Memorie van toelichting : Memorie van toelichting
35 720 Wijziging van de Loodsenwet en enige andere wetten in verband met de actualisatie van het markttoezicht op het aanbod van dienstverlening door registerloodsen (Wet actualisatie markttoezicht registerloodsen)
Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING
I. Algemeen deel
1. Inleiding
Deze voorgestelde wijziging van de Loodsenwet is het gevolg van de evaluatie van de
Wet markttoezicht registerloodsen.1 Met de Wet markttoezicht registerloodsen werd sectorspecifiek toezicht ingesteld
door de Autoriteit Consument en Markt (hierna: ACM) op de loodsdienstverlening. Deze
wet is sinds 1 januari 2008 in werking en in deze wet is opgenomen dat de Minister
binnen vijf jaar na inwerkingtreding aan de Staten-Generaal een verslag uitbrengt
over de doeltreffendheid en de effecten van deze wet in de praktijk. In het evaluatierapport
uit september 20132 concludeert Policy Research Corporation (hierna: PRC)3 dat een herijking van de beleidsdoelen waarop de Wet markttoezicht registerloodsen
is gebaseerd, noodzakelijk is om de regulering en het toezichtmodel goed te laten
werken. De beleidsdoelen blijken namelijk onvoldoende gerealiseerd te zijn. Bovendien
nopen de opgehaalde ervaringen en wensen uit de sector eveneens tot herijking van
de beleidsdoelen. Ten slotte blijkt uit de evaluatie dat het toezichtmodel onvoldoende
functioneert.
De Wet markttoezicht registerloodsen regelt de overgang van de situatie destijds naar
invoering van markttoezicht op het aanbod van dienstverlening door registerloodsen.
Aangezien die invoering achter de rug is, kan de Wet markttoezicht registerloodsen,
die de Loodsenwet wijzigde, in zijn geheel komen te vervallen. De noodzakelijke wijzigingen
als gevolg van de evaluatie worden aangebracht in de Loodsenwet en het Besluit en
de Regeling markttoezicht registerloodsen (hierna respectievelijk: het Besluit en
de Regeling).
Bij de voorgestelde wijziging van de Loodsenwet als gevolg van de evaluatie is tevens
van de gelegenheid gebruik gemaakt om een aantal andere wijzigingen door te voeren,
onder meer ten aanzien van het tuchtrecht. Deze wijzigingen zijn niet ingrijpend:
ze betreffen veelal actualisaties waaronder het in de regelgeving verwerken van zaken
die in de praktijk al plaatsvinden.
2. Aanleiding en probleemaanpak
Nederland beschikt over een kwalitatief hoog niveau van loodsdienstverlening voor
zeeschepen. De loodsen leveren een belangrijke bijdrage aan het publieke belang om
schepen vlot en veilig door, in of uit een haven te loodsen. Daarnaast leveren de
loodsen samen met alle andere dienstverleners in de haven een bijdrage aan de omzet
van de maritieme sector die een substantieel deel uitmaakt van de Nederlandse economie.
Kapiteins van zeeschepen zijn wettelijk verplicht om gebruik te maken van de diensten
van een loods4. Van oudsher wordt het loodsen van zeeschepen als een overheidstaak gezien, zij het
dat sinds de inwerkingtreding van de Loodsenwet, op 1 januari 1988, registerloodsen
die staan ingeschreven in het loodsenregister van de Nederlandse Loodsencorporatie
(NLc)5 daartoe exclusief bevoegd zijn.
Hierdoor is in Nederland sprake van een dubbel monopolie, omdat er maar één aanbieder
is en zeeschepen verplicht zijn om van die aanbieder loodsdiensten af te nemen. Anderzijds
hebben de loodsen ook een leveringsplicht en moeten zij non- discriminatoir hun diensten
aanbieden, de hele dag en 365 dagen per jaar.
Door het monopolie ontbreekt een automatische prikkel om de kosten en daarmee de tarieven
zo laag mogelijk te houden. Om de nadelen van dit monopolie te matigen en een aanvaardbare
verhouding tussen prijs en prestatie in de loodsdienstverlening te bevorderen, is
in 2008 sectorspecifiek markttoezicht ingevoerd met de Wet markttoezicht registerloodsen6. Vanaf dat jaar houdt de ACM toezicht op het Loodswezen en stelt de ACM de tarieven
vast.
De volgende doelen lagen ten grondslag aan de Wet markttoezicht registerloodsen:
• het bereiken van een optimale verhouding tussen prijs en prestatie bij de loodsdienstverlening;
• het stimuleren dat behaalde efficiëntievoordelen niet alleen aan de eigen loodsenorganisatie,
maar ook aan de sector ten goede komen;
• de borging van publieke belangen (kwaliteit en continuïteit van de loodsdienstverlening);
en
• een adequaat toezicht op de financiering van het Functioneel Leeftijd Pensioen/Functioneel
Leeftijd Ontslag (hierna FLP/FLO).
PRC heeft vijf jaar na invoering van de Wet markttoezicht registerloodsen, de werking
ervan geëvalueerd (een verplichting die in die wet is vastgelegd). In het evaluatierapport
concludeert PRC over de doelen:
«Al met al moet worden geconcludeerd dat het toezichtmodel nauwelijks heeft geleid
tot zichtbare verbeteringen op de beleidsdoelen met betrekking tot het bereiken van
een optimale verhouding tussen prijs en prestatie en het ten goede laten komen aan
de sector van behaalde efficiëntievoordelen. De publieke belangen, de bijdrage van
het Loodswezen aan een veilige en vlotte afhandeling van het scheepvaartverkeer, zijn
wel voldoende geborgd. Ook is het toezicht op de financiering van de FLO/FLP succesvol
geweest.»7
Dat de twee hierboven genoemde beleidsdoelen niet gehaald zijn, heeft mede te maken
met het feit dat Wet markttoezicht registerloodsen de ACM in de praktijk onvoldoende
mogelijkheden geeft om op gewenste wijze toezicht te kunnen houden. Het toezicht wordt
zowel door de loodsen als ACM ervaren als niet effectief en suboptimaal. De loodsen
voelen zich (teveel) op de vingers gekeken door ACM, terwijl ACM het gevoel heeft
op de stoel van de ondertoezichtgestelde te moeten gaan zitten om voldoende toezicht
te houden. Het is gebleken dat het ACM ontbreekt aan instrumenten om te kunnen bijsturen
in een aantal belangrijke elementen waaruit de tarieven zijn opgebouwd. Generieke
kortingen zijn niet mogelijk en de bewijslast voor specifieke onderbouwde kortingen
ligt hoog. De huidige vorm van toezicht brengt voorts veel juridische geschillen (beroeps-
en bezwaarprocedures) met zich mee en levert veel administratieve lasten op voor de
loodsen. De juridische procedures nemen relatief veel tijd in beslag waardoor er lange
tijd onzekerheid is over een tarief van een bepaald jaar.
Als gevolg van de conclusies uit het evaluatierapport is geconstateerd dat een aantal
belangrijke doelen onvoldoende is gerealiseerd. Om dit te veranderen, is het noodzakelijk
dat de Loodsenwet op een aantal punten wordt aangepast. Belangrijkste aanbevelingen
van PRC zijn het stellen van deels aangepaste en deels nieuwe beleidsdoelen en het
aanpassen van het toezichtsmodel. Hiermee wordt ook beoogd dat de destijds geformuleerde
doelen alsnog worden behaald. Het duidelijkste voorbeeld is dat niet meer wordt gesproken
van «stimuleren dat behaalde efficiëntievoordelen niet alleen aan de eigen loodsenorganisatie,
maar ook aan de sector ten goede komen» (zie hierboven), maar dat een efficiencyprikkel
wordt ingebouwd (zie hieronder bij de onderdelen van het toezichtsmodel).
In het evaluatierapport stelt PRC een aantal nieuwe beleidsdoelen voor. Die zijn gebaseerd
op bovenstaande conclusie uit het rapport en op de resultaten van de interviews met
sectorpartijen. Het zijn deze beleidsdoelen die de nieuwe grondslag vormen voor de
wijziging van de Loodsenwet8:
• een gelijkmatige tariefontwikkeling,
• het bereiken van een optimale verhouding tussen prijs en prestatie van de loodsdienstverlening,
• de borging van de kwaliteit en continuïteit van de loodsdienstverlening en
• conform eerdere afspraken: tot 2019 een adequaat toezicht op de financiering van de
FLP/FLO9.
De evaluatie heeft voorts uitgewezen dat het toezichtsmodel dient te worden aangepast.
Het zal moeten worden toegespitst op de nieuwe beleidsdoelstellingen en het moet beter
functioneren opdat deze doelen ook daadwerkelijk kunnen worden bereikt. Bovendien
moet het een antwoord geven op de uit de evaluatie naar bovengekomen bezwaarpunten.
Dat houdt in dat het toezichtsmodel:
• een prikkel moet bevatten voor de loodsen om efficiency te realiseren,
• slim toezicht op de tarieven mogelijk moet maken waarbij de ACM over voldoende middelen
beschikt om meer op afstand en op hoofdlijnen toezicht te houden,
• moet worden vereenvoudigd opdat er sprake zal zijn van minder juridische procedures
en lagere administratieve lasten en
• de bereikte transparantie moet borgen en de positie van de gebruikers moet versterken.
De voorgestelde wijziging van de Loodsenwet is gebaseerd op de nieuwe beleidsdoelen.
Het blijft van belang om het Loodswezen als dubbele monopolist te reguleren en de
voorgestelde wijziging is het enige instrument om de beleidsdoelen te verwezenlijken.
3. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel
Dit wetsvoorstel bevat wijzigingen ten aanzien van verschillende onderdelen van het
markttoezicht. Samen moeten deze wijzigingen ervoor zorgen dat de nieuwe beleidsdoelen
worden verwezenlijkt en het toezichtsmodel beter gaat functioneren.
Deze paragraaf licht ieder onderdeel nader toe. Ook worden de overige wijzigingen
apart toegelicht.
De wijzigingen die naar verwachting het meest effect zullen sorteren in het markttoezicht
zijn de introductie van de efficiencyprikkel en van de integrale uurvergoeding. Deze
maatregelen hebben namelijk impact op de loodsgeldtarieven. Voor de gebruikers van
loodsdiensten is het voorts van belang dat zij in de jaarlijkse procedure voor de
totstandkoming van de loodsgeldtarieven veel eerder inzicht krijgen in wat er met
hun zienswijzen is gedaan, opdat zij vroeg in de procedure rechtstreeks in contact
met de ACM kunnen treden indien zij ontevreden zijn met de reactie van het Loodswezen
op de zienswijze.
3.1. Efficiencyprikkel
De belangrijkste aanpassing van het toezichtsmodel behelst het toepassen van een generieke
doelmatigheidskorting in bepaalde omstandigheden, een zogenoemde efficiencyprikkel.
Het behalen van efficiencyvoordelen en deze tot uiting laten komen in een verlaging
van de tarieven, waren twee doelen van de Wet markttoezicht registerloodsen. In die
wet is destijds bewust geen generieke efficiencykorting opgenomen. De premisse was
dat het loodsen en het loodsingsproces al «sinds de verzelfstandiging redelijk efficiënt
verloopt»10. Er zijn wel andere efficiencyprikkels vastgelegd in de Wet markttoezicht registerloodsen,
aangezien ervan werd uitgegaan dat er wel degelijk efficiencyvoordelen te behalen
zouden zijn. Het doel van deze prikkels was om ervoor te zorgen dat de sector in voldoende
mate (mee) zou kunnen profiteren van behaalde financiële voordelen. De prikkels zitten
ingebouwd in de procedure van totstandkoming van de tarieven. In het huidige artikel 27c,
zesde lid (na inwerkingtreding van dit voorstel het zevende lid als gevolg van wijzigingsonderdeel
J) staat dat de algemene raad bij het tariefvoorstel een raming moet voegen van de
voorziene algemene besparing op de kosten voor het desbetreffende kalenderjaar. In
de memorie van toelichting is destijds hierover opgeschreven: «Aangezien de uurtarieven
voor de loodsverrichtingen gefixeerd zijn, komt het erop neer dat besparingen op de
factor arbeid vooral behaald worden door het aantal loodsverrichtingen over een zo
klein mogelijk aantal loodsen te verdelen. Op de overige kosten kan de algemene raad
in beginsel zelf besparen in de door hem gewenste omvang en het door hem gewenste
tempo. In beginsel, want deze voorstellen moeten zijn onderbouwd (...). Deze onderbouwing
vindt mede plaats aan de hand van een vergelijkend onderzoek («benchmark») (...) van
de Loodsenwet.»11
Volgens de evaluatie hebben deze ingebouwde prikkels hebben niet voldoende gewerkt.
Een prikkel is echter wel nodig: de evaluatie wees uit dat er maar zeer beperkt efficiencyvoordelen
zijn gerealiseerd. Bovendien zijn de schaarse voordelen nauwelijks ten goede gekomen
aan de sector. Ook is een belangrijke kostencomponent, de arbeidsvergoeding, deels
buiten de regulering geplaatst en kan de ACM niet terugvallen op kostenbenchmarks
uit het buitenland, omdat goede benchmarks niet kunnen worden uitgevoerd. Het uitvoeren
van benchmarks, die onder meer konden dienen als efficiencymaatstaf, is een verplichting
opgenomen in de Loodsenwet, maar is in de praktijk komen te vervallen. Dit staat beschreven
in de toelichting bij onderdeel T, waarmee artikel 27k komt te vervallen.
Tot slot ontbreekt het de ACM aan mogelijkheden om te kunnen bijsturen op elementen
waaruit de tarieven zijn opgebouwd, om zodoende te komen tot een tariefgrondslag die
bijdraagt aan de meest efficiënte werkwijze. PRC schrijft hierover: «Ondanks de wettelijke
verplichting om tot afwijkende tariefbesluiten te komen indien voorstellen in onvoldoende
mate bijdragen aan de meest efficiënte werkwijze van registerloodsen en de productiviteit
en kwaliteit van de loodsdienstverlening, blijkt dat de ACM de middelen ontbreekt
om ook daadwerkelijk te kunnen bijsturen in een aantal belangrijke elementen waaruit
de tarieven zijn opgebouwd. Generieke kortingen zijn niet mogelijk: deze werden expliciet
uitgesloten in de wet en hiermee samenhangend is de ACM rond het opleggen van een
korting op de overheadkosten enige jaren geleden dan ook in het ongelijk gesteld.
De bewijslast ligt hoog. De ACM is slechts beperkt in staat geweest om als toezichthouder
een – ten opzichte van de tariefvoorstellen – verdere verbetering van het bereiken
van de meest efficiënte werkwijze te realiseren. Dit had overigens ook deels zijn
oorsprong in het feit dat bijvoorbeeld de overhead, blijkend uit onderzoek, reeds
op efficiënte wijze georganiseerd was.»11
In deze wetswijziging wordt daarom een generieke doelmatigheidskorting voorgesteld.
Stichting Economisch Onderzoek heeft de effecten van verschillende doelmatigheidskortingen
inzichtelijk gemaakt.12 Mede naar aanleiding van dit onderzoek wordt een onderscheid gemaakt tussen een situatie
met geprognosticeerde groei van het aantal te loodsen scheepsreizen en een situatie
waarin een daling van het aantal te loodsen scheepsreizen wordt verwacht in het komende
jaar. Als er namelijk groei wordt verwacht, is het voor het loodswezen eenvoudiger
om efficiencymaatregelen te nemen. Concreet betekent het dat, bij verwachte groei
van het aantal te loodsen scheepsreizen in het komende jaar, de tarieven voor het
nieuwe jaar worden bepaald door de tarieven in het lopende jaar eerst te verhogen
met de loon/prijsindex (inflatie), en daarna een bij ministeriële regeling vast te
leggen efficiencykorting toe te passen van een bepaald percentage dat afhankelijk
is van de verwachte toename van het aantal te loodsen scheepsreizen ten opzichte van
het geraamde aantal te loodsen scheepsreizen waarop het dan geldende tariefbesluit
is gebaseerd. Deze berekeningsmethode zal wordt bij besluit vastgesteld. De korting
wordt gemaximeerd om te voorkomen dat in een jaar met bovenmatige groei de inkomsten
voor het loodswezen te sterk gaan dalen en er een onevenredige druk op de loodsenorganisatie
komt, wat ten koste kan gaan van de kwaliteit. Het tarief dat is berekend met de efficiencykorting
wordt vergeleken met het tarief dat is bepaald op basis van het al in de wet vastgelegde
cost-plus-model met de met deze wijzigingswet in te voeren integrale uurtarieven;
het laagste tarief zal gaan gelden. Of er sprake zal zijn van daling of stijging van
het aantal te loodsen scheepsreizen wordt onafhankelijk bepaald op basis van een model
waarin onder meer prognoses van het Centraal Planbureau (CPB) worden verwerkt. In
een situatie waarin het aantal verwachte te loodsen scheepsreizen gelijk blijft of
daalt, wordt het bestaande cost-plus-model gehanteerd.
Indien de prognoses voor het volgende jaar uitwijzen dat er sprake zal zijn van groei
ten opzichte van de raming van het aantal te loodsen scheepsreizen waarop het geldende
tariefbesluit is gebaseerd, dient het Loodswezen dus twee berekeningen van de loodsgeldtarieven
in te dienen bij de ACM: (1) een berekening conform het huidige cost-plus-model met
integrale uurtarieven en (2) een alternatieve berekening gebaseerd op de generieke
doelmatigheidskorting. De alternatieve berekening wordt vastgelegd in het nieuwe artikel 27ca.
Bij deze laatste berekening mag het Loodswezen, zoals dat ook nu ook geldt voor de
bepaling van de loodsgeldtarieven, correctiefactoren toepassen voor bijzondere omstandigheden.
Deze zijn bijvoorbeeld de vaststelling door de ACM van een nieuwe WACC (Weighted Average
Cost of Capital) en een grote stijging of daling van de brandstofprijzen zoals deze
ook een rol spelen in de berekening volgens het cost-plus-model. De ACM toetst beide
berekeningen in het tariefvoorstel; het laagste tarief zal gaan gelden in het volgende
jaar (in onderdeel N wordt daartoe artikel 27f gewijzigd).
Als de raming van het aantal te loodsen scheepsreizen uitwijst dat er naar verwachting
sprake zal zijn van een afname van het aantal te loodsen scheepsreizen ten opzichte
van de raming waarop het geldende tariefbesluit is gebaseerd, hoeft er geen alternatieve
berekening te worden gemaakt. Het Loodswezen maakt dan alleen een tariefvoorstel dat
is gebaseerd op het cost-plus-model.
De van de prognoses van het aantal te loodsen scheepsreizen afhankelijke kortingspercentages
worden vastgelegd in een ministeriële regeling, omdat daarin de gedetailleerde uitwerking
plaats moet vinden, en omdat het niet op voorhand vaststaat dat met de vast te leggen
percentages het beoogde doel wordt bereikt. Ondanks de doorrekening die is uitgevoerd
door Stichting Economisch Onderzoek van deze kortingspercentages, zal in de praktijk
aan de hand van de daadwerkelijke aantallen het effect van de efficiencykorting moeten
blijken. Bovendien maakt de combinatie met de andere nieuwe maatregel, de introductie
van integrale uurtarieven (zie paragraaf 3.2), het lastig te voorspellen welke uitwerking
de combinatie van deze maatregelen gedurende de jaren zal hebben op de ontwikkeling
van de tarieven.
Als de beoogde impact tegenvalt, moet er de mogelijkheid zijn om bijvoorbeeld gemakkelijk
de percentages in relatie tot de toename van de groei aan te passen. Het optimaliseren
van de tariefontwikkeling (gelijkmatig en een optimale prijs-kwaliteitverhouding)
is een van de belangrijkste doelen van de wijziging van de Loodsenwet en het wederom
moeten doorlopen van een wetswijzigingstraject om deze doelen te bereiken, neemt onnodig
veel tijd in beslag en maakt dat de sector nog veel langer moet wachten om de vruchten
te plukken van het nu ingezette traject. Deze redenering gaat ook op voor het Loodswezen
zelf: als blijkt dat de maatregelen disproportioneel ongunstig uitpakken voor het
Loodswezen en de financiële positie relatief snel of veel verslechterd, moet er eveneens
een mogelijkheid zijn om snel aanpassingen te kunnen doorvoeren. Die aanpassingen
kunnen zowel de efficiencykortingspercentages zelf zijn als de prognoses van de toename
van het aantal reizen t.o.v. het lopende jaar waarvan die percentages afhankelijk
zijn.
3.2. Integrale uurvergoeding
De arbeidsvergoeding voor de registerloodsen is momenteel gebaseerd op het in de Wet
markttoezicht registerloodsen gefixeerde ijkpunt 2003. De uurtarieven zelf staan in
de Regeling markttoezicht registerloodsen en worden jaarlijks geïndexeerd met de index
die is opgenomen in het Besluit markttoezicht registerloodsen. De uurtarieven zijn
tarieven voor de directe loodsuren, vermeerderd met een opslag voor de indirecte uren,
bestaande uit indirecte taken, reisuren, wachturen en beschikbaarheidsuren, gedifferentieerd naar scheepsklassen. Bruguren worden daadwerkelijk doorgebracht
aan boord van een te loodsen schip; wacht- en reisuren zijn de uren die worden doorgebracht
op weg naar en van te loodsen schepen (inclusief woon-, werk- en reisuren); beschikbaarheidsuren zijn de uren die registerloodsen doorbrengen in actieve dienst, maar in afwachting
van een te loodsen schip. Indirecte taakuren zijn uren die bijvoorbeeld worden besteed
aan opleidingen en bestuurswerk. De uurtarieven voor de directe loodsuren worden voorts
gedifferentieerd naar vastgelegde scheepsklassen: hoe groter het schip, hoe hoger
het uurtarief.
In de voorgestelde wijziging van de Loodsenwet wordt in artikel 1 een andere berekening
van de arbeidsvergoeding, met twee integrale uurtarieven, opgenomen. Ten eerste is
er een integraal uurtarief voor de uitvoering van verrichtingen van een registerloods
aan boord of op afstand. Ten tweede is er een integraal uurtarief voor uren die worden
besteed aan andere taken dan strikt genomen tot het directe loodsproces behoren. De
tarieven zelf zijn gebaseerd op het jaar 2015 en worden vastgelegd in een ministeriële
regeling. Het ijkpunt, het jaar 2015, wordt vastgelegd in de voorgestelde wijziging
van de Loodsenwet.
In de integrale uurtarieven voor verrichtingen zijn dus de daarop betrekking hebbende
wacht- en reisuren en de beschikbaarheidsuren verdisconteerd. Dit verschilt van de
huidige situatie, waar deze wacht-, reis- en beschikbaarheidsuren onder de noemer
«indirecte loodsuren» vallen en elk afzonderlijk worden geraamd. De berekening van
de arbeidsvergoeding voor de loodsen is dus met de introductie van de integrale uurtarieven
niet meer afhankelijk van dergelijke uren, maar wordt enkel bepaald door de tijd die
een loods besteed aan het loodsen van een schip op de brug of op afstand. Door het
integrale uurtarief zijn afnemers beschermd tegen kostenverhogingen door een verhoging
van de indirecte uren die zich in de toekomst mogelijk voordoen. Bij een daling van
het aantal reizen daalt bij het integrale tarief namelijk de vergoeding voor indirecte
uren naar rato en hebben de loodsen een prikkel om het aantal indirecte uren te verlagen.
In de huidige Loodsenwet, met het onderscheid tussen tarieven voor directe en indirecte
uren, was dit niet automatisch het geval. Het integrale uurtarief voor andere taken
omvat eveneens de daarop betrekking hebbende reistijd.
De verwachting is dat introductie van integrale uurtarieven daardoor een prikkel geeft
om efficiënter te gaan werken. Deze efficiency komt niet rechtsreeks ten goede aan
de afnemers, maar zij hebben wel de garantie dat een minder efficiënte werkwijze in
relatie tot de directe urenbesteding van het Loodswezen geen invloed heeft op de tarieven.
Voor een afnemer maakt het dus niet meer uit of er veel van deze uren zijn gemaakt
of weinig. De arbeidsvergoeding voor verrichtingen en de daarop betrekking hebbende
wacht- en reisuren en de beschikbaarheidsuren vormen circa veertig procent van de
totale kosten. Doordat de kosten voor de reis- wacht- en beschikbaarheidsuren voor
verrichtingen in de nieuwe situatie als onderdeel van het integraal tarief één op
één variëren met de bedrijfsdrukte (daadwerkelijke uren besteed aan het loodsen),
wordt daarmee circa veertig procent van de totale kosten die in de tarieven worden
verwerkt variabel en leidt het integraal uurtarief voor de loodsuren eveneens tot
een meer gelijkmatige tariefontwikkeling.
Bovendien zijn de uurtarieven gelijk voor alle scheepsklassen. Met het Loodswezen
is overeenstemming bereikt over de hoogte van de twee tarieven. Ook is de ACM geraadpleegd
over de totstandkoming hiervan. Deze voorgestelde wijziging zal ertoe leiden dat de
gemiddelde arbeidsvergoeding per loodsuur niet verder stijgt als gevolg van de toename
van grotere schepen (zoals in de afgelopen jaren wel is gebeurd). Het automatisch
stijgen van de arbeidsvergoeding als gevolg van de schaalvergroting in de scheepvaart
wordt daarmee beëindigd. Door het hanteren van de integrale uurtarieven wordt ook
de calculatiemethode in het tariefvoorstel eenvoudiger, waardoor dit bijdraagt aan
een verlaging van administratieve lasten en ook de inzichtelijkheid voor de afnemers
in de tariefcalculatie.
3.3. Kwaliteitseisen
In de Loodsenwet is de kwaliteit van de loodsdienstverlening indirect vastgelegd:
het Loodswezen moet het tariefvoorstel baseren op de te verwachten kosten en aantonen
dat deze kosten zijn gebaseerd op de meest efficiënte werkwijze gegeven het voorgenomen
kwaliteitsniveau van de loodsdienstverlening. De ACM beoordeelt dit vervolgens.
Het Loodswezen is voorts volgens de Loodsenwet verplicht jaarlijks een kwaliteitsrapportage
op te stellen en deze aan te bieden aan de gebruikers tijdens de consultatie van het
tariefvoorstel. In die rapportage wordt verantwoording afgelegd over het gerealiseerde
kwaliteitsniveau. De gebruikers kunnen hierop hun zienswijze geven. Vervolgens wordt
de rapportage samen met de zienswijzen en de reactie van het Loodswezen erop tezamen
met het tariefvoorstel aangeboden aan de ACM. De ACM betrekt de rapportage bij de
beoordeling van de prijs-kwaliteitsverhouding (de efficiency).
De Loodsenwet schrijft hiernaast voor dat de ledenvergadering verordeningen vaststelt
over, onder meer, de verplichting van registerloodsen om te voorzien in een doelmatige
dienstverlening waaronder de verplichting van registerloodsen om zijn diensten tijdig
beschikbaar te stellen. De gebruikers kunnen inspreken op de ontwerpen van de verordeningen.
Inmiddels is er een groot aantal kwaliteitseisen vastgelegd middels verordeningen.
Uit de evaluatie van de werking van de Wet markttoezicht registerloodsen bleek dat
er in de regelgeving wel wordt gesproken over kwaliteit en dat het Loodswezen een
kwaliteitsrapportage moet opstellen, maar er verder in de Loodsenwet geen invulling
wordt gegeven aan de term kwaliteit. Bovendien gaven gebruikers aan, en constateerde
PRC zelf ook, dat de kwaliteitsrapportages tamelijk algemeen zijn. PRC geeft aan dat
het «voor alle betrokkenen van belang is de regulering van de loodsdienstverlening
niet eenzijdig vanuit een bedrijfseconomische optiek te benaderen maar de raison dȐtre
van de loodsdienstverlening – een veilige en vlotte afhandeling van het scheepvaartverkeer –
met een niveau van kwaliteit zoals dat door gebruikers wordt gewenst, daarin expliciet
te betrekken.» Zo zijn er gebruikers die in de evaluatie hebben aangegeven behoefte
te hebben aan meer gedifferentieerde loodsdienstverlening: niet in alle gevallen hoeft
de dienstverlening kwalitatief heel hoog te zijn, maar kan met bijvoorbeeld een langere
wachttijd bespaard worden op de kosten voor dienstverlening1. Andere gebruikers zijn juist tevreden met het kwaliteitsniveau. Aanvullend hierop
vereist het normenkader financieel beheer1 eveneens dat de kwaliteit van publieke taakuitvoering gemeten en gemonitord moet
kunnen worden. Bovendien moet een organisatie met een publieke taak over de kwaliteit
in gesprek treden en blijven, volgens het normenkader.
Tegelijkertijd constateerde PRC dat de kwaliteit van de loodsdienstverlening door
de Nederlandse registerloodsen (nog steeds) hoog is: alle bij de evaluatie betrokken
partijen gaven dat aan.
Gegeven de evaluatie en de sindsdien onveranderde situatie wordt gemeend dat enige
terughoudendheid op zijn plek is bij het expliciet vastleggen van kwaliteitseisen
in de Loodsenwet. De gebruikers zijn immers over het algemeen uitermate tevreden over
de loodsdienstverlening. Het Loodswezen legt in algemeen verbindende voorschriften
en in verordeningen zelf kwaliteitseisen en gedragsvoorschriften vast, laat jaarlijks
een kwaliteitsrapportage opstellen over het gerealiseerde kwaliteitsniveau waarop
de stakeholders kunnen reageren, neemt voorts in het tariefvoorstel waarop de stakeholders
hun zienswijze kunnen indienen, de beoogde kwaliteit op en voert tweejaarlijks een
klanttevredenheidsonderzoek uit. Voor zover aspecten van publiek belang een rol spelen
is bij algemeen verbindend voorschrift een kwaliteitsaspect aangewezen. Dat is bijvoorbeeld
het geval bij de aanvraagtermijn voor een loods. Hiervoor is een meldplicht voor de
kapitein in het leven geroepen.
Om deze redenen is besloten de huidige situatie beperkt aan te vullen in deze voorgestelde
wetswijziging. Op twee manieren wordt hieraan invulling gegeven. Ten eerste wordt
voorgesteld vanuit het publieke belang een algemene informatieplicht van het Loodswezen aan de Minister in de regelgeving
op te nemen en zal het Loodswezen voortaan de rapportage ook aan de Minister moet
sturen (nieuw artikel 27ja, eerste lid). Op deze wijze kan de Minister zijn systeemverantwoordelijkheid
beter waarmaken. Ten tweede wordt vanuit het belang van de sector een procesafspraak vastgelegd in de regelgeving, die ertoe moeten leiden dat de sector
meer invloed heeft op de kwaliteit van de loodsdienstverlening en het meten van de
prestaties ervan.
Deze beperkte aanvullingen komt tevens tegemoet aan de benodigde flexibiliteit. Als
in de toekomst de situatie verandert, doordat er zich veel meer of minder scheepvaart
aandient of de wensen vanuit de sector nadrukkelijk veranderen, hoeft niet meteen
de regelgeving te worden aangepast aan de veranderde eisen aan kwaliteit en continuïteit.
3.4. Positie van gebruikers
De werkwijze van het Loodswezen is door de jaren heen meer geprofessionaliseerd en transparanter geworden. Sinds het tariefvoorstel 2015 maakt het onafhankelijke
onderzoeks- en adviesbureau Ecorys per zeehavengebied een raming. Gebruikers worden
in februari uitgenodigd om hun input te leveren daarvoor en het bureau is tijdens
de consultatie in juni aanwezig om uitleg te geven over de raming. Daardoor is de
wijze waarop de raming van het aantal reizen plaatsvindt een voor de gebruikers zichtbaar
en toegankelijk traject geworden. Ook zijn de regionale consultaties samengevoegd
tot een landelijke consultatie, waardoor de consultatiepartijen gezamenlijk hun input
kunnen geven en is interactie tussen de consultatiepartijen uit de diverse regio’s
mogelijk. Tevens is aandacht geschonken aan het beter toegankelijk maken van het document
van het tariefvoorstel via een samenvatting met de hoofdpunten.
Naast deze ontwikkelingen in de praktijk, is het borgen van de transparantie en versterken
van de positie van de gebruikers ook een belangrijk onderdeel van de aanpassingen
van het toezichtsmodel dat met wijziging van de Loodsenwet bereikt moet worden. Dit
moet mede bereikt worden door bovengenoemde overlegmomenten tussen het Loodswezen
en de gebruikers voor te schrijven, opdat los van het formele proces partijen met
elkaar in gesprek kunnen gaan over de gewenste kwaliteit, de kwaliteitseisen en -indicatoren.
Een ander instrument waarmee dit doel bereikt moet gaan worden, is de verplichting
voor het Loodswezen om ten minste eens in de vijf jaar een visitatie uit te (laten)
voeren met het oog op de kwaliteit van de loodsdienstverlening. Dit instrument en
hoe en waarom wordt voorgesteld dit op te nemen in de Loodsenwet staat beschreven
in de toelichting bij onderdeel E (artikel 15).
Wat betreft de positie van gebruikers concludeerde PRC eveneens dat gebruikers meer
betrokken moeten worden bij het tariefbesluit en niet alleen bij het tariefvoorstel.
Aangezien het toezicht primair het belang dient van gebruikers is het van belang dat
de toezichthouder een rechtstreekse relatie heeft met die gebruikers. Het voornemen
was, en daarover is de Kamer geïnformeerd1, om dit in te vullen door op de totstandkoming van het tariefbesluit de Uitgebreide
Openbare Voorbereidingsprocedure (UOV) uit de Algemene wet bestuursrecht van toepassing
te verklaren (afdeling 3.4 van deze wet). Daardoor zouden de gebruikers en andere
belanghebbenden de mogelijkheid krijgen om hun bezwaren over een concepttariefbesluit
bij ACM neer te leggen. De ACM kan daar bij de vaststelling van het definitieve besluit
rekening mee houden. Dit zou een meer afgewogen en gedragen tariefbesluit opleveren.
Een ander voordeel van deze procedure is dat de bezwaarfase vervalt en tegen het (definitieve)
besluit van ACM rechtstreeks beroep ingesteld kan worden. Daarmee zou het aantal juridische
procedures naar verwachting dalen.
Toepassing van de UOV bleek echter als nadeel te hebben dat een latere bijstelling
van het tariefvoorstel dat in juli wordt ingediend bij de ACM niet kan plaatsvinden.
De loodsen dienen namelijk elk jaar medio oktober een bijgesteld tariefvoorstel in
bij de ACM. Deze bijstelling, gericht op een zo actueel mogelijk beeld van de relevante
gegevens, is dus niet vastgelegd in de Loodsenwet, maar is de afgelopen jaren toegepast
met instemming van de betrokken partijen. Bijstelling is onder andere wenselijk om
de CPB-cijfers van september (benodigd om het aantal te verwachten te loodsen scheepsreizen
in het volgende jaar te kunnen berekenen) mee te nemen in het tariefvoorstel. De ervaring
heeft geleerd dat deze prognoses beduidend accurater zijn dan die van maart, waarop
het tariefvoorstel van juli is gebaseerd. Bij het verwerken van die prognoses om het
aantal te loodsen scheepsreizen te ramen wordt in september bovendien rekening gehouden
met de gerealiseerde reizen in de eerste acht maanden van het lopende jaar. De kosten
van het Loodswezen worden in het bijgestelde tariefvoorstel derhalve verdeeld over
een actueler geraamd aantal schepen dat in het jaar dat volgt geloodst dient te worden.
Dat is zowel voor de gebruikers als voor de loodsen zelf erg belangrijk, omdat verrekeningen
achteraf als gevolg van verschillen tussen raming en realisatie niet mogelijk zijn.
In de UOV-procedure is hier geen ruimte voor. Om deze reden is na overleg met de ACM
en het Loodswezen besloten om de UOV niet toe te passen.
De procedure tot vaststelling van het loodsgeldtarief, zoals die al jaren in de praktijk
plaatsvindt, zal in plaats daarvan in regelgeving worden vastgelegd: het Loodswezen
wordt verplicht om het definitieve tariefvoorstel niet alleen uiterlijk 15 juli in
te dienen bij de ACM, maar tegelijkertijd te sturen aan de partijen die zijn geconsulteerd
over het concept tariefvoorstel (en dus de mogelijkheid hadden om een zienswijze in
te dienen; onderdeel J, wijziging artikel 27 c, nieuw vijfde lid). De geconsulteerde
partijen zijn er dan zeker van dat ze tijdig te kunnen lezen wat er met hun zienswijzen
is gebeurd: de algemene raad is immers verplicht om bij het definitieve tariefvoorstel
de zienswijzen en de reactie van het Loodswezen erop te voegen. Lange tijd zagen de
geconsulteerde partijen pas, indirect, of de zienswijze enig effect heeft gehad op
het tariefvoorstel wanneer de ACM een besluit erover had genomen. Door meteen bij
de indiening van het voorstel bij de ACM, de geconsulteerde partijen inzicht te geven
in de reactie van het Loodswezen op de ingediende zienswijzen hebben de partijen de
mogelijkheid om met de ACM in contact te treden hierover, ruim voordat de ACM een
besluit neemt.
Overigens wordt voorgesteld om in de Loodsenwet eveneens het bijgestelde tariefvoorstel
op te nemen (onderdeel J, wijziging artikel 27c, eerste lid). Zo wordt de Loodsenwet
in overeenstemming gebracht met een in de praktijk al jarenlange gebruikelijke procedure.
3.5. FLO/FLP
De problematiek rondom de prepensioenen (FLO/FLP) is aan het licht gekomen toen in
1999 het toenmalige kabinet de wens had uitgesproken om marktwerking in te voeren
in de loodsdienstverlening. In 2004 is besloten om de beslissing om wel of geen marktwerking
in te voeren, uit te stellen tot het jaar 2019. De reden van dat uitstel was onder
andere de prepensioenproblematiek die voor het Loodswezen bij de invoering van marktwerking
een financieel beletsel zou vormen.
De financiering van het functioneel leeftijdspensioen voor registerloodsen (FLP) en
het functioneel leeftijdsontslag voor varend ondersteunend personeel (FLO) vond destijds
plaats via een omslagstelsel uit de loodsgelden. Het Loodswezen gaf aan dat nieuw
toetredende marktdeelnemers deze financiële last niet zouden hebben en dat daarmee
het bestaande Loodswezen een concurrentienadeel zou hebben wanneer marktwerking geïntroduceerd
zou worden voordat de prepensioenproblematiek zou zijn opgelost. Het concurrentienadeel
kan worden opgeheven door de financiering van de FLO/FLP te wijzigen in een kapitaaldekkingsstelsel.
Deze dekking moest worden ingekocht bij een pensioenverzekeraar. Er is overeengekomen
om het bedrag dat hiermee gemoeid was, geheel door het Loodswezen zelf te laten opbrengen
door uit de omzet de nodige reservering te doen. Omdat het om een aanzienlijk bedrag
ging, is besloten de periode waarin de reserveringen moesten worden gedaan, te laten
lopen tot 2019. In de Loodsenwet zijn daartoe de nodige artikelen opgenomen om de
reservering, via doorberekening in de tarieven, op een aanvaardbare en transparante
manier mogelijk te maken.
In 2018 bleek de financiering al afdoende te zijn, maar bleek eveneens dat er een
hoger bedrag was gereserveerd dan nodig was voor de financiering van de problematiek.
Dat overschot kon ontstaan doordat de reservering gebonden was aan uitgangspunten
en rekenregels. Het overschot van ongeveer € 9 mln. is opgebracht door de sector en
dient daarom te worden teruggeven aan de afnemers van loodsdiensten. Het is echter
niet realistisch om het bedrag terug te geven aan precies die partijen die het hebben
opgebracht, omdat het hier gaat om een grote en diverse groep gebruikers die tijdens
een langdurig tijdsbestek de FLO/FLP hebben gefinancierd.
3.6. Tuchtrecht
3.6.1. Aanleiding van de wijziging loodsentuchtrecht
Het sinds de jaren 80 geldende advocatentuchtrecht heeft als uitgangspunt gediend
voor de wijze waarop het loodsentuchtrecht in de huidige Loodsenwet is geregeld. Opvallend
is dat, in tegenstelling tot sommige andere vrije beroepsgroepen waarvoor een wettelijk
geregeld tuchtrecht van toepassing is, er weinig gebruik wordt gemaakt van het loodsentuchtrecht:
de afgelopen dertig jaar zijn slechts zeven zaken door het tuchtcollege loodsen behandeld,
waartegen in vier gevallen beroep bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven
(CBb) is ingesteld. Dit komt onder meer doordat in de huidige praktijk een klacht
vanuit de sector in eerste instantie op informele wijze door de voorzitter van de
regionale loodsencorporatie en naar tevredenheid van iedere betrokkene kan worden
afgehandeld.
Het voorgaande leidde na de eeuwwisseling tot de vraag of handhaving van het wettelijk
gereguleerde loodsentuchtrecht nog wel noodzakelijk is. Daarom is bij de intrekking
van de Wet tuchtrechtspraak bedrijfsorganisatie 20041 waarin het beroep bij het CBb was geregeld, een noodzakelijke wijziging van de Loodsenwet
achterwege gebleven. Dit uitstel gaf de Minister van Infrastructuur en Waterstaat
gelegenheid om samen met het Loodswezen te onderzoeken of het loodsentuchtrecht nog
wel voldoet. In dat kader is het Loodswezen gevraagd of het wettelijk gereguleerde
tuchtrecht vervangen zou moeten worden door een bijvoorbeeld door de registerloodsen
bij verordening te regelen tuchtrecht (zogenaamd verenigingstuchtrecht). Het Loodswezen
heeft daarop aangegeven van mening te zijn zelf gereguleerd tuchtrecht geen bijdrage
levert aan het publiek belang om uiteindelijk te voorzien in een veilige en vlotte
afwikkeling van het scheepvaartverkeer in de vier regio’s. Het bestaande loodsentuchtrecht
heeft een preventieve werking in de sector, waardoor zelfregulering geen voorkeur
heeft. Ook de havens waarin de registerloodsen hun diensten verrichten zijn van mening
dat van het loodsentuchtrecht een zodanig afschrikwekkende en zuiverende werking uitgaat
dat er geen redenen zijn het wettelijk gereguleerde tuchtrecht af te schaffen.
Sinds 1988 is het loodsentuchtrecht slechts op ondergeschikte punten gewijzigd. De
ontwikkelingen in het tuchtrecht hebben echter sindsdien niet stilgestaan. Relevant
zijn onder meer het rapport Beleidsuitgangspunten wettelijk geregeld tuchtrecht van
de commissie Huls17 en het kabinetsstandpunt daarover18, en de invoering van het tuchtrecht voor zeevarenden in 2010. Daarnaast is ook het
tuchtrecht van bijvoorbeeld advocaten en notariaat de laatste jaren ingrijpend gewijzigd.
Tussen bijvoorbeeld het huidige advocatentuchtrecht en het tuchtrecht voor zeevarenden,
en het loodsentuchtrecht zijn er verschillen die niet te herleiden zijn tot de specifieke
aard van het beroep van registerloods. Er ontbreekt bijvoorbeeld een termijn waarbinnen
een tuchtzaak moet worden aangespannen, er is geen mogelijkheid tot het aanspannen
van een spoedprocedure, het tuchtrecht kent een beperkte maatregelencatalogus en de
mogelijkheid tot het voorwaardelijk opleggen van een maatregel ontbreekt. Dit maakt
dat het tuchtcollege loodsen minder maatwerk kan bieden bij de afdoening van tuchtzaken
dan andere tuchtcolleges. Ook valt op dat er weinig regels zijn inzake de procesgang
bij het tuchtcollege loodsen, waardoor de voorzitter en secretaris de klachtbehandeling
naar eigen inzicht af moeten doen. Ook is de opbouw van en de gebruikte terminologie
in hoofdstuk VII van de Loodsenwet, dat betrekking heeft op de tuchtrechtspraak, anders
dan die gebruikt wordt in andere wetten waarin tuchtrecht is opgenomen1.
3.6.2. Uitgangspunten gemoderniseerd loodsentuchtrecht
Bij deze voorgestelde modernisering blijven de belangrijkste uitgangspunten gehandhaafd:
– het loodsentuchtrecht ziet op het functioneren en handelen van registerloodsen bij
de uitoefening van hun beroep en hetgeen hierover is vastgelegd in de verordeningen
van de loodsencorporatie;
– het tuchtcollege loodsen bestaat uit een juridisch geschoolde voorzitter en vier leden;
– de leden worden op voordracht van elk van de vier regionale loodsencorporaties benoemd
en zijn allen registerloods;
– het aanhangig maken van een procedure bij het tuchtcollege loodsen kan door een schriftelijke
klacht van de algemene raad, het bestuur van een regionale loodsencorporatie of door
degene die rechtstreeks in zijn belang is getroffen (bijvoorbeeld een havenbedrijf,
een reder of in het uitzonderlijke geval de Minister van IenW);
– de kosten verbonden aan het loodsentuchtrecht in eerste aanleg komen ten laste van
de Nederlandse loodsencorporatie;
– beroep tegen uitspraken van het tuchtcollege loodsen is mogelijk bij het College van
Beroep van het bedrijfsleven (CBb).
Aanvullend uitgangspunt is dat deze modernisering niet mag leiden tot ingrijpende
wijzigingen in de bestaande praktijk van het (goed functionerende) loodsentuchtrecht
of tot een aanzienlijke verhoging van de aan het loodsentuchtrecht verbonden kosten.
3.7. Bepaling om af te wijken van de wijze van functievervulling
Sinds de introductie van de Loodsenwet in 1988 staat in artikel 2 de wijze waarop
de loods zijn functie moet en kan vervullen, beschreven in het eerste en tweede lid:
1. «1. De loods adviseert aan boord de kapitein of de verkeersdeelnemer over de door
deze te voeren navigatie. De loods mag met instemming van de kapitein optreden als
verkeersdeelnemer.
2. Voor zover de loods zijn functie niet aan boord van het te loodsen schip kan uitoefenen
mag deze de kapitein of de verkeersdeelnemer vanaf een ander schip of vanaf de wal
adviezen (...) geven».
In de achterliggende jaren is vanuit de sector met enige regelmaat de discussie over
het Loodsen Op Afstand (LOA) aangezwengeld met de vraag of dit niet vaker kan worden
toegepast dan in de huidige situatie. LOA is in het Besluit opleidingen en bevoegdheden
nautische beroepsbeoefenaren beperkt tot een aantal situaties, en wordt in de praktijk
enkel bij slechte weersomstandigheden toegepast, wanneer het voor de loods te gevaarlijk
is om aan boord te komen. De gedachte achter deze vraag is, dat LOA goedkoper zou
moeten zijn dan een loods die de kapitein of verkeersdeelnemer aan boord adviseert.
Dat LOA goedkoper is, is nooit aangetoond, maar gebruikers blijven hiervan overtuigd.
Technologische ontwikkelingen in de afgelopen jaren, en die trend zal zich doorzetten
naar de komende jaren, tonen aan dat er meer mogelijk is dan eerder werd gedacht.
Zo zet het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat sinds een aantal jaar in op
smart mobility – waarmee in eerste instantie de steeds meer geautomatiseerde en gedigitaliseerde,
al dan niet zelfrijdende, auto werd bedoeld. Deze innovatie noopt alle partijen om
hun rol en inzet te evalueren en mee te gaan in deze ontwikkeling. Een soortgelijke
ontwikkeling is inmiddels ook in gang gezet in de scheepvaartsector: de mogelijkheden
van «smart shipping» worden wereldwijd omarmd. Verbetering van sensoren, connectiviteit
en data-aggregatie zijn de stuwende krachten erachter. Deze trends leiden tot een
toename van automatisering, robotisering en digitalisering van de scheepvaart. De
verwachting is dat hierdoor de scheepvaart concurrerender, veiliger en duurzamer wordt.
Ook disruptieve ontwikkelingen worden niet uitgesloten: vele kleine autonome, onbemande
schepen die varen in konvooi en bunkeren en hun lading laden en lossen op eilanden
in zee, zouden een drastische wijziging betekenen van de al lang gaande zijnde trend
van steeds groter wordende containerschepen.
Gebruikers verwachten logischerwijs dat deze en andere technologische ontwikkelingen
ook impact zullen hebben op hun werkterrein en op de wijze waarop loodsen hun functie
vervullen. Hierbij kan worden gedacht aan het loodsen op afstand, maar in de toekomst
zijn mogelijk ook andere varianten denkbaar, zoals het inprogrammeren van loods-software.
Daartoe wordt voorgesteld van de gelegenheid gebruik te maken om een experimenteerbepaling
in te voegen. Daardoor kan, indien technologische of andere maatschappelijke ontwikkelingen
daarom vragen, geëxperimenteerd worden met de invulling van de functie-uitoefening
van de loods. Op die manier kan worden bezien of het publieke belang – het veilige
en vlotte verloop van het scheepvaartverkeer – met die andere invulling nog steeds
kan worden gegarandeerd. Het loodsen heeft een zodanige bijdrage aan dit doel, dat
het niet (in alle gevallen) voor de hand ligt om veranderingen door te voeren zonder
dat daarvoor een testfase geldt. Ook kan er bijvoorbeeld voor worden gekozen om in
een bepaalde regio te experimenteren, vanwege goede of afwijkende omstandigheden.
Indien het experiment geslaagd is, kan dat leiden tot aanpassing van regelgeving,
voor zover nodig.
4. Verhouding met hoger recht
4.1. Verhouding met de EU-Zeehavenverordening
Loodsdiensten vallen onder het regime van de EU-Zeehavenverordening.20 Deze verordening bevat regels over het verlenen van havendiensten en over transparantie
van financiële betrekkingen en heffingen die zijn gesteld met het oog op het functioneren
van de interne markt. Het gaat hoofdzakelijk om mededingingsrechtelijke regels, die
zijn gericht tot de havenbeheerder of bevoegde instantie. Hierbij kan worden gedacht
aan minimumeisen die zij aan havendienstverleners mogen stellen en die onder meer
transparant en objectief moeten zijn en niet-discriminerend. Daarnaast worden regels
gesteld over het waarborgen van werknemersrechten en de opleiding van personeel. De
EU-Zeehavenverordening wordt in Nederland (deels) uitgevoerd met het wetsvoorstel
Uitvoeringswet EU-zeehavenverordening (Kamerstukken II 2019/20, 35463).
Op grond van deze verordening zijn EU-lidstaten verplicht voor loodsdiensten te voorzien
in een klachtenprocedure.21 Echter, aangezien de klachtenregeling uit de verordening geen betrekking heeft op
het functioneren van een persoon die een havendienst verleent als zodanig – en in
het geval van loodsdiensten dus niet op het functioneren en handelen van registerloodsen
bij de uitoefening van hun beroep – moet worden geconcludeerd dat de tuchtrechtelijke
procedure van het wetsvoorstel en de klachtenprocedure van het wetsvoorstel Uitvoeringswet
EU-zeehavenverordening in doelstelling en in toepassingsbereik verschillen. Beide
zullen derhalve naast en los van elkaar bestaan en functioneren.
4.2. Verhouding met andere hoger recht
De Loodsenwet regelt het markttoezicht en de tariefregulering van het Loodswezen,
waarbij zoveel mogelijk wordt aangesloten bij andere Nederlandse markttoezichtstelsels.
De regelgeving omtrent loodsen is een nationale aangelegenheid, waardoor er geen verdragen
of EU-regelgeving van toepassing is op het loodsen als zodanig.
5. Gevolgen
5.1. Algemeen
In 2019 heeft het Loodswezen 95.880 zeeschepen geloodst. Dat aantal ligt boven het
gemiddelde van de afgelopen jaren. Per jaar zijn er circa 144.000 enkele reizen van
zeeschepen van en naar de zeehavens (inclusief havens in het Scheldegebied). Daarvan
wordt jaarlijks op circa 92.000 reizen gebruik gemaakt van de diensten van een loods
om de haven in of uit te varen, dan wel een reis binnen een haven te maken. Het aantal
te loodsen scheepsreizen wordt niet beïnvloed door de voorgestelde wetswijziging;
de loodsgeldtarieven wel.
Met de voorgestelde wijzigingen wordt beoogd de nieuwe beleidsdoelen te bereiken en
om het toezichtsmodel te optimaliseren. De effecten van de diverse voorgestelde maatregelen,
moeten in ieder geval bevorderen dat het Loodswezen nog efficiënter gaat werken, de
gebruikers hier (meer) baten van hebben in de vorm van zo laag mogelijke tarieven
en er meer sprake zal gaan zijn van een gelijkmatige tariefontwikkeling. Daarnaast
zal de wijziging de groei van de arbeidsvergoeding van de registerloodsen door de
toename van steeds groter wordende schepen (waarvoor loodsen tot nu toe een steeds
hogere vergoeding krijgen), stopzetten. Tevens wordt beoogd dat het Loodswezen nog
transparanter gaat werken, de gebruikers hier baat bij hebben en dat er een dialoog
over de kwaliteit (en het meten daarvan) van de loodsdienstverlening ontstaat tussen
het Loodswezen en de gebruikers. Tot slot hebben de gebruikers beter geïnformeerd
toegang tot de ACM tijdens de tariefvaststellingsprocedure. Deze effecten zijn in
hoofdstuk 3 beschreven.
5.2. Regeldruk
In 2013 berekende PRC in de evaluatie markttoezicht registerloodsen22 dat de administratieve lasten voor het Loodswezen ongeveer € 1,6 mln. op jaarbasis
bedragen. Het gaat hier om kostenposten zoals ondersteunend personeel, het (laten)
maken van de kwaliteitsrapportage en het houden van consultaties. Deze kosten zijn
weliswaar fors hoger dan ten tijde van het ontwerp van de Wet markttoezicht registerloodsen
ingeschat, maar zijn relatief laag (ongeveer 1% van de totale kosten). In de jaren
erna zijn de administratieve lasten in beperkte mate toegenomen, onder meer doordat
het Loodswezen ook moest gaan voldoen aan het Gemeenschappelijk normenkader financieel
beheer, verantwoording en intern toezicht1. De administratieve lasten zijn nog steeds relatief laag en nemen voor het Loodswezen
door de voorgestelde wetswijziging slechts zeer beperkt toe: op basis van de voorgestelde
wijziging van de Loodsenwet zal ook de kwaliteitsrapportage worden toegezonden aan
de Minister. Daarnaast zal met betrekking tot de loodsgeldtarieven onderbouwd worden
of het voorstel in voldoende mate bijdraagt aan het bereiken van de meest efficiënte
werkwijze voor registerloodsen en de productiviteit en kwaliteit van de loodsdienstverlening.
Er is geen sprake van een toename van regeldruk.
5.3. Toezichtslasten
De ACM houdt toezicht op het Loodswezen. De verwachting is dat de toezichtslasten
nauwelijks zullen toenemen. Het toezicht blijft op dezelfde wijze georganiseerd en
de procedure om te komen tot een tariefbesluit blijft in stand. Indien het tariefvoorstel
ook een alternatief voorstel bevat, zoals wordt voorgesteld in de Loodsenwet op te
nemen, dient de ACM uiteraard ook dat voorstel inhoudelijk te beoordelen. Aangezien
dat voorstel geen uitgebreide onderbouwing bevat, maar is gebaseerd op rekenregels,
is het nu de verwachting dat dit de ACM niet substantieel meer werk zal gaan kosten.
Dat geldt eveneens voor het mogelijke extra werk dat voortvloeit uit het feit dat
gebruikers zich eerder in de procedure tot vaststelling van de tarieven kunnen wenden
tot de ACM. De gedachte is immers dat dat leidt tot minder bezwaarschriften en/of
beroepen tegen het door de ACM te nemen tariefbesluit.
Het Loodswezen verrekent sinds de inwerkingtreding van het Besluit doorberekening
kosten ACM24 in 2015 een groot deel van de kosten van het toezicht door de ACM in de tarieven.
Het andere deel wordt betaald door de overheid. Er worden voor beide partijen gelet
op het bovenstaande nauwelijks extra kosten verwacht naar aanleiding van de voorgestelde
wetswijziging.
5.4. Financiële gevolgen
Het Loodswezen zal als gevolg van de voorgestelde wijzigingen van de Loodsenwet op
een aantal onderdelen naar verwachting beperkte financiële gevolgen ervaren.
Ten eerste zullen in de jaren dat het tariefbesluit is gebaseerd op de efficiencyprikkel
de inkomsten uit de loodsgeldtarieven geringer zijn dan de voor dat jaar geraamde
kosten van het Loodswezen. Het Loodswezen beslist zelf hoe dit tekort wordt opgevangen:
de bedoeling is dat dit aanzet tot efficiënter werken, zodat de gebruikers ook langdurig
profijt hebben van een efficiëntere, door de efficiencyprikkel afgedwongen, werkwijze.
Ten tweede zal de arbeidsvergoeding in ieder geval niet meer automatisch toenemen
met de groei van het aantal steeds groter wordende schepen. Ten derde leidt het in
de voorgestelde wetswijziging opgenomen initiatief om samen met gebruikers een werkwijze
af te spreken om tot afspraken over de kwaliteit van de loodsdienstverlening te komen,
in eerste instantie tot meer werk en dus kosten (die mogen worden doorbelast aan de
gebruikers). De verwachting is dat hierdoor het aantal ad-hoc-overleggen en mogelijk
ook het aantal zienswijzen en juridische procedures afneemt. Zowel het Loodswezen
als de gebruikers gaan hiervan dan profiteren.
De gebruikers moeten met de voorgestelde wetswijziging een lastenverlichting gaan
ervaren: zij gaan zeker in de eerste jaren waarin sprake is van een verlaging van
de tarieven door de teruggave van het FLO/FLP-overschot minder betalen voor afname
van een loodsdienst. De tarieven worden eveneens verlaagd door de toepassing van de
efficiencyprikkel (indien het aantal te loodsen scheepsreizen naar verwachting toeneemt
in een bepaald jaar). Een kwantificering van de lastenverlichting is onmogelijk te
maken. De loodsgeldtarieven die in een jaar van toepassing zijn hangen af van de prognose
van het aantal te loodsen scheepsreizen, van de toepassing en de hoogte van de efficiencykorting
en de nog overeen te komen korting door teruggave van het FLO/FLP-overschot.
5.5. Financiële gevolgen tuchtrecht
De voorgestelde wijziging van het loodsentuchtrecht heeft alleen nieuwe financiële
gevolgen voor zover het publicatie van de zittingen van het tuchtcollege loodsen betreft
op een door de algemene raad van NLc ter beschikking gestelde internetsite en de publicatie
van de uitspraak van het tuchtcollege op de hierboven aangehaalde site van het wettelijk
niet-hiërarchische tuchtrecht. Gelet op het feit dat er gemiddeld slechts eens in
de vijf jaar een loodsentuchtrechtzaak dient, zijn deze kosten verwaarloosbaar.
6. Uitvoering en toezicht
Met de voorgestelde wijzigingen worden in beperkte mate uitvoeringsverplichtingen
voor het Loodswezen toegevoegd aan de Loodsenwet. Het Loodswezen dient in bepaalde
omstandigheden een alternatieve berekening te maken in het kader van het tariefvoorstel
en daarnaast dient het Loodswezen het initiatief te nemen om samen met de gebruikers
te komen tot afspraken over de wijze waarop afspraken kunnen worden gemaakt over de
kwaliteit van de loodsdienstverlening. Overige voorgestelde uitbreidingen van de Loodsenwet,
zoals de bijstelling van het voorstel, leiden in de praktijk niet tot extra werk,
omdat deze, soms al jarenlang, plaatsvinden. Voor het toezicht door de ACM geldt hetzelfde:
het toezicht blijft zoals het is. Er is wel sprake van een beperkte uitbreiding van
de bestaande tariefvaststellingsprocedure wanneer het Loodswezen een extra berekening
moet uitvoeren in het kader van de efficiencyprikkel en moet het Loodswezen onderbouwen
of het voorstel in voldoende mate bijdraagt aan het bereiken van de meest efficiënte
werkwijze voor registerloodsen en de productiviteit en kwaliteit van de loodsdienstverlening.
Het toezicht op de Nederlandse loodsencorporatie en de regionale Loodsencorporaties
is gericht op de onderwerpen die het algemeen belang bij het loodsen van zeeschepen
betreffen. Als handhavingsinstrument is er in artikel 46 de mogelijkheid van bestuursdwang
opgenomen, ten aanzien van overtreding van in dat artikel genoemde bepalingen. In
artikel 59 is daartoe een informatieplicht opgenomen, zodat de Minister kan beoordelen
of aanleiding tot de toepassing van bestuursdwang bestaat. Er wordt voorgesteld dit
artikel uit te breiden met de mogelijkheid voor de Minister om een nader onderzoek
in te stellen als blijkt dat op basis van de geleverde informatie de Minister onvoldoende
in staat is zich een oordeel te vormen.
7. Consultatie
7.1. Internetconsultatie
De concepten van de wijziging van de Loodsenwet, het Besluit Markttoezicht registerloodsen
en de Regeling markttoezicht registerloodsen inclusief de bijbehorende memorie van
toelichting, Nota van Toelichting en Toelichting zijn op 6 september 2019 openbaar
gemaakt in het kader van internetconsultatie, waarbij vier weken aan een ieder de
gelegenheid is gegeven om te reageren. Dit heeft dertien reacties opgeleverd, waarbij
één reactie is gegeven namens zes partijen die vervolgens door twee andere partijen,
in een afzonderlijke zienswijze, wordt ondersteund. Er zijn daarnaast zeven identieke
reacties ingebracht over een onderwerp dat geen deel uitmaakt van de voorgestelde
wijziging. De Nederlandse Loodsencorporatie heeft gereageerd op een aantal specifieke
onderdelen, de European Maritime Pilots» Association heeft gereageerd op één specifiek
onderdeel en de International Maritime Pilots Association heeft een generieke reactie
ingediend. De Koninklijke Vereniging van Nederlandse Reders (KVNR) heeft mede namens
de volgende partijen een reactie ingediend: de Vereniging van Rotterdamse Cargadoors,
de Port of Rotterdam, de Port of Amsterdam, DRAM en VNNS. North Sea Port en de Vereniging
van Zeeuwse Cargadoors hebben elk een eigen reactie ingediend die voor het overgrote
deel overeenkomt met die van de KVNR.
De acht hierboven genoemde partijen die hun zienswijzen hebben afgestemd en deels
gezamenlijk hebben ingediend, benoemen expliciet een aantal voorgestelde wijzigingen
waarover ze positief gestemd zijn. Dat is allereerst het nieuwe vierde lid van artikel 27j
waarmee wordt beoogd tot een dialoog te komen tussen de sector en het Loodswezen over
de kwaliteit. De partijen zijn hier «blij mee», omdat het «recht doet aan de behoefte
aan gebruikerszijde om op nationaal niveau in een open setting over de kwaliteit te
spreken. Door vaker dan één keer per jaar van gedachten te wisselen over de gewenste
kwaliteit in de toekomst, kan (nog) beter worden samengewerkt en dit komt de veiligheid
ten goede.»
Daarnaast geven de partijen aan dat een integraal uurtarief duidelijkheid biedt en
een einde brengt aan de stijging van de arbeidsvergoeding als gevolg van de toename
van het aantal grote schepen. Tot slot zijn partijen positief over het toevoegen aan
de wijzigingswet van de afspraak dat het Loodswezen de documenten met het tariefvoorstel
en de reactie op zienswijzen van geconsulteerde partijen daarop, gelijktijdig met
de aanbieding aan de ACM aan de geconsulteerde partijen stuurt. Dit betreft een vastlegging
van een handeling die in de praktijk al plaatsvindt.
De acht partijen noemen een vaste efficiencykorting afhankelijk van de toename van
het aantal scheepsreizen een mooie stap, maar vinden dat het beter zou zijn als het
Loodswezen ook een inspanningsverlichting tot efficiënter werken zou hebben wanneer
het aantal reizen afneemt. Dit sluit aan bij de opmerking van de ACM in de uitvoeringstoets25 dat juist bij een verwachte daling van het aantal reizen het Loodswezen met een efficiënte
werkwijze de aan de daling inherent verbonden stijging van de loodsgeldtarieven ten
minste te matigen. In de artikelsgewijze toelichting bij onderdeel K (artikel 27ca)
wordt uitgelegd waarom geen prikkel bij daling wordt toegepast.
De Nederlandse Loodsencorporatie heeft op een aantal specifieke punten gereageerd.
Een aanzienlijk deel van de reactie van de NLc is gebaseerd op het standpunt dat de
bevoegdheden van de Minister van IenW zouden worden uitgebreid op een wijze die niet
past binnen hoe het stelsel is ingericht. Dat is geenszins het geval. Deze Minister
is primair eindverantwoordelijk voor de vlotte en veilige afhandeling van het scheepvaartverkeer
en hij draagt daarom de verantwoordelijkheid voor het stelsel waarin een beleidsverantwoordelijkheid
bestaat, de loodsencorporatie verantwoordelijk is voor de uitvoering en de ACM voor
het toezicht. Dit stelsel is zo ingericht met als doel dat aan de loodsplicht wordt
voldaan, de loodsen kwalitatief goed zijn opgeleid en dat de loodsdienstverlening
kwalitatief goed, effectief, efficiënt en non-discriminatoir wordt uitgevoerd. Om
de ministeriele verantwoordelijkheid goed in te kunnen vullen wordt voorgesteld aan
de Loodsenwet toe te voegen dat elk jaar de kwaliteitsrapportage wordt toegezonden
aan de Minister. In die rapportage wordt het gerealiseerde kwaliteitsniveau van het
vorige jaar beschreven. De ACM en de gebruikers ontvangen deze rapportage al elk jaar.
Daarnaast wordt een algemene informatieplicht voorgesteld om een oordeel te vormen
over de kwaliteit, continuïteit en veiligheid van de loodsdienst en de kwaliteit en
continuïteit van andere taken die aan de corporatie, de regionale loodsencorporaties
en aan Nederlands Loodswezen B.V. zijn opgedragen. De NLc is van mening dat er geen
informatieplicht moet worden gecreëerd voor zover het onderwerpen betreft waarvoor
de Minister geen bevoegdheid draagt en meent dat met de voorgestelde tekst ook informatie
kan worden opgevraagd over de privaatrechtelijke samenwerkingsverbanden en vennootschappen
waarmee de registerloodsen de loodsdienst organiseren en uitvoeren. Dat is echter
niet de bedoeling en om die indruk weg te nemen, wordt aangesloten bij het voorstel
van de NLc om de informatieplicht algemener te formuleren.
De NLc maakt voorts bezwaar tegen de introductie van een taakverwaarlozingsartikel.
Dit zou onder meer «berusten op een verkeerde voorstelling van de aard en positie
van de corporatie in haar verhouding tot de centrale overheid». De loodsdienstverlening
levert een dermate belangrijke bijdrage aan het publieke belang dat er mogelijkheden
moeten zijn om te kunnen ingrijpen wanneer de organisatie en al haar leden dat zelf
niet lukt. Het ingrijpen moet uiteraard gezien worden als een ultimum remedium, gelet
op de hierboven geschreven verantwoordelijkheidsverdeling. Artikel 46 maakt echter
al vanaf het begin deel uit van de Loodsenwet en introductie van een taakverwaarlozingsartikel
is een relatief grote verandering. Vooralsnog is het taakverwaarlozingsartikel daarom
geschrapt uit de voorgestelde wijzigingswet.
Om de positie van de gebruikers te versterken, is in de ontwerpwet opgenomen dat de
algemene raad de sector uitnodigt om in gezamenlijkheid te bepalen op welke wijze
afspraken worden gemaakt ten aanzien van in ieder geval de te leveren kwaliteit van
de loodsdienstverlening. Dit nieuwe vierde lid van artikel 27j vult de behoefte van
de gebruikers in om een structurele dialoog, al dan niet op nationaal niveau, gaande
te kunnen houden met het Loodswezen over de kwaliteit van de loodsdienstverlening.
Acht partijen hebben in hun reactie aangegeven met deze toevoeging blij te zijn. De
NLc stelt voor dit nieuwe lid te schrappen: het zou een onnodige stapeling van verplichtingen
opleveren voor het Loodswezen, het risico introduceren op onduidelijkheid over de
status van tijdens de dialoog gemaakt afspraken in relatie tot de consultatie over
de voorgenomen kwaliteit tijdens de tariefbesluitvorming en op onduidelijkheid over
de verhouding van de afspraken tot de bevoegdheid van de ACM om voorschriften te stellen
over de kwaliteit van de dienstverlening. Dergelijke risico’s worden niet voorzien.
Verwacht wordt dat de partijen samen goed in staat zullen zijn om duidelijke afspraken
te maken en deze indien nodig op goede wijze in te passen in de formele procedures.
De positie van de gebruikers kan voorts versterkt worden door de mogelijkheid een
visitatiecommissie in te stellen. De NLc adviseert om af te zien van het wettelijk
regelen hiervan, onder meer omdat de NLc vindt dat «de kwaliteit van de dienstverlening
niet tot de verantwoordelijkheid van de Minister behoort, maar dat dit een verantwoordelijkheid
van de corporatie is, onder toezicht van de ACM, en in consultatie met een bredere
keten». Bovendien zouden er te weinig waarborgen zijn ingebouwd in het voorstel en
kan de indruk ontstaan dat de sector voor elke kwestie een visitatiecommissie kan
laten instellen. Deze standpunten van de NLc hebben ertoe geleid dat het tweede lid
van artikel 27ja, waarin de mogelijkheid tot instellen van een visitatiecommissie
is opgenomen, is verwijderd. In plaats hiervan is een nieuw onderdeel toegevoegd aan
artikel 15, eerste lid waarin het Loodswezen wordt verplicht samen met de gebruikers
een verordening op te stellen die regelt dat minstens eens in de vijf jaar een visitatie
wordt uitgevoerd.
De NLc maakt tevens bezwaar tegen de nieuwe vormgeving van artikel 2. Het gaat om
de passage waarin staat dat de loods in beginsel zijn functie aan boord van het te
loodsen schip vervult; indien daartoe aanleiding is, kan de loods zijn functie eveneens
vanaf een ander schip of vanaf de wal vervullen. Deze voorgestelde tekst over de wijze
van functievervulling geeft volgens de NLc te weinig zekerheid en «het wetsontwerp
dreigt (...) afscheid te nemen van de taakuitoefening aan boord als de meest geschikte
taakuitoefening, ten gunste van wat tot op heden nog steeds een second best mogelijkheid
is, loodsen op afstand (...)». Dat is geenszins de bedoeling en daarom wordt de huidige
tekst over de wijze van functievervulling behouden. Overigens stelt de NLc en ook
de European Maritime Pilots» Association dat met de voorgestelde wijzigingen in de
beschrijving van de wijze van functievervulling er geanticipeerd wordt op de uitkomsten
van toekomstige experimenten. Hiervan kan uiteraard nooit sprake zijn.
De voorgestelde toevoeging van een zevende lid aan artikel 2, dat het mogelijk maakt
om voor elke specifieke situatie een besluit op te stellen dat het mogelijk maakt
om af te wijken van de wijze van functievervulling, blijft echter behouden. De NLc
heeft in haar reactie voorgesteld dit zevende lid te schrappen en in plaats daarvan
een experimenteerbepaling op te nemen in de wet. De keuze is gemaakt om experimenteerbepalingen
bij lagere regelgeving (AMvB) vast te leggen, zoals het zevende lid dat mogelijk maakt.
Op deze wijze kan het beste gereageerd worden op de per definitie onvoorspelbare toekomst
en wordt er nu niets iets vastgelegd dat in de toekomst kan leiden tot beperkingen.
Als tegemoetkoming aan enkele bezwaren van de NLc is toegevoegd dat het besluit ziet
op een tijdelijke situatie en dat indien onderzoek naar de doeltreffendheid van het
experiment laat zien dat de andere wijze van functievervulling veilig en doeltreffend
kan worden toegepast, de regelgeving en dus ook artikel 2, zal worden gewijzigd. In
zo’n geval zal in het besluit worden opgenomen dat het experiment kan worden voortgezet
totdat de regelgeving is aangepast. Overigens is door deze toevoegingen besloten geen
zevende lid aan artikel 2 toe te voegen, maar een nieuw artikel 2a te introduceren.
De NLc heeft er ten slotte terecht op gewezen dat de artikelen op enkele punten geen
recht deden aan de bestaande praktijk, dan wel niet aansluit bij andere wetgeving
op het terrein van tuchtrecht, met name de Advocatenwet en Wet zeevarenden. Als gevolg
van deze reactie zijn artikelen 28, eerste lid, 29, tweede en zesde (nieuw) lid, 30,
eerste lid, 31, 34, 35, 38, tiende lid, 40 derde lid, en 44a, vijfde lid, gewijzigd,
dan wel aangevuld.
7.2. Uitgevoerde toetsen
7.2.1. Adviescollege Toetsing Regeldruk (ATR)
Het ATR adviseert het wetsvoorstel in te dienen nadat met de adviespunten rekening
is gehouden26. Het ATR adviseert ten eerste om in de toelichting bij het voorstel te verduidelijken
op welke wijze in de toekomst invulling gegeven kan worden aan het nieuwe artikel 2,
zevende lid. Daaraan is gevolg gegeven. Ten tweede adviseert ATR om gebruikers alsnog
te betrekken bij de uitwerking van de voorgenomen wijzigingen en in de definitieve
versie van de regelgeving te vermelden op welke wijze opvolging is gegeven aan aandachtspunten
uit de sector. Veel gebruikers hebben gereageerd op de internetconsultatie en bovendien
is een aantal betrokken geweest bij de evaluatie waarop de voorgestelde wijzigingen
zijn gebaseerd. Het wordt niet nodig geacht om ze verdergaand te consulteren.
Het college adviseert ten derde de publicatie- en inwerkingtredingsdatum van de voorstellen
zo te bepalen dat voldoende ruimte en voorbereidingstijd wordt geboden aan de partijen
die de wijzigende verplichtingen moeten naleven. Het wetsvoorstel hoeft op dit punt
niet te worden aangepast. Het Loodswezen en de ACM zijn intensief betrokken geweest
bij de totstandkoming van het voorstel en weten wat er van hen wordt verwacht. Bovendien
hoeft het Loodswezen door de vaststaande procedure pas enkele maanden na de inwerkingtreding
van de wijzigingswet voor het eerst mogelijk twee berekeningen te maken ten behoeve
van het tariefvoorstel.
Het college adviseert ten vierde de analyse van de regeldrukeffecten van het voorstel
compleet te maken, conform de Rijksbrede methodiek, en daarbij opvolging te geven
aan de voorgenoemde aandachtspunten. Hieraan wordt geen gevolg gegeven: die effecten
zijn dermate beperkt dat kwantificering ervan voor de betrokken partijen niets toevoegt.
7.2.2. Autoriteit Consument en Markt (ACM)
De ACM geeft in haar uitvoeringstoets aan geen wijziging te zien van de rol in haar
toezicht op het Loodswezen27. Het wetsvoorstel leidt volgens de ACM evenmin tot een wijziging in de uitvoerbaarheid
en de handhaafbaarheid.
De ACM maakt een aantal belangrijke opmerkingen om het wetsvoorstel te verbeteren,
opdat de beleidsdoelen «een gelijkmatige tariefontwikkeling» en «het bereiken van
een optimale verhouding tussen prijs en prestatie van de loodsdienstverlening» beter
behaald kunnen worden. Zo is aangegeven dat de efficiencyprikkel maar beperkt effect
zal hebben en dat er mogelijkheden zijn om de effectiviteit te vergroten. In de toets
is opgenomen: «De ACM constateert dat bij een stijging van het aantal reizen al sprake
is van autonome factoren waardoor de kosten per reis al «automatisch» dalen. Dit betreft
met name het effect van de schaalvergroting, waarbij de vaste kosten over meer reizen
worden omgeslagen. Hierdoor resteert met deze rekenregel nauwelijks nog een echte
efficiencyprikkel. Bij een daling van het aantal reizen is altijd de cost-plus methode
van toepassing. Echter, juist in een dergelijk geval zou verwacht mogen worden dat
het Loodswezen met een efficiëntere werkwijze een bijdrage levert aan efficiëntieverbetering
om een tariefstijging ten minste te matigen. Het feit dat de tarieven in sommige jaren
uitsluitend op basis van cost-plus worden bepaald, zal de prikkel verzwakken om in
de andere jaren de kosten te beperken. Er zijn diverse mogelijkheden om de effectiviteit
van de efficiencyprikkel te vergroten. Eerder heeft het Loodswezen zelf een voorstel
ingediend dat meer bescherming biedt aan de gebruikers door structureel een grens
aan de jaarlijkse tariefstijgingen in te bouwen.» ACM merkt in haar uitvoeringstoets
op dat de voorgestelde prikkel niet werkt bij een kleine toename tot 500 reizen. Dit
principe wordt niet gehandhaafd in het huidige voorstel en de kortingspercentages
zijn, mede op basis van het eerdergenoemde onderzoek door Stichting Economisch Onderzoek,
aangepast. Gekozen is voor een prikkel waarbij de korting direct effectief wordt bij
een stijging van het aantal te loodsen scheepsreizen, en die sneller oploopt dan in
het aan ACM voorgelegde concept. Mocht in de toekomst blijken dat de effectiviteit
onvoldoende is, zal worden ingezet op verbetering hiervan.
De tweede opmerking die de ACM maakt, kan worden onderschreven. De ACM geeft aan dat
in het wetsvoorstel de inmiddels gerealiseerde stijging van de arbeidsvergoeding in
de wetgeving wordt verankerd doordat de voorgestelde integrale uurtarieven zijn gebaseerd
op het jaar 2015. De stijging werd deels veroorzaakt door inflatie, maar voor het
andere deel door de stijging van de gemiddelde scheepsgrootte. De ACM vraagt zich
af of hierdoor sprake is van een optimale verhouding tussen prijs en prestatie van
de loodsdienstverlening en stelt voor om bijvoorbeeld een onderzoek te doen naar de
marktconformiteit van de arbeidsbeloning. Aangezien de arbeidsbeloning een terugkerend
onderwerp van gesprek is in de sector, maar ook in het kader van de Wet normering
topinkomens bijvoorbeeld, kan een dergelijk onderzoek in de nabije toekomst duidelijkheid
bieden. Aan het wetsvoorstel is in het tweede lid van artikel 69c daartoe een mogelijkheid
opgenomen voor de ACM om onderzoek te doen naar de kostenelementen opgenomen in het
voorstel met betrekking tot de loodsgeldtarieven.
De ACM levert ten slotte in een bijlage artikelsgewijs commentaar. Dat commentaar
is verwerkt.
8. Evaluatie
Evenals in de Wet markttoezicht registerloodsen, wordt in artikel 69c voorzien in
een evaluatie van de werking van de wetgeving binnen vijf jaar na de inwerkingtreding
daarvan. Dan kan worden bezien wat de effecten zijn geweest van de nieuwe of gewijzigde
bepalingen, of de nieuw gestelde doelen zijn bereikt of dat wellicht aanpassing nodig
is. De evaluatie zal worden toegezonden aan de Staten-Generaal. Waar mogelijk gaan
de evaluatie vergezeld van een wijzigingsvoorstel.
9. Inwerkingtreding
De inwerkingtreding van dit wetsvoorstel wordt bepaald bij koninklijk besluit, waarbij
rekening gehouden zal worden met de voor wetgeving vastgestelde vaste verandermomenten.
Gestreefd wordt naar inwerkingtreding per 1 januari 2022, in verband met de te doorlopen
procedure voor het tariefvoorstel van 2022. Hierbij wordt zoveel mogelijk rekening
gehouden met de invoeringstermijnen. ACM en het Loodswezen zijn intensief betrokken
bij het opstellen van deze regelgeving en kunnen zich waar nodig in het jaar 2022
verder voorbereiden op de wijziging.
II. Artikelsgewijs deel
Artikel I
Onderdeel A
Met onderdeel A wordt voorgesteld de Romeinse aanduiding van de artikelen I tot en
met IV te schrappen. Deze aanduiding heeft geen toegevoegde waarde ten opzichte van
de hoofdstukindeling opgenomen in de Loodsenwet. Van de gelegenheid wordt daarom gebruikt
gemaakt om dit te schrappen.
Onderdelen B en AG
In onderdeel B wordt een tweetal begripsomschrijvingen in artikel 1 van de Loodsenwet
aangepast. Belangrijkste aanpassing is de omschrijving van de arbeidsvergoeding. In
de huidige wet bestaat de arbeidsvergoeding uit directe uren (bruguren), vermeerderd
met indirecte uren (uren voor indirecte taken en reis-, wacht- en beschikbaarheidsuren).
Met de nieuwe begripsomschrijving wordt bewerkstelligd dat voortaan wordt gerekend
met twee integrale uurvergoedingen. Ten eerste is er een integraal uurtarief voor
de uitvoering van verrichtingen van een registerloods aan boord of op afstand: uren
besteed aan het loodsen van een schip waarin de reis-, wacht- en beschikbaarheidsuren
zijn verdisconteerd. Ten tweede is er een integraal uurtarief voor uren die worden
besteed aan andere taken dan strikt genomen tot het loodsingsproces behoren met eveneens
reis- en wachturen erin verrekend, zoals het geven en volgen van opleiding. Onder
deze andere taken wordt in ieder geval verstaan:
1. taken voor de uitvoering van Bestuur en Management;
2. taken die niet-bestuursleden uitvoeren voor de NLc en de Regionale Loodsencorporaties
(RLc);
3. Loodsdienstleider en taken voor Pilot Maas en Pilot Steenbank;
4. opleidingen geven;
5. opleidingen volgen;
6. taken voor de uitvoering van interne projecten.
In onderdeel AG wordt het ijkpunt, het jaar 2015, vastgelegd in artikel 68. Op deze
manier worden de uurtarieven gefixeerd op dezelfde wijze als nu het geval is in de
Wet markttoezicht registerloodsen. De tarieven gebaseerd op het jaar 2015, bedragen
€ 242,65 voor de directe loodsuren en € 137,27 voor de indirecte loodsuren en worden
vastgelegd in een ministeriële regeling.
Deze voorgestelde wijziging zal ertoe leiden dat de gemiddelde arbeidsvergoeding per
direct loodsuur niet verder stijgt als gevolg van de toename van grotere schepen (zoals
in de afgelopen jaren wel is gebeurd). Schommelingen van de tarieven zijn namelijk
inherent aan de systematiek die op dit moment in de Loodsenwet is vastgelegd. Het
cost-plus-model omvat alle kosten die het Loodswezen maakt, werkt met prognoses (van
het CPB) en bovendien hebben verrekeningen ten gevolge van juridische procedures ook,
zij het een beperkte, invloed op de tarieven. De kern van dit model is dat alle kosten
die het Loodswezen verwacht te maken in een jaar mogen worden doorberekend aan de
gebruikers via de loodsgeldtarieven. De tarieven schommelen derhalve mee met de conjunctuur.
Voorziene slechte conjuncturele omstandigheden zullen er veelal toe leiden dat de
reders ook nog eens een (veel) hoger loodsgeldtarief betalen dan in een gemiddeld
jaar waarin de economie (en dus het aantal te loodsen scheepsreizen) stabiel is, aangezien
de vaste kosten met minder te loodsen scheepsreizen moeten worden terugverdiend. Er
kan van het Loodswezen niet worden verwacht dat zij hun loodsdienstverlening en organisatie
(snel) aanpassen als zich één slecht jaar aandient. Voor een uitgebreidere toelichting
wordt verwezen naar paragraaf 3.2 van deze toelichting.
Onderdelen C, Y tot en met AB
Met onderdeel C wordt een nieuw artikel 2 voorgesteld. Het huidige artikel 2 bestaat
uit drie leden, die allen vrij lang zijn. Van de gelegenheid wordt gebruik gemaakt
om deze leden op te knippen en daarmee te verduidelijken. Dit is eveneens nodig voor
de verwijzing die is opgenomen in artikel 2a (ingevoegd met onderdeel D), om te kunnen
afwijken van de wijze van functievervulling bij een experiment. Zo is het eerste lid
opgeknipt naar het eerste en tweede lid. Het huidige tweede lid is gesplitst in het
derde tot en met vijfde lid en het huidige derde lid is het zesde lid geworden.
In onderdelen Y tot en met AB worden wijzigingen in de nummering doorgevoerd als gevolg
van de aanpassing van artikel 2.
Onderdeel D
In paragraaf 3.7 van de algemene toelichting is reeds uiteengezet dat verwacht wordt
dat onder meer technologische ontwikkelingen gevolgen kunnen hebben voor de invulling
van de wijze waarop de functie van registerloods wordt uitgevoerd. Dit geldt overigens
niet alleen voor loodsen; ook havens en nautische dienstverleners zullen zich in de
toekomst moeten aanpassen aan nieuwe schepen en nieuwe logistieke transportmodellen.
Om de scheepvaartsector in het algemeen en de (register)loodsen in het bijzonder,
de gelegenheid te geven zich voor te bereiden op, mee te gaan met, en te profiteren
van de voortschrijdende technologische vernieuwingen of andere maatschappelijke ontwikkelingen,
wordt voorgesteld een nieuw artikel 2a te introduceren. Daarin wordt bepaald dat tijdelijk
kan worden afgeweken van de wijze waarop de loods zijn functie moet vervullen volgens
artikel 2 van de Loodsenwet en de adviserende rol die hij daarbij heeft. Doel van
het experiment is dat beoordelen of de (publieke) belangen, genoemd in artikel 3 van
de Scheepvaartverkeerswet, met name het verzekeren van een vlot en veilig van de scheepvaart,
ook met een andere invulling van de functie van registerloods gewaarborgd blijven.
Zo kan ook geëxperimenteerd worden vooruitlopend op de ontwikkelingen, in plaats van
alleen reactief te zijn. Dit is voor de gebruikers immers niet wenselijk, en kan mogelijk
tot gevolg hebben dat Nederlandse havens minder worden aangedaan, als bijvoorbeeld
buurlanden België en Duitsland wel een andere wijze van functie-uitoefening toestaan.
Om de veiligheid en het vlotte verloop van het scheepvaartverkeer niet in gevaar te
brengen zullen experimenten steeds in nauw overleg tussen alle nautische dienstverleners
en de betreffende havenmeester moeten worden uitgevoerd.
Artikel 2a is zodanig vormgegeven dat per specifieke situatie een algemene maatregel
van bestuur (amvb) kan worden opgesteld waarin de achtergrond en voorwaarden worden
vastgelegd voor een experiment (van een al in het buitenland succesvol gebleken experiment
bijvoorbeeld). In het besluit wordt in ieder geval overeenkomstig het voorgestelde
artikel 2a van de wet opgenomen wat het concrete doel is van het experiment de periode
waarin een experiment mag of kan worden uitgevoerd respectievelijk hoe lang een bepaalde
situatie mag bestaan en welke mogelijkheden er zijn voor verlenging. Volgens onderdeel
e van het derde lid moet in de amvb ook worden geregeld op welke wijze het experiment
wordt geëvalueerd. Het ligt bij een experiment voor de hand dat een onderzoek wordt
uitgevoerd naar de doeltreffendheid en de effecten in de praktijk. Bij zo’n onderzoek
zullen in ieder geval de (register)loodsen worden betrokken en het ligt voor de hand
om ook de eventuele andere bij het experiment betrokken partijen te betrekken. De
periode van maximaal vijf jaar is gekozen, omdat er dan naar verwachting ruim de tijd
kan worden genomen om het experiment zorgvuldig uit te voeren en voldoende gegevens
te verzamelen voor de evaluatie ervan. Hiermee wordt eveneens voorkomen dat een tijdelijke
situatie permanent wordt, terwijl de regelgeving, waaronder het huidige artikel 2,
daar nog niet in voorziet. Uit de evaluatie kan blijken dat een andere wijze van functievervulling,
al dan niet naast de huidige wijze van functievervulling wenselijk of noodzakelijk
is. Het kan immers zo zijn dat verandering in functievervulling door de registerloodsen,
al dan niet door toepassing van nieuwe technologie die heeft bewezen veilig te zijn,
daarmee de meest efficiënte werkwijze blijkt te zijn. Na wijziging kan de Loodsenwet
dan voorschrijven dat het Loodswezen deze moet toepassen en het is tevens een criterium
waarop de ACM het voorstel voor de loodsgeldtarieven beoordeelt.
Onderdeel E
Artikel 15 van de wet bepaalt op welke terreinen de Nederlandse Loodsencorporatie
zelf verordeningen moet vaststellen. In deze verordeningen zijn nu bijvoorbeeld eisen
vastgelegd over een doelmatige dienstverlening waaronder de verplichting van registerloodsen
om zijn diensten tijdig beschikbaar te stellen. Met onderdeel E wordt daaraan toegevoegd
dat er in een verordening de borging van de kwaliteit van de loodsdienstverlening
moet worden vastgelegd. Om die kwaliteit te kunnen borgen wordt vereist dat bij verordening
wordt voorzien in een visitatie, die ten minste iedere vijf jaar wordt uitgevoerd.
Dit instrument is voortgekomen uit de constatering van PRC dat de (informatie)positie
van gebruikers versterkt kan worden en dat dat zou kunnen door het instellen van een
visitatie- of adviescommissie. Aangezien de gebruikers verplicht zijn loodsdiensten
af te nemen van de enige organisatie in Nederland die deze diensten aanbiedt, is een
sterke positie van die gebruikers immers belangrijk.
Ook het normenkader financieel beheer schrijft een visitatiecommissie voor: «Ten minste
eens in de vijf jaren vindt een integrale visitatie plaats door een externe, onafhankelijke
en gecertificeerde instelling. Deze visitatie ziet op het functioneren van de organisatie
en de werking van governancestructuur.» Het normenkader hanteert een ander perspectief
dat in eerste instantie meer direct van belang lijkt voor de Minister dan voor de
sector. Gezien het publieke belang en het feit dat het Loodswezen alle kosten mag
doorbelasten aan de sector in de loodsgeldtarieven, is een integrale visitatie uiteraard
ook van belang voor de gebruikers. Het gaat bij visitatie immers om de mogelijkheid
om binnen te kunnen kijken bij organisaties die een belangrijke publieke taak uitvoeren
en waar van buitenaf moeilijk inzicht in te krijgen is.
Dat geldt ook voor het Loodswezen. De dubbele monopolie-positie van deze organisatie,
de complexiteit van de totstandkoming van het tariefvoorstel en de geringe invloed
die gebruikers ervaren in deze procedure (waarbij ook de kwaliteitsrapportage is betrokken,
zie verder paragraaf 3.3), versterken mogelijk de ervaring van het gebrek aan transparantie.
Ondanks alle inzichten die het Loodswezen de gebruikers biedt in de procedure voor
de tariefvaststelling en bijvoorbeeld in het publieke jaarverslag dat het Loodswezen
sinds 2019 opstelt, blijven de gebruikers behoefte hebben aan een onafhankelijk «kijkje
in de keuken» in het kader van kwaliteitsborging.
Deze behoefte wordt versterkt doordat de in de Loodsenwet opgenomen artikelen die
ervoor zouden hebben kunnen zorgen dat gebruikers zich beter kunnen informeren over
de dienstverlening door de registerloodsen, onvoldoende effect hebben, zo geeft PRC
aan in de evaluatie. Zo is de verplichte tweejaarlijkse benchmark vervallen (zie toelichting
bij onderdeel T (artikel 27k)). Zo’n benchmark was mede bedoeld als efficiëntiemaatstaf.
Met het kwaliteitsinstrument visitatie kunnen onafhankelijke deskundigen een oordeel
vormen en aanbevelingen doen over, in dit geval, de kwaliteit van de loodsdienstverlening.
Zo’n visitatie kan ook dienen als efficiëntiemaatstaf, aangezien de kwaliteit onlosmakelijk
is verbonden met de prijs ervan. Het is niet de bedoeling dat de visitaties de vorm
aannemen van intercollegiale toetsen, zoals veel gebeurt in sectoren waar visitaties
al langer gebruikelijk zijn. Aangezien er maar één Nederlandse loodsenorganisatie
is, zou de slager dan immers zijn eigen vlees keuren. De visitaties dienen dan ook
te worden uitgevoerd met betrokkenheid van (vertegenwoordigers van) de gebruikers.
Deze gebruikers moeten expliciet worden betrokken bij de vormgeving van de verordening
hierover; meer dan in de openbare voorbereidingsprocedure die het Loodswezen gebruikelijk
moet hanteren bij het opstellen van verordeningen.
Ten slotte is afgesproken met het Loodswezen dat er in ieder geval één visitatie wordt
uitgevoerd voordat de wet op grond van artikel 69c, eerste lid, wordt geëvalueerd,
zodat de resultaten ervan kunnen worden meegenomen in de evaluatie.
Onderdelen F en G
In de onderdelen F en G worden wijzigingen doorgevoerd die noodzakelijk zijn door
vernummering in de artikelen omtrent tuchtrecht.
Onderdelen H en M
Met onderdeel H worden de leden die betrekking hebben op het stellen van regels in
een verordening over Functioneel Leeftijdsontslag/Functioneel Leeftijdspensioen (FLO/FLP)
geschrapt. Met onderdeel M vervalt artikel 27e. In beide gevallen kan de tekst worden
geschrapt omdat de verplichting tot het bijdragen aan de financiering van FLO/FLP
niet langer nodig is. Voor een uitgebreidere toelichting op deze problematiek wordt
verwezen naar paragraaf 3.5 van deze toelichting.
Onderdeel I
In het eerste lid van artikel 27b wordt eveneens de toevoeging die betrekking heeft
op FLO/FLP geschrapt. In de overige leden van het artikel worden wijzigingen voorgesteld
met betrekking tot het kostentoerekeningssysteem. Het tweede lid wordt zodanig gewijzigd
dat enkel onderdeel a van het huidige artikel blijft staan. Onderdeel b is immers
overbodig geworden als gevolg van het schrappen van de FLO/FLP-verplichting.
De zin die aan het vierde lid wordt toegevoegd, is afkomstig uit het huidige Besluit
markttoezicht registerloodsen. Deze verschuiving is nodig zodat in het overgangsrecht
hiernaar kan worden verwezen, zoals is toegelicht in de toelichting bij onderdelen
AF, AH en AI. Met het nieuwe vijfde en zesde lid wordt het vragen van zienswijze,
hetgeen inmiddels in de praktijk gebeurd, vastgelegd in de regelgeving. Dit is nader
toegelicht in paragraaf 3.4.
Onderdeel J
Het Loodswezen dient elk jaar in oktober een bijgesteld voorstel in bij de ACM. Het
betreft hier een bijstelling van het in juli ingediende voorstel om op deze wijze
de meest accurate gegevens te verwerken in het tariefvoorstel. Het gaat hierbij vooral
om de dan meest recente cijfers van het Centraal Plan Bureau, die worden verwerkt
in de prognoses van het aantal te loodsen reizen voor het komende jaar. Deze bijstelling
van het tariefvoorstel is zowel in het belang van het Loodswezen als de sector om
de kosten te verdelen over een zo goed geraamd aantal te loodsen reizen als de procedure
tot vaststelling van het loodsgeldtarief toelaat. Deze al jaren bestaande praktijk
wordt in dit wetsvoorstel vastgelegd in artikel 27c, eerste lid.
In dit onderdeel wordt via het nieuwe vijfde lid eveneens de bestaande praktijk vastgelegd
waarin het Loodswezen het definitieve tariefvoorstel niet alleen indient bij de ACM,
maar tegelijkertijd stuurt aan de partijen die zijn geconsulteerd over het concept-tariefvoorstel
en dus de mogelijkheid hadden om een zienswijze in te dienen.
De financiering van het functioneel leeftijdspensioen voor registerloodsen (FLP) en
het functioneel leeftijdsontslag voor varend ondersteunend personeel (FLO) vond sinds
2004 plaats via een omslagstelsel uit de loodsgelden. In 2018 bleek de financiering
al afdoende te zijn. De afronding van de prepensioenproblematiek leidt ertoe dat alle
in de Loodsenwet opgenomen teksten hierover, kunnen vervallen (onderdelen H, I en
M).
In 2018 bleek eveneens dat er een hoger bedrag was gereserveerd dan nodig was voor
de financiering van de problematiek. Dat overschot kon ontstaan doordat de reservering
gebonden was aan uitgangspunten en rekenregels. Het overschot dient daarom te worden
teruggeven aan de afnemers van loodsdiensten. De teruggave dient zoveel mogelijk op
dezelfde wijze plaats te vinden als de inning ervan: via de tarieven. Dat is het meest
eerlijk en transparant.
Vastlegging in de Loodsenwet geeft zowel het Loodswezen als de ACM de rechtsbasis
om respectievelijk een tariefvoorstel met een verlaging te doen, om deze te beoordelen
en om erover te besluiten. Om enige flexibiliteit te kunnen behouden in de wijze van
teruggave van het overschot en omdat de uitgangspunten en rekenregels nog in detail
moesten worden vastgesteld ten tijde van deze wetswijziging, wordt in artikel 27c,
zevende lid (nieuw), onder k, voorgesteld een algemene mogelijkheid tot teruggave
van dit bedrag te creëren.
In de Loodsenwet, artikel 27g, derde lid, is vastgelegd dat de ACM correcties kan
aanbrengen bij de vaststelling van de tarieven en vergoedingen als gevolg van een
bezwaarschriftprocedure of rechterlijke uitspraak. De rechter kan ACM voorschrijven
om een nieuw tariefbesluit te nemen, dan wel daar zelf in voorzien. In de praktijk
is het al een paar keer voorgekomen dat een tariefbesluit moest worden herzien en
dat het Loodswezen in het tariefvoorstel een voorstel deed voor de verrekening als
gevolg van een herzien tariefbesluit. Hiervoor ontbreekt echter een grondslag, terwijl
deze werkwijze in de praktijk goed voldoet en logisch is. Er wordt daarom voorgesteld
om in de Loodsenwet in artikel 27c een nieuw lid (achtste lid) op te nemen waarin
de grondslag wordt opgenomen voor het opnemen van een voorstel tot verrekening van
een herzien tariefbesluit in het tariefvoorstel door het Loodswezen.
Teneinde de invloed van de ACM op de kostenelementen te vergroten, is in artikel 27c
een nieuw (negende) lid ingevoegd. Op grond daarvan moet het Loodswezen (algemene
raad) bij het tariefvoorstel aannemelijk maken dat dat voorstel in voldoende mate
bijdraagt aan het bereiken van de meest efficiënte werkwijze van registerloodsen en
de productiviteit en kwaliteit van de loodsdienstverlening. Deze formulering is gespiegeld
aan artikel 27g, eerste lid, onder b, van de Loodsenwet, waarin de wettelijke verplichting
voor ACM is opgenomen om een tariefbesluit vast te stellen dat afwijkt van het voorstel
van het Loodswezen, indien de ACM van oordeel is dat het voorstel (...) in onvoldoende
mate bijdraagt aan het bereiken van de meest efficiënte werkwijze van registerloodsen
en de productiviteit en kwaliteit van de loodsdienstverlening. De bewijslast ligt
dus bij het Loodswezen, en de ACM beoordeelt dit vervolgens (aan de hand van een transparant
beoordelingskader) in het tariefbesluit. Zo nodig wijkt de ACM bij het tariefbesluit
af van het voorstel van het Loodswezen af, wat mogelijk is op grond van artikel 27g
van de Loodsenwet. Indien het Loodswezen of een andere belanghebbende het niet eens
is met het besluit van de ACM, kan dit na het doorlopen van de bezwaarprocedure aan
de rechter worden voorgelegd.
Onderdeel K
In onderdeel K wordt een nieuw artikel 27ca ingevoegd dat de alternatieve berekening
van de loodsgeldtarieven introduceert, waarop paragraaf 3.1. van deze toelichting
uitgebreid ingaat. Bij verwachte stijging van het aantal te loodsen scheepsreizen
in het komende jaar, worden de tarieven voor het nieuwe jaar bepaald door de tarieven
in het lopende jaar eerst te verhogen met (a) de loon/prijsindex (inflatie) en daarna
met (b) een bij ministeriële regeling vast te leggen efficiencykorting toe te passen
van een bepaald percentage. Dat percentage is afhankelijk van de verwachte toename
van het aantal te loodsen scheepsreizen ten opzichte van het geraamde aantal te loodsen
scheepsreizen waarop het dan geldende tariefbesluit is gebaseerd. Deze berekeningsmethode
wordt met een wijziging van het Besluit markttoezicht registerloodsen vastgelegd.
Bij een verwachte daling van het aantal te loodsen scheepsreizen wordt geen efficiencykorting
toegepast. Uit eerdergenoemd onderzoek is namelijk gebleken dat het aanbrengen van
een efficiencyprikkel bij daling onbedoelde effecten heeft, die slecht verenigbaar
zijn met het beleidsdoel om de kwaliteit en de continuïteit van de loodsdienstverlening
te borgen.
Onderdeel L
De alternatieve berekening die is geïntroduceerd in onderdeel K – nieuw artikel 27ca –
vereist dat niet alleen de lonen worden geïndexeerd zoals in de wetgeving reeds het
geval was, maar ook de prijzen. Dit is dus een nieuwe waarde is in dit wetsvoorstel,
die in onderdeel L wordt ingevoegd. Deze index maakt onderdeel uit van de alternatieve
berekening van de loodsgeldtarieven.
Onderdeel N
Voorgesteld wordt aan artikel 27f een zinsnede toe te voegen waardoor wordt geregeld
dat de alternatieve berekening van de loodsgeldtarieven in het tariefvoorstel deel
uitmaakt van het besluit van de ACM. De ACM moet immers met de introductie van de
alternatieve berekening naast de cost-plus-berekening de uitkomsten van beide berekeningen
in het tariefvoorstel beoordelen en de laagste loodsgeldtarieven in het besluit vastleggen.
Onderdelen O en P
In deze twee onderdelen worden wijzigingen voorgesteld als gevolg van aanpassingen
in andere artikelen. De wijziging in onderdeel O dient te worden doorgevoerd doordat
artikel 27e vervalt, en de wijziging in onderdeel P is nodig vanwege een aanpassing
in artikel 27c.
Onderdeel Q
Voorgesteld wordt om de titel van paragraaf 6 aan te passen. De huidige titel van
deze paragraaf luidt «§ 6. Financiële verantwoording en vergelijkend onderzoek». Doordat
er aan deze paragraaf een tweetal nieuwe artikelen wordt toegevoegd, dekt deze titel
niet meer geheel de lading van alle artikelen in die paragraaf. Daarom is de titel
«Verantwoording» beter.
Onderdeel R
In onderdeel R wordt voorgesteld om artikel 27j aan te passen. Door de aanpassing
wordt het moment van toezending van de financiële en kwaliteitsverantwoording te verplaatsen
naar lagere regelgeving, waarvoor de grondslag wordt opgenomen in artikel 27ja (onderdeel
S). Daarnaast wordt voorgesteld dat de kwaliteitsrapportage, waarin wordt ingegaan
op de daarop binnengekomen zienswijzen, niet alleen aan de ACM wordt gezonden, maar
tegelijkertijd ook aan de partijen die gevraagd zijn om een zienswijze op grond van
het tweede lid.
Ten slotte wordt in het nieuwe vierde lid vastgelegd dat de algemene raad de betrokken
partijen, bedoeld in het tweede lid, uitnodigt om gezamenlijk te bepalen op welke
wijze afspraken gemaakt worden ten aanzien van in ieder geval de te leveren kwaliteit
van de loodsdienstverrichting door registerloodsen. Reden hiervoor is dat het wenselijk
is om de rol en bijdrage van de gebruikers van loodsdiensten te verstevigen. De gebruikers
krijgen in het huidige wetgeving elk jaar de mogelijkheid om een zienswijze in te
dienen op de kwaliteitsrapportage waarin het gerealiseerde kwaliteitsniveau in het
jaar ervoor is verantwoord. Deze rapportage wordt de gebruikers tegelijkertijd aangeboden
met het tariefvoorstel. In het tariefvoorstel staat bij het voorgestelde loodsgeldtarief
het beoogde kwaliteitsniveau voor het volgende jaar beschreven. Het tariefvoorstel
is een omvangrijk en complex document en de gebruikers hebben slechts een korte periode
om op alle documenten te reageren via een mondelinge en/of schriftelijke zienswijze.
Hoe het Loodswezen is omgegaan met de zienswijzen, hebben de gebruikers gedurende
een lange tijd pas gezien wanneer de ACM een besluit heeft genomen. Het Loodswezen
heeft in 2017 zelf het initiatief genomen de reacties van de algemene raad op de zienswijzen
toe te sturen aan de bij het tariefvoorstel geconsulteerde partijen op hetzelfde moment
als het tariefvoorstel wordt ingediend bij de ACM (jaarlijks op uiterlijk 15 juli).
Ondanks deze verbetering, leidt deze gang van zaken er niet toe dat het Loodswezen
en de gebruikers structureel een dialoog aangaan over de gewenste kwaliteit, terwijl
PRC in diens rapport aangeeft dat de kwaliteitsrapportage, ook al is deze algemeen,
daartoe een prima basis biedt. Hoewel de mogelijkheid voor gebruikers om formeel te
reageren op het vastgelegde gerealiseerde en voorgenomen kwaliteitsniveau in stand
blijft, leent dit belangrijke onderwerp zich er bij uitstek voor om in dialoog behandeld
te worden. De mogelijkheid voor inbreng vanuit de sector is er nu alleen in het kader
van het tariefvoorstel. Het formele proces biedt momenteel volgens de belanghebbenden
te weinig ruimte om nieuwe eisen voor te stellen of reeds geformuleerde eisen en indicatoren
ter discussie te stellen, onder meer door te weinig tijd en omdat het ontbreekt aan
een informele dialoog waarin in gezamenlijkheid kan worden gediscussieerd.
Middels zo’n dialoog zou het voor de gebruikers mogelijk moeten zijn om nieuwe kwaliteitseisen
voor te stellen als daar aanleiding voor is en om kwaliteitseisen te wijzigen, wanneer
een prestatie volgens de sector verbeterd moet worden of juist minder belangrijk gevonden
wordt (en bijvoorbeeld door verlaging van de afgesproken prestatie mogelijk kosten
bespaard kunnen worden). Er wordt de voorkeur aan gegeven dat de betrokken partijen
en het Loodswezen zelf tot goede afspraken komen over de kwaliteitseisen op dit punt.
Afnemers van loodsdiensten en andere van de loodsdienstverlening afhankelijke partijen,
zoals havenbedrijven en terminals, weten zelf immers het beste welke kwaliteit wenselijk
is voor bijvoorbeeld de doorstroming en de logistieke operatie. Het Loodswezen weet
voorts welke kwaliteit het wel en niet kan leveren zonder afbreuk te doen aan de veiligheid
en welke kosten er mee gemoeid zijn. Hierbij wordt opgemerkt dat de in de sector overeengekomen
eisen nooit afbreuk mogen doen aan de continuïteit en de veiligheid.
Om bovenstaande redenen, en om de positie van gebruikers te versterken, wordt daarom
voorgesteld in de Loodsenwet op te nemen dat de gebruikers en het Loodswezen gezamenlijk
bepalen op welke wijze zij tot afspraken over in ieder geval de kwaliteit van de loodsdienstverlening
willen komen. Het Loodswezen dient hiertoe het initiatief te nemen, maar het is uitdrukkelijk
de bedoeling dat gezamenlijk invulling wordt gegeven aan de wens van de sector om
in dialoog te treden over de kwaliteit. Het is dus aan het Loodswezen en de betrokken
partijen om samen afspraken te maken om dit traject voor elke partij werkbaar te maken.
Voor een uitgebreidere toelichting wordt verwezen naar paragraaf 3.3. van deze toelichting.
Onderdeel S
Het vlot en veilig verloop van het scheepvaartverkeer (in de grote Nederlandse zeehavens)
is een publiek belang, zo blijkt ook uit artikel 3 van de Scheepvaartverkeerswet.
De Minister van Infrastructuur en Waterstaat is daarvoor primair eindverantwoordelijk.
Deze Minister heeft daarom niet alleen een verantwoordelijkheid voor de werking van
het loodsdienstsysteem dat hiertoe is ingericht, maar ook voor de kwaliteit van de
loodsdienstverlening zelf.
Het publieke belang van de loodsdienstverlening is dat deze continu en met voldoende
kwaliteit wordt geleverd om de vlotte en veilige afhandeling van het scheepvaartverkeer
te garanderen: voor alle loodsplichtige schepen dient er altijd, binnen een met de
sector overeengekomen normtijd, een geschikte loods beschikbaar te zijn en deze dient
het schip zonder incidenten zo vlot mogelijk naar de plek van bestemming te loodsen.
Kwaliteitseisen en -indicatoren in het kader van het bovenstaande maken al deel uit
de kwaliteitsrapportage van het Loodswezen. Gegeven de systeemverantwoordelijkheid
van de Minister voor de uitvoering van de loodsdienstverlening is het wenselijk dat
het Loodswezen naast het toezenden van de kwaliteitsrapportage aan de Minister, ook
verplicht wordt om de Minister alle informatie te verstrekken waar de Minister om
vraagt in het kader van de uitvoering van zijn verantwoordelijkheid. Met dit onderdeel
wordt daartoe een nieuw artikel 27ja voorgesteld.
Onderdeel T
In de Loodsenwet is de verplichting opgenomen tot een vergelijkend onderzoek (benchmark)
met betrekking tot de loodsdienstverlening. Dit onderzoek moet de hoogte van de loodsgeldtarieven,
de methode van kostentoerekening, het gerealiseerde kwaliteitsniveau en de productiviteitsontwikkeling
onderzoeken bij aanbieders van loodsdiensten in het buitenland (in ieder geval in
Vlaanderen en Duitsland). De met het Nederlandse Loodswezen geconstateerde verschillen
moeten worden opgeschreven in een onderzoeksverslag dat aan de ACM moet worden gezonden.
Deze benchmark is, volgens de Loodsenwet, «in het belang van de bevordering van de
meest efficiënte werkwijze van registerloodsen en de heffing van redelijke, non-discriminatoire
en kostengeoriënteerde tarieven (...)». Het vergelijkend onderzoek zou hiermee mede
de door het Loodswezen te ramen algemene besparing op de kosten (een verplicht onderdeel
van het voorstel met betrekking tot de loodsgeldtarieven) moeten onderbouwen. Het
geeft bovendien de ACM handvatten voor de beoordeling van de werkwijze van de Nederlandse
registerloodsen.
Al snel na inwerkingtreding van de Wet markttoezicht registerloodsen, waarmee de benchmark
werd ingevoegd in de Loodsenwet, bleek dat de benchmarkverplichting niet (goed) uitvoerbaar
was. De rapporten die het Loodswezen opleverde, waren niet bruikbaar. Buitenlandse
loodsen bleken namelijk niet bereid te zijn om inzicht in de kosten te geven. Bovendien
bleek een vergelijking tussen de diverse aanbieders niet goed te maken, aangezien
in het buitenland de loodsdienstverlening over het algemeen anders is georganiseerd.
De ACM heeft geadviseerd en de Minister van destijds Infrastructuur en Milieu heeft
ermee ingestemd dat benchmarks achterwege blijven (tenzij er redenen zouden ontstaan
om de verplichting onverkort te handhaven). De Minister heeft dit per brief in 2012
aan het Loodswezen laten weten. Er wordt daarom nu voorgesteld om de Loodsenwet in
overeenstemming te brengen met de praktijk en de onderdelen over het vergelijkend
onderzoek te schrappen uit de Loodsenwet.
Onderdeel U
Artikel 27l regelt onder meer dat er bij algemene maatregel van bestuur nadere regels
worden gesteld over het tijdstip waarop het tariefvoorstel bij de ACM moet worden
aangeleverd. Met onderdeel U, onder 1, wordt voorgesteld hieraan toe te voegen dat
dit ook geldt voor het bijgestelde voorstel, bedoeld in artikel 27c. Voorts wordt
voorgesteld in de twee nieuwe onderdelen f en g dat nadere regels worden gesteld over
het moment waarop de alternatieve berekening, bedoeld in artikel 27ca, en de verantwoordingen,
bedoeld in artikel 27j moeten zijn gedaan.
Onderdeel V
Met onderdeel V wordt het gehele tuchtrecht van toepassing op registerloodsen vervangen
door nieuwe artikelen. Sinds 1988 is het loodsentuchtrecht slechts op ondergeschikte
punten gewijzigd. De ontwikkelingen in het tuchtrecht hebben echter sindsdien niet
stilgestaan en daardoor is modernisering nodig. In dit wetsvoorstel wordt op veel
punten tegemoetgekomen aan de kritiek van de bovengenoemde commissie Huls28 aangaande onverklaarbare verschillen in de verschillende tuchtrechtstelsels. Daarom
is ervoor gekozen hoofdstuk VII van de Loodsenwet betreffende het tuchtrecht opnieuw
te redigeren. Omdat het tuchtrecht op grond van de Wet zeevarenden (hierna: Wzv) op
veel punten overeenkomt met het loodsentuchtrecht, is hoofdstuk 5A van de Wzv (tuchtrechtspraak)
als uitgangspunt genomen. Dit uitgangspunt leidt tot veel, relatief kleine, wijzigingen.
Deze worden bij de betreffende artikelen in het artikelsgewijs deel van deze toelichting
toegelicht. Bijkomend voordeel is dat in de Wzv ook het procesrecht bij het CBb is
geregeld. Deze bepalingen worden met dit voorstel zo veel mogelijk gelijkluidend in
de Loodsenwet opgenomen. Zoals ook in de Wzv is opgenomen, wordt in dit voorstel opgenomen
dat een registerloods aan wie een maatregel is opgelegd, een verzoek om herziening
kan indienen tegen een onherroepelijke uitspraak van het tuchtcollege loodsen of het
CBb, indien nadien, bijvoorbeeld uit een rapport van de Onderzoeksraad voor de Veiligheid
(OVV) nieuwe feiten en omstandigheden naar voren komen.
Voor een aantal onderdelen is aansluiting gezocht bij tuchtrechtbepalingen uit de
Advocatenwet (Aw) en de Gerechtsdeurwaarderswet. Meest in het oog springend is de
introductie van de mogelijkheid tot schorsen voor een periode van ten hoogste een
jaar in de uitoefening van de bevoegdheid, bij wijze van een spoedvoorziening (vgl.
artikel 60ab Aw).
Een andere voorgestelde wijziging betreft het publiceren van uitspraken van het tuchtcollege
loodsen. Deze worden tot op heden niet gepubliceerd. Sinds enige tijd worden uitspraken
van zogenoemd wettelijk niet-hiërarchische tuchtrecht, dit wil zeggen voor de vrije
beroepen en het economisch tuchtrecht, geanonimiseerd gepubliceerd op het internet
(www.overheid.nl). Transparantie van tuchtrechtelijke uitspraken bevordert het vertrouwen van burgers
en het versterkt de positie van (potentiële) klagers. Van een publicatie van tuchtrechtelijke
uitspraken zal bovendien een zekere preventieve en normerende werking uitgaan in de
richting van de beroepsgenoten. In het onderhavige wetsvoorstel wordt de secretaris
van het tuchtcollege loodsen opgedragen de uitspraken op internet te publiceren (nieuw
artikel 41, vijfde lid, Loodsenwet).
Hieronder wordt een toelichting opgenomen per voorgesteld artikel.
Artikel 28
Voor de formulering van artikel 28 is aangesloten bij artikel 55a Wzv en bij de eerste
volzin van het huidige artikel 28, eerste lid, Lw, dat regelt in welke gevallen tuchtrechtspraak
mogelijk is. Het tweede lid regelt, net als het huidige artikel 29, eerste lid, Lw
dat er een tuchtcollege loodsen is. In het derde lid wordt geregeld dat hoger beroep
tegen het uitspraken van het tuchtcollege loodsen kan worden ingesteld bij het CBb.
Dit was tot op heden geregeld via de verwijzing in artikel 44 Lw naar de Wet tuchtrechtspraak
bedrijfsorganisaties 2004.
Artikel 29
De leden 1, 2, 5,6 en 7 van voorgesteld artikel 29 zijn vergelijkbaar met de artikelen 55b
Wzv en 29, derde lid en 30, eerste, tweede, derde en vijfde lid, Lw. Anders dan bijvoorbeeld
bij het advocatentuchtrecht, waar in beginsel slechts drie leden deel uitmaken van
het tuchtcollege, blijft het tuchtcollege loodsen samengesteld uit vier leden en een
voorzitter. Daardoor is elke regio van de Nlc met een lid vertegenwoordigd in het
tuchtcollege loodsen. De benoemingsduur van het tuchtcollege loodsen is, zoals ook
bij andere tuchtcolleges gebruikelijk is, vastgesteld op vier jaar. Tot op heden was
dat zes jaar.
Het vierde lid komt overeen met artikel 55c, eerste lid, Wzv, en regelt dat tussen
de voorzitter, de secretaris en de leden van het tuchtcollege loodsen geen nauwe persoonlijke
of zakelijke betrekkingen mogen bestaan. Het artikel is daarmee algemener geformuleerd
dan het huidige artikel 31 Lw, waarin is geregeld dat deze personen geen echtgenoten,
geregistreerde partners, bloed of aanverwanten tot de derde graad van elkaar mochten
zijn. Omdat er ook andere persoonlijke of zakelijke betrekkingen denkbaar zijn, zoals
ongehuwd samenwonenden, die de schijn kunnen oproepen van een niet onafhankelijk oordeel,
is gekozen voor deze formulering, in lijn met artikel 55c Wzv. Wat betreft de zakelijke
betrekkingen wordt hier nog opgemerkt dat, gelet op de maatschapsstructuur waarin
de loodsen met elkaar samenwerken, vrijwel altijd een (meer indirecte) zakelijke betrekking
kan zijn. Per geval zal daarom moeten worden bepaald of het onafhankelijke oordeel
van een lid van het tuchtcollege in verband hiermee niet in het geding zal kunnen
komen.
De verplichting voor de voorzitter en de leden om een eed of belofte af te leggen
voor de president van het College van beroep voor het bedrijfsleven, zoals vastgelegd
in artikel 55c, tweede lid, Wzv, wordt niet overgenomen in de Loodsenwet. Er zijn
geen signalen dat aan een dergelijke verplichting behoefte bestaat. Het tuchtcollege
loodsen, zoals dat tot op heden heeft gefunctioneerd, wordt zonder deze verplichting
door alle partijen als voldoende integer beschouwd. Bij ander wettelijk gereguleerd
tuchtrecht, met uitzondering van de Wet tuchtrechtspraak accountants en de Wzv, is
evenmin een dergelijke verplichting opgenomen.
Het achtste lid regelt dat het lidmaatschap van leden van het tuchtcollege van rechtswege
vervalt indien het betreffende lid in het bestuur van de regionale corporatie wordt
benoemd of in het geval hij de hoedanigheid van registerloods verliest. In de genoemde
situaties kan immers ook geen benoeming als lid van het tuchtcollege plaatsvinden.
Artikel 30
Het eerste lid van artikel 30 heeft betrekking op het treffen van disciplinaire maatregelen.
De Hoge Raad heeft de mogelijkheid van ontslag indien de voorzitter of een lid van
het tuchtcollege loodsen (of een van hun plaatsvervangers) door handelen of nalaten
ernstig nadeel toebrengt aan de goede gang van zaken bij de tuchtrechtspraak of het
in haar te stellen vertrouwen. Daarnaast kan een voorzitter of lid worden geschorst
voor ten hoogste drie maanden, met de mogelijkheid van verlenging, of worden ontslagen
wanneer deze persoon tot een vrijheidsstraf is veroordeeld, onder curatele is gesteld,
in staat van faillissement is verklaard, de schuldsaneringsregeling natuurlijke personen
ten aanzien van hem of haar van toepassing is verklaard, hij of zij surséance van
betaling heeft verkregen of wegens schulden is gegijzeld, of wanneer hij of zij wegens
ziekte of anderszins ongeschikt is voor het verrichten van zijn of haar taak. Tot
op heden bestond deze mogelijkheid alleen voor de leden van het tuchtcollege loodsen.
De voorzitter kon in dergelijke gevallen door de Minister van IenW worden geschorst
of ontslagen.
Het tweede lid geeft een voorziening voor de behandeling van klachten tegen gedragingen
van de voorzitter en de leden van het tuchtcollege loodsen en hun plaatsvervangers.
Degene die hierover een klacht heeft kan, de procureur-generaal bij de Hoge Raad schriftelijk
verzoeken een vordering bij de Hoge Raad in te stellen tot het doen van een onderzoek
naar de gedraging.
Dit artikel komt overeen met artikel 55d Wzv en artikel 32 Lw, maar komt ook in andere
wetten voor waarin tuchtrecht wordt geregeld.
Artikel 31
In artikel 31 wordt de benoeming, schorsing en ontslag van de secretaris van het tuchtcollege
loodsen (tweede lid), de opleidingseisen waaraan de secretaris moet voldoen (middels
verwijzing in het derde lid naar artikel 29, vijfde lid) en aan wie hij verantwoording
schuldig is met betrekking tot de uitoefening van zijn taak (eerste lid). Voor dit
artikel is aangesloten bij de artikelen 55f Wzv, 30, vierde lid, Lw en 46ba Aw.
Artikel 32
In artikel 32 wordt de vergoeding die de voorzitter, secretaris en de leden ontvangen
voor hun werkzaamheden in het tuchtcollege loodsen bepaald. Op grond van de artikelen 55e
Wzv en 35 Lw wordt thans de hoogte van deze vergoeding vastgesteld door de Minister
van IenW. De Nlc maakt echter nog meer kosten ten behoeve van het tuchtrecht, waaronder
de huur van een zittingslocatie. Deze kosten spelen een rol bij de vaststelling van
de hoogte van het loodsgeldtarieven, waarbij ook andere bedrijfsmatige kosten worden
genoemd, zoals de onderhoudskosten van de loodsschepen of de walorganisatie. Met ingang
van 2009 (Wet markttoezicht registerloodsen) worden deze tarieven vastgesteld door
de ACM. In het licht hiervan ligt het voor de hand dat bij de vaststelling van de
hoogte van de vergoeding van personeelskosten van het tuchtcollege loodsen wordt aangesloten
bij de systematiek van het vaststellen van de loodsgeldtarieven door ACM.
Voor de hoogte van de vergoeding voor de voorzitter, secretaris en leden van het tuchtcollege
loodsen, kan worden aangesloten bij wettelijke vergoedingsregelingen die gelden voor
andere tuchtcolleges.
Artikel 33
Dit artikel komt overeen met artikelen 55g Wzv en 34 Lw en regelt de onafhankelijke
oordeelsvorming (eerste lid), de verplichting tot geheimhouding van vertrouwelijke
gegevens (tweede lid) en het geheim van de raadkamer, voor de voorzitter, secretaris
en leden van het tuchtcollege loodsen (derde lid).
Artikel 34
Bij de formulering van artikel 34 is aangesloten bij de artikelen 55h, eerste en derde
lid, Wzv en 37 Lw. Het artikel legt de wijze waarop een klacht bij het tuchtcollege
loodsen in eerste aanleg aanhangig kan worden gemaakt, vast. Ten behoeve van de voortvarende
klachtbehandeling door het tuchtcollege loodsen, wordt in het tweede lid gevraagd
om gegevens, vergelijkbaar met de gegevens genoemd in artikel 55h, tweede lid, Wzv
aan te leveren bij het indienen van een klacht. In het vierde lid, is geregeld dat
de organen van de corporatie of een regionale corporatie desgevraagd hun medewerking
verlenen bij de behandeling van een klacht door het tuchtcollege loodsen.
Tot op heden was in de Lw niet geregeld binnen welke termijn een klacht moet worden
ingediend. Daarin wordt nu in het vijfde lid wel in voorzien, waarbij is gekozen voor
een verjaringstermijn van drie, zoals die nu ook geldt voor tuchtzaken over advocaten,
notarissen en gerechtsdeurwaarders.
Alhoewel voor een tuchtzaak in aanmerking komende gedraging in de praktijk vaak direct
duidelijk zal zijn omdat de registerloods tijdens zijn dienst met veel personen contact
heeft,29 is het wenselijk ten aanzien van de verjaringstermijnen de aansluiting te zoeken
bij het tuchtprocesrecht voor andere beroepen.
Artikel 35
Het voorgestelde artikel 35 is vergelijkbaar met de artikelen 55j Wzv en het huidige
37, derde en vierde lid, en 42, tweede lid van de Lw. Het biedt in het eerste lid
de voorzitter van het tuchtcollege loodsen de mogelijkheid klachten snel, na slechts
een summier onderzoek, af te doen. Nieuw is dat tegen een dergelijke klachtafhandeling
verzet worden ingediend door de klager, hetgeen is opgenomen in het derde lid. In
dat geval vervalt de uitspraak van de voorzitter en wordt de klacht alsnog door het
tuchtcollege loodsen behandeld, overeenkomstig artikel 36.
Artikel 36
In artikel 36 is aangesloten bij de artikelen 55k, eerste lid en 55l Wzv en de huidige
artikelen 36 en 38 Lw. In het eerste lid is de samenstelling van het tuchtcollege
loodsen ter zitting geregeld,. In het tweede en derde lid zijn de mogelijkheden tot
wraking en verschoning van de voorzitter of leden opgenomen.
Artikel 37
Artikel 37 betreft een processuele bepaling, die ook in andere tuchtrechtwetgeving
voorkomt, waaronder artikel 55m van de Wzv. In het tweede lid wordt de wederhoor van
de beklaagde voorafgaande aan de zitting van het tuchtcollege loodsen gewaarborgd.
Alhoewel deze aanpak ook bij het tuchtcollege loodsen tot op heden gebruikelijk was,
ontbrak een dergelijke bepaling tot op heden in de Lw.
Artikel 38
Artikel 38 betreft de procesgang voorafgaand aan en tijdens de zitting in eerste aanleg
van het tuchtcollege loodsen. Momenteel dient de aankondiging van de zitting van het
tuchtcollege loodsen (en van de openbare uitspraak van het tuchtcollege) een aantal
weken van te voren te worden gepubliceerd in de Staatscourant. Deze wijze van bekendmaking
wijkt echter af van andere wettelijke regelingen met betrekking tot tuchtrecht. De
publicatie van zittingsdata bij de regionale tuchtcolleges voor de gezondheidszorg
of regionale raden van discipline voor de advocatuur, vindt plaats op de websites
van de genoemde colleges. Gelet op het beperkte aantal tuchtzaken beschikt het tuchtcollege
loodsen echter niet over een eigen website. Om deze reden wordt in het eerste lid
voorgesteld dat de secretaris van het tuchtcollege zorg draagt voor tijdige publicatie
van deze informatie op een daartoe door de algemene raad van de Nlc beschikbaar gestelde
internetsite. Dit zal naar verwachting ook leiden tot meer bekendheid en belangstelling
voor het loodsentuchtrecht in de sector. Tevens heeft de secretaris tot taak alle
betrokkenen ten minste twee weken van tevoren bij aangetekende brief voor de zitting
op te roepen (tweede lid).
Het tuchtcollege loodsen behandelt de tuchtzaak ingevolge het derde lid op een openbare
zitting en doet ook uitspraak op een openbare zitting. Hiermee wordt voldaan aan het
vereiste van het «recht op een eerlijke en openbare behandeling» zoals is voorgeschreven
in artikel 6 EVRM en in artikel 14 BUPO. Het tuchtcollege loodsen kan bij de behandeling
van de tuchtzaak om gewichtige redenen, geheel of gedeeltelijk, een uitzondering op
het beginsel van openbaarheid maken.
De registerloods tegen wie de tuchtzaak aanhangig is gemaakt, is verplicht om ter
zitting te verschijnen, zo is geregeld in het vierde lid. Wanneer hij niet vrijwillig
verschijnt, kan het tuchtcollege loodsen besluiten om hem door de officier van justitie
te doen dagvaarden. Indien de loods ook dan nog niet ter zitting verschijnt, kan het
tuchtcollege op basis van het vijfde lid besluiten om hem door de officier van justitie
te doen dagvaarden met bevel tot medebrenging. Het wordt aan het oordeel van het tuchtcollege
loodsen overgelaten om in een concrete tuchtzaak te beslissen of het tuchtcollege
het volgen van deze zware procedure al dan niet wenselijk acht.
Het zesde tot en met achtste lid gaat om het recht van de beklaagde loods bij te worden
gestaan door een raadsman.
Dit artikel komt grotendeels overeen met artikel 55n Wzv en 39 Lw.
Artikel 39
In artikel 39 is aangesloten bij de artikelen 55o Wzv en 41 Lw. Het tuchtcollege loodsen
kan ingevolge het eerste lid getuigen en deskundigen oproepen en horen. Getuigen en
deskundigen zijn dan verplicht om te verschijnen. Indien de getuige of deskundige
na oproeping niet verschijnt, kan betrokkene uiteindelijk door middel van een dagvaarding
van de officier van justitie met bevel tot medebrenging hiertoe worden gedwongen (vierde
lid).
Evenals in andere tuchtrechtstelsels is het verschoningsrecht van de artikelen 217
tot en met 219 van het Wetboek van Strafvordering in het zevende lid van toepassing
verklaard: bloed- en aanverwanten, (gewezen) echtgenoten, (gewezen) geregistreerde
partners, en personen die een geheimhoudingsplicht hebben kunnen zich verschonen van
het geven van getuigenis of van het beantwoorden van bepaalde vragen. De getuigen
en deskundigen ontvangen desgevraagd een door de voorzitter vast te stellen schadeloosstelling
overeenkomstig de regeling van de Wet tarieven in strafzaken, aldus het achtste lid.
Deze schadeloosstelling komt, zoals dat nu ook al het geval is, ten laste van de Nlc.
Artikel 40
Dit artikel is gebaseerd op artikel 55p Wzv en het huidige artikel 28, eerste lid,
Lw, maar is uitgebreid met diverse punten die recentelijk zijn ingevoerd in de Aw
en de Gerechtsdeurwaarderswet. In het eerste lid worden de mogelijkheden van op te
leggen tuchtmaatregelen uitgebreid. Nieuw is de maatregel van de waarschuwing die
in vrijwel alle andere tuchtstelsels voorkomt (onderdeel a). Bij de maatregel geldboete
(onderdeel c) wordt voorgesteld de hoogte van de geldboete (thans € 2.250,-) te verhogen.
Gelet op het karakter van de beroepsuitoefening van registerloodsen dat meer overeenkomsten
vertoont met advocaten dan met zeevarenden, namelijk de wettelijk geregistreerde beroepsuitoefening,
wordt voorgesteld hiervoor aan te sluiten bij de A. Dat wil zeggen dat een geldboete
van ten hoogste de vierde categorie, maximaal € 20.250, kan worden opgelegd. De maatregelen
berisping (onderdeel b), tijdelijk of definitief schorsen (onderdeel d), of beperken
van de bevoegdheid het beroep van registerloods te mogen uitvoeren (onderdeel e),
zijn ongewijzigd. Voor de volledigheid wordt hier nog wel opgemerkt dat een (tijdelijke)
schorsing of beperking van de bevoegdheid het beroep van registerloods te mogen uitoefenen,
gelet op artikel 24 Lw, betekent dat ook de inschrijving in het loodsenregister (tijdelijk)
wordt doorgehaald en de daaraan verbonden andere zaken, zoals benoeming tot bestuurslid,
ook (tijdelijk) komen te vervallen.
Nieuw zijn de onderdelen f en g van het eerste lid en het tweede lid. Deze bepalingen
zijn in het kader van de harmonisatie van tuchtmaatregelen recent ingevoerd in de
Aw (artikel 48 en 48aa) en Gerechtsdeurwaarderswet (artikel 43 en 43a). De veroordeling
in de kosten die een klager of de Nlc heeft gemaakt in verband met de behandeling
van de klacht, geeft invulling aan het principe dat de kosten van het tuchtgeding
zoveel mogelijk worden gedragen door degene die aanleiding heeft gegeven tot een procedure
die noodzakelijk was. In het derde lid is een voorziening getroffen voor het geval
de veroordeelde registerloods de boete of veroordeling in de kosten, niet, niet tijdig
of niet volledig heeft betaald. Ambtshalve kan het tuchtcollege loodsen dan een van
de andere maatregelen opleggen. Afhankelijk van de redenen waarom niet wordt voldaan
aan de opgelegde tuchtmaatregel kan worden gedacht aan het vaststellen van andere
betalingstermijnen of, in het uiterste geval, schorsing of beperking van de bevoegdheid
als registerloods op te treden.
In het vierde lid wordt bepaald dat de tuchtmaatregelen geldboete en tijdelijke schorsing
of ontheffing van de bevoegdheid het beroep van registerloods te mogen uitoefenen,
geheel of gedeeltelijk voorwaardelijk kunnen worden opgelegd. Deze bepaling is nieuw
in de Loodsenwet, maar is ook reeds vastgelegd in de Wzv en de Aw.
Artikel 41
Nieuw is dat ingevolge het derde lid het tuchtcollege loodsen uitspraak bij verstek
kan doen indien de betreffende registerloods niet ter zitting is verschenen.
Het voorgestelde artikel 41 komt grotendeels overeen met artikelen 55q, eerst en tweede
lid, Wzv en 42 Lw. Anders dan in de Wzv is in de Lw niet de mogelijkheid tot het opleggen
van een bijkomende maatregel van openbaarmaking van de uitspraak van het tuchtcollege
loodsen geïntroduceerd. Sinds enige tijd worden alle uitspraken van tuchtcolleges
voor de vrije beroepen geanonimiseerd gepubliceerd op het internet via www.overheid.nl. De secretaris van het tuchtcollege loodsen zal daartoe de uitspraak ter publicatie
moeten aanbieden (vijfde lid). Alle tuchtrechtelijke uitspraken krijgen, net als het
geval is bij rechtelijke uitspraken, een uniek LJN-nummer.
Artikelen 42 en 43
Deze artikelen komen overeen met de artikelen 55r en 55s Wvz, en regelen de wijze
waarop hoger beroep kan worden ingesteld tegen een uitspraak van het tuchtcollege
loodsen. In de Lw was daarin tot het heden voorzien door een verwijzing naar de (inmiddels
ingetrokken) Wet tuchtrechtspraak bedrijfsorganisaties 2004.
Artikel 44
In artikel 44, vergelijkbaar met artikel 55t Wzv, wordt een voor de Lw nieuwe regeling
voorgesteld van herziening van een eerdere uitspraak door het CBb. Deze mogelijkheid
tot het verzoeken van herziening staat alleen open voor de tot een tuchtmaatregel
veroordeelde registerloods. Deze mogelijkheid is beperkt tot het geval dat er na een
onherroepelijk geworden beslissing van het tuchtcollege loodsen of – in hoger beroep –
van het CBb, nieuwe feiten of omstandigheden bekend worden die een ander licht werpen
op de beslissing tot het opleggen van een tuchtrechtelijke maatregel.
Feiten of omstandigheden die het tuchtcollege loodsen of het CBb bij de behandeling
van de zaak ter zitting nog niet kende en ook niet kon kennen, zouden bijvoorbeeld
naar voren kunnen komen wanneer ook de Onderzoeksraad voor Veiligheid (OVV) een onderzoek
instelt naar een scheepvaartongeval waarbij de betreffende registerloods is betrokken.
Wanneer het eindrapport van de OVV pas openbaar wordt gemaakt nadat de beslissing
van het tuchtcollege loodsen onherroepelijk is geworden heeft een tot een tuchtmaatregel
veroordeelde registerloods nog de mogelijkheid om bij het CBb een verzoek tot herziening
in te dienen.
Artikel 44a en 45
De artikelen 44a en 45 zijn vergelijkbaar met de artikelen 60ab tot en met 60ad van
de Aw. De artikelen introduceren de mogelijkheid tot het treffen van de maatregel
schorsen van een periode van maximaal een jaar in de uitoefening van de bevoegdheid,
bij wijze van een spoedvoorziening. Een dergelijke procedure kan noodzakelijk zijn
indien een registerloods ongeschikt is om zijn beroep uit te oefenen wegens zijn geestelijke
of lichamelijke gesteldheid, wegens drank- of drugsmisbruik of om andere redenen met
onmiddellijke ingang van de beroepsuitoefening uitgesloten moet worden. Bij de introductie
van het tuchtrecht voor zeevarenden is daar expliciet van af gezien1, omdat het arbeidsrecht voldoende mogelijkheden daartoe biedt. Omdat een dergelijk
besluit niet lichtvaardig mag worden genomen, wordt het tuchtcollege loodsen de bevoegdheid
gegeven spoedshalve een schorsing van bevoegdheid op te leggen wanneer sprake is van
een registerloods jegens wie een ernstig vermoeden is gerezen van een handelen of
nalaten in strijd met de goede beroepsuitoefening of doelmatige dienstverlening. De
periode van een dergelijke schorsing is, anders dan op grond van de Aw mogelijk is,
vastgesteld op maximaal een jaar. Deze periode sluit aan bij de maximale periode dat
tijdelijke schorsing of beperking van de bevoegdheid als tuchtmaatregel kan worden
opgelegd in reguliere tuchtzaken. Verlenging van deze termijn van schorsen is onwenselijk.
Registerloodsen moeten immers, ter behoud van hun inschrijving in het loodsenregister,
jaarlijks een minimaal aantal loodsdiensten verrichten om hun kennis en kunde op peil
te houden. Wordt een langere schorsing noodzakelijk geacht, dan zal tijdens dat jaar,
via een reguliere tuchtrechtprocedure schorsing van de bevoegdheid moeten worden gevorderd.
In dat geval is er ook geen sprake meer van een spoedeisende ordemaatregel.
Onderdelen W en X
In onderdeel W wordt aan de opsomming in artikel 45f, eerste lid, artikelen 27b, eerste
en zevende lid, en 27ca toegevoegd. Daardoor is het mogelijk om een bestuurlijke boete
of last onder dwangsom op te leggen bij overtreding van hetgeen geregeld in die artikelen.
Door de aanpassing van artikel 46 (onderdeel X) wordt het niet langer mogelijk voor
ACM om een last onder bestuursdwang op te leggen. Reden hiervoor is dat het inzetten
van dit instrument door ACM niet voor de hand ligt, gelet op de rol en positie die
ACM heeft in dit systeem. Bij een last onder bestuursdwang kan de overheid (in dit
geval ACM) in de plaats van de overtreder (in dit geval het Loodswezen) zelf maatregelen
nemen (vaststellen kostentoerekeningssysteem). In de praktijk zal ACM geen gebruik
maken van deze bevoegdheid, waardoor het voor de hand ligt om deze bevoegdheid uit
te wet te schrappen. Overtreding is nu te handhaven door de bepalingen die waren opgenomen
in artikel 46, tweede lid, (artikelen 27b, eerste en zesde lid (voorgesteld zevende
lid) en artikel 27j, eerste lid) in te voegen in artikel 45f van de Loodsenwet. Hierdoor
behoudt ACM de bevoegdheid om te handhaven, zij het met een bestuurlijke boete of
last onder dwangsom.
Onderdeel AC
In artikel 59 is, vanwege het toezicht op de Nederlandse loodsencorporatie en de regionale
Loodsencorporaties gericht op de onderwerpen die het algemeen belang bij het loodsen
van zeeschepen betreffen, reeds voor de corporaties een informatieplicht opgenomen,
zodat de Minister kan beoordelen of aanleiding tot de toepassing van bestuursdwang
overeenkomstig artikel 46 bestaat. Voorgesteld wordt de Minister te bevoegdheid te
geven om een nader onderzoek in te stellen als blijkt dat op basis van de geleverde
informatie de Minister onvoldoende in staat is zich een oordeel te vormen. Deze uitbreiding
wordt noodzakelijk geacht, omdat het de Minister ontbreekt aan voldoende mogelijkheden
zelf onderzoek te verrichten. Er is immers geen garantie dat de geleverde informatie
voldoende zal zijn en zodra de informatieplicht in artikel 59 wordt toegepast, kan
ingrijpen noodzakelijk zijn. Het spreekt voor zich dat de Minister dat enkel zal doen
na zich zorgvuldig een oordeel te hebben gevormd.
Onderdeel AD
Van de gelegenheid wordt gebruik gemaakt om een aantal andere aanpassingen door te
voeren en de Loodsenwet op te schonen. Zo kan oud, uitgewerkt overgangsrecht in de
Loodsenwet vervallen. Alle registerloodsen die nog onder het overgangsrecht vielen,
zijn inmiddels niet meer werkzaam als loods. Dit betekent dat artikelen 61 tot en
met 66 kunnen vervallen.
Onderdeel AE
Tevens kunnen artikel 67, tweede tot en met vijfde lid, vervallen. Door het in stand
laten van het eerste lid van artikel 67 vervallen eventuele verordeningen die hun
grondslag vinden in artikel 67 niet van rechtswege.
Onderdelen AF, AH en AI
De artikelen 68 tot en met 69b voorzien in het overgangsrecht voor besluiten die zijn
genomen op basis van artikelen in de huidige wetgeving die met dit wijzigingsvoorstel
worden aangepast. In artikel 69 wordt bepaald dat de geldende loodsgeldtarieven, die
immers door de ACM worden vastgesteld in het jaar voorafgaand aan het jaar waarin
deze tarieven gelden, vaststaan totdat op basis van dit wetsvoorstel een tariefbesluit
is genomen. De hele procedure van tariefvaststelling doorloopt namelijk telkens een
jaarlijkse cyclus. Het cyclische karakter van de procedure tot vaststelling van het
tarief brengt met zich dat het tariefbesluit in het ene jaar medebepalend zal zijn
voor het tariefbesluit van het daaropvolgende jaar. Door artikel 69 wordt voorkomen
dat door de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel in een bepaald jaar, het tariefbesluit
dat voor dat jaar is genomen, vervalt. Dat zou een onwenselijke situatie opleveren.
Concreet betekent dit dat de loodsgeldtarieven pas een jaar na inwerkingtreding van
dit wetsvoorstel gebaseerd zullen zijn op de in dit wetsvoorstel opgenomen artikelen.
Artikel 69a bevat een gebruikelijke overgangsrechtbepaling met betrekking tot rechtsbescherming.
Het dient te verzekeren dat de bepalingen van kracht blijven ten aanzien van de behandeling
van bezwaar of beroep gericht tegen een besluit op grond van het voor inwerkingtreding
van deze wijzigingswet luidende hoofdstuk VIA, of vanwege de mogelijkheid om tegen
een dergelijk besluit bezwaar dan wel beroep in te dienen. Zo kan bijvoorbeeld tegen
het loodsgeldtariefbesluit ingevolge de Algemene Wet bestuursrecht bezwaar of beroep
worden ingesteld. Artikel 69a zorgt ervoor dat lopende bezwaar- of beroepzaken, gewoon
kunnen worden afgehandeld ondanks deze nieuwe wetgeving.
Overigens is het in het kader van het overgangsrecht noodzakelijk om de bepaling waarbij
de ACM de bevoegdheid krijgt om bij separaat besluit de methode en parameters voor
de vermogenskostenvoet vast te stellen, te verplaatsen van het Besluit markttoezicht
registerloodsen naar de Loodsenwet (artikel 27b, vierde lid). De ACM stelt dit bij
besluit vast.
In artikel 69b wordt een vergelijkbare voorziening getroffen ten aanzien van tuchtzaken.
Ook daar blijven de bepalingen zoals die gelden voor inwerkingtreding van deze wijzigingswet
van toepassing ten aanzien van aanhangige tuchtzaken, dan wel voor beroepen tegen
uitspraken van het tuchtcollege. Dit artikel regelt dat tuchtzaken die op grond van
de oude tuchtrechtartikelen van de Lw zijn aangespannen, op grond van dit oude recht,
worden afgehandeld. Zoals in paragraaf 3.6 is toegelicht, zijn er de afgelopen jaren
vrijwel geen tuchtzaken geweest, waardoor wordt verwacht dat op het moment van inwerkingtreding
van deze wet geen tot zeer weinig tuchtzaken onder dit artikel vallen.
Voor de toelichting op de evaluatie van deze wijzigingswet, vastgelegd in artikel 69c,
eerste lid, wordt verwezen naar paragraaf 8 van deze toelichting. Aan het tweede lid
van artikel 69 wordt toegevoegd dat de ACM periodiek een onderzoek kan uitvoeren naar
de kostenelementen van het tariefvoorstel. Deze toevoeging is ingevoegd naar aanleiding
van het advies van de Raad van State. Het onderzoek maakt het mogelijk voor de ACM
om (nader) meerjarig inzicht te verwerven in de kostenelementen en waar nodig een
signaal over de ontwikkeling van deze kostenelementen af te geven aan de Minister.
Het onderzoek kan zich bijvoorbeeld richten op de omvang van de kostenelementen, zoals
de kosten van de beloodsingsmiddelen en het technisch onderhoud daarvan, of de arbeidsvergoeding.
Ook de opbouw van de kostenelementen of de vraag of de ontwikkeling van bepaalde kostenelementen
marktconform is, kan onderdeel vormen van een dergelijk onderzoek. De ACM heeft van
het Loodswezen veel informatie op basis van de jaarlijkse tariefvoorstellen om een
dergelijk onderzoek uit te voeren.
Artikel II
In artikel II, ter wijziging van de Algemene wet bestuursrecht, wordt ervoor gezorgd
dat in bijlage 2 van die wet niet langer wordt verwezen naar artikel 27e van de Loodsenwet,
aangezien deze met onderdeel M van dit wijzigingswetsvoorstel komt te vervallen.
Artikel III
Voorts worden met artikel III diverse wijzigingswetten ingetrokken, die inmiddels
alleen nog uitgewerkt overgangsrecht bevatten. Dit betreft onder meer de intrekking
van de wijziging van de Loodsenwet in verband met de herziening van de financiële
relatie tussen Rijk en loodsen, en invoering van een verkeersbegeleidingstarief (Stb. 1994, 584) en de Wet markttoezicht registerloodsen.
Artikel IV
Voor een uitgebreidere toelichting op de inwerkingtreding van deze wet en onderliggende
regelgeving wordt verwezen naar paragraaf 9 van deze toelichting.
De Minister van Infrastructuur en Waterstaat, C. van Nieuwenhuizen Wijbenga
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
C. van Nieuwenhuizen Wijbenga, minister van Infrastructuur en Waterstaat
Bijlagen
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.