Brief regering : Beleidsreactie Slachtoffermonitor 2015-2019

Nr. 221
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 11 januari 2021

Op 16 oktober 2020 heeft de Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen
Kinderen (hierna: de Nationaal Rapporteur) zijn rapport Slachtoffermonitor mensenhandel
2015–2019 gepubliceerd. Op basis van de bevindingen uit de monitor doet de Nationaal
Rapporteur verschillende aanbevelingen. Ik dank de Nationaal Rapporteur en zijn onderzoekers
voor de constructief kritische monitor. In de bijlage treft u de Slachtoffermonitor
mensenhandel 2015–2019 aan1.

Zoals de Nationaal Rapporteur stelt in zijn monitor, is mensenhandel een zeer ernstig
delict, dat grote ontwrichtende effecten heeft op het leven van slachtoffers. Een
integrale aanpak van mensenhandel is noodzakelijk om een maximale bescherming te bieden
aan slachtoffers. Deze aanpak wordt door het kabinet vormgegeven door middel van het
programma Samen tegen mensenhandel. Uw Kamer is recent geïnformeerd over de voortgang van het programma door middel
van een voortgangsbrief2.

In zijn rapport doet de Nationaal Rapporteur drie aanbevelingen om de aanpak van mensenhandel
een verdere impuls te geven. Mede namens de Minister van Buitenlandse Zaken, de Minister
voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking en de Staatssecretaris van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport informeer ik uw Kamer met deze brief over de wijze waarop het kabinet
met deze aanbevelingen omgaat.

Aanbeveling 1. Verbeter het inzicht in het slachtofferschap van mensenhandel van buitenlandse slachtoffers met een Dublinstatus (p. 59)

De Minister van Buitenlandse Zaken, de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking
en ik delen de visie van de Nationaal Rapporteur dat het in kaart brengen van de problematiek
en kwetsbaarheden rondom de slachtoffers met een Dublinstatus van toegevoegde waarde
is. Het kabinet neemt daarom deze aanbeveling over.

De Nationaal Rapporteur heeft in de vorige Slachtoffermonitor al zijn zorgen geuit
over buitenlandse slachtoffers van mensenhandel met een Dublinstatus. In die monitor
werd aanbevolen om in Europees verband onderzoek te doen naar de toestroom van deze
groep slachtoffers. Naar aanleiding van de motie Segers en Buitenweg was het WODC
reeds verzocht om een verkenning uit te voeren, en indien nodig een fenomeenonderzoek
te starten, om meer duidelijkheid te krijgen over de achterliggende mechanismen die
hebben bijgedragen aan de verhoogde instroom van Dublinclaimanten die aangifte doen
van mensenhandel3. Op deze wijze zou ook invulling worden gegeven aan deze aanbeveling. Het WODC heeft
later echter aangegeven dat een dergelijk onderzoek niet door het WODC uitgevoerd
kan worden. Hiervan is uw Kamer op 1 juli 2020 op de hoogte gesteld4.

Desalniettemin deelt het kabinet de visie dat het van toegevoegde waarde is om dit
fenomeen beter in kaart te brengen. Al eerder zegde ik uw Kamer toe om fenomeenonderzoek
uit te voeren naar asielzoekers die met onbekende bestemming (hierna: mob) vertrekken
uit de COA-opvang en die mogelijk in verband gebracht kunnen worden met mensenhandel5. Aan deze toezegging zal op de volgende wijze uitvoering worden gegeven.

Zoals de Nationaal Rapporteur aangeeft in zijn monitor, heeft een groot deel van de
Dublinclaimanten die aangifte deed van mensenhandel in de periode waarin de grote
stijging van het aantal aangiftes zich voordeed, de Nigeriaanse nationaliteit. Het
Expertisecentrum Mensenhandel en Mensensmokkel (hierna: EMM) gaat een fenomeenonderzoek
doen naar Nigeriaanse asielzoekers die mob uit de asielopvang zijn vertrokken om op
(inter)nationaal niveau inzicht te verwerven in slachtofferschap mensenhandel. Het
streven is om uiterlijk voor het zomerreces van 2021 de resultaten die openbaar kunnen
worden gemaakt met uw Kamer te delen.6

Ook zal de afdeling Analyseproeftuin Migratie7 (hierna: APM) een data-analyse maken van de personen die mob uit de COA-opvang vertrekken8. De analyse kijkt naar de algemene kenmerken van deze doelgroep, naar de omstandigheden
van het vertrek mob en of ze na vertrek mob nog worden geregistreerd in nationale
databronnen en/of het Europese registratiesysteem Eurodac. APM streeft ernaar om B8-aanvragen
te betrekken bij de analyse. Dit is echter afhankelijk van de technische mogelijkheden
die bestaan om deze informatie te ontsluiten en te koppelen. De Tweede Kamer zal voor
het zomerreces geïnformeerd worden over de uitkomsten van deze analyse.

Verschillende partners in Nederland beschikken reeds over veel kennis met betrekking
tot de situatie van Nigeriaanse slachtoffers. Op 7 september 2020 heeft daarom, vooruitlopende
op de onderzoeksresultaten, een expertsessie over Nigeriaanse mensenhandel plaatsgevonden.
Wanneer de resultaten van voornoemde onderzoeken beschikbaar zijn, zal een vervolg
expertsessie worden georganiseerd. Tijdens deze bijeenkomst zal op basis van de resultaten
worden bezien welke vervolgstappen mogelijk zijn. De problematiek van Nigeriaanse
mensenhandel is al langer bekend.

Hiernaast organiseert het Ministerie van Buitenlandse Zaken één keer per drie maanden
een sessie specifiek gericht op migratie vanuit Nigeria naar Nederland, waarbij de
aanpak van mensenhandel ook onderdeel is van de gesprekken. Aanvullend hierop is het
kabinet voornemens om dit jaar migratieconsultaties met Nigeria te houden. Tijdens
deze virtuele bijeenkomst(en) kan informatie uitgewisseld worden over trends en ontwikkelingen
inzage het slachtofferschap van Nigeriaanse slachtoffers van mensenhandel.

Er wordt dus ook op een geïntegreerde manier vormgegeven aan de bestrijding hiervan
in Nederland, in Nigeria, en langs de migratieroute naar Nederland. In de voortgangsbrief
die op 18 november 2020 (Kamerstuk 28 638, nr. 185) naar uw Kamer verstuurd is, wordt dit toegelicht.

Voornoemde activiteiten dragen allen bij aan het inzichtelijk maken van het slachtofferschap
van mensenhandel van buitenlandse slachtoffers met een Dublinstatus.

Aanbeveling 2. Geef prioriteit aan de integrale aanpak van binnenlandse seksuele uitbuiting in de
minder zichtbare sectoren en focus daarbij op de jonge slachtoffergroep (p. 60)

De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en ik onderschrijven het
belang om meer zicht te krijgen op- en prioriteit te geven aan jonge slachtoffers
in de integrale aanpak van binnenlandse seksuele uitbuiting. Het kabinet neemt daarom
deze aanbeveling over.

Het is voor deze slachtoffergroep van belang in te zetten op preventie, om te voorkomen
dat jongeren in aanraking komen met dergelijke praktijken. Hierbij is het belangrijk
oog te hebben voor jongeren die extra kwetsbaar zijn en een verhoogd risico lopen
om slachtoffer te worden van mensenhandel/seksuele uitbuiting, zoals jongeren die
verblijven in jeugdhulpinstellingen of licht verstandelijk beperkt zijn. In het kader
van het programma Samen tegen mensenhandel worden al de nodige stappen genomen om de preventieve aanpak van seksuele uitbuiting
van minderjarigen te versterken en slachtoffers ondersteuning te bieden. Kortheidshalve
verwijs ik hiervoor naar de tweede voortgangsbrief over het programma Samen tegen mensenhandel9
.

In lijn met de aanbeveling van de Nationaal Rapporteur en in het kader van de recent
aangenomen motie van de leden Kuik en van der Graaf10 – welke verzoekt om voor de komende jaren een plan uit te werken om de minst zichtbare
groep van slachtoffers van mensenhandel en uitbuiting beter in beeld te krijgen –
zal de komende maanden gewerkt worden aan een plan van aanpak dat zich richt op deze
kwetsbare groep jongeren. In het navolgende ga ik nader in op een aantal activiteiten
die reeds in gang zijn gezet en in het kader van deze aanbeveling relevant zijn.

Om op regionaal niveau de integrale aanpak van onder meer binnenlandse seksuele uitbuiting
van minderjarigen beter te borgen, wordt momenteel gewerkt aan het opnemen van afspraken
over de aanpak van mensenhandel in de Meerjarenagenda 2021–2024 van de Zorg- en Veiligheidshuizen.
Zorg- en Veiligheidshuizen worden nu al vaak ingeschakeld bij de aanpak van complexe
situaties waarbij sprake is van mensenhandel. In aanvulling hierop werken zij momenteel
met landelijke partners (VNG, VWS en JenV) aan afspraken om hun expertise duurzaam
te verbinden aan een goede regionale aanpak van mensenhandel. Daarbij wordt ook zorg
gedragen voor een adequate verbinding tussen de gemeentelijke zorgcoördinatie, het
RIEC en jeugdhulpinstellingen.

Aanvullend zal in het kader van de regionale pilot seksuele uitbuiting in Rotterdam-Rijnmond
worden gewerkt aan het vergroten van de weerbaarheid van jongeren, te beginnen bij
groepen 7 en 8 op basisscholen. Materialen die in het kader van de pilot worden ontwikkeld
zullen beschikbaar komen voor de overige regio’s in het land.

Hiernaast blijkt uit recent onderzoek11 van CoMensha, Jeugdzorg Nederland, Nederlands Jeugdinstituut, Landelijk Kenniscentrum
LVB en Tilburg University, bij vier jeugdhulpinstellingen, onder andere dat professionals
behoefte hebben aan kennis en vaardigheden met betrekking tot het signaleren van de
verschillende vormen van mensenhandel. Het onderzoek, getiteld «Signalering en registratie: Slachtoffers mensenhandel in de jeugdhulpverlening», is als bijlage bij deze brief opgenomen.

Concrete verbeterpunten uit dit onderzoek focussen zich op het belang van training
en kennisontwikkeling. Ook moet het thema volgens de onderzoekers structurele aandacht
krijgen binnen de jeugdhulporganisaties. Een interne aandachtfunctionaris speelt hierin,
en in het verbeteren van de externe samenwerking, een belangrijke rol als aanspreekpunt,
expert en contactpersoon. Het onderzoek biedt daarmee duidelijke handvatten om de
zorg voor deze doelgroep te verbeteren. CoMensha, Jeugdzorg Nederland, Landelijk Kenniscentrum
LVB en het Nederlands Jeugdinstituut gaan daarom met betrokken landelijke en lokale
partijen, jeugdhulporganisaties en brancheorganisaties in gesprek over wat nodig is
om de aanbevelingen uit dit onderzoek te implementeren en daarbij aan te sluiten bij
de behoefte uit het veld en de dagelijkse praktijk.

Naast de regionale aanpak en de inzet binnen jeugdhulpinstellingen worden binnen andere,
minder zichtbare, sectoren tevens stappen gezet om seksuele uitbuiting te voorkomen.
Zo heeft de «hospitality branche» (waaronder hotels, vakantieparken, taxi’s) een aanzienlijke
rol om deze vorm van mensenhandel te voorkomen en er maatschappelijk bewustzijn over
te creëren. Daarom is in september 2020 de campagne «No Place for Sex Trafficking12» gelanceerd. De campagne biedt een onlinetraining en certificeringsprogramma aan
voor de hospitality branche. Het doel is om eind 2021 inzicht te geven in het aantal
deelnemende en gecertificeerde hotels, evenals een kwalitatief beeld van de ervaringen
van de hotels.

Bovengenoemde stappen dragen gezamenlijk bij aan een betere signalering en bescherming
van kwetsbare jongeren.

Aanbeveling 3. Verbeter het inzicht in en de bewustwording over technologische ontwikkelingen die
een rol spelen bij binnenlandse seksuele uitbuiting (p. 61)

Ik onderschrijf het belang dat de Nationaal Rapporteur aan dit thema hecht. Er moet
meer aandacht zijn voor online preventie, zorg en ook opsporing13. Deze online aanpak van mensenhandel kan alleen een stevige impuls krijgen wanneer
we meer zicht krijgen op de aard van online mensenhandel. Het kabinet neemt daarom
deze aanbeveling over.

In juni 2020 bracht de OSCE een omvangrijk rapport14 uit over de rol van technologische ontwikkelingen bij mensenhandel. Het rapport brengt
in kaart in welke fases daders en hun facilitators technologie inzetten ten behoeve
van hun uitbuitingspraktijken. Dit gebeurt onder andere bij de werving en selectie
van kwetsbare personen, het plannen en anoniem regelen van vervoer, het real-time
traceren van slachtoffers en het gebruiken of dreigen met exposure als dwangmiddel.
Maar ook bij het adverteren van illegale diensten en producten, als instrument voor
de daadwerkelijke uitbuiting (denk aan gedwongen webcamseks) en voor het wiswassen
en afgeschermd betalingsverkeer dat bij transacties komt kijken. Tevens brengt het
rapport in kaart welke tools een bijdrage kunnen leveren aan het tegengaan van (online)
mensenhandel.

Om het zicht op online mensenhandel te vergroten is het van belang om meer praktijkgerichte
kennis te verzamelen over technologische ontwikkelingen die een rol spelen bij binnenlandse
seksuele uitbuiting. Huidige literatuur of rapporten zijn namelijk frequent beperkt
in hun concrete aanbevelingen. Zo kent ook het OSCE rapport een tweetal lacunes. Het
rapport gaat ten eerste niet in op de effectiviteit van de beschikbare tools; het
is niet duidelijk hoeveel (potentiële) slachtoffers zijn geholpen of in beeld gebracht,
hoeveel daders zijn gepakt en wat opgeworpen barrières concreet hebben uitgehaald
ten aanzien van de malafide businessmodellen van de mensenhandelaren. Ten tweede gaat
het rapport onvoldoende in op het verband tussen de inzet van concrete type platforms
en de specifieke fases van de uitbuiting. Dit terwijl bij het tegengaan, signaleren
of in kaart brengen van online manifestaties van mensenhandel óf het voorkomen van
slachtofferschap of daderschap, het belangrijk is om te weten wat concrete ¨online
risicogebieden¨ zijn voor de vraag- en aanbodzijde.

Gegeven deze lacunes, en in reactie op de aanbeveling van de Nationaal Rapporteur,
zullen daarom de volgende stappen genomen worden. Ten eerste zal het Ministerie van
Justitie en Veiligheid in samenwerking met het Centrum tegen Kinderhandel en Mensenhandel
(hierna: CKM) een eerste kwalitatieve verkenning uitvoeren naar de rol van technologie
en online platforms. Dit doen we door met ervaringsdeskundigen en slachtoffers van
seksuele uitbuiting in gesprek te gaan over hun slachtofferschap. Het doel is om vanuit
de slachtofferervaring meer inzicht te krijgen in de rol van technologie in de verschillende
fases van (seksuele) uitbuiting. Hiertoe zullen in de eerste helft van 2021 rondetafelgesprekken
georganiseerd worden.

Daarnaast is het Ministerie van Justitie en Veiligheid voornemens om samen met het
CKM verschillende expertmeetings te organiseren over deze thematiek. Hierbij zal de
Nationaal Rapporteur optreden als onafhankelijke voorzitter. Deze expertmeetings hebben
als doel om de geschetste lacunes inzichtelijker te maken, zodat hier vervolgens concrete
actiepunten aan kunnen worden gekoppeld.

Vooruitlopend op de resulaten van deze bijeenkomsten zal alvast worden geïnvesteerd
in twee pijlers van een online outreach programma dat door het CKM is opgezet. De
eerste pijler kent twee componenten: (1) het technisch ontwikkelen van een tool waarmee
surfprofielen15 kunnen worden samengesteld en (2) een onderzoek naar de (juridische) mogelijkheden
om deze profielen in te zetten. De techniek die bij het maken van de surfprofielen
wordt gehanteerd, is de ontwikkelde «re-direct methode». Door middel van deze methode
kunnen 24/7 en volledig geautomatiseerd gedetailleerde surfprofielen benaderd worden
met als doel (potentiële) slachtoffers vroegtijdig te geleiden naar hulp en bescherming.

De tweede pijler ziet op het proactief benaderen van (potentiële) slachtoffers. In
dit kader zet CKM een team van professionele online hulpverleners op. Dit team kan
op basis van de risico-indicatoren uit pijler 1, proactief (potentiële) slachtoffers
gaan benaderen. Dit met als doel om hulp en bescherming te bieden, en waar mogelijk
slachtofferschap te voorkomen. Beide pijlers dragen bij aan de preventie van slachtofferschap
en het bieden van bescherming en hulp aan slachtoffers. Een kwantitatieve analyse
van deze gegevens zal aanvullend inzicht kunnen geven in de aard en omvang van seksueel
geweld en seksuele uitbuiting.

Op deze wijze wordt tevens invulling gegeven aan de motie van het lid Van der Graaf
c.s.16, welke vraagt om te verkennen hoe een online outreach programma kan worden ontwikkeld
gericht op (potentiële) slachtoffers van seksueel misbruik en seksuele uitbuiting.

Ten slotte

De Nationaal Rapporteur adresseert in zijn Slachtoffermonitor drie belangrijke aanbevelingen
omtrent de aanpak van mensenhandel. Zoals aangekondigd in de voortgangsbrief van 18 november
2020 (Kamerstuk 28 638, nr. 185) is het fundament van de aanpak mensenhandel versterkt en verbreed. Dit betekent
echter niet dat alle beoogde doelen zijn gerealiseerd en de behaalde resultaten zijn
bestendigd. In het voorgaande heb ik uiteengezet hoe wij als kabinet verder bouwen
aan dit fundament. Als kabinet blijven wij ons onverminderd inzetten voor het tegengaan
van mensenhandel en het beschermen van de kwetsbaren die hierdoor getroffen worden.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
A. Broekers-Knol