Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader Rapport

Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 26 augustus 2020 en het nader rapport d.d. 2 november 2020, aangeboden aan de
Koning door de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat. Het advies van de
Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 26 juni 2020, nr. 2020001265,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde ontwerp van een algemene maatregel van bestuur rechtstreeks aan
mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 26 augustus 2020, nr. W17.20.0203/IV,
bied ik U hierbij aan.

Het wetsvoorstel geeft de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: Afdeling)
aanleiding tot het maken van opmerkingen over de inzet van biobrandstof uit sojaolie
als hernieuwbare energie op grond van titel 9.7 van de Wet milieubeheer en over de
introductie van de broeikasgasreductie-eenheid in titel 9.8 van de wet. In verband
daarmee acht de Afdeling aanpassing wenselijk van de toelichting en, zo nodig, het
wetsvoorstel.

De opmerkingen van de Afdeling zullen hierna puntsgewijs worden besproken.

1. Biobrandstof uit sojaolie

Naast de doelstelling dat het aandeel hernieuwbare energie in de vervoerssector in
2030 ten minste 14% bedraagt, bevat de nieuwe richtlijn hernieuwbare energie doelstellingen
voor het aandeel van bepaalde categorieën biobrandstoffen in de inzet van hernieuwbare
energie. Zo wordt het aandeel biobrandstoffen uit voedsel- en voedergewassen in de
richtlijn gelimiteerd (voor Nederland op 6%)1 en geldt voor biobrandstoffen uit voedsel- en voedergewassen met een hoog risico
op indirecte veranderingen van landgebruik (Indirect Land Use Change; ILUC2) bovendien dat het aandeel niet mag toenemen en eind 2030 tot 0% moet zijn afgebouwd.3

De richtlijn biedt lidstaten de mogelijkheid om het aandeel biobrandstoffen uit voedsel-
en voedergewassen verder te beperken dan de limiet die uit de richtlijn volgt en daarbij
onderscheid te maken tussen verschillende biobrandstoffen, rekening houdend met ILUC-effecten.4 Blijkens de toelichting bij het wetsvoorstel wordt van die mogelijkheid echter geen
gebruik gemaakt.5 Alleen biobrandstoffen uit voedsel- en voedergewassen die voldoen aan de door de
Europese Commissie6 vastgestelde criteria voor een hoog ILUC-risico zullen, om te voldoen aan de eis
in de richtlijn dat het aandeel van die biobrandstoffen niet mag toenemen en eind
2030 tot 0% moet zijn afgebouwd, (in beginsel) worden uitgesloten van inzet als hernieuwbare
energie. Op dit moment voldoet alleen biobrandstof uit palmolie aan die criteria.

Zoals in de toelichting is vermeld,7 bevat het Klimaatakkoord8 de afspraak om in Nederland ook biobrandstof uit sojaolie vanwege ILUC-risico’s uit
te sluiten van inzet als hernieuwbare energie. Met het enkel uitsluiten van biobrandstof
uit palmolie wordt slechts deels uitvoering gegeven aan deze afspraak. In de toelichting
wordt niet gemotiveerd waarom de hiervoor genoemde mogelijkheid in de richtlijn niet
wordt gebruikt om daaraan volledig uitvoering te geven.

De Afdeling adviseert om dit alsnog te motiveren of, als een dragende motivering in
zoverre niet kan worden gegeven, alsnog uitvoering te geven aan de afspraak in het
Klimaatakkoord om ook biobrandstof uit sojaolie vanwege ILUC-risico’s uit te sluiten
van inzet als hernieuwbare energie.

Met betrekking tot dit advies van de Afdeling wordt het volgende opgemerkt.

In het Klimaatakkoord is afgesproken om in regelgeving te verankeren dat in ieder
geval niet meer additionele biobrandstoffen uit voedsel- en voedergewassen in Nederland
worden ingezet dan het niveau van 2020. Dit zal worden geregeld in het Besluit energie
vervoer, met de vaststelling van een limiet voor de inzet van deze conventionele biobrandstoffen.
In onderhavig wetsvoorstel tot wijziging van de Wet milieubeheer is voorts opgenomen
dat conform de motie Schonis9 geen grondstoffen met een hoog risico op ILUC mogen worden ingezet binnen deze limiet.
Het Kabinet volgt ter uitvoering van deze motie de Gedelegeerde Verordening (EU) 2019/80710, om te bepalen welke grondstoffen een hoog risico op ILUC hebben. De Verordening
is namelijk vastgesteld op basis van de best beschikbare en meest actuele data ten
aanzien van ILUC. Op dit moment wordt alleen palmolie gerekend tot de grondstoffen
met een hoog ILUC-risico. Deze Verordening zal door de Europese Commissie in 2021
worden geactualiseerd op basis van de best beschikbare wetenschappelijke data. Conform
de motie van de leden Kroger en Lacin11 neemt het Kabinet bij deze actualisatie een proactieve rol op zich door onder andere
haar kennis op dit domein te delen. Conform voornoemde motie Schonis zal het Kabinet
zich daarbij inspannen om ook sojaolie aan te merken als een grondstof met een hoog
risico. Het Kabinet volgt dus in regelgevend opzicht de invulling zoals gegeven met
Gedelegeerde Verordening (EU) 2019/807 voor gewassen met hoog ILUC risico, maar tegelijkertijd
zal het Kabinet zich actief blijven inspannen om de partijen te wijzen op de afspraak
uit het Klimaatakkoord waarin zij toezeggen de huidige praktijk waarin geen palm-
en soja-olie wordt ingezet voor biobrandstoffen, voort te zetten.

De memorie van toelichting is op dit punt aangevuld.

2. Introductie BKE

Onder meer de NEa heeft zich in haar Handhaafbaarheids-, Uitvoerbaarheids- en Fraudebestendigheidstoets
kritisch uitgelaten over de introductie van de BKE. Volgens de NEa is onvoldoende
duidelijk waarom voor de reductieverplichting op grond van titel 9.8 van de Wet milieubeheer
een nieuw systeem met BKE’s noodzakelijk is. De NEa wijst erop dat in het huidige
systeem, waarin brandstofleveranciers HBE’s inzetten om aan hun reductieverplichting
te voldoen, al reductiepercentages van 85% en hoger worden gezien. Gelet daarop is
de vraag volgens de NEa reëel wat het nieuwe systeem van BKE’s daaraan toevoegt, te
meer nu uit berekeningen van het Planbureau voor de Leefomgeving kan worden geconcludeerd
dat een beperkte reductie te behalen valt met dat nieuwe systeem.

Afgezien van deze mogelijk beperkte toegevoegde waarde van het nieuwe instrument van
de BKE, maakt volgens de NEa de invoering van een nieuwe eenheid en de daaraan ten
grondslag liggende rekenmethode de uitvoering complex, leidt het tot een toename van
(administratieve) lasten voor het bedrijfsleven en de NEa en tot een extra risico
op fraude. De controle op de door een brandstofleverancier opgegeven broeikasgasemissie
van zijn brandstofketen zal volgens de NEa niet eenvoudig zijn, onder meer omdat die
keten zich voor een groot deel in het buitenland bevindt.

Naar aanleiding van de opmerkingen van de NEa en het advies van het Adviescollege
toetsing regeldruk, waarin eveneens aandacht is gevraagd voor de meerwaarde van het
instrument van de BKE, is besloten om het wetsvoorstel, voor zover dit betrekking
heeft op dat instrument, voorlopig niet in werking te laten treden. Een aantal ontwikkelingen,
zoals de invoering van een Uniedatabank op grond van de nieuwe richtlijn hernieuwbare
energie met informatie over de schakels in de brandstofketen, zal volgens de toelichting
eerst worden afgewacht. Pas als die ontwikkelingen hebben geleid tot een robuuster
systeem, zal besloten worden tot invoering van het instrument van de BKE.12 Over het door de NEa gesignaleerde risico bij de controle op de broeikasgasemissie
in de keten, merkt de toelichting verder op dat dit risico zal worden meegenomen bij
de toekomstige uitwerking in het Besluit energie vervoer. Hoe ambitieuzer die uitwerking,
hoe aannemelijker het risico volgens de toelichting zal worden.13

Met de beslissing om het instrument van de BKE voorlopig niet in te voeren, maar eerst
een aantal ontwikkelingen af te wachten om tot een robuuster systeem te kunnen komen,
wordt deels tegemoetgekomen aan de kritische opmerkingen van de NEa. Op basis van
de toelichting blijft echter de vraag wat, als een voldoende robuust systeem van toezicht
mogelijk blijkt, de (potentiële) meerwaarde van een systeem met BKE’s is ten opzichte
van het huidige systeem waarin HBE’s worden ingezet om aan de reductieverplichting
op grond van titel 9.8 van de Wet milieubeheer te voldoen. De opmerking in de toelichting
dat deze meerwaarde ligt «in het in opzet realiseren en monitoren van de CO2-reductieverplichting, waarbij de ondernemingen met een reductieverplichting individueel
in plaats van collectief verantwoordelijk worden», biedt op dit punt weinig houvast
en maakt onvoldoende duidelijk in welk opzicht een systeem met BKE’s tot een betere
sturing op broeikasgasemissiereductie in de brandstofketen kan leiden.

De Afdeling adviseert daarom om in de toelichting concreter te motiveren wat de (potentiële)
meerwaarde van een systeem met BKE’s is ten opzichte van het huidige systeem.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Met betrekking tot dit advies van de Afdeling wordt het volgende opgemerkt.

De BKE heeft drie potentiële voordelen ten opzichte van de huidige systematiek.

In de eerste plaats maakt de BKE een implementatie van de richtlijn brandstofkwaliteit14 mogelijk waarbij de betreffende bedrijven op individuele basis kunnen voldoen. Dit
in tegenstelling tot de huidige systematiek waarbij alle bedrijven als geheel moeten
voldoen. Aan de HBE wordt in de huidige systematiek immers jaarlijks door de NEa een
broeikasgasreductiebijdrage toegekend, gebaseerd op de gemiddelde broeikasgasreductie
die het voorgaande kalenderjaar is behaald door de inzet van hernieuwbare energie
in vervoer in Nederland. De invloed van één bedrijf op deze waarde is zeer beperkt
door de collectieve aard van deze reductiebijdrage. Als gevolg daarvan kan de situatie
ontstaan dat leveranciers op basis van hun leveringen hernieuwbare energie voldaan
zouden hebben aan de reductieverplichting, maar binnen de systematiek nog extra inspanning
moeten verrichten omdat de reductiebijdrage niet toereikend is ten gevolge van de
leveringen van de overige leveranciers.

In de tweede plaats kan met de BKE de inzet van niet hernieuwbare brandstoffen met
een lage CO2-uitstoot meer stimulans geven. Een voorbeeld hiervan is blauwe waterstof. Hiervoor
is het wel nodig dat er een (Europees) kader komt om de CO2-reductie van deze brandstoffen te kunnen bepalen. Dat is op dit moment niet beschikbaar.

In de derde plaats kan de BKE als beleidsinstrument dienen om extra prikkels te geven
om hernieuwbare brandstoffen in te gaan zetten met de minste CO2-emissies in de keten. Nederland scoort met de inzet op afvalstromen en residuen al
gericht en met succes op hernieuwbare brandstoffen met hoge ketenreducties. De BKE
biedt de mogelijkheid om daarbovenop en tevens explicieter te sturen op nog hogere
ketenreducties.

Om deze voordelen te kunnen benutten is het van belang dat de robuustheid van de systematiek
eerst aantoonbaar wordt versterkt. Vanuit de ketenanalyse is gebleken dat er eerst
de robuustheid van de huidige systematiek versterkt dient te worden. Hieraan wordt
prioriteit gegeven. Het in werking laten treden van de BKE betreft namelijk een significante
additionele wijziging ten opzichte van de bestaande systematiek met een nieuw handelssysteem
en bijkomende (financiële) prikkels. Dit geeft nieuwe uitdagingen voor toezicht en
handhaving.

De memorie van toelichting is op dit punt aangevuld.

3. Andere wijzigingen

Om redenen van voortschrijdend inzicht wordt van de gelegenheid gebruik gemaakt om
nog enkele aanpassingen aan het wetsvoorstel en de memorie van toelichting te doen.

In de eerste plaats betreft dit de constatering dat in het wetvoorstel (nog) niet
de vereiste voorstellen tot wijziging van de artikelen van titel 9.8 van de Wet milieubeheer
zijn opgenomen, welke niet samenhangen met de nieuwe BKE-systematiek in titel 9.8,
maar wel nodig zijn in verband met gebleken onvolkomenheden of onduidelijkheden.

Zoals in paragraaf 4.3 van de memorie van toelichting is aangegeven, zal de nieuwe
BKE-systematiek niet gelijktijdig met de noodzakelijke implementatie-artikelen van
titel 9.7 in werking treden, maar op een later te bepalen moment. Desalniettemin zullen
enkele huidige artikelen van titel 9.8 wel aangepast moeten worden, om gebleken onvolkomenheden
of onduidelijkheden in deze artikelen weg te nemen. Derhalve zijn in het wetsvoorstel
alsnog de artikelen A, vierde onderdeel, I, AD, AF, AI, AL, AO, AP, AQ, AS, AV, AY
en BA opgenomen, welke gelijktijdig in werking zullen treden met de voorgestelde wijzigingsartikelen
van titel 9.7 van de Wet milieubeheer. In de overeenkomstig aangevulde artikelsgewijze
toelichting wordt nader op deze artikelen ingegaan.

De tweede aanpassing ziet op de toevoeging van zware stookolie aan de soorten brandstof
waarover de leverancier tot eindverbruik zijn jaarverplichting heeft. De jaarverplichting
geldt nu nog voor benzine en diesel, maar wordt met de wijziging van het begrip levering
tot eindverbruik in artikel 9.7.1.1 van de Wet milieubeheer aangevuld met zware stookolie.
Recentelijk is namelijk gebleken dat een minerale olie, die door de Douane als zware
stookolie gekwalificeerd is, zijn weg heeft gevonden naar transporteurs, aannemers
en grote landbouwondernemingen, te weten ondernemingen die zelf hoeveelheden brandstof
op locatie opslaan.

Het product kan zonder technisch bezwaar in dieselmotoren verbruikt worden, maar heeft
grote voordelen voor de gebruiker: het verschuldigde tarief voor zware stookolie is
beduidend lager dan dat voor gasolie, terwijl bij uitslag tot verbruik evenmin een
jaarverplichting geldt. De toevoeging van zware stookolie beoogt de opmars van gebruik
van deze zware stookolie in andere sectoren dan zeevaart in zoverre te stuiten, dat
het voordeel dat schuilt in het ontbreken van een jaarverplichting voor de hoeveelheden
uitgeslagen zware stookolie tenietgedaan wordt gedaan (het voordeel van het verschuldigde
accijnstarief van zware stookolie ten opzichte van gasolie blijft bestaan). In het
Besluit energie vervoer zal, naast de reeds geldende uitzondering van kleinverbruik,
ook bewerkstelligd worden dat geleverde hoeveelheden zware stookolie aan zeevaart
buiten de jaarverplichting vallen.

Voorts zijn de artikelen 9.7.4.2 en 9.7.4.3 aangepast, in de zin dat de verwijzing
naar artikel 9.2.2.6a is komen te vervallen. Dit artikel bevat weliswaar een grondslag
voor het stellen van eisen van duurzaamheid, waaronder begrepen de uitstoot van broeikasgassen,
echter met onderhavige wijziging van de artikelen 9.7.4.2 en 9.7.4.3 wordt de regel
dat biobrandstoffen dienen te voldoen aan de duurzaamheids- en broeikasgasemissiereductiecriteria
nu als een integraal onderdeel van titel 9.7 van de wet opgenomen. Voor het vaststellen
van nadere regels hierover, zal worden aangesloten bij de in artikel 29 van de richtlijn
hernieuwbare energie bedoelde duurzaamheids- en broeikasgasemissiereductiecriteria
voor biobrandstoffen. Een verwijzing naar de delegatiegrondslag van artikel 9.2.2.6a
is dientengevolge niet meer nodig.

In de artikelen 9.7.2.5, vijfde lid, en 9.7.4.13, vijfde lid, is de termijn waarbinnen
een rekeninghouder zijn roodstand moet aanzuiveren, verkort tot drie maanden. De huidige
termijn van een jaar is te ruim en draagt zo onvoldoende bij aan de noodzaak om zo
spoedig mogelijk te beschikken over de noodzakelijke HBE’s teneinde te voldoen aan
de jaarverplichting.

Met de toevoeging van een nieuw tweede lid van artikel 9.7.4.1 van de Wet milieubeheer
wordt voorzien in de mogelijkheid om de inboeking, die in alle gevallen vóór 1 maart
moet hebben plaatsgevonden, tot 1 april aan te kunnen vullen met de ingevolge artikel
9.7.4.8 noodzakelijke verklaring van de dubbeltellingverificateur voor biobrandstoffen
die voor dubbeltelling in aanmerking komen. Zonder deze dubbeltellingverklaring zal
op het moment van inboeking alleen het aantal HBE’s worden bijgeschreven dat overeenkomt
met de hoeveelheid hernieuwbare energie van de ingeboekte biobrandstof, overeenkomstig
artikel 9.7.4.6, eerste lid. Alleen op het moment dat de vereiste dubbeltellingverklaring
wordt gekoppeld aan de inboeking, wordt ook het resterende aantal HBE’s door de NEa
op de rekening van de inboeker bijgeschreven, overeenkomstig het eveneens nieuw toegevoegde
zesde lid van artikel 9.7.4.6. Deze koppeling mag uiteraard gelijktijdig met de inboeking
plaatsvinden (vóór 1 maart), maar dus niet separaat later dan 31 maart, terwijl de
inboeker uiteraard aan de vereisten die voor de dubbeltelling van biobrandstoffen
gelden moet voldoen.

En ten slotte is de algemene en artikelsgewijze toelichting in enkele passages voor
de duidelijkheid redactioneel aangepast.

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde
memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
S. van Veldhoven-van der Meer