021 tot wijziging van onder meer de Wet op het primair onderwijs,
de Wet op de expertisecentra, de Wet primair onderwijs BES, de Wet op het voortgezet
onderwijs en enkele andere wetten vanwege de vereenvoudiging van de bekostiging van
de scholen voor primair onderwijs en samenwerkingsverbanden (Stb. 2021, 171) brengt een vernummering aan in de Wet op het primair onderwijs (WPO) en de Wet primair
onderwijs BES (WPO BES). In dit artikel wordt rekening gehouden met die vernummering,
zodat de in de artikelen III en IV van dit wetsvoorstel voorgestelde wijzigingen correct
worden doorgevoerd in de WPO, respectievelijk WPO BES, ongeacht of die andere wet
eerder of later dan het onderhavige wetsvoorstel in werking zal treden.
Artikel VIII (samenloop met de Invoerings- en aanpassingswet WVO 2020)
Artikel VIII van dit wetsvoorstel zorgt ervoor dat de wijzigingen die het onderhavige
wetsvoorstel doet in de WVO en de WVO BES op een correcte wijze verwerkt worden in
de Wet voortgezet onderwijs 2020.
Artikel IX (samenloop met wetsvoorstel wettelijke taken internationalisering onderwijs)
Dit artikel zorgt ervoor dat indien zowel dit wetsvoorstel als het wetsvoorstel wettelijke
taken internationalisering onderwijs (Kamerstukken 35 900) in werking zijn getreden, Stichting Nuffic in artikel 23, eerste lid, WRO wordt
toegevoegd aan de organisaties die in aanmerking komen voor gegevensverstrekking voor
onderzoeksdoeleinden. Op de verstrekking van gegevens aan Nuffic is ingegaan in paragraaf
3.3.2.
Deze memorie van toelichting wordt ondertekend mede namens de Minister voor Basis-
en Voorgezet Onderwijs en Media.
De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
I.K. van Engelshoven
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
I.K. van Engelshoven, minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Bijlagen
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.