Memorie van toelichting : Memorie van toelichting
35 247 Regels ter bevordering van de totstandkoming en realisatie van maatschappelijke initiatieven gericht op duurzame ontwikkeling door na een daartoe strekkend verzoek deze initiatieven in regelgeving op te nemen (Wet ruimte voor duurzaamheidsinitiatieven)
Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING
Algemeen
1. Inleiding
Dit wetsvoorstel beoogt partijen te helpen duurzaamheidsinitiatieven te realiseren
door de mogelijkheid te creëren hun initiatieven om te laten zetten in algemeen verbindende
voorschriften. Het wetsvoorstel biedt daarvoor een heldere procedure waarbij recht
wordt gedaan aan het duurzaamheidsinitiatief en de publieke belangen kunnen worden
geborgd. Het wetsvoorstel regelt daartoe hoe partijen aan de Minister die het aangaat
kunnen verzoeken hun duurzaamheidsinitiatief, of een onderdeel daarvan, in regelgeving
te vertalen. De gedelegeerde wetgever maakt telkens een eigenstandige afweging ten
aanzien van de wenselijkheid om de regels te stellen. Door een duurzaamheidsinitiatief
in regelgeving te vertalen, wordt een aantal belemmeringen voor de totstandkoming
of voor het succes van dergelijke initiatieven weggenomen. Dit wetsvoorstel geeft
daarmee bijvoorbeeld ruimte aan bedrijven en inwoners die samen willen werken aan
oplossingen die ons milieu minder belasten of klimaatverandering tegengaan.
2. Achtergronden van het wetsvoorstel
2.1. Aanleiding
Het wetsvoorstel is aangekondigd in twee brieven aan de Tweede Kamer van 23 juni 20161 en 24 oktober 20162. De directe aanleiding voor het wetsvoorstel is het spanningsveld tussen mededinging
en duurzaamheid dat naar voren kwam bij bijvoorbeeld afspraken tussen supermarkten,
pluimveeslachterijen en pluimveehouders over duurzamer geproduceerd pluimveevlees
(de zogenaamde Kip van Morgen), bij samenwerking tussen textielproducenten over leefbare
lonen in productielanden alsook bij gezamenlijke afspraken over het sluiten van vijf
kolencentrales binnen het Energieakkoord3. In dat kader werd geconstateerd dat zulke duurzaamheidsinitiatieven regelmatig de
inzet van meerdere bedrijven vergen, en dat bij dergelijke samenwerking het mededingingsrecht,
meer specifiek het kartelverbod, bedoeld in artikel 101 van het Verdrag betreffende
de werking van de Europese Unie (hierna: VWEU) en artikel 6 van de Mededingingswet,
in beeld komt. Duurzaamheidsinitiatieven die de regering om meerdere redenen gewenst
acht, worden hierdoor in sommige gevallen belemmerd. Het kabinet kondigde met het
oog hierop in zijn brief van 13 juli 2015 aan de Beleidsregel mededinging en duurzaamheid
aan te scherpen4. Deze aanscherping bleek echter om Europeesrechtelijke redenen niet zo ver te kunnen
gaan dat bij de beoordeling van duurzaamheidsinitiatieven het consumentenbelang en
het duurzaamheidsbelang gelijkwaardig tegen elkaar worden afgewogen. Met dit wetsvoorstel
is dit wel mogelijk.
Een andere aanleiding voor het wetsvoorstel is de brief aan de Tweede Kamer van 20 juli
20155 over het belang dat in wet- en regelgeving voldoende ruimte wordt geboden aan innovatie,
vernieuwing en ondernemerschap. Met het oog hierop is het programma «Toekomstbestendige
wetgeving» gestart. Het wetsvoorstel is een voorbeeld van de wijze waarop de bedoelde
ruimte kan worden bewerkstelligd, zoals ook reeds genoemd in de brief aan de Tweede
Kamer van 24 februari 2017 over transparantie van het wetgevingsproces6. Hierop wordt in paragraaf 2.3 nader ingegaan.
2.2. Probleembeschrijving
2.2.1. Duurzaamheidsinitiatieven en noodzaak om samen te werken
Burgers, ondernemingen en organisaties in Nederland dragen bij aan het verduurzamen
van de samenleving. Huishoudens zetten zonnepanelen op het dak en isoleren hun huis,
bedrijven komen met allerlei innovatieve concepten om minder CO2 en andere broeikasgassen uit te stoten en maatschappelijke organisaties geven voorlichtingscampagnes
aan bedrijven en huishoudens om slimmer om te gaan met energie of beter om te gaan
met het milieu.
Initiatieven van individuele partijen worden versterkt en soms zelfs mogelijk gemaakt
door samenwerking. Maatschappelijke organisaties en bedrijven leren van elkaar in
platforms over het bereiken van duurzaamheidsdoelen, buurtgenoten organiseren gezamenlijk
met experts de inkoop van zonne-energie of warmtepompen en boeren, overheden en energiemaatschappijen
beslissen samen of en hoe windmolens een goede plek in het landschap kunnen krijgen.
Dergelijke samenwerkingsverbanden zijn vaak niet alleen een manier om een concreet
initiatief tot stand te brengen, maar ook een proeftuin voor nieuwe ideeën. Ze vergroten
bovendien de betrokkenheid van individuele burgers, bedrijven en instellingen bij
het oplossen van maatschappelijke uitdagingen en zijn vaak beter toegesneden op bedrijfsprocessen,
op de complexe omgevingen waar organisaties in opereren en op de stand van de technologie.
Hierdoor kunnen de initiatieven sneller worden gerealiseerd.
Convenanten en andere vormen van afspraken tussen (een groot deel van de) ondernemingen
in een sector en maatschappelijke organisaties zijn de afgelopen jaren een belangrijke
vorm geweest waarin maatschappelijke samenwerking concreet gestalte heeft gekregen.
Zo zijn er, zeker niet uitputtend, de afgelopen jaren afspraken gemaakt tussen maatschappelijke
partijen over bijen, duurzaam beton, afvalverwerking, grasraffinage, maatschappelijk
verantwoord bankieren en festivalbeheer. Dergelijke afspraken vullen de leemte die
ontstaat tussen enerzijds traditionele wetgeving en anderzijds individuele oplossingen
uit de markt en samenleving.
Er zijn goede redenen waarom maatschappelijke organisaties en ondernemingen tot afspraken
komen waarbij (een groot deel van) een bepaalde sector betrokken is. Ten eerste kan
een individueel duurzaamheidsinitiatief soms te weinig effect sorteren op het duurzaamheidsdoel.
Dat speelt bijvoorbeeld bij het streven naar vermindering van de CO2-uitstoot. Als een enkele onderneming of burger dit zou doen, heeft dat naar verwachting
een verwaarloosbaar effect op het milieu. Alleen als voldoende mensen, bedrijven en
organisaties zich aansluiten, kan een significante milieuwinst worden behaald.
Ten tweede voorkomen afspraken met (een groot deel van) de ondernemingen in een sector
het optreden van het zogeheten first mover disadvantage. Dit is het fenomeen dat een ondernemer die als eerste een stap zet, zich uit de
markt prijst. Deze situatie ontstaat als een ondernemer een duurzaamheidsinvestering
niet door kan berekenen aan zijn afnemer of de consument. Als veel of alle ondernemingen
dit risico als hoog inschatten, komt een duurzaamheidsontwikkeling niet of nauwelijks
tot stand: niemand zal de eerste stap willen zetten, en degenen die dat doen, worden
weggeconcurreerd. Denk aan een innovatie die het fijnstofgehalte van brommers omlaag
zou kunnen brengen. De meeste consumenten nemen de effecten die het gebruik van hun
brommer heeft op het fijnstofgehalte in hun woon- of leefomgeving niet mee in hun
aankoopbeslissing, terwijl dit voor de gezondheid van hun buurt- en stadsgenoten wel
van belang is. Een individuele brommerproducent die de verbetering in al zijn producten
doorvoert, loopt het risico dat hij minder brommers verkoopt doordat zijn brommers
met een hogere prijs in de markt gezet worden. Hij zal dus hooguit geneigd zijn een
«duurzame brommer» in zijn assortiment op te nemen voor de consument die dit effect
in grotere mate meeweegt en ook bereid is hiervoor te betalen. Het duurzaamheidseffect
van de innovatie bereikt hierdoor niet zijn volle potentie.
Ten derde wordt vaak samenwerking gezocht om potentiële problemen in waardeketens
te identificeren en op te lossen. Bij de invulling van de verantwoordelijkheid van
bedrijven, zeker in het kader van internationaal maatschappelijk verantwoord ondernemen,
om de mogelijke negatieve impact van hun handelen in de keten te identificeren, te
voorkomen en te verminderen, krijgen bedrijven te maken met complexe situaties. Samen
met andere partijen is de kans vaak groter dat bedrijven oplossingen voor deze problemen
kunnen realiseren.
2.2.2. Problemen bij gezamenlijke duurzaamheidsinitiatieven
Afspraken en convenanten benutten een potentieel aan duurzaamheidsverbeteringen dat
onaangeboord zou blijven als de afspraken niet gemaakt zouden worden. Tegelijkertijd
blijkt in de praktijk van deze convenanten dat nog niet alle initiatieven voor duurzame
ontwikkeling in Nederland tot hun volle potentie kunnen worden benut. Dat heeft verschillende
oorzaken die zich in verschillende fasen van het proces van het ontstaan tot het uitvoeren
van een initiatief kunnen voordoen. Hieronder worden deze beschreven.
Free-riderproblematiek
Een initiatief kan in zijn geheel niet of slechts gedeeltelijk van de grond komen
als partijen die niet aan het initiatief meedoen, wel meeprofiteren van de voorzieningen
die het initiatief oplevert, zonder dat zij daarvoor investeringen hebben hoeven doen:
de zogenaamde «free rider»-problematiek. De prikkel om vooraf te investeren in een
duurzaamheidsinitiatief wordt ontmoedigd, omdat de kosten en baten van een investering niet in
één hand liggen. Dit kan bijvoorbeeld gaan om een onderzoek naar duurzame productiemethodes
dat daarna gemakkelijk te kopiëren is door partijen die niet aan het onderzoek hebben
bijgedragen. Deze problematiek is niet of moeilijk te voorkomen door te proberen de
sector door zelfregulering sectorbrede afspraken te laten maken: een onderneming kan
altijd besluiten niet mee te doen of afspraken zijn moeilijk afdwingbaar. Free-rider-problemen
speelden bijvoorbeeld bij het sluiten van milieuconvenanten, waardoor convenanten
niet altijd de fundamentele verandering opleverden die werden beoogd7.
Coördinatieproblemen
Daarnaast kan een initiatief niet van de grond komen of niet zijn volle potentie bereiken
als er coördinatieproblemen zijn. In dit soort gevallen is mogelijk iedere marktpartij
wel bereid om zijn steentje bij te dragen, maar moet iemand dat coördineren. Omdat
die coördinatie niet tot de kernactiviteiten van de verschillende marktpartijen behoort
en bovendien tijd en geld kost, komt een initiatief soms moeilijk tot stand. Denk
hierbij aan een sector waarin veel kleine bedrijven actief zijn, zoals de transport-
en logistieksector. Wanneer enkele partijen het initiatief nemen om de uitstoot van
fijnstof (NOx) van vrachtwagens te verminderen, zullen zij vanwege de vele partijen in de sector
veel energie moeten steken in het vinden van partners, het onderhandelen over een
acceptabele uitstootnorm, het verschaffen van informatie, het monitoren van prestaties
en het borgen van afspraken. Juist kleine bedrijven zullen daar over het algemeen
minder toe in staat zijn. Bovendien speelt mee dat een initiatief de ene partij mogelijk
meer zal bevoordelen dan de andere partij, waardoor prikkels om gezamenlijk actie
te ondernemen niet voor iedere partij even groot zijn. Zelforganisatie komt daardoor
minder snel van de grond. Een oplossing die met het oog hierop vaak wordt gezocht
is om gezamenlijk en/of via brancheorganisaties afspraken te maken om een zekere mate
van dekking van een initiatief in de sector te bewerkstelligen. Die gezamenlijkheid
kan zowel horizontaal – bedrijven binnen dezelfde branche of burgers slaan de handen
ineen –, als verticaal – bedrijven maken afspraken binnen de keten met bijvoorbeeld
leveranciers en/of met maatschappelijke organisaties –, als met een combinatie van
beide, worden bereikt. Dat lost het probleem echter niet altijd op. Niet in alle sectoren
zijn bijvoorbeeld brancheorganisaties actief, of er is slechts een klein percentage
van een branche aangesloten. Het is voor private partijen dan in vergelijking met
de reeds beschreven problemen, alsnog lastig schaalgrootte voor afspraken te creëren.
Ook speelt mee dat private partijen hun sectorgenoten vaak niet op een adequate manier
kunnen binden, waardoor coördinatie niet kan worden afgedwongen (zie ook paragraaf 2.5).
Spanning met het mededingingsrecht
Ook kan het zijn dat een initiatief niet van de grond komt door spanning met het mededingingsrecht,
meer specifiek het kartelverbod. Het kartelverbod heeft tot doel te voorkomen dat
bedrijven afspraken maken die een negatief effect hebben op de prijs/kwaliteitverhouding
van producten en diensten die consumenten afnemen. Het is daarbij in eerste instantie
aan partijen zelf te beoordelen of de beoogde afspraken binnen de kaders van de Mededingingswet
blijven: daarop vindt achteraf toezicht plaats8. Partijen vinden die eigen beoordeling vooraf soms ingewikkeld, ook vanwege de complexiteit
van de jurisprudentie rondom mededingingsregelgeving. Ook kunnen uitonderhandelde
afspraken van samenwerkende partijen in het kader van een duurzaamheidsinitiatief
op basis van het mededingingskader soms geen doorgang vinden vanwege de negatieve
effecten op consumenten dan wel afnemers. Dat was bijvoorbeeld het geval rond de Kip
van Morgen9 en de sluiting van kolencentrales in het Energieakkoord10. In beide processen is met het oog op de mededingingsgevolgen uiteindelijk voor een
andere route dan het convenantentraject gekozen.
Naar aanleiding van dergelijke trajecten rijst de vraag of het consumentenvoordeel
zoveel gewicht moet worden gegeven als het nu door mededingingswetgeving krijgt: een
afspraak dient in de huidige situatie steeds een billijk voordeel voor de consument
van een bepaald product op te leveren. Dat roept vragen op bij afspraken met bijvoorbeeld
een in potentie groot duurzaamheidsvoordeel en een klein consumentennadeel. Mede naar
aanleiding van de in de aanleiding genoemde casussen die uiteindelijke botsten met
het mededingingsrecht, zijn partijen in de regel juridisch advies gaan inwinnen bij
de totstandkoming van een convenant. Dat biedt meer helderheid, maar kan soms niet
alle onzekerheden wegnemen. Diverse partijen vragen zich daarom af of het maken van
afspraken de tijdsinvestering wel waard is. Gevolg is dat initiatieven moeilijker
van de grond komen.
Ontmoedigde initiatiefnemers
Bovenstaande problemen zorgen ervoor dat de energie bij burgers, maatschappelijke
organisaties en bedrijven om te komen tot afspraken en convenanten weglekt. Daarbij
kan één van de genoemde problemen dominant zijn, maar kunnen ook meerdere problemen
tegelijkertijd ervoor zorgen dat een initiatief niet goed van de grond komt of minder
impact heeft dan werd beoogd. Initiatiefnemers die tegen een teleurstelling zijn aangelopen,
bedenken zich vaak voordat zij opnieuw een initiatief zullen nemen. Mensen die anderen
veel energie in een initiatief zien steken, en zien dat ze tegen bovenstaande problemen
aanlopen, worden hierdoor wellicht ontmoedigd. Ook dat mechanisme leidt ertoe dat
duurzaamheidsinitiatieven niet of later van de grond komen.
2.3. Rechtvaardiging voor overheidsinterventie
2.3.1. Nieuwe omgang met de netwerksamenleving
De vorige paragraaf liet zien dat individuen, bedrijven en maatschappelijke organisaties
gezamenlijk en/of samen met de overheid initiatieven nemen voor een duurzamere samenleving.
In plaats van boven de partijen, staat de overheid daarmee steeds vaker tussen de
partijen of is zelfs (als afnemer of werkgever) één van de partijen. Zij probeert
anderen aan te sporen en mee te nemen om vanuit hun wensen, enthousiasme en verantwoordelijkheden
mede invulling te geven aan publieke belangen, zoals duurzaamheid. Regelmatig speelt
de overheid in op de veelheid aan maatschappelijke innovaties en initiatieven die
spontaan tot stand komen.
Het nastreven van de realisatie van publieke belangen is daarmee minder dan voorheen
een exclusieve verantwoordelijkheid van de overheid geworden. Dit biedt kansen en
stelt de overheid ook voor nieuwe sturingsvraagstukken. Zo neemt de mogelijkheid en
wenselijkheid van directe sturing af, bijvoorbeeld doordat bij veel vraagstukken verschillende
bestuurlijke niveaus betrokken en bevoegd zijn en de burger steeds beter in staat
is zelf keuzes te maken. Doordat partijen in diverse netwerken opereren en steeds
op elkaar reageren is het effect van eenzijdige interventies bovendien minder voorspelbaar
geworden. Daar staat tegenover dat de innovatieve kracht van deze netwerken tot meer
welvaart kan leiden en ook in het publieke domein kansen biedt om de prestaties van
de overheid te verbeteren, bijvoorbeeld doordat andere partijen dan de overheid taken
op zich willen nemen die eerder exclusief tot het publieke domein behoorden.
Deze ontwikkelingen, en de wijze waarop de overheid daarmee om kan gaan, zijn beschreven
in een bredere brief over toekomstbestendige wetgeving.11 Hierin wordt gewezen op het belang dat in wet- en regelgeving voldoende ruimte wordt
geboden aan innovatie, vernieuwing en ondernemerschap, waarbij tegelijkertijd publieke
belangen op een adequate manier geborgd worden. Dit vraagt van de overheid dat zij
nadenkt over hoe regels wendbaarder en toekomstbestendiger gemaakt kunnen worden,
als antwoord op de veranderende economische en maatschappelijke dynamiek. Vanuit deze
gedachte is een programma «Toekomstbestendige wetgeving» gestart door de toenmalige
Ministers van Economische Zaken, van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en
van Veiligheid en Justitie met betrokkenheid van vele andere actoren. In verschillende
brieven aan de Tweede Kamer is over de uitkomsten van dat programma gerapporteerd,
laatstelijk bij brief van 26 juni 201712, die diende als eindrapport van het programma. In laatstgenoemde brief werd het onderhavige
wetsvoorstel ook genoemd als een voorbeeld van de wijze waarop de bedoelde ruimte
kan worden bewerkstelligd.
2.3.2. Belang gezamenlijke duurzaamheidsinitiatieven
Gezamenlijke initiatieven zoals in paragraaf 2.2.1 beschreven kunnen in belangrijke
mate bijdragen aan maatschappelijke uitdagingen waar Nederland voor staat. Zo is het
bereiken van de energietransitie in belangrijke mate afhankelijk van verduurzaming
van de energieproductie door bedrijven en huishoudens zelf, waar gezamenlijke initiatieven
onontbeerlijk voor zijn. Hetzelfde geldt voor het bereiken van de doelen zoals afgesproken
in het Parijse klimaatakkoord13 of andere internationaal verankerde duurzaamheidsdoelen, samenkomend in de duurzame
ontwikkelingsdoelen (sustainable development goals) van de Verenigde Naties14 en duurzaamheidsdoelstellingen die voortvloeien uit het VWEU. Maar ook buiten de
terreinen waar dergelijke harde verduurzamingsdoelen gelden, kunnen maatschappelijke
initiatieven bijdragen aan publieke belangen en hebben zij een waarde uit zichzelf
vanwege de sociale binding die met zo’n initiatief gepaard gaat.
2.4. Keuze voor het wetsvoorstel
Dit wetsvoorstel is een onderdeel van de wijze waarop de regering vorm wil geven aan
haar omgang met de netwerksamenleving. Het wetsvoorstel past dan ook goed in het gedachtegoed
dat in het programma Toekomstbestendige wetgeving is uitgewerkt. Het maakt het mogelijk
snel en flexibel in te spelen op ontwikkelingen in de samenleving die bijdragen aan
publieke belangen. Daarnaast biedt het wetsvoorstel een geformaliseerde uitwerking
van het recht van de samenleving om verzoeken in te dienen om tot regelgeving te komen.
Burgers en bedrijven hebben reeds het recht te verzoeken om regelgeving op grond van
het grondwettelijk beschermde recht van petitie (artikel 5 van de Grondwet). De uitwerking
van dit recht voor duurzaamheidsinitiatieven past goed bij een overheid die «responsief»
is in de zin dat zij luistert naar gerechtvaardigde wensen uit de samenleving en hier
op inspringt door deze wensen zo goed mogelijk te honoreren. De vraag of deze vorm
van wetgeving ook voor andere publieke belangen geschikt zou kunnen zijn, zal expliciet
onderdeel uitmaken van de evaluatie van dit wetsvoorstel, die is beschreven in paragraaf 3.8
van deze toelichting.
Dit wetsvoorstel lost bovendien de in paragraaf 2.2.2 beschreven problemen op. Zo
kan worden voorkomen dat partijen zich als free-rider gedragen, doordat – nadat de
gedelegeerde wetgever een eigenstandige afweging heeft gemaakt – een maatschappelijk
initiatief wordt vertaald in regelgeving. Partijen kunnen zich niet meer onttrekken
aan het uitvoeren van breed gedragen duurzaamheidsverbeteringen. Dit wetsvoorstel
vermindert het risico op coördinatieproblemen, doordat de overheid een bepalende rol
kan worden toebedeeld. Dit wetsvoorstel voorkomt daarnaast dat partijen met een waardevol
initiatief dat het publiek belang bevordert, zich laten weerhouden dit te realiseren
vanwege (de angst voor) strijdigheid met mededingingsregelgeving. Partijen kunnen
door de wet een verzoek indienen om (een deel van) een initiatief te vertalen in regelgeving.
De gedelegeerde wetgever kan daartoe overgaan na een eigenstandige afweging waarbij
wordt bezien of het in het algemeen belang is om de regels te stellen. De mededingingsregelgeving
strekt zich in beginsel niet uit tot overheidsregulering, en is daarmee niet van toepassing
op dergelijke regulering.
De beslissing om op basis van een verzoek regels te stellen en daarmee een dergelijk
maatschappelijk initiatief dat een publiek doel dient te ondersteunen kan zo duurzaamheidsinitiatieven
verder brengen, waar partijen in de samenleving dat mogelijk niet of alleen beperkt
voor elkaar zouden kunnen krijgen.
2.5. Alternatieven
Voor elk van de in paragraaf 2.2.2 beschreven problemen voor gezamenlijke duurzaamheidsinitiatieven
bestaan alternatieve oplossingen.
Als voorbeeld van een oplossing voor free-riderproblemen kan worden gewezen op de
Wet op de bedrijveninvesteringszones. Die wet maakt het voor een gemeenteraad mogelijk,
op verzoek van ondernemers in een winkelstraat of een bedrijventerrein die willen
investeren in de kwaliteit van hun bedrijfsomgeving, een heffing in te stellen voor
alle ondernemers in het desbetreffende gebied. Zij betalen deze heffing aan de gemeente.
De opbrengst daarvan wordt in de vorm van een subsidie uitgekeerd aan de vereniging
of stichting die de bedrijveninvesteringszone beheert. Hiermee is voor een concreet
free-riderprobleem een oplossing geboden. Zou deze oplossing ook op andere terreinen
worden toegepast, dan vergt dit, vanwege het feit dat heffingen een basis in een formele
wet behoeven, telkens een wetstraject.
Het coördinatieprobleem zou opgelost kunnen worden door als overheid als partij tussen
de partijen een coördinatierol op te pakken, of die coördinerende rol bij een onafhankelijk
orgaan te leggen in overeenstemming met de initiatiefnemers. Voorbeelden hiervan zijn
het Energieakkoord en de Internationaal Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen (IMVO)-convenanten,
waarbij de Sociaal-Economische Raad (SER) een coördinerende rol heeft. Tegelijkertijd
kan ook de overheid niet iedere partij verplichten deel te nemen aan een initiatief,
zonder daarbij over te gaan tot het stellen van regels.
Het risico dat bedrijven vanwege (angst voor) strijdig handelen met het mededingingsrecht
niet mee willen doen aan brede initiatieven, zou opgelost kunnen worden door aanpassing
van het Europese mededingingsrecht, bijvoorbeeld door meer ruimte voor en duidelijkheid
over duurzaamheidsafspraken te creëren of duurzaamheidsafspraken zelfs uit te sluiten
van het kartelverbod. Dat zijn in mindere of meerdere mate verstrekkende voorstellen
die zelfs zouden kunnen betekenen dat ondernemingen een vrijbrief krijgen om prijsverhogende
afspraken te maken, zolang de afspraken met duurzaamheid te maken hebben. Dergelijke
wijzigingen zouden een verregaande aanpassing van de Europese regels vergen, het risico
op greenwashing van kartels doen toenemen en mededingingswetgeving onnodig belasten met politieke
afwegingen.
Toezichthouders kunnen binnen het mededingingsrecht beperkt rekening houden met andere
publieke belangen dan mededinging en alleen als deze ondubbelzinnig en concreet zijn
vastgesteld, en als de voordelen ten goede komen aan de afnemers. Verdergaande afwegingen
horen niet bij de toezichthouder thuis, omdat dan van toezichthouders wordt gevraagd
een politiek oordeel te vellen over de wenselijkheid van duurzaamheidsafspraken ten
opzichte van de gevolgen daarvan voor de mededinging. Met dit wetsvoorstel wordt deze
afweging bij de regelgever gelegd en wordt daarmee het mededingingsrecht zuiver gehouden.
Al deze alternatieven kennen, naast de al beschreven bezwaren, het bezwaar dat niet
alle van de in paragraaf 2.2.2 beschreven problemen worden aangepakt, terwijl het
onderhavige wetsvoorstel een oplossing biedt voor alle beschreven problemen gezamenlijk
en er bovendien voor zorgt dat de energie bij partijen behouden blijft vanwege de
snelheid in het proces.
Een soms geopperde optie om álle beschreven problemen op te lossen is dat bedrijven
een algemeenverbindendverklaring aanvragen. Een bekend voorbeeld van een algemeenverbindendverklaring
is de collectieve arbeidsovereenkomst. Een belangrijk bezwaar tegen deze optie is
dat er wordt uitgegaan van een gemaakte duurzaamheidsafspraak. Dit betekent dat partijen
onderling al zijn overeengekomen hun gedrag aan te passen, waarna deze afspraken van
overheidswege op de gehele doelgroep van toepassing worden verklaard. Indien de onderlinge
overeenkomst een mededingingsbeperking oplevert, valt deze overeenkomst reeds vanaf
het moment van het sluiten ervan onder het kartelverbod. De omstandigheid dat er een
algemeenverbindendverklaring volgt, doet hier niet aan af. Als de overheid een mededingingsbeperkende
overeenkomst algemeen verbindend verklaart, handelt zij bovendien zelf in strijd met
het Europees recht (zie paragraaf 4.2.1), als gevolg waarvan de Staat aansprakelijk
kan worden gesteld voor de als gevolg van deze handeling geleden schade. Daarnaast
biedt het onderhavige wetsvoorstel ten opzichte van het algemeen verbindend verklaren
van afspraken extra mogelijkheden voor (overheids)sturing. Bij de algemeenverbindendverklaring
is uitvoering en handhaving aan private partijen. In het onderhavige wetsvoorstel
is de overheid hiervoor verantwoordelijk aangezien er sprake is van regelgeving.
Als alternatief voor dit wetsvoorstel wordt soms ook de mogelijkheid genoemd om binnen
bestaande wetgeving en met gebruikmaking van de reguliere wetgevingsprocedure duurzaamheidsregelgeving
tot stand te brengen. Burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties kunnen binnen
het reguliere wetgevingsproces nu al verzoeken wetgeving op te stellen of aan te passen.
Naast het hiervoor genoemde recht van petitie, valt te denken aan het burgerinitiatief
naar aanleiding waarvan regelgeving tot stand kan komen, het reageren op een consultatie
of het anderszins aanschrijven van politieke ambtsdragers. Probleem is dat aanpassing
van regelgeving relatief lang kan duren. Regelmatig zal aanpassing van hogere regelgeving
(een wet) nodig zijn. Gedurende de periode die nodig is om de benodigde regelgeving
te realiseren, wordt geen of minder duurzaamheidswinst geboekt. Bovendien brengt een
langjarig proces het risico mee dat partijen besluiten hun eigen inzet in een breder
akkoord te verminderen, omdat er onzekerheid bestaat over de doorgang van (voor hen)
essentiële onderdelen van het akkoord waarvoor regelgeving benodigd is.
Een ander alternatief voor dit wetsvoorstel kan zijn het op voorhand opnemen van grondslagen
voor lagere regelgeving in bestaande wetgeving. Aanpassing van die hogere regelgeving
is niet nodig als er al een grondslag in is gecreëerd voor aanpassing van regelgeving
op lager niveau. Dat zou het hierboven beschreven probleem oplossen van de langjarige
trajecten die moeten worden doorlopen voordat een initiatief in regelgeving kan worden
vertaald. Het probleem is dat op voorhand meestal niet bekend is op welk terrein duurzaamheidsinitiatieven
tot stand komen. Daardoor is het ook niet op voorhand duidelijk in welke wetten voor
welke onderwerpen en voor welk soort regels grondslagen moeten worden opgenomen om
toekomstige initiatieven snel in regelgeving te kunnen vertalen. Dit heeft tot gevolg
dat deze grondslagen pas kunnen worden gecreëerd als ten aanzien van een duurzaamheidsinitiatief
blijkt dat een dergelijke grondslag nodig is.
2.6. Beperkingen aan de gekozen oplossing
Voorliggend wetsvoorstel geeft de mogelijkheid de potentie van een duurzaamheidsinitiatief
van partijen uit de maatschappij ten volle te benutten door de mogelijkheid te creëren
het initiatief, of een onderdeel daarvan, naar aanleiding van een verzoek te vertalen
in regelgeving. Hiertoe kan de gedelegeerde wetgever, nadat hij het daartoe verstrekkende
verzoek eigenstandig heeft overwogen, besluiten om regels op te stellen in het belang
van de duurzame ontwikkeling waarin het duurzaamheidsinitiatief wordt opgenomen.
3. Hoofdlijnen wetsvoorstel
3.1. Algemeen
Dit wetsvoorstel regelt dat breed gedragen maatschappelijke duurzaamheidsinitiatieven
kunnen worden vertaald in regelgeving. Hiertoe biedt het wetsvoorstel een grondslag.
Partijen die een duurzaamheidsinitiatief hebben ontwikkeld, kunnen een verzoek indienen
om dit initiatief te vertalen in een wettelijke regeling. Zij omschrijven daarbij
welke doelen zij in het belang zouden vinden van een duurzame ontwikkeling, in hoeverre
hiervoor draagvlak is, en waarom de voordelen hiervan opwegen tegen eventuele nadelen.
Een dergelijk verzoek wordt vervolgens (politiek) eigenstandig gewogen. Daarbij wordt
bezien of het in het algemeen belang is om de verzochte regels te stellen. Na een
positieve uitkomst van deze weging kan een algemene maatregel van bestuur, mogelijk
verder uitwerkt in een ministeriële regeling, worden opgesteld, als gevolg waarvan
het duurzaamheidsinitiatief voor een ieder gaat gelden. De Minister ziet toe op de
naleving van de regels.
Dit wetsvoorstel biedt hiermee naast reguliere wetgevingstrajecten een alternatieve
wijze om te komen tot regelgeving. Het is van belang dat deze regelgeving evenals
reguliere wetgeving zorgvuldig tot stand komt. Het wetsvoorstel bevat ten behoeve
hiervan een groot aantal waarborgen. Verzoekers moeten bijvoorbeeld laten zien dat
duurzame ontwikkeling wordt bevorderd en andere belangen niet onnodig worden geschaad.
Daarnaast ligt het voor de hand dat bij de beoordeling van een verzoek altijd wordt
bezien in hoeverre hiervoor draagvlak is. Het wetsvoorstel dient tenslotte om breed
gedragen maatschappelijke initiatieven te ondersteunen. Verder komt regelgeving op
basis van de verzoeken alleen tot stand als het parlement hier geen bezwaren tegen
heeft. Ook is ervoor gekozen om aan de regeling die tot stand komt op basis van voorliggend
wetsvoorstel standaard een experimenteel karakter toe te kennen in de zin dat de regeling
per definitie tijdelijk van aard zal zijn: er is bepaald dat deze regeling standaard
wordt voorzien van een horizonbepaling en wordt geëvalueerd. Dit draagt eraan bij
dat initiatieven die succesvol blijken te zijn door middel van het reguliere wetgevingsproces
binnen de daarvoor opgestelde specifieke wetgeving toekomstbestendig worden gemaakt.
Regelgeving ten aanzien van initiatieven die niet tot het gewenste resultaat leidt,
komt hierdoor automatisch te vervallen. Volledigheidshalve wordt vermeld dat de regelgeving
die tot stand komt op grond van dit wetsvoorstel geen experimentele regelgeving is
als bedoeld in de aanwijzingen 2.41 en 2.42 van de Aanwijzingen voor de regelgeving,
waarbij bij wijze van (tijdelijk) experiment van bestaande hogere regelgeving kan
worden afgeweken. In dit wetsvoorstel betreft het experimentele karakter (enkel) de
tijdelijkheid van de regelingen. Op grond van dit wetsvoorstel kan hogere regelgeving
(tijdelijk) worden aangevuld, maar van die hogere regelgeving kan niet worden afgeweken.
Dit wordt verder toegelicht in paragraaf 3.4.
De uiteindelijk tot stand te brengen regels worden gesteld bij of krachtens algemene
maatregel van bestuur. Bij de beoordeling of bepaalde materie aanleiding geeft voor
regeling krachtens algemene maatregel van bestuur in een ministeriële regeling zijn
de uitgangspunten zoals opgenomen in aanwijzing 2.24 van de Aanwijzingen voor de regelgeving
leidend. Dit betekent dat als het bij de te stellen regels gaat om voorschriften van
administratieve aard, detailvoorschriften of voorschriften die dikwijls wijziging
behoeven, voor een ministeriële regeling kan worden gekozen. In geval van voorschriften
van andere aard zullen de voorschriften worden gesteld bij algemene maatregel van
bestuur, met inachtneming van de Aanwijzingen voor de regelgeving over de op wetsniveau
te regelen onderwerpen waarop in paragraaf 3.4 nader wordt ingegaan.
Het wetsvoorstel is alleen bedoeld voor de ondersteuning van duurzaamheidsinitiatieven
die komen vanuit de samenleving en door partijen worden ingebracht. Dit wetsvoorstel
biedt hierom slechts een grondslag voor het stellen van regels in het belang van duurzame
ontwikkeling indien hiervoor een verzoek wordt ingediend. Het wetsvoorstel biedt dus
geen grondslag voor regels die enkel van overheidszijde worden geïnitieerd. Voor dergelijke
regels behoren de daarvoor gebruikelijke wet- en regelgevingsprocedures te worden
gevolgd. Daarbij wordt opgemerkt dat waar het op grond van bestaande wetgeving al
mogelijk is de regels waartoe wordt verzocht op hetzelfde regelingsniveau te stellen,
dit wetsvoorstel geen basis biedt voor het stellen van die regels (zie paragraaf 3.4).
3.2. Reikwijdte
3.2.1. Algemeen
Het wetsvoorstel bevat een delegatiegrondslag die het mogelijk maakt om een duurzaamheidsinitiatief
in een algemene maatregel van bestuur of een ministeriële regeling te vertalen. Om
deze brede delegatiegrondslag te begrenzen wordt de reikwijdte van de wet langs twee
lijnen geregeld. Ten eerste is opgenomen dat de regels enkel kunnen worden gesteld
in het belang van de duurzame ontwikkeling. Daarbinnen wordt bepaald op welke onderwerpen
een verzoek tot het stellen van regels betrekking kan hebben.
3.2.2. Definitie duurzame ontwikkeling
Duurzaamheid of duurzame ontwikkeling is een breed begrip dat niet eenduidig te definiëren
is. In dit voorstel wordt aangesloten bij de omschrijving die is opgenomen in Resolutie
66/288 van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties van 27 juli 2012.15 Duurzame ontwikkeling wordt daar omschreven als de ontwikkeling naar een economische,
sociale en milieuvriendelijke duurzame toekomst voor de aarde en voor huidige en toekomstige
generaties. Daarbij valt te denken aan de bescherming van milieu en ecologie, maar
onder duurzaamheid wordt ook dikwijls volksgezondheid, dierenwelzijn en eerlijke handel
geschaard. Dit is evenwel geen uitputtende opsomming van onderwerpen die onder het
begrip duurzame ontwikkeling vallen.
3.2.3. Onderwerp van verzoek
Een verzoek om regels te stellen kan op basis van dit wetsvoorstel betrekking hebben
op een beperkt aantal onderwerpen. De keuze om deze onderwerpen in te perken, is ingegeven
door de noodzaak om de brede delegatiegrondslag die dit wetsvoorstel kent, te begrenzen.
In artikel 2, derde lid, is een opsomming van de onderwerpen opgenomen. In eerste
instantie is ervoor gekozen om verzoeken ten aanzien van de onderwerpen vermindering
van de uitstoot van broeikasgassen, duurzame energieproductie of energiebesparing
en diergezondheid of dierenwelzijn mogelijk te maken. De keuze voor deze onderwerpen
vloeit mede voort uit het feit dat het Energieakkoord en de Kip van Morgen aanleidingen
vormden voor dit wetsvoorstel, welke initiatieven betrekking hadden op de onderwerpen
duurzame energieproductie en dierenwelzijn.
De initiële inperking van onderwerpen waarop initiatieven in het kader van duurzame
ontwikkeling kunnen worden ingediend is van belang met het oog op een goede uitvoering
van de wet. Het is op voorhand onbekend hoeveel verzoeken zullen worden ingediend
en welke gevolgen dit heeft voor de uitvoeringspraktijk. Door het gering aantal onderwerpen
dat in de wet is opgenomen ten aanzien van de reikwijdte, zullen uitvoeringsproblemen
die zich in de eerste fase na inwerkingtreding van de wet kunnen voordoen, zo veel
mogelijk worden beperkt en kan gericht worden bezien wat verder nodig is om de wet
uit te voeren.
Het eerste onderwerp ten aanzien waarvan verzoeken kunnen worden ingediend betreft
de vermindering van de uitstoot van broeikasgassen ten aanzien van elektriciteit,
gebouwde omgeving, industrie, landbouw en landgebruik en mobiliteit. Dit onderwerp
is ingegeven door de wens van het kabinet om invulling te geven aan de verplichting
tot vermindering van de uitstoot van broeikasgassen die voortvloeit uit het door Nederland
ondertekende Klimaatakkoord van Parijs.16 Doel van dit verdrag is de opwarming van de aarde te beperken. De verdragspartijen
hebben zich gecommitteerd aan het nemen van maatregelen om hun broeikasgasuitstoot
te beperken, maar ook aan het gezamenlijk ondernemen van actie om het doel van het
verdrag te bereiken, bijvoorbeeld door het maken van afspraken over klimaatfinanciering
en technologieoverdracht. Concreet wordt aan deze verplichtingen, samen met medeoverheden,
maatschappelijke organisaties en het bedrijfsleven, uitvoering gegeven door de uitwerking
van een nationaal klimaatakkoord aan de hand van vijf zogenoemde klimaattafels (elektriciteit,
gebouwde omgeving, industrie, landbouw en landgebruik en mobiliteit). Daarbij hanteert
elke afzonderlijke klimaattafel zijn eigen doelstellingen die passen binnen de overkoepelende
doelstelling om de uitstoot van broeikasgassen te verminderen.17 Initiatieven met betrekking tot de uitstoot van broeikasgassen moeten betrekking
hebben op de onderwerpen van één of meer van deze klimaattafels.
Het tweede onderwerp betreft duurzame energieproductie of energiebesparing. Dit onderwerp
is eveneens opgenomen met het oog op de verplichtingen die voortvloeien uit het Klimaatakkoord
van Parijs. Door opname van deze onderwerpen kunnen ook duurzaamheidsinitiatieven
die niet bijdragen aan het terugdringen van broeikasgassen ten aanzien van de hiervoor
genoemde onderwerpen, maar die wel tot doel hebben de duurzame energieproductie of
energiebesparingen te stimuleren, ook in regelgeving worden vertaald. Hierbij valt
te denken aan initiatieven ten aanzien van schone technologie, warmtegebruik en het
stimuleren van elektrificatie.
Ook ten aanzien van de onderwerpen dierenwelzijn of diergezondheid kunnen verzoeken
worden ingediend. Het moet hierbij gaan om initiatieven die de gezondheid of het welzijn
van dieren bevorderen. Hieronder vallen bijvoorbeeld ook initiatieven ten aanzien
van het zorgvuldig gebruik van middelen ten behoeve van dierenwelzijn, volksgezondheid
en voedselveiligheid.
3.2.4 Toevoeging andere onderwerpen van verzoek
Het is goed mogelijk dat in de toekomst de wens ontstaat om ook andere onderwerpen
aan te wijzen ten aanzien waarvan een verzoek kan worden ingediend. Zo is het mogelijk
dat het onderwerp internationale ketenverantwoordelijkheid18 (al dan niet beperkt tot bepaalde onderwerpen zoals mensenrechten, milieu, werkgelegenheid
en arbeidsverhoudingen) op een later moment wordt aangewezen. Om snel in te kunnen
spelen op een dergelijke behoefte is het mogelijk om (tijdelijk) in een algemene maatregel
van bestuur onderwerpen aan te wijzen ten aanzien waarvan ook een verzoek kan worden
ingediend. Een dergelijke algemene maatregel van bestuur moet zo spoedig mogelijk
worden gevolgd door een wetsvoorstel. Het is tenslotte aan de formele wetgever om
(uiteindelijk) een besluit te nemen over de uitbreiding van de reikwijdte van de wet.
3.2.5. Experimenten en regionale dekking
Met het wetsvoorstel kunnen vanzelfsprekend alleen initiatieven waar de Nederlandse
regering zeggenschap over heeft in een algemeen geldend voorschrift worden vertaald.
Het gaat daarmee in de regel om voorschriften die voor iedereen in Nederland zullen
gelden. In twee situaties kan een voorschrift zich beperken tot een regio:
i. De initiatiefnemers willen het initiatief uittesten op kleine schaal, voordat het
landelijke dekking krijgt. Hiermee krijgen de tijdelijke regels het karakter van een
experiment dat vooruitloopt op ofwel het permanent maken van de regels in de sectorspecifieke
wetgeving direct na afloop van het experiment, ofwel het indienen van een aanvullend
verzoek voor een landelijk geldende regeling op basis van dit wetsvoorstel.
ii. De regeling (en het daaraan ten grondslag liggende initiatief) ziet op een probleem
dat specifiek in een bepaald gebied speelt. In dat geval dient te worden beoordeeld
of het probleem wel een nationale regeling vergt waarvan de reikwijdte is beperkt
tot dat gebied, een zogenaamde territoriale beperking. Een dergelijke afweging dient
dan plaats te vinden in samenspraak met de regionale of lokale overheden. Indien het
initiatief regionaal of lokaal kan worden opgepakt, verdient dat in het kader van
het uitgangspunt «decentraal, tenzij» uiteraard de voorkeur.
In beide gevallen dient te worden beoordeeld of de desbetreffende regeling geen ongerechtvaardigde
rechtsongelijkheid oplevert, doordat een bepaalde groep bedrijven extra eisen krijgt
opgelegd, die voor soortgelijke bedrijven in andere gebieden niet gaan gelden. Deze
rechtvaardiging zal er bij experimenteerregelgeving uit moeten bestaan dat die situatie
slechts van korte duur is en vooruitloopt op eisen die voor iedereen zullen gaan gelden
en waar de betrokken bedrijven dan al vast aan zullen voldoen. Bij een territoriaal
beperkte nationale regeling zou de rechtvaardiging eruit kunnen bestaan dat in een
bepaald gebied duurzaamheidswinst geboekt moet worden om dat gebied op gelijke hoogte
te krijgen met de rest van Nederland.
Initiatiefnemers die op basis van de twee hierboven beschreven situaties een verzoek
willen indienen voor een regionaal of lokaal duurzaamheidsinitiatief moeten voldoen aan dezelfde voorwaarden voor indiening van een verzoek
als indieners van een landelijk duurzaamheidsinitiatief (zie paragraaf 3.3). Het is
in het eerste geval wel goed denkbaar dat, vanwege de beperktere omvang van het regionale
of lokale duurzaamheidsinitiatief, met de onderbouwing van het draagvlak, de gevolgen
voor de duurzame ontwikkeling, markteffecten en neveneffecten minder tijd en kosten
gemoeid zullen zijn.
3.3. Indieningsfase
De procedure om te komen tot het vertalen van een duurzaamheidsinitiatief in regelgeving
vangt aan met de indieningsfase. In het wetsvoorstel wordt niet bepaald wie een verzoek
tot het stellen van regels kan doen. De bedoeling daarvan is ruimte te bieden aan
iedereen die een duurzaamheidsinitiatief heeft, of dat nu maatschappelijke organisaties,
ondernemingen of individuele burgers zijn.
Het wetsvoorstel stelt wel diverse voorwaarden aan het verzoek. Dat wordt gedaan om
te verzekeren dat de gedelegeerde wetgever over de benodigde informatie beschikt om
eigenstandig tot een juiste integrale afweging in het algemeen belang te komen bij
de beoordeling van het verzoek. Het staat de regelgever vanzelfsprekend vrij – en
soms eist de kwaliteit van de regelgeving dit – om andere informatie te vergaren en
te betrekken bij de weging van de wenselijkheid tot het stellen van regels. Daarbij
past het dat een verzoek tot regelgeving uit de maatschappij ook wordt ondersteund
met een onderbouwing door de indieners van dat verzoek. In het wetsvoorstel is op
hoofdlijnen geduid welke gegevens bij het verzoek moeten worden aangeleverd. Ook zijn
regels gesteld over de procedure van een verzoek doordat enkele bepalingen uit de
Algemene wet bestuursrecht van overeenkomstige toepassing zijn verklaard. De verwachting
is dat de indieners van een verzoek tot regelgeving op basis van dit wetsvoorstel,
dit verzoek in de regel pas zullen doen nadat de in paragraaf 2.2.1 beschreven eigen
mogelijkheden om een initiatief te realiseren niet toereikend blijken te zijn. In
dergelijke gevallen is het merendeel van de gevraagde gegevens al voorhanden, en zijn
de aanvullende administratieve lasten voor de initiatiefnemer beperkt. Wanneer initiatiefnemers
voornemens zijn een verzoek in te dienen, zonder een dergelijk daaraan voorafgaand
proces, kunnen de lasten hoger zijn. Hierna wordt nader ingegaan op de bij het verzoek
op hoofdlijnen aan te leveren gegevens.
Overigens wordt een verzoek alleen beoordeeld als alle voor een verzoek benodigde
gegevens zijn aangeleverd. Daarvan is ook sprake als de gegevens kwalitatief onvoldoende
zijn om het verzoek te kunnen beoordelen. Gedacht kan worden aan de situatie waarin
het draagvlak onvoldoende is onderzocht waardoor de beschrijving van dit draagvlak
niet goed onderbouwd is. Maar ook wanneer de onderbouwing van de gevolgen van de te
stellen regels onvoldoende is doordat verschillende in het oog springende neveneffecten
niet of nauwelijks zijn onderzocht, of doordat het onderzoek zelf nauwelijks op wetenschappelijke
gegevens lijkt te zijn gebaseerd. Indien blijkt dat niet alle gegevens zijn aangeleverd,
worden de indieners hiervan op de hoogte gesteld. Indieners krijgen daarbij gelegenheid
binnen een te stellen termijn het verzoek volledig te maken.
3.3.1. Omschrijving van de te bereiken doelen
Het verzoek omvat een omschrijving van de door het stellen van regels te bereiken
doelen. Het instrument dat met dit wetsvoorstel wordt geïntroduceerd houdt in dat
naar aanleiding van een verzoek regels worden gesteld nadat een eigenstandige afweging
door de gedelegeerde wetgever heeft plaatsgevonden. Dit betekent dat (inhoudelijke)
voorschriften die in het kader van een duurzaamheidsinitiatief of onderdelen daarvan
zijn bedacht in een regeling worden vertaald. Hiervoor is het noodzakelijk dat de
indieners van een verzoek aangeven ten aanzien van welke materie zij de gedelegeerde
wetgever verzoeken een regeling op te stellen. Van partijen wordt dus niet gevraagd
om een «kant en klare» regeling aan te leveren. Dat kan in redelijkheid ook niet van
partijen worden gevraagd. Van belang is enkel dat helder is wat de wensen van partijen
zijn ten aanzien van de inhoud van de te regelen materie.
3.3.2. Draagvlak
Verzoekers zullen bij de indiening van een initiatief moeten beschrijven wat het draagvlak
is onder degenen die met te stellen regels te maken krijgen. Allereerst gaat het daarbij
om degenen die de te stellen regels zullen moeten naleven. Dit zullen in de regel
ondernemingen zijn die te maken krijgen met een algemeen verbindend voorschrift voor
hun onderneming en hun bedrijfsvoering daardoor mogelijk aan moeten passen. De door
de verzoekers ingediende data over het draagvlak onder degenen die de te stellen regels
gaan naleven, moeten voldoende zijn om de gedelegeerde wetgever in staat te stellen
te beoordelen of er draagvlak is onder deze groep. Het ligt hiertoe in de rede dat
verzoekers in beeld brengen 1) welke bedrijven en instellingen het initiatief uit
(moeten) gaan voeren, 2) welke bedrijven en instellingen voorstander zijn van de uit
te voeren regeling, 3) welk percentage daarmee voorstander is van de regeling, 4)
welk percentage van de totale omzet van de uitvoerders van de regeling wordt vertegenwoordigd
door de voorstanders, 5) wat de achtergrond is van eventuele tegenstand bij een regeling,
6) wat kenmerken zijn van de voor- en tegenstanders, en 7) hoe deze informatie verzameld
is.
Deze lijst is nadrukkelijk een indicatie van wat verzoekers zullen moeten beschrijven
over het draagvlak. De bijzonderheid van een specifieke casus kan maken dat meer of
minder informatie van de verzoekende partij wordt verlangd alvorens een afweging te
kunnen maken. Zo kan de informatieverstrekking beperkt blijven als het in beeld brengen
van enkele van bovengenoemde punten dusdanig veel inzet vraagt voor indienende partijen,
dat dit ten opzichte van de mogelijke meerwaarde van een initiatief buitenproportioneel
zou zijn. Meer informatie kan bijvoorbeeld gewenst zijn als een coöperatie of belangenvereniging
aangeeft voorstander te zijn van een initiatief, maar er signalen zijn dat de leden
zich hier niet in kunnen vinden.
In sommige gevallen zal een initiatief regels bevatten die door verschillende groepen
uitgevoerd dienen te worden. Bijvoorbeeld ondernemers en maatschappelijke organisaties,
of ondernemers uit verschillende onderdelen van een keten. In dat geval dient onder
ieder van deze groepen apart het draagvlak te worden beschreven.
Verzoekers dienen daarnaast bij de indiening van een initiatief ook te beschrijven
wat het draagvlak is onder degenen voor wie het verzoek verder gevolgen heeft. Ook
dit dient onderbouwd te worden. Daarbij ligt het in de rede in ieder geval in te gaan
op het draagvlak onder consumenten. De reden hiervoor is dat een duurzaamheidsinitiatief
al snel gevolgen kan hebben voor bijvoorbeeld de prijs of producteigenschappen van
het desbetreffende product. Het is van belang om te weten of consumenten bereid zijn
voor deze nieuwe prijs/kwaliteitverhouding te betalen. Consumenten worden vaak geconfronteerd
met een informatieachterstand en een lage organisatiegraad. Individueel kan een prijsverhoging
voor consumenten bijvoorbeeld te marginaal zijn om op te acteren, terwijl een onredelijke
prijsverhoging onder het mom van duurzaamheid kan leiden tot significant welvaartsverlies.
Des te belangrijker is het om draagvlak onder consumenten te inventariseren, zodat
wordt geborgd dat de voorkeuren van een minder actieve, maar grote groep niet ondersneeuwen.
Aan de eis van een beschrijving van het draagvlak onder deze groep kan bijvoorbeeld
worden voldaan door een beschrijving van de reactie van belangenvertegenwoordigers
als de Consumentenbond op de geïnventariseerde markteffecten op te nemen, in combinatie
met een (wetenschappelijk verantwoorde) steekproef onder betrokken consumenten.
Daarnaast ligt het in de lijn der verwachting dat verzoekers het draagvlak beschrijven
onder ondernemingen waar een verzoek betrekking op heeft, anders dan degenen die de
te stellen regels zullen moeten naleven. Zo kunnen ondernemers verderop of eerder
in de keten dan de uitvoerders van het verzoek te maken krijgen met de gevolgen van
een initiatief. Denk aan bestaande leveranciers van energie, die te maken hebben met
gevolgen van een initiatief dat het gebruik van restwarmte in de glastuinbouw versterkt.
Een dergelijke beschrijving van het draagvlak kan bijvoorbeeld gerealiseerd worden
door de betrokken belangenbehartigers om een reactie te vragen en een representatieve
steekproef te houden onder de groepen ondernemers over wie het gaat. Indieners kunnen
hierbij voor zichzelf een afweging maken wat een proportionele aanpak is: als de gevolgen
voor de groep ondernemers naar verwachting nauwelijks merkbaar zijn, kan een korte
reactie van een belangenorganisatie waarin dat vermeld wordt voldoende zijn. Als de
gevolgen ingrijpender kunnen zijn, ligt een aanvullende enquête voor de hand.
Verzoekers zullen bij de indiening van een initiatief tot slot moeten beschrijven
wat het draagvlak is onder maatschappelijke organisaties die zich bezighouden met
het duurzaamheidsbelang dat wordt nagestreefd. In zekere zin vertegenwoordigen ook
zij een groep voor wie het voorstel gevolgen heeft. Bijvoorbeeld toekomstige generaties,
dieren of mensen in ontwikkelingslanden. Een voor de hand liggend verschil met consumenten
en ondernemers is dat het bij deze groepen in de meeste gevallen onmogelijk is rechtstreeks
het draagvlak van een initiatief te meten. Daarom kan in de regel volstaan worden
met een beschrijving van de reactie van de maatschappelijke organisaties die zich
met het onderwerp bezighouden. Bij ieder van de groepen waarvan het draagvlak beschreven
dient te worden, is het behulpzaam dat verzoekers naast de beschrijving van het draagvlak,
ook een beeld geven van de belangrijkste redenen waarom degenen voor wie het verzoek
gevolgen heeft positief dan wel negatief staan tegenover het verzoek.
3.3.3. Gevolgen duurzaamheid, markteffecten en neveneffecten
Bij het verzoek moet ook een onderbouwing worden aangeleverd van de gevolgen van de
voorgestelde regels die in regelgeving zouden moeten worden opgenomen. Dat betreft
de gevolgen van de voorgestelde regels voor de duurzame ontwikkeling, de markteffecten
en andere gevolgen. Inzicht in de mate waarin de voorgestelde regels bijdragen aan
het bereiken van het beoogde doel en in de gevolgen van de te stellen regels zijn
essentieel om de subsidiariteit en proportionaliteit van de voorgestelde regels te
kunnen beoordelen en een afgewogen besluit te kunnen nemen om het duurzaamheidsinitiatief
al dan niet in regelgeving te vertalen.
Het spreekt voor zich dat het doel van de verzochte regels duidelijk moet zijn gelegen
in een verbetering van de duurzame ontwikkeling zoals beschreven in de begripsbepalingen
van dit wetsvoorstel (zie paragraaf 3.2.2). Partijen zullen dat verregaand aannemelijk
moeten maken, bijvoorbeeld door objectief onderzoek waaruit het duurzaamheidseffect
van hun initiatief blijkt.
Het is daarnaast van belang om ook andere gevolgen dan de gevolgen voor duurzaamheid
mee te wegen in het besluit om een duurzaamheidsinitiatief in regelgeving te vertalen. Zo kan de situatie zich voordoen dat een duurzaamheidsinitiatief
een grote bijdrage levert aan de duurzame ontwikkeling maar tegelijkertijd gepaard
gaat met grote negatieve gevolgen op een ander gebied. Dat kan een reden zijn om niet
op het verzoek in te gaan. Inzicht in andere effecten van de voorgestelde regels is
daarom nodig. Dat is expliciet voorgeschreven voor de markteffecten. Een duurzaamheidsinitiatief
kan tot veranderingen op markten leiden, en daarmee in bepaalde gevallen tot hogere
prijzen voor de consument. In dat geval moet de bijdrage aan de duurzame ontwikkeling
kunnen worden afgewogen tegen de effecten van die verandering in de markt, bijvoorbeeld
voor de consument. Daarnaast moeten ook andere gevolgen in beeld worden gebracht.
Deze zijn niet nader geduid, maar zijn afhankelijk van het initiatief. Daarbij dient
het vanzelfsprekend te gaan om voor de beoordeling relevante gevolgen. Hierbij valt
te denken aan gevolgen voor de handelspositie van een sector of gevolgen voor de arbeidsmarkt.
Een voorbeeld van een manier waarop de beschrijving van de duurzaamheidseffecten en
neveneffecten kan worden vormgegeven is een maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA).
Dit geeft in de regel helder inzicht in het probleem en in de positieve en negatieve
effecten van de duurzaamheidsinitiatieven op de maatschappij. Ook wanneer kwantificering
niet op alle punten mogelijk blijkt, kunnen via een MKBA-achtige exercitie alle voor-
en nadelen op een rijtje worden gezet. De handreiking MKBA19 kan voor de indieners van een duurzaamheidsinitiatief als handvat dienen om een MKBA
uit te voeren. Van partijen wordt niet verwacht dat zij een volledige MKBA uitvoeren,
maar het instrument kan wel helpen om alle voor- en nadelen overzichtelijk in kaart
te brengen. Naarmate een initiatief ingrijpender is, zal ook de gedegenheid van het
onderzoek aan belang toenemen. Bij minder ingrijpende of experimenteerregelgeving
op basis van een initiatief kan soepeler worden omgesprongen met de eisen voor onderbouwing.
Naarmate er meer initiatieven zijn voorgedragen voor algemene gelding, kunnen op de
website van het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat voorbeelden worden gepubliceerd
om nadere duiding te geven aan de wijze waarop de onderbouwing kan plaatsvinden. Omdat
hiervoor eerst ervaring met de beoordeling van verzoeken onder dit wetsvoorstel moet
worden opgedaan, is deze nadere duiding op voorhand nog niet te geven.
3.3.4. Bijdrage aan toezicht en handhaving
Indien wordt besloten tot het ondersteunen van een duurzaamheidsinitiatief, worden de door de indieners aangedragen doelen vertaald in regelgeving. Dat
betekent dat de voor het beleidsterrein verantwoordelijke Minister in beginsel ook
verantwoordelijk is voor het toezicht op de naleving van die regels en de handhaving
daarvan. Met ieder duurzaamheidsinitiatief dat wordt ondersteund stijgen daarmee de
toezichtslasten voor de overheid. De voor toezichthoudende activiteiten in te zetten
capaciteit is altijd beperkt. Om toch zo veel mogelijk duurzaamheidsinitiatieven te
kunnen ondersteunen, moeten de indienende partijen beschrijven hoe zij zullen bijdragen
aan het toezicht op de naleving van de te stellen regels en de handhaving daarvan.
Hierbij valt te denken aan het inrichten van privaat toezicht op (een deel van) de
normadressaten die hier vrijwillig aan deelnemen, waardoor de toezichthouder de voor
het toezicht beschikbare capaciteit risicogericht kan inzetten.
3.4. Beoordelingsfase
Na de indieningsfase volgt de beoordelingsfase. In deze fase wordt beoordeeld of het
mogelijk en wenselijk is om naar aanleiding van een verzoek regels te stellen. Op
basis van een integrale afweging wordt beoordeeld of het in het algemeen belang is
om een maatschappelijk duurzaamheidsinitiatief te vertalen in regelgeving. Hiertoe
is een aantal criteria opgenomen aan de hand waarvan een verzoek in ieder geval wordt
beoordeeld. Daarnaast is een aantal redenen opgenomen in welk geval niet tot het stellen
van regels wordt overgegaan. Voor een deel is er sprake van explicitering van randvoorwaarden
die sowieso gelden bij het opstellen van regelgeving.
De beoordeling van een verzoek zal in eerste instantie plaatsvinden aan de hand van
de gegevens die daarover door de verzoekende partijen zelf zijn aangeleverd. Omdat
de gedelegeerde wetgever hierover uiteindelijk zelf een oordeel moet vellen, zal hij
alle voor hem relevante aspecten meenemen in deze afweging. De Minister heeft zelf
ook een verantwoordelijkheid om te onderzoeken of het daadwerkelijk in het algemeen
belang is om het initiatief in regels te vertalen (zie paragraaf 3.3). Daarnaast zal
advies worden ingewonnen om tot een definitieve afweging te kunnen komen. Hiertoe
dient de hierna volgende advies- en consultatiefase.
3.4.1. Weging van de wenselijkheid om over te gaan tot het stellen van regels
Er zal altijd beoordeeld moeten worden of het in het algemeen belang is om naar aanleiding
van een verzoek regels te stellen. Met het oog hierop zijn in het wetsvoorstel enkele
niet-limitatieve beoordelingscriteria opgenomen. Dit zijn criteria die worden meegenomen
bij de beoordeling van de wenselijkheid om een initiatief te vertalen in regelgeving.
Ook deze beoordelingscriteria worden hierna afzonderlijk toegelicht. Overigens geldt
ten aanzien van de niet-limitatief opgesomde beoordelingscriteria dat ook andere criteria
kunnen worden betrokken bij de beoordeling van de wenselijkheid om gehoor te geven
aan een verzoek. Bij de beoordeling van een verzoek zullen wel degelijk andere criteria
een rol spelen. Dat geldt bijvoorbeeld ten aanzien van het draagvlak dat er is voor
een verzoek (zie hierover paragraaf 3.4.1.4). Het wetsvoorstel is tenslotte bedoeld
om breed gedragen maatschappelijke duurzaamheidsinitiatieven te ondersteunen. Daarbij
past dat bij de beoordeling van een verzoek ook een rol speelt in hoeverre het verzoek
breed maatschappelijk ondersteund wordt.
3.4.1.1. Uitvoering en handhaving
Bij de beoordeling van een verzoek zal de mate van uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid
van de te stellen regels worden meegewogen. Dit houdt verband met het feit dat de
door indieners voorgestelde regels worden opgenomen in regelgeving, waardoor de voor
het desbetreffende beleidsterrein verantwoordelijke Minister in beginsel verantwoordelijk
is voor de uitvoering, het toezicht op de naleving en de handhaving van die regels.
Zie hierover verder paragrafen 3.3.4, 5 en 6 van deze memorie van toelichting.
3.4.1.2. Subsidiariteit
Bij de beoordeling van een verzoek zal ook worden gekeken naar subsidiariteit. Dit
betekent dat er bezien wordt of er alternatieven zijn voor het vertalen van een duurzaamheidsinitiatief
in regelgeving die minder ingrijpend zijn en toch (de) gewenste duurzaamheidswinst
opleveren. Hierbij wordt bijvoorbeeld ook meegenomen in hoeverre er bestaande alternatieve
instrumenten beschikbaar zijn om hetzelfde doel te realiseren. Gedacht kan worden
aan experimenteerbepalingen. Wanneer de inzet van een alternatief instrument minder
ingrijpend is, ligt het voor de hand dat ervoor gekozen wordt het doel te realiseren
met behulp van dat instrument (zie hiervoor ook paragraaf 4.1.4).
3.4.1.3. Proportionaliteit
Een ander aspect dat altijd wordt meegenomen bij de beoordeling of het in het algemeen
belang is dat er naar aanleiding van een verzoek regels worden gesteld betreft de
proportionaliteit. Dit betreft de vraag of het opstellen van algemeen verbindende
voorschriften wel in verhouding staat tot de verwachte duurzaamheidswinst. Een verantwoordelijk
bewindspersoon zal met het oog op dit aspect moeten bezien of de duurzaamheidswinst
opweegt tegen eventuele negatieve gevolgen van een verzoek (zoals markteffecten).
De bewindspersoon kan bijvoorbeeld oordelen dat een regeling te beperkte duurzaamheidsvoordelen
heeft om de prijsstijging voor consumenten die het gevolg is van de regeling te rechtvaardigen.
Of dat de duurzaamheidswinst niet opweegt tegen een toename van de regeldruk.
3.4.1.4. Overige aspecten van belang bij weging (draagvlak)
Zoals toegelicht beoordeelt de verantwoordelijk Minister of het in het algemeen belang
is dat er regels worden gesteld. Bij die beoordeling kunnen meer aspecten worden meegenomen
dan enkel de aspecten die hiervoor zijn toegelicht. Zo ligt het in de rede dat niet
op basis van dit wetsvoorstel wordt overgegaan tot het stellen van regels als blijkt
dat hiervoor geen draagvlak is. Het wetsvoorstel is tenslotte bedoeld om breed gedragen
maatschappelijke duurzaamheidsinitiatieven te ondersteunen. Daarbij past dat het voorstel
ook breed maatschappelijk ondersteund wordt. Het is een politieke afweging of het
draagvlak voldoende is om het initiatief te vertalen in regelgeving. Er is voor gekozen
geen specifieke grenzen te hanteren ten aanzien van de hoogte van het draagvlak op
basis waarvan de Minister zou kunnen concluderen dat er sprake is van voldoende draagvlak.
Op deze manier is de Minister vrij hierover te beslissen. In de praktijk verschillen
initiatieven en sectoren ook dusdanig dat dergelijke grenzen zouden leiden tot ongewenste
inflexibiliteit. Zo zou een vereiste dat bedrijven die het voorstel moeten gaan naleven
met gezamenlijk ten minste 70 procent van de omzet in een sector achter een voorstel
moeten staan, in sommige sectoren te laag zijn. Bijvoorbeeld in een sector met één
grote partij (75% procent van de omzet) en enkele kleinere partijen. Daar zou een
vanzelfsprekende goedkeuring van een initiatief op basis van een dergelijke omzetdrempel
kunnen betekenen dat een grote partij regels kan helpen opleggen waar hij zelf eenvoudig
aan kan voldoen, terwijl de kleinere partijen hier veel moeite mee hebben. In andere
sectoren is een dergelijk percentage juist te hoog. Bijvoorbeeld in een sector met
veel kleine, moeilijk bereikbare bedrijven waar uit peilingen onder die bedrijven
blijkt dat er veel enthousiasme is voor het voorstel. Het is mede hierom aan de verantwoordelijk
Minister gelaten te bezien wanneer draagvlak als voldoende wordt beschouwd.
3.4.2. Redenen om niet over te gaan tot het stellen van regels
In bepaalde gevallen mag of hoort er naar aanleiding van een verzoek op grond van
dit wetsvoorstel geen regelgeving tot stand te komen. Het opnemen van redenen om niet
over te gaan tot het stellen van regels geeft partijen die overwegen een verzoek in
te dienen vooraf duidelijkheid over enkele situaties waarin een duurzaamheidsinitiatief
niet zal worden vertaald in regelgeving. De verschillende redenen worden hierna afzonderlijk
toegelicht. Van belang is dat de opsomming een niet-limitatief karakter heeft. Het
is dus mogelijk om naar aanleiding van een verzoek niet over te gaan tot het stellen
van regels om andere redenen dan degene die in het wetsvoorstel zijn opgenomen.
3.4.2.1. Strijd met internationaal recht
Er worden in ieder geval geen regels gesteld indien deze in strijd zouden zijn met
een verdrag of een besluit van een volkenrechtelijke organisatie. Vanzelfsprekend
mogen ook regels naar aanleiding van een verzoek van partijen, niet in strijd zijn
met het Europees of (ander) internationaal recht.
3.4.2.2. Afwijken van hogere regelgeving
Regels worden ook niet gesteld als die regels zouden afwijken van hetgeen in een regeling
van hogere orde is geregeld. De te stellen regels worden bij of krachtens algemene
maatregel van bestuur gesteld. Lagere regelgeving mag niet afwijken van hogere regelgeving.
De te stellen regels kunnen in een regeling van hogere orde opgenomen voorschriften
wel uitwerken of aanvullen, voor zover de hogere regeling niet beoogd heeft het onderwerp
uitputtend te regelen. In dat geval is er geen sprake van een afwijking van de voorschriften
die al in een hogere regeling zijn opgenomen.
3.4.2.3. Al bestaande grondslag
Indien de voorgestelde regels al op grond van een ander wettelijk stelsel kunnen worden
gesteld op hetzelfde niveau (een regeling van gelijke orde) als voorzien onder het
wetsvoorstel, worden de regels niet op grond van dit wetsvoorstel gesteld. Wanneer
er onder dit wetsvoorstel een duurzaamheidsinitiatief in regelgeving zou worden vertaald,
terwijl er ook een andere wet is die het desbetreffende onderwerp beslaat, zouden
de regels onder dit wetsvoorstel komen te staan naast de voorschriften die op grond
van die wet gelden. In het geval dat die wet een grondslag biedt om de voorgestelde
regels op hetzelfde niveau te stellen als voorzien onder dit wetsvoorstel, dan heeft
het de voorkeur om de voorschriften onder die wet te stellen. Dat betekent dat als
onder dit wetsvoorstel een verzoek zou worden opgenomen in een algemene maatregel
van bestuur, maar er in een ander wettelijk kader al een grondslag is om die voorschriften
bij algemene maatregel van bestuur te regelen, het de bedoeling is dat die grondslag
wordt gebruikt. Hieronder valt ook experimenteerwetgeving waarmee een initiatief met
een regeling van gelijke orde zou kunnen worden gerealiseerd. De procedure voor het
stellen van regels op hetzelfde niveau onder een bestaande grondslag kan sneller doorlopen
worden dan de procedure onder dit wetsvoorstel. Zie hierover verder paragraaf 4.1.2.
3.4.2.4. Aard van de te stellen regels
Deze reden om niet over te gaan tot het stellen van regels heeft betrekking op de
situatie dat de te stellen regels naar hun aard op het niveau van een formele wet
zouden moeten worden opgenomen. Voor een deel gaat het daarbij om onderwerpen waarvoor
de zogenaamde «grondwettelijke delegatieverboden» gelden. De Grondwet bepaalt op basis
van de gekozen formulering of delegatie van regelgevende bevoegdheid in de op basis
van de Grondwet tot stand gekomen wetten mogelijk is. In dat geval wordt de formule
«bij of krachtens de wet» of enigerlei vorm van het werkwoord «regelen» of de zelfstandige
naamwoorden «regels» of «regeling» gebruikt. Als voorbeelden van voorschriften waarvoor
de Grondwet eist dat deze bij wet worden vastgesteld, kunnen worden genoemd regelingen,
inhoudende beperkingen van bepaalde grondrechten (artikelen 2, vierde lid, 4, 6, 7,
eerste en derde lid, 8, 9, 12, tweede lid, en 13), vaststelling van straffen die ter
zake van een delict opgelegd kunnen worden (artikel 89, tweede lid) en regeling van
de berechting van andere dan civielrechtelijke geschillen (artikel 112, tweede lid).
Zie hierover verder aanwijzing 2.20 van de Aanwijzingen voor de regelgeving. Voor
een ander deel gaat het om situaties waarin het primaat van de wetgever zou worden
aangetast door het stellen van regels bij of krachtens algemene maatregel van bestuur
op basis van het wetsvoorstel. Dit primaat van de wetgever is vastgelegd in aanwijzing 2.19
van de Aanwijzingen voor de regelgeving en wordt nader uitgewerkt in aanwijzing 2.21.
Voorbeelden van voorschriften die zo veel mogelijk in de wet zouden moeten worden
opgenomen zijn voorschriften die de grondslag vormen van een stelsel van vergunningen
en voorschriften betreffende de rechtsbescherming. Indien regels om deze reden niet
worden gesteld op grond van dit wetsvoorstel maar het desondanks wenselijk wordt gevonden
dat de regels tot stand komen, zal hiervoor een wetsvoorstel moeten worden voorbereid.
Hiervoor wordt het reguliere wetgevingsproces doorlopen. In dit verband zullen bijvoorbeeld
ook gevolgen van de regels voor een duurzame ontwikkeling en markteffecten aan de
orde komen.
3.5. Advies- en consultatiefase
De advies- en consultatiefase dient om tot een goede en zo objectief mogelijke eigenstandige
afweging te komen van alle gevolgen van het al dan niet vertalen van een duurzaamheidinitiatief
in regelgeving. Deze fase valt uiteen in twee onderdelen: de advisering en de consultatie.
Dit wetsvoorstel verplicht de Minister advies in te winnen over de door partijen aangedragen
onderbouwing van de gevolgen van een initiatief voor de duurzame ontwikkeling. Daarnaast
stelt hij de Autoriteit Consument en Markt (hierna: ACM) in staat advies uit te brengen
over de markteffecten van de voorgestelde regels. Dit hoeft hij alleen te doen als
het initiatief niet al op basis van artikel 4, eerste lid, onderdelen a tot en met
e niet zal worden vertaald in regelgeving. Met de in te winnen adviezen wordt getoetst
of deze onderbouwing aansluit bij in de werkelijkheid te verwachten effecten.
In 1995 is als uitvloeisel van de nota «Zicht op wetgeving»20 een groot aantal adviesverplichtingen afgeschaft21. Achtergrond hiervan was het wetgevingsproces flexibeler te maken. Met dit voorstel
wordt een adviesverplichting ingevoerd. Dit houdt verband met het bijzondere karakter
van dit wetsvoorstel dat het mogelijk maakt dat de desbetreffende Minister een voordracht
voor een algemene maatregel van bestuur doet uitsluitend op grond van een daartoe
strekkend verzoek vanuit de samenleving, en dus niet op eigen initiatief. Omdat hiermee
het initiatief bij de verzoeker(s) ligt, is het van belang dat – evenals bij een eigen
initiatief – een zorgvuldige afweging plaatsvindt van de bij het initiatief betrokken
belangen (waaronder duurzame ontwikkeling en markteffecten). Het ligt in de rede dat
over de gevolgen van het verzoek voor dergelijke aspecten advies wordt gevraagd aan
(externe) deskundigen.
De Minister wordt met het wetsvoorstel ten eerste verplicht advies te vragen over
de gevolgen van de te stellen regels voor de duurzame ontwikkeling. Met het oog op
de brede duurzaamheidsdefinitie (zie paragraaf 3.2.2), is de te kiezen partij niet
vooraf gedefinieerd: verschillende partijen beschikken over expertise op verschillende
aspecten van duurzaamheid. Wel ligt het voor de hand dat het advies wordt gevraagd
aan een onafhankelijke partij die niet ook betrokken was bij de totstandkoming van
het initiatief. Gedacht kan worden aan universiteiten of adviesinstellingen zoals
het Planbureau voor de Leefomgeving. Een adviesaanvraag zal normaliter het verzoek
inhouden te toetsen of de door de indieners aangedragen verwachte effecten op de duurzame
ontwikkeling plausibel zijn.
Ten tweede zal de Minister de ACM in staat stellen advies uit te brengen over de markteffecten
van de verzochte regels. De ACM is een door de overheid ingestelde onafhankelijke
toezichthoudende autoriteit voor markten en consumenten. De ACM heeft als toezichthouder
bovendien aanzienlijke ervaring met het beoordelen van voorstellen voor veranderingen
in de Nederlandse markten. In het kader van het toezicht op het kartelverbod (inclusief
de vrijstellingsmogelijkheid daarvan) inventariseert de ACM onder andere de gevolgen
van (potentieel) mededingingsbeperkende afspraken voor consumenten dan wel afnemers.
De ACM is daarmee bij uitstek geschikt om te toetsen of de door indieners beschreven
markteffecten, zoals de veranderingen op prijs, keuzemogelijkheden en kwaliteit, zich
in de praktijk ook zullen voordoen. Concreet betekent een toetsing door de ACM dat
de ACM vanuit haar mededingingsrechtelijke expertise zal beoordelen of de door verzoekende
partijen aangeleverde informatie deugdelijk is. De ACM voert daarbij in beginsel geen
eigenstandig onderzoek uit; zij doet bijvoorbeeld geen analyse van de feitelijke juistheid
van de aangeleverde informatie. Indien de ACM daar aanleiding toe ziet, kan zij echter
wel overgaan tot een dergelijk onderzoek. De ACM kan daarbij lacunes in de informatie
en (denk)fouten identificeren. Indien zij daar aanleiding toe ziet zal zij daarover
een advies uitbrengen. De ACM kan daarbij binnen haar advies over markteffecten bezien
of initiatiefnemers een plausibel verhaal hebben neergelegd voor de effecten op de
relevante markten voor de langere termijn. Ook kan de ACM in haar beoordeling van
de door partijen beschreven markteffecten opmerkingen maken over de effecten van een
maatregel binnen een sector. Zo zouden koplopers een concurrentievoordeel kunnen krijgen
doordat een initiatief de status van wettelijke regel krijgt, en zou dit effect kunnen
hebben op de prijs/kwaliteitverhouding van producten die consumenten afnemen. De ACM
kan dergelijke effecten, als zij dat nodig acht, beschrijven. In voorkomende gevallen
is tevens voorstelbaar dat de ACM de Minister wijst op effecten die zij ziet vanuit
haar ervaring en kennis op andere terreinen, zoals consumentenbeleid.
Naast de verplichting tot het inwinnen van advies over de gevolgen voor de duurzame
ontwikkeling en markteffecten, staat het de Minister vrij bijvoorbeeld ook over eventuele
neveneffecten advies in te winnen.
Alle adviezen dienen ter ondersteuning van de besluitvorming ten aanzien van een ingediend
verzoek. De adviserende partijen zal uiteraard niet worden gevraagd een afweging te
maken tussen verschillende belangen. Dat is aan de verantwoordelijke Minister.
Als de Minister na ontvangst van de adviezen overtuigd is van de inhoudelijke wenselijkheid
het duurzaamheidsinitiatief in regelgeving te vertalen, wordt de ontwerpregeling breed
geconsulteerd. In deze fase wordt de ontwerpregeling dan ook voor het eerst openbaar.
In bepaalde gevallen en afhankelijk van het initiatief zouden de advies- en consultatiefase
parallel kunnen lopen. Het doel van de consultatie is een ieder in de gelegenheid
te stellen zijn reactie, wensen of bedenkingen bij het voorstel te uiten. Met name
voor degenen die zich niet hebben geschaard achter het verzoek biedt dit een mogelijkheid
hun bedenkingen tegen de voorgestelde regels rechtstreeks bij de Minister te uiten.
De regeling wordt via de Staatscourant geconsulteerd. Het ligt voor de hand dat de
regeling daarnaast via internetconsultatie.nl of op een andere geschikte wijze wordt
geconsulteerd. Naast de consultatie wordt, overeenkomstig het beleid daaromtrent,
aan de organisatie die wordt belast met het toezicht op de naleving en de handhaving
van de voorgestelde regels, verzocht een uitvoerings- en handhavingstoets op de ontwerpregeling
uit te brengen.
3.6. Besluitvormingsfase
Op basis van de informatie, verkregen uit de advies- en consultatiefase, zal de wetgever
na een eigenstandige afweging besluiten of het initiatief in regelgeving wordt vertaald.
Het is mogelijk dat de voorschriften in de uiteindelijke regeling afwijken van het
verzoek. Dat zou een uitkomst kunnen zijn van de consultatie of uitvoerings- en handhavingstoets.
Als een dergelijke situatie zich voordoet, ligt het voor de hand dat daarover overleg
wordt gevoerd met de verzoekende partijen. Hun verzoek vormt tenslotte de aanleiding
voor de te stellen regels. Per geval zal beoordeeld worden of het aan de orde is dat
ook andere partijen hierover worden geraadpleegd.
Na afronding van de ontwerpregeling wordt deze voorgehangen bij de Eerste en Tweede
Kamer. Deze voorhangprocedure is om twee redenen opgenomen. Ten eerste omdat dit wetsvoorstel
voorziet in een ruime delegatiegrondslag voor het stellen van regels in het belang
van een duurzame ontwikkeling na een daartoe strekkend verzoek. Door een voorhangprocedure
op te nemen krijgt het parlement inzicht in en de mogelijkheid zich uit te spreken
over de te stellen regels. Ten tweede borgt deze voorhangprocedure dat de vast te
stellen regeling zowel procedureel als inhoudelijk kwalificeert als overheidsbesluit
zodat voldaan wordt aan de zogenaamde «nuttig effect-jurisprudentie» van het Hof van
Justitie van de Europese Unie. In paragraaf 4.2.1 wordt hierop nader ingegaan.
Een regeling zou in beginsel binnen zes maanden na ontvangst van het verzoek moeten
kunnen worden voorgehangen bij de Eerste en Tweede Kamer. Binnen die termijn zouden
de noodzakelijke adviezen binnen kunnen zijn, een ontwerpregeling zijn opgesteld en
partijen (die niet bij het initiatief waren betrokken) geconsulteerd. Er zijn echter
situaties denkbaar waarin die termijn niet haalbaar is. Dat kan bijvoorbeeld het geval
zijn wanneer de ACM aanleiding ziet om de door verzoekers aangeleverde informatie
over de markteffecten niet enkel te beoordelen maar daarover ook eigenstandig onderzoek
uit te voeren (zie ook paragraaf 3.5). Indien de voorhang niet binnen die zes maanden
na ontvangst van het verzoek kan plaatsvinden, stelt de Minister de indieners van
het verzoek hiervan op de hoogte. Het ligt voor de hand dat daarbij wordt aangegeven
waarom de termijn niet gehaald is.
Het wetsvoorstel voorziet in een bevoegdheid tot het stellen van regels bij of krachtens
algemene maatregel van bestuur. Omdat het regels betreft die in het belang van een
duurzame ontwikkeling worden gesteld, kunnen deze regels het beleidsterrein van meerdere
Ministers betreffen. Indien de regels worden opgenomen in een algemene maatregel van
bestuur vindt daarover besluitvorming in de minsterraad plaats. De voorbereiding van
de algemene maatregel van bestuur wordt door de Minister die het aangaat ter hand
genomen. Omdat een duurzaamheidsinitiatief vaak gevolgen zal hebben voor de markt
waarop een initiatief plaatsvindt, en daarmee onder andere voor de prijs die consumenten
betalen, is het van belang dat afstemming plaatsvindt met de Minister van Economische
Zaken en Klimaat. Deze afstemming behoeft echter geen regeling, omdat de besluitvorming
in de ministerraad een voldoende garantie biedt dat deze afstemming plaatsvindt. Het
regelen van formele betrokkenheid bij de (voordracht voor de) algemene maatregel van
bestuur is dan ook niet nodig. Dit is ook vastgelegd in aanwijzing 2.27 van de Aanwijzingen
voor de regelgeving.
3.7. Right to challenge
Het wetsvoorstel voorziet in een mogelijkheid voor het verlenen van een ontheffing
of vrijstelling van de regels die worden gesteld in een regeling op grond van dit
wetsvoorstel. Deze mogelijkheid kan worden gebruikt «indien met de aanvraag waarvoor
de vrijstelling of ontheffing wordt verleend aantoonbaar ten minste op een gelijkwaardige
wijze aan de duurzame ontwikkeling wordt bijgedragen». Deze bepaling wordt aangeduid
als een «right to challenge», dat in het kader van het programma Toekomstbestendige
wetgeving is uitgewerkt.22 Voor dit right to challenge is gekozen omdat het wetsvoorstel het mogelijk maakt
om aanvullend op bestaande regelgeving extra eisen te stellen ten behoeve van een
duurzame ontwikkeling, die voor alle betrokkenen gaan gelden. Het kan echter zo zijn
dat partijen binnen de doelgroep al zelfstandig initiatieven hebben genomen voor een
duurzame ontwikkeling (of plannen hebben in die richting) die afwijken van de regeling
die tot stand wordt gebracht, maar een zelfde of zelfs verdergaande verduurzaming
opleveren. Omdat het doel van verduurzaming voor de regering voorop staat, wil zij
ruimte geven aan dergelijke alternatieve oplossingen. Bovendien bevordert deze mogelijkheid
dat er ontwikkelingen kunnen (blijven) plaatsvinden op het door de regeling bestreken
onderwerp. Dat zet de deur open naar (blijvende) concurrentie. Een ondernemer die
op een voor hem eenvoudiger en daarmee kostenefficiëntere manier hetzelfde of zelfs
een beter niveau van duurzaamheid weet te bereiken, krijgt daarvoor de ruimte en kan
dus beter concurreren met anderen. Dat kan ook tot lagere prijzen voor consumenten
leiden. Daarnaast kunnen de ontheffing en, met name, de vrijstelling ook voor andere
bedrijven een alternatief bieden voor het bereiken van de gewenste of zelfs verdergaande
duurzame ontwikkeling. Indien dit alternatief aantrekkelijker is, kan dit de naleving
en daarmee het bereiken van die ontwikkeling bevorderen. De mogelijkheid voor het
indienen van een «challenge» dient zich al aan bij de consultatie: dan al kunnen partijen
aangeven dat zij vinden dat om de genoemde redenen de nog te stellen regels niet op
hen van toepassing moeten zijn. Op deze manier wordt voorkomen dat partijen die al
volgens relevante methoden opereren om duurzame ontwikkeling na te streven, niet gedemotiveerd
worden om te streven naar duurzame (productie)methoden vanwege de mogelijkheid geraakt
te kunnen worden door een regeling die op basis van een ingediend duurzaamheidsinitiatief
tot stand komt.
3.8. Evaluatie, verval en intrekking
3.8.1. Evaluatie, verval en intrekking van de regels
De maatregelen die op grond van dit wetsvoorstel tot stand komen hebben een experimenteel
karakter (zie ook paragraaf 3.1): de regeling wordt standaard voorzien van een horizonbepaling
van maximaal vijf jaar en uiterlijk binnen vijf jaar geëvalueerd. Dit om ervoor te
zorgen dat initiatieven die succesvol blijken te zijn door middel van het reguliere
wetgevingsproces binnen de daarvoor opgestelde specifieke wetgeving bestendig worden
gemaakt. Een regeling die niet het gewenste resultaat heeft, komt automatisch te vervallen.
Het is mogelijk het vervallen van de regeling eenmalig met maximaal vijf jaar uit
te stellen. Van deze mogelijkheid kan bijvoorbeeld gebruik worden gemaakt als uit
de evaluatie blijkt dat meer tijd nodig is om de effecten van de regeling voor de
duurzame ontwikkeling goed in beeld te brengen. Dit zou het geval kunnen zijn als
de effecten voor de duurzame ontwikkeling zich later manifesteren dan de termijn van
vijf jaar na inwerkingtreding van de regeling. Ook kan van deze mogelijkheid gebruik
worden gemaakt indien de regelgeving ter bestendiging van hetgeen is geregeld via
het reguliere wetgevingsproces niet tijdig kan worden gerealiseerd.
De Minister die verantwoordelijk is voor het beleidsterrein waarop op grond van dit
wetsvoorstel regels zijn gesteld, evalueert deze regels binnen vijf jaar. Deze evaluatie
ziet op de doeltreffendheid van de regels en de effecten daarvan in de praktijk. Zeker
nu de regels worden gesteld naar aanleiding van een verzoek van partijen, is het wenselijk
deze na verloop van tijd te evalueren om te kunnen beoordelen of deze daadwerkelijk
effect hebben in de praktijk en dus daadwerkelijk bijdragen aan de duurzame ontwikkeling.
Het is gebruikelijk dat in het kader van een evaluatie de mening van de verschillende
betrokken partijen over de effectiviteit van de regeling wordt meegenomen. Dat betekent
dat zowel de partijen die om de regelgeving hebben verzocht als andere betrokken partijen
hun mening over de regels kunnen geven in het kader van de evaluatie. Als uit de evaluatie
blijkt dat de regels doeltreffend en de effecten daarvan zichtbaar zijn en over die
regels onder betrokkenen in hoge mate tevredenheid bestaat, kan de keuze worden gemaakt
om deze regels een bestendig karakter te geven in de sectorspecifieke wetgeving.
Het is ook mogelijk dat het wenselijk is regelgeving die op grond van dit wetsvoorstel
tot stand is gebracht in te trekken (nog voordat deze als gevolg van de horizonbepaling
vervalt). Er wordt niet overgegaan tot intrekking van de regelgeving dan nadat aan
de indieners van het verzoek dat de aanleiding was voor de regelgeving de mogelijkheid
is geboden zich uit te spreken over het voornemen tot intrekking.
Zowel de verlenging van de regels als de intrekking van de regels moet bij het parlement
worden voorgehangen. Dit maakt het voor het parlement mogelijk om zich uit te spreken
over de wenselijkheid van de verlenging of intrekking van de naar aanleiding van een
verzoek gestelde regels.
3.8.2. Evaluatie van de wet
Naast de evaluatiebepaling voor de op grond van dit wetsvoorstel gestelde regels,
is in dit wetsvoorstel ook een evaluatiebepaling voor de wet zelf opgenomen. Dit wetsvoorstel
beoogt een aanvullende route te bieden aan partijen om duurzaamheidsinitiatieven tot
stand te brengen. De verwachting is dat het voorstel daarmee bijdraagt aan een duurzamer
Nederland. Tegelijkertijd is het vooraf moeilijk in te schatten hoe vaak initiatieven
aangedragen zullen worden, in hoeveel gevallen initiatieven daadwerkelijk in regelgeving
worden vertaald en in welke mate deze ook het beoogde doel (meer duurzaamheid) bereiken.
Met het oog daarop is opgenomen dat dit wetsvoorstel binnen zeven jaar wordt geëvalueerd
en vervolgens telkens na een periode van vijf jaar. De op grond van dit wetsvoorstel
te stellen regels met betrekking tot een duurzame ontwikkeling worden binnen vijf
jaar geëvalueerd. De uitkomsten van deze evaluaties kunnen vervolgens worden meegenomen
in de evaluatie van de wet. Uiteraard geldt ook ten aanzien van deze evaluatieverplichting
dat het de Minister van Economische Zaken en Klimaat vrij staat de wet eerder te evalueren
dan de voorgeschreven maximumtermijn van zeven jaar. Het ligt voor de hand om bij
deze evaluatie, naast de mate waarin de wet bijdraagt aan een duurzame ontwikkeling,
ook in te gaan op de effectiviteit van de voorgeschreven procedure. Hiervoor is het
van belang om naast het monitoren van tot stand gekomen initiatieven, ook initiatieven
die niet voor vertaling in regelgeving in aanmerking zijn gekomen, te volgen. Dit
geeft een beeld van de meerwaarde van de mogelijkheden die deze wet biedt om duurzaamheidsinitiatieven
te ondersteunen.
4. Verhouding tot andere wetgeving
4.1. Nationaal recht
4.1.1 Mededingingswet
Dit wetsvoorstel is bedoeld als aanvullend instrument voor het realiseren van een
duurzame ontwikkeling. In de eerste plaats gaat het daarbij om een aanvulling op de
mogelijkheid die artikel 101, derde lid, van het VWEU en artikel 6, derde lid, van
de Mededingingswet bieden om op duurzaamheid gerichte afspraken te maken die mogelijk
zijn onder het kartelverbod. Deze bepaling, die in het VWEU en de Mededingingswet
nagenoeg gelijk luiden, biedt een vrijstelling op het kartelverbod voor afspraken
«die bijdragen tot verbetering van de productie of van de distributie of tot bevordering
van de technische of economische vooruitgang, mits een billijk aandeel in de daaruit
voortvloeiende voordelen de gebruikers ten goede komt, en zonder nochtans aan de betrokken
ondernemingen
a. beperkingen op te leggen die voor het bereiken van deze doelstellingen niet onmisbaar
zijn, of
b. de mogelijkheid te geven, voor een wezenlijk deel van de betrokken goederen en diensten
de mededinging uit te schakelen.»
Deze vrijstelling blijft uiteraard bestaan. Het blijft dus mogelijk in situaties waarin
er geen noodzaak of wens is om een duurzaamheidsinitiatief in regelgeving te vertalen,
toch afspraken te maken die weliswaar een kartel opleveren maar toch zijn toegestaan.
Ter uitwerking van deze vrijstelling heeft de toenmalige Minister van Economische
Zaken de Beleidsregel mededinging en duurzaamheid 2016 opgesteld, waarin nader is
uitgewerkt in welke situaties de vrijstelling geldt.
4.1.2. Aansluiten bij bestaande wettelijke kaders
Ook (sectorspecifieke) wetten kunnen een grondslag bieden voor regels die een duurzame
ontwikkeling tot doel hebben. Indien een dergelijke grondslag de mogelijkheid biedt
om snel op een initiatief in te spelen, zal de betrokken Minister die een initiatief
krijgt voorgelegd, al dan niet in het kader van dit wetsvoorstel, gebruik maken van
die mogelijkheid. Het initiatief wordt daardoor in de bestaande sectorspecifieke regelgeving
geïncorporeerd. Regels naar aanleiding van een verzoek worden daarom op grond van
artikel 4, eerste lid, aanhef en onderdeel c, niet gesteld indien deze regels reeds
op grond van een andere wet bij regeling van gelijke orde kunnen worden gesteld. Het
is wenselijk dat regels in beginsel worden gesteld onder het bijzondere wettelijk
kader dat daarvoor is gecreëerd. Bovendien is die procedure sneller te doorlopen.
Indien de regels waartoe wordt verzocht onder het bijzondere wettelijk kader slechts
bij wet kunnen worden gesteld en er dus (nog) geen grondslag is om deze regels onder
de bijzondere wet bij algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling
te stellen, kan onderhavig wetsvoorstel soelaas bieden.
Regels die op grond van dit wetsvoorstel worden gesteld, zullen vaak betrekking hebben
op onderwerpen waarvoor al regelgeving bestaat. Juist in die situaties is het van
belang dat de regels op grond van dit wetsvoorstel vindbaar zijn in het geheel van
regelgeving over een onderwerp. Het ligt in die situaties voor de hand dat die regels
worden opgenomen in een bestaande regeling over hetzelfde onderwerp. Waar dit niet
mogelijk of wenselijk is, kan ook gekozen worden voor een zelfstandige regeling onder
dit wetsvoorstel.
Zoals eerder toegelicht zullen de op grond van dit wetsvoorstel gestelde regels binnen
een periode van vijf naar na inwerkingtreding daarvan geëvalueerd worden. Wanneer
de uitkomsten van deze evaluatie positief zijn, ligt het voor de hand dat er stappen
worden gezet om deze regels omwille van eenheid van recht te integreren in het daarvoor
bestemde wettelijke stelsel.
4.1.3. Hogere regelgeving
Een andere in artikel 4 opgenomen reden om niet over te gaan tot het stellen van regels
(onderdeel b) doet zich voor indien de te stellen regels zouden afwijken van hetgeen
bij regeling van hogere orde is geregeld. Het is niet wenselijk om dit wetsvoorstel
te gebruiken om, ook al is dat op verzoek van partijen uit de samenleving en bestaat
daarvoor een breed draagvlak, af te wijken van hogere wetgeving die via de daarvoor
geëigende procedure tot stand is gebracht. Deze voorziening ziet daarmee niet op de
situatie waarin het onderwerp van de te stellen regels al is opgenomen in een wet
of algemene maatregel van bestuur waarbij de op grond van onderhavig wetsvoorstel
te stellen regels niet in strijd zijn met die bestaande regels doordat zij de bestaande,
niet uitputtend bedoelde, regels bijvoorbeeld verder uitwerken of invullen. Voor een
dergelijke situatie biedt onderhavig wetsvoorstel wel een grondslag.
4.1.4. Experimenteerregelgeving
Diverse wetten bevatten experimenteerbepalingen, al dan niet in de zin van de aanwijzingen
2.41 en 2.42 van de Aanwijzingen voor de regelgeving. Het gaat hierbij om regelgeving
waarin grondslagen worden opgenomen om in lagere regelgeving bij wijze van (tijdelijk)
experiment van hogere regelgeving af te kunnen wijken.
Op grond hiervan kunnen (ook) wettelijke experimenten die gericht zijn op een duurzame
ontwikkeling vorm worden gegeven. Het onderhavige wetsvoorstel is in beginsel complementair
aan deze experimenteerbepalingen. Zo kan op basis van een experimenteerbepaling ook
worden afgeweken van hogere regelgeving, wat onder het onderhavige wetsvoorstel niet
mogelijk is. Dat laat onverlet dat er tussen experimenteerregelgeving en het onderhavige
wetsvoorstel ook een beperkte mate van overlap kan bestaan. Het gaat dan bijvoorbeeld
om gevallen waarin ten aanzien van een bepaald onderwerp zowel een verzoek kan worden
gedaan om een duurzaamheidsinitiatief op grond van dit wetsvoorstel te vertalen in
regelgeving als in een experiment kan worden voorzien en er daarbij sprake zou zijn
van het aanvullen van een hogere regeling. In die gevallen geldt op grond van artikel 4,
tweede lid, onderdeel c, dat als een verzoek waarvoor aanvulling van wet- en regelgeving
nodig is past binnen een experimenteerregeling, van laatstgenoemde mogelijkheid gebruik
wordt gemaakt als die regeling van gelijke orde is.
4.2. Europees en internationaal recht
4.2.1. Verhouding van de wet tot Europees (mededingings)recht
Het wetsvoorstel zorgt ervoor dat algemene voorschriften op een democratische manier
tot stand komen. De ten behoeve hiervan ingebouwde waarborgen zijn niet alleen vanzelfsprekend
in een democratische rechtsstaat, maar zijn ook van belang met het oog op het Europees
(mededingings)recht.
In het bijzonder is het van belang strijdigheid te voorkomen met de artikelen 4, derde
lid, van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU), en 101 van het VWEU. Het
is mogelijk dat er een verzoek wordt gedaan tot het stellen van regels dat, indien
het als afspraak tussen ondernemingen zou zijn vormgegeven, in strijd zou zijn met
artikel 101 VWEU (het kartelverbod). Dit artikel verbiedt overeenkomsten tussen ondernemingen,
besluiten van ondernemersverenigingen en onderling afgestemde feitelijke gedragingen
die de handel tussen lidstaten ongunstig kunnen beïnvloeden en ertoe strekken of tot
gevolg hebben dat de mededinging binnen de interne markt wordt verhinderd, beperkt
of vervalst. Het kartelverbod is gericht tot ondernemingen, maar in combinatie met
het eerder genoemde artikel 4, derde lid, van het VEU, heeft dit artikel ook gevolgen
voor wetgeving van de lidstaten met (potentieel) mededingingsbeperkende gevolgen.
Het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft bepaald23 dat lidstaten geen afbreuk mogen doen aan het nuttig effect van het Europese recht.
Deze zogenaamde «nuttig effect-jurisprudentie» is gebaseerd op de algemene goedetrouwverplichting
van de lidstaten tegenover de Unie. Deze verplichting, ook wel aangeduid als «Unietrouw»,
volgt uit artikel 4, derde lid, van het VEU. Volgens vaste rechtspraak van het Hof
handelt een lidstaat ook in strijd met de eerder genoemde verdragsbepalingen wanneer
een lidstaat «het tot stand komen van met artikel 101 VWEU strijdige mededingingsregelingen
oplegt of begunstigt of de werking ervan versterkt, dan wel aan zijn eigen regeling
het overheidskarakter ontneemt door de verantwoordelijkheid voor het nemen van besluiten
tot interventie op economisch gebied aan particuliere marktdeelnemers te delegeren».
Volgens deze jurisprudentie zijn twee categorieën van overheidsmaatregelen verboden.
Dit betreft ten eerste overheidsmaatregelen die het tot stand komen van met artikel 101
VWEU strijdige mededingingsregelingen opleggen, begunstigen of de werking ervan versterken.
De kern van dit verbod is dat lidstaten niet via wetgeving afspraken van ondernemingen
mogen beschermen tegen de toepassing van artikel 101 VWEU. Het gaat dus om situaties
dat er sprake is van een gedraging, bijvoorbeeld een afspraak tussen ondernemingen,
die in strijd is met artikel 101 VWEU en waarvan een lidstaat via wetgeving deelname
aan die afspraak oplegt of begunstigt of de werking van die afspraak versterkt. Van
dit laatste zou sprake kunnen zijn in geval van het algemeen verbindend verklaren
van op duurzaamheid gerichte afspraken. In onderhavig wetsvoorstel is hiervan geen
sprake omdat er slechts een verzoek wordt gedaan tot het stellen van regels. Er is
in dat geval geen sprake van een mededingingsbeperkende afspraak zodat deze ook niet
kan worden bekrachtigd. Daarbij is het wel van belang dat, indien de voorgestelde
regels als afspraak tussen ondernemingen in strijd zouden zijn met het kartelverbod,
deze niet al worden toegepast voordat daadwerkelijk is overgegaan tot het stellen
van de regels. Ook zullen partijen zich bewust moeten zijn van de werking van het
kartelverbod tijdens het proces van voorbereiding van een verzoek tot het stellen
van regels. Ten overvloede wordt opgemerkt dat het kartelverbod ook blijft gelden
wanneer wordt overgegaan tot het stellen van regels naar aanleiding van verzoek. Partijen
mogen dus niet, naast of in aanvulling op die regels, in strijd met het kartelverbod
handelen.
De tweede categorie van verboden overheidsmaatregelen betreft de overheidsmaatregelen
waaraan het overheidskarakter wordt ontnomen door de verantwoordelijkheid voor het
nemen van besluiten tot interventie op economisch gebied aan particuliere marktdeelnemers
te delegeren. In deze situatie wordt een publiekrechtelijke bevoegdheid aan ondernemingen
gedelegeerd. Beslissend is in dat geval of de overheid daadwerkelijk het laatste woord
heeft. Is dat het geval, dan is er sprake van een besluit met overheidskarakter en
is er geen sprake van strijd met de artikelen 4, derde lid, van het VEU, en 101 van
het VWEU. De jurisprudentie van het Hof van Justitie hierover is vrij casuïstisch
van aard. Illustratief is de zaak Cipolla24. Dit betrof een Italiaanse regeling over kostenveroordeling voor advocaten in procedures.
De beroepsorganisatie voor advocaten stelde een ontwerp voor deze tariefregeling op.
Het Hof oordeelde daarover eerder al dat een beroepsorganisatie daarbij niet handelt
als verlengstuk van het openbaar gezag. Het Hof stelde echter vast dat het overheidskarakter
van de tariefregeling voldoende was geborgd doordat het ontwerp voor de regeling daadwerkelijk
door de Minister kon worden aangepast en afgekeurd. Uit deze rechtspraak kan worden
afgeleid dat het stellen van voorschriften door een Minister op verzoek geen delegatie
van publiekrechtelijke bevoegdheden inhoudt. In lijn met deze jurisprudentie is in
artikel 25c van de Auteurswet bijvoorbeeld een bevoegdheid opgenomen voor de Minister
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen om op verzoek van een vereniging van makers
of exploitanten een billijke vergoeding vast te stellen voor de verlening van een
exploitatiebevoegdheid. Onderhavig wetsvoorstel betreft niet het vaststellen van een
vergoeding, maar het stellen van regels. De eerder genoemde jurisprudentie verzet
zich hier echter niet tegen, zolang er geen sprake is van delegatie van publiekrechtelijke
bevoegdheden. De op grond van dit wetsvoorstel te stellen regels kunnen weliswaar
alleen worden gesteld naar aanleiding van een daartoe strekkend verzoek, maar het
is de Minister die de noodzaak en proportionaliteit van de voorgestelde regels beoordeelt
en, na het volgen van een voorhangprocedure bij het parlement, bepaalt of er in het
(publiek) belang van de duurzame ontwikkeling regels worden gesteld en zo ja, welke.
4.2.2. Verhouding te stellen regels tot Europees en internationaal recht
Op grond van dit wetsvoorstel zullen geen regels gesteld worden die in strijd zijn
met internationaal recht. Om deze reden zal een verzoek niet tot het stellen van regels
leiden als de te stellen regels in strijd zouden zijn met een verdrag of een besluit
van een volkenrechtelijke organisatie (zie paragraaf 3.4). Hierbij moet in de eerste
plaats gedacht worden aan het VWEU en de onderliggende Europese regelgeving. Meest
relevant in dit verband zijn de bepalingen omtrent de interne markt waarmee beoogd
wordt het vrij verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal te borgen. Uitgangspunt
van dit beleid is dat lidstaten in beginsel goederen, personen, diensten en kapitaal,
afkomstig uit andere lidstaten, toelaten. Belemmeringen zijn slechts toegestaan wanneer
er sprake is van een gerechtvaardigde uitzondering. De regels die op grond van dit
wetsvoorstel worden gesteld, zullen waarschijnlijk het meest verband houden met het
vrij verkeer van goederen (artikel 28 e.v. VWEU). Het ligt namelijk het meest voor
de hand om bij het stellen van normen teneinde bij te dragen aan de duurzame ontwikkeling,
aan te sluiten bij (de productie van) goederen. Daarom wordt hierna op dit aspect
nader ingegaan.
Het vrij verkeer van goederen kan beperkt worden door financiële en niet-financiële
beperkingen. Financiële beperkingen zijn in- en uitvoerrechten of heffingen van gelijke
werking. Deze beperkingen zijn niet toegestaan (artikel 30 VWEU). De tussenstaatse
handel kan daarnaast worden beperkt door niet-financiële beperkingen: kwantitatieve
in- of uitvoerbeperkingen en maatregelen van gelijke werking (artikelen 34 en 35 VWEU).
Een maatregel van gelijke werking is volgens het Hof van Justitie van de Europese
Unie «iedere (handels)regeling der Lid-Staten die de intracommunautaire handel al
dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel, kan belemmeren»25. Kwantitatieve in- en uitvoerbeperkingen en maatregelen van gelijke werking zijn
verboden. Deze niet-financiële belemmeringen kunnen echter gerechtvaardigd worden
met een beroep op de in artikel 36 VWEU opgesomde belangen: de bescherming van de
openbare zedelijkheid, de openbare orde, de openbare veiligheid, de gezondheid en
het leven van personen, dieren of planten, het nationaal artistiek historisch en archeologisch
bezit of de industriële en commerciële eigendom. De desbetreffende maatregel moet
dan wel noodzakelijk en proportioneel zijn. In dit kader moet worden meegenomen of
het nagestreefde doel van duurzaamheid niet op een andere, mogelijk minder beperkende,
wijze bereikt kan worden en of er alternatieve maatregelen zijn (subsidiariteit).
Daarnaast is een beroep op de «rule of reason» mogelijk. Het Hof van Justitie van
de Europese Unie heeft bepaald dat «belemmeringen van [het] intracommunautaire verkeer
moeten worden aanvaard voor zover dringende behoeften ze noodzakelijk maken».26 Het belangrijkste verschil met de verdragsexceptie is dat de «rule of reason» kan
worden ingeroepen ter bescherming van ieder (dwingend) publiek belang. Er moet dus
sprake zijn van een maatschappelijk publiek belang, zoals milieubescherming, dat met
de maatregel wordt gediend. Ook in dit geval geldt dat de maatregel noodzakelijk en
proportioneel moet zijn en moet subsidiariteit van de maatregel worden meegenomen.
Wanneer er op grond van dit wetsvoorstel regels worden gesteld die het vrij verkeer
van goederen daadwerkelijk of potentieel beperken, zal dus telkens moeten worden bezien
of een beroep op een rechtvaardigingsgrond mogelijk is. Daarvoor is in eerste instantie
van belang op welk terrein de duurzame ontwikkeling wordt gediend. Als dit terrein
valt onder de belangen die zijn opgesomd in artikel 36 VWEU, ligt een beroep op deze
verdragsexceptie voor de hand. Is dit echter niet het geval, maar wordt er met de
regels wel aantoonbaar een maatschappelijk publiek belang gediend, dan moet een beroep
op de «rule of reason» worden gedaan. In beide gevallen moet worden aangetoond dat
de te stellen regels noodzakelijk zijn en niet verder gaan dan noodzakelijk om het
daarmee beoogde doel te realiseren. Daarnaast moet de maatregel non-discriminatoir
zijn.
Opgemerkt wordt dat, afhankelijk van het onderwerp waarop een verzoek betrekking heeft,
ook andere Europese regelgeving relevant kan zijn. Verwezen wordt bijvoorbeeld naar
artikel 43 VWEU dat de grondslag vormt voor regelgeving in het kader van het gemeenschappelijk
landbouwbeleid en artikel 194 VWEU dat een grondslag bevat voor regelgeving op het
terrein van energie. Op basis van deze en andere artikelen van het VWEU is ten aanzien
van diverse onderwerpen Europese regelgeving tot stand gekomen. Bij de beoordeling
van een verzoek zal ook worden bezien of er, gelet op deze sectorspecifieke Europese
regels, ruimte bestaat om het verzoek te vertalen in regelgeving.
Naast het VWEU moet ook rekening worden gehouden met andere verdragen. Dat betreft
bijvoorbeeld de Overeenkomst tot oprichting van de Wereldhandelsorganisatie, maar
ook meer specifieke verdragen op het terrein waarop de regels worden gesteld. Telkens
zal moeten worden bezien of de te stellen regels passen binnen deze verdragen.
5. Uitvoering
Voor een beschrijving van de wijze waarop aan dit wetsvoorstel uitvoering wordt gegeven,
wordt verwezen naar paragraaf 3. Het onderwerp waarop het verzoek tot het stellen
van regels betrekking heeft, bepaalt welke Minister verantwoordelijk is voor de behandeling
van dat verzoek. Het is goed denkbaar dat, voordat een verzoek tot het stellen van
regels wordt ingediend, er al contacten zijn tussen de desbetreffende partijen uit
de samenleving en het desbetreffende departement. Te denken valt aan contacten die
er op veel terreinen zijn in het kader van zogenaamde «green deals» en andere convenanten
waarbij het bedrijfsleven en de overheid samenwerken. In dat verband zou dit wetsvoorstel
behulpzaam kunnen zijn om een grotere verbetering van de duurzame ontwikkeling te
realiseren. Partijen kunnen echter ook zelfstandig een duurzaamheidsinitiatief ontwikkelen
en een verzoek indienen tot het vertalen van dit initiatief in regelgeving. Ook in
dat geval kunnen partijen overwegen om al voor indiening van het formele verzoek in
contact te treden met het desbetreffende departement over een voorgenomen verzoek.
In beide gevallen ligt het voor de hand dat het departement ook faciliterend optreedt
richting deze partijen. Zo is het denkbaar dat partijen behoefte hebben aan een inschatting
van de toetsing van het voorgenomen verzoek aan bijvoorbeeld internationaal recht
en hogere (nationale) regelgeving en het reeds bestaan van een grondslag voor het
stellen van de betreffende regels (zie paragraaf 3.4). Door behulpzaam te zijn bij
het maken van een dergelijke inschatting kan worden voorkomen dat partijen veel tijd
en energie steken in een bij voorbaat kansloos verzoek. Deze contacten kunnen ook
van belang zijn om in een vroeg stadium duidelijkheid te krijgen over de vraag of
het voorgenomen verzoek past bij het door de Minister gevoerde beleid en derhalve
kans van slagen heeft.
Indien de gedelegeerde wetgever, besluit tot het stellen van regels, wordt de Minister
die het aangaat ook verantwoordelijk voor de uitvoering van de regels, het toezicht
op de naleving en de handhaving daarvan. Dat geldt ook voor beoordelingen van verzoeken
tot ontheffing of vrijstelling (right to challenge) en de evaluatie van de gestelde
regels, die binnen vijf jaar na inwerkingtreding daarvan voorzien is.
6. Toezicht en handhaving
6.1. Inleiding
Het bijzondere karakter van het wetsvoorstel, waarmee regels naar aanleiding van een
verzoek van partijen gesteld kunnen worden die aanvullend zijn op bestaande regels,
brengt met zich dat dit voorstel zal dienen als grondslag voor voorschriften die in
belangrijke mate technisch van aard zijn en niet zonder meer leiden tot inbreuken
op in de maatschappij levende fundamentele waarden, of tot individuele schade of letsel
bij mens of dier. Gelet hierop wordt voorzien in een bestuursrechtelijk sanctie-instrumentarium.
Om de toezichts- en handhavingslasten zo beperkt mogelijk te houden moeten de verzoekende
partijen bij het verzoek tot het stellen van regels ook ingaan op de wijze waarop
zij zullen bijdragen aan het toezicht op de naleving en de handhaving van de te stellen
regels. Hierbij kan gedacht worden aan het inzetten van private instrumenten. Het
is bijvoorbeeld denkbaar dat partijen een keurmerk hebben ontwikkeld of ontwikkelen
dat wordt toegekend wanneer aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan. Partijen zouden
kunnen verzoeken om deze (inhoudelijke) voorwaarden in een regeling te vertalen. In
dat geval kan de controle die partijen zelf al in het kader van het keurmerk uitvoeren,
behulpzaam zijn bij de inrichting van het toezicht op en de handhaving van de gestelde
regels door de overheid. Hierbij valt te denken aan een bepaalde vorm van risicogebaseerde
inrichting van toezicht en handhaving. Zie ook paragraaf 3.3.4.
6.2. Toezicht
Voorzien is dat de Minister die het aangaat bij besluit ambtenaren aanwijst die met
het toezicht op de naleving van de gestelde regels zijn belast. Het is zeer waarschijnlijk
dat de op grond van dit wetsvoorstel te stellen regels een onderwerp beslaan dat (gedeeltelijk)
al wordt geregeld in een ander wettelijk stelsel. Het ligt dan voor de hand om de
toezichthouders die met het toezicht op de naleving van dat wettelijk stelsel zijn
belast, ook te belasten met het toezicht op de naleving van de op grond van dit wetsvoorstel
te stellen regels. Deze toezichthouders hebben veelal inzicht in de kring van normadressaten
en zijn reeds ingevoerd in de bestaande wettelijke verplichtingen. Het onderbrengen
van het toezicht op de naleving van de op grond van dit wetsvoorstel te stellen regels
zal in dat geval synergiewinst op kunnen leveren.
6.3. Handhaving
6.3.1. Last onder bestuursdwang en dwangsom
Het wetsvoorstel voorziet in de bevoegdheid voor de Minister die het aangaat om een
last onder bestuursdwang op te leggen ter handhaving van de gestelde regels. Met het
toekennen van deze bevoegdheid is de bevoegdheid om een last onder dwangsom op te
leggen overeenkomstig artikel 5:32 van de Awb gegeven. Met het toekennen van de bevoegdheid
tot het opleggen van deze herstelsancties wordt de Minister in staat gesteld om af
te kunnen dwingen dat overtreding van de te stellen regels ongedaan wordt gemaakt.
6.3.2. Bestuurlijke boete
De Minister die het aangaat kan een bestuurlijke boete opleggen aan degene die in
strijd met de gestelde regels handelt. Het kunnen beschikken over een punitief handhavingsinstrumentarium
is noodzakelijk om als aanvulling op en versterking van de bestuursrechtelijke herstelsancties
(last onder bestuursdwang en last onder dwangsom) in een slagvaardige en efficiënte
handhaving van de te stellen regels te kunnen voorzien. Of van deze bevoegdheid gebruik
wordt gemaakt zal per regeling die naar aanleiding van een verzoek van initiatiefnemers
tot stand komt, moeten worden beoordeeld. Door de in het wetsvoorstel opgenomen voorhangprocedure,
wordt de keuze voor het gebruik van de bevoegdheid ook aan de Eerste en Tweede Kamer
voorgelegd.
Het wetsvoorstel voorziet in een maximumboete ter hoogte van een geldboete van de
vijfde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht.
Dat is op dit moment € 83.000,-. Er is voor deze categorie gekozen omdat de te stellen
regels normen betreffen die nog niet op initiatief van de overheid tot stand zijn
gebracht onder een specifiek daarvoor bestemd wettelijk kader. Nu dit wetsvoorstel
ziet op het stellen van regels naar aanleiding van een verzoek van partijen, ligt
het voor de hand om ook met betrekking tot de maximale boetehoogte bij het karakter
van deze normen aan te sluiten. Omdat de te stellen regels naar verwachting in hoge
mate tot rechtspersonen (waaronder ook grote bedrijven) gericht zijn, moet de op te
leggen boete ook voldoende afschrikwekkend zijn. Daarom is gekozen voor aansluiting
bij de vijfde categorie uit het Wetboek van Strafrecht.
In de regelgeving die naar aanleiding van een verzoek wordt opgesteld, zullen ook
regels worden opgenomen over de hoogte van de bestuurlijke boete. Dergelijke regels
kunnen alleen in die regelgeving worden opgenomen omdat pas dan duidelijk is welke
normen zullen gelden en welke boetes bij overtreding daarvan moeten kunnen worden
opgelegd. Dat geldt ook voor de inrichting van het boetestelsel. Het is niet wenselijk
op voorhand één boetestelsel voor deze wet te ontwikkelen. De onderwerpen waarvoor
op grond van deze wet regels kunnen worden gesteld, zijn zeer divers. Inrichting van
één stelsel zou tot de onwenselijke situatie kunnen leiden dat normadressaten en handhavers
te maken krijgen met een bestuurlijk boetestelsel onder deze wet dat afwijkt van de
stelsels van wetten op hetzelfde terrein. Daarom is besloten de uitwerking van de
bestuurlijke boete plaats te laten vinden in de regelgeving die naar aanleiding van
het verzoek wordt opgesteld. Bij de inrichting van het stelsel wordt zo veel mogelijk
aangesloten bij de eventueel bestaande bestuurlijke boetestelsels in regelgeving over
het onderwerp waarop de te stellen regelgeving betrekking heeft. Zo wordt bewerkstelligd
dat normadressaten en handhavers op hetzelfde terrein zo veel mogelijk met gelijke
bestuurlijke boetestelsels te maken hebben. De regels worden in beginsel bij algemene
maatregel van bestuur gesteld. Enkel indien dit nodig is om aan te sluiten bij bestaande
stelsels (zie bijvoorbeeld de Wet dieren waarbij de indeling van overtredingen in
boetecategorieën bij ministeriële regeling plaatsvindt) worden deze regels krachtens
algemene maatregel van bestuur bij ministeriële regeling gesteld.
7. Regeldruk
Voorop staat dat het wetsvoorstel een vrijwillige nieuwe mogelijkheid voor partijen
creëert om duurzaamheidsinitiatieven verder te brengen. Partijen zijn niet verplicht
gebruik te maken van het instrument dat met dit wetsvoorstel wordt gecreëerd.
Partijen die gebruik willen maken van de door het wetsvoorstel geboden mogelijkheden,
krijgen primair te maken met regeldrukeffecten. Daarnaast krijgen ook partijen die
in de sector opereren waarvoor het initiatief consequenties zal hebben mogelijk te
maken met regeldrukeffecten. Beide zijn hieronder beschreven per fase van het proces
waarin ze optreden.
7.1. Indieningsfase
Degenen die een duurzaamheidsinitiatief willen laten vertalen in regelgeving moet
daartoe een verzoek indienen. Een dergelijk verzoek moet aan verschillende voorwaarden
voldoen (zie hiervoor paragraaf 3.3). Naast een omschrijving van de te stellen regels
en een beschrijving van de verwachte duurzaamheidseffecten daarvan, moeten de indieners
een onderzoek aanleveren van het draagvlak onder degenen die de te stellen regels
moeten naleven, en onder degenen voor wie de te stellen regels anderszins gevolgen
hebben (zoals consumenten, maatschappelijke organisaties) en een effectenonderzoek
(markteffecten en neveneffecten). Ten slotte moeten de indieners inzicht bieden in
de wijze waarop partijen bijdragen aan het toezicht op naleving van de te stellen
regels.
De daadwerkelijke omvang van de regelkosten die hieruit voortvloeien, is afhankelijk
van het aantal verzoeken dat wordt ingediend en de inhoud van deze verzoeken. Een
omvangrijk en ingewikkeld verzoek zal meer vergen van zowel de indieners als de Minister.
Op voorhand is met het oog hierop niet precies vast te stellen wat de lasten voor
de samenleving of het bedrijfsleven als geheel zullen zijn. Wel kan een indicatie
van de regeldrukkosten worden gegeven voor verschillende scenario’s.
De regeldrukkosten in verband met een draagvlakonderzoek zullen, afhankelijk van het
scenario, naar verwachting uiteenlopen van € 5.000 tot € 60.000 per ingediend verzoek.
In een scenario waarin sprake is van een sterk georganiseerde sector en een goed aangesloten
maatschappelijk middenveld vinden doorgaans al diepgaande sectorbrede gesprekken plaats
ten behoeve van convenanten. De meerkosten voor het onderzoeken van het draagvlak
onder deze groepen ten behoeve van een initiatief in het kader van dit wetsvoorstel
raken dan aan nul. Wel dient het draagvlak onder consumenten nog te worden onderzocht.
De ervaring leert dat steekproeven onder specifieke groepen consumenten in sommige
gevallen voor rond de € 5.000 uitgevoerd kunnen worden. In een scenario waarbij sprake
is van een sector die in hoge mate ongeorganiseerd is, maatschappelijke organisaties
op afstand staan van het initiatief en consumenten moeilijk benaderbaar zijn, zullen
de regeldrukkosten naar verwachting hoger uitkomen. De inschatting is dat kosten voor
het onderzoek naar het draagvlak in de sector en onder maatschappelijke organisaties
dan al gauw in de richting van de € 30.000 lopen, terwijl gecompliceerd onderzoek
onder consumenten eveneens € 30.000 kan kosten. Deze bedragen zijn een tentatieve
inschatting en hangen sterk samen met de precieze vragen die bij een initiatief van
belang zijn. In incidentele gevallen zijn uitschieters naar boven denkbaar.
De regeldrukkosten in verband met het onderzoek naar de effecten van een voorgedragen
initiatief zullen, naar verwachting en afhankelijk van het scenario, uiteenlopen van
€ 5.000 tot € 50.000. In een scenario waarin er al breed onderzoek voorhanden is naar
de effecten van een bepaalde maatregel, leert de ervaring dat de bundeling van deze
onderzoeken ongeveer € 5.000 zal kosten. In een scenario waarin dat brede onderzoek
nog niet voorhanden is, maar de inschatting wel is dat kwantificering van effecten
wel mogelijk is en meerwaarde heeft bij de besluitvorming, is het van belang dat op
een proportionele wijze te doen. De tentatieve inschatting is dat dit in de regel
ongeveer € 50.000 zal kosten. In incidentele gevallen kan dit bedrag naar boven afwijken,
bijvoorbeeld als de effecten van een innovatie op een duurzaamheidsdoelstelling nog
nauwelijks bekend zijn.
Partijen die niet betrokken zijn bij de indiening van een verzoek kunnen eveneens
te maken krijgen met regeldruk. Zij zullen mogelijk worden gevraagd een enquête in
te vullen over de mate waarin zij zich kunnen vinden in het voorstel. Dat kost bij
een standaardtarief van € 54 en een uur werk € 54.
Opgemerkt wordt wel dat de gevolgen voor de ondernemers die zich succesvol kunnen
beroepen op het «right to challenge» naar verwachting beperkt zullen zijn, omdat zij
aantoonbaar kunnen maken dat zij ten minste op een vergelijkbare manier al aan de
duurzame ontwikkeling bijdragen. Er is in dat geval wel een beperkte toename van de
regeldruk voor zowel bedrijven als overheid. Uiteraard wordt een toename van de regeldruk
betrokken bij de proportionaliteit van de te stellen regels.
7.2. Besluitvormingsfase
Als de gedelegeerde wetgever wenst af te wijken van het door de partij ingediende
verzoek, dient de Minister deze partijen hierover te raadplegen. De daadwerkelijke
omvang van de regelkosten die hieruit voortvloeien, is afhankelijk van de complexiteit
van het voorstel en het aantal deelnemers aan het overleg. Een omvangrijk en ingewikkeld
verzoek zal meer overleg vergen. Wel kan een indicatie gegeven worden van een scenario
waarbij sprake is van minimaal overleg en een scenario waarbij meervoudig of langdurig
overleg nodig is. De scenario’s geven samen een bandbreedte voor de regeldrukgevolgen.
De regeldrukkosten voor het eerste scenario (minimale variant) worden ingeschat op
€ 108 per vertegenwoordiger van de indienende partij (voor een overleg van 2 uur,
en een standaarduurtarief van € 54). De kosten voor het tweede scenario worden ingeschat
op € 1.080 per vertegenwoordiger van de indienende partij (20 uur, standaarduurtarief
van € 54). De regeldrukkosten in verband met het raadplegen van de indiener kunnen
dus uiteenlopen van € 108 tot € 1.080 per vertegenwoordiger van de indienende partij.
7.3. Uitvoeringslasten en toezicht
Als er wordt besloten tot het vertalen van het duurzaamheidsinitiatief in regelgeving,
zal een ieder zich aan deze regels moeten houden. Dit kan bijvoorbeeld betekenen dat
bepaalde ondernemers aan hogere standaarden moeten gaan voldoen. De uitvoeringslasten
stijgen dan. In hoeverre dit het geval is, en hoe groot de gevergde aanpassing is,
wordt pas duidelijk als er een verzoek tot het stellen van regels wordt ingediend.
Dat geldt vanzelfsprekend ook voor een inschatting van de stijging van de toezichtlasten
voor de overheid als gevolg van de te stellen regels.
7.4. Regeldruk van tot stand te brengen regelgeving
Het wetsvoorstel zal leiden tot regelgeving om duurzaamheidsinitiatieven mogelijk
te maken. Bij de totstandkoming van deze regelgeving zullen waar opportuun de regeldrukeffecten
in kaart worden gebracht en worden meegenomen bij het beoordelen van de proportionaliteit
van het desbetreffende voorstel.
8. Totstandkomingsproces
8.1. Rondetafelgesprekken met ondernemingen, maatschappelijke organisaties en wetenschappers
In januari en februari 2017 hebben drie afzonderlijke rondetafelgesprekken plaatsgevonden
met vertegenwoordigers van respectievelijk ondernemingen, maatschappelijke organisaties,
en wetenschappers. Onderwerp van gesprek was gedachtevorming over het wetsvoorstel
ruimte voor duurzaamheidsinitiatieven ten behoeve van de uitwerking van het wetsvoorstel.
Hieronder worden de belangrijkste uitkomsten van de rondetafelgesprekken besproken.
Kortheidshalve zijn de (vaak meer gedetailleerde) punten die dubbelen met de reactie
op de internetconsultatie alleen in paragraaf 8.2 nader beschreven.
Uit het rondetafelgesprek met ondernemingen, waaraan 13 partijen deelnamen, bleek
dat partijen verschillend tegen het wetsvoorstel aankijken. Koplopers zagen meer mogelijkheden
voor duurzaamheidsinitiatieven in het wetsvoorstel, terwijl anderen bezorgd waren over een toename in de
administratieve en financiële lasten en de gevolgen voor de internationale concurrentiepositie
van Nederland. Ook over het wel of niet opnemen van een percentage voor het meten
van draagvlak liepen de meningen uiteen.
Aan het rondetafelgesprek met maatschappelijke organisaties namen in totaal zeven
partijen deel (waarvan vier non-gouvernementele organisaties, twee vakbonden en één
consumentenorganisatie). Maatschappelijke organisaties zagen het mee kunnen nemen
van achterblijvers op het gebied van duurzaamheid als een grote meerwaarde van het
wetsvoorstel. Tijdens de bijeenkomst kwamen punten naar voren die om uitwerking vroegen,
zoals de verwachte duur van het proces dat wordt gestart met dit wetsvoorstel en de
relatie van het voorstel met het internationale recht en het mededingingsrecht. Daarnaast
werd gesproken over het definiëren van draagvlak en het meten van draagvlak onder
consumenten.
Vijf wetenschappers uit de economische, juridische en filosofische richtingen van
de Universiteit Utrecht, de Universiteit van Amsterdam, de Erasmus Universiteit Rotterdam
en Tilburg University namen deel aan de wetenschappelijke ronde tafel. Enkele deelnemers
adviseerden om in het wetsvoorstel expliciet op te nemen dat de mededinging niet in
gevaar mag worden gebracht. Ook werd gesuggereerd om de overheid eerder in het proces
te betrekken zodat het publiek belang (en daarmee het overheidskarakter) te allen
tijde geborgd wordt. Anderen waren van mening dat dit niet nodig is omdat de onveranderde
rol van de ACM als toezichthouder op het kartelverbod de goede werking van het concurrentieproces
zal blijven borgen. Veel steun was er voor de Brundtland-definitie als definitie voor
«duurzame ontwikkeling». Tegelijkertijd werden ook suggesties aangedragen voor alternatieve
definities. Eén deelnemer was van mening dat de reikwijdte van het wetsvoorstel breder
moet zijn dan duurzaamheid.
Gedurende de totstandkoming van het wetsvoorstel zijn naast de rondetafelgesprekken
ook vele gesprekken gevoerd met brancheorganisaties, de SER, maatschappelijke organisaties
en andere belanghebbenden over de invulling van dit wetsvoorstel. Tevens heeft er
op reguliere basis overleg plaatsgevonden met de ACM over het wetsvoorstel en de rol
van de ACM daarin. De opbrengst uit bovenstaande gesprekken hebben geresulteerd in
het wetsvoorstel dat ter (internet)consultatie is voorgelegd (zie paragraaf 8.2).
8.2. Consultatie belanghebbenden
Het wetsvoorstel is in mei 2017 op internet geconsulteerd om een ieder in de gelegenheid
te stellen inbreng op dit voorstel te leveren. Er zijn in totaal 27 reacties ontvangen.
De reacties zijn afkomstig van (vertegenwoordigers van) ondernemers, (vertegenwoordigers
van) maatschappelijke organisaties, particulieren en de wetenschap. De reacties hebben
geleid tot aanvulling, verbetering en verduidelijking van het wetsvoorstel en de memorie
van toelichting. In het kader van de internetconsultatie is een vijftal vragen voorgelegd
over onderdelen van het wetsvoorstel.
Een belangrijk deel van de reacties gaat in op de vijf bij de consultatie gestelde
vragen naar achtereenvolgens: 1) de gewenste definitie van duurzaamheid, 2) de wijze
waarop invulling wordt gegeven aan het toetsen van het draagvlak, 3) de inrichting
van de adviesfase, 4) de balans tussen snelheid en zorgvuldigheid en 5) de mogelijkheid
een maximale duur te verbinden aan regelingen die op basis van het wetsvoorstel tot
stand komen.
8.2.1. Definitie van duurzame ontwikkeling
In de consultatieversie van het wetsvoorstel was de Brundtland-definitie opgenomen
als definitie van het begrip duurzame ontwikkeling. Gevraagd werd of deze definitie
voldoet, en zo niet, welke definitie de belanghebbenden voor ogen zouden hebben. Veel
respondenten gaven aan dat een brede definitie wenselijk is en enkelen suggereerden
de recentere omschrijving uit de Rio-verklaringen of de VN Conferentie uit 2011 te
hanteren. Naar aanleiding van deze reacties is de keuze gemaakt aan te sluiten bij
de teksten uit de Rio-verklaringen (zie paragraaf 3.2.2). Deze definitie sluit beter
aan bij recentere interpretaties van het begrip duurzame ontwikkeling dan de Brundtland-definitie
uit 1987. Enkele maatschappelijke organisaties pleitten ervoor om naast de definitie
naar andere internationale bronnen en standaarden te verwijzen. In de geconsulteerde
tekst is in de toelichting al verwezen naar de Sustainable Development Goals van de
Verenigde Naties en de klimaatakkoorden van Parijs. Verwijzing naar andere bronnen
is niet wenselijk, omdat deze niet passen binnen de gekozen definitie van duurzame
ontwikkeling.
8.2.2. Toetsen van draagvlak
In het geconsulteerde wetsvoorstel was opgenomen dat er voor een verzoek draagvlak
moet zijn onder degenen voor wie het verzoek gevolgen heeft (ondernemingen, consumenten
en maatschappelijke organisaties). Het werd aan de verantwoordelijke bewindspersoon
gelaten om te bepalen wanneer er voldoende draagvlak is, waarbij de memorie van toelichting
op dit punt duiding gaf. Gevraagd is wanneer respondenten vinden dat er sprake is
van «voldoende» draagvlak voor een verzoek.
Een meerderheid van de respondenten gaf aan begrip te hebben voor de term «voldoende»
met bijbehorende ruimte voor een beoordeling per geval door de desbetreffende Minister
omdat het moeilijk is hiervoor op voorhand strikte indicatoren vast te stellen. Wel
was er behoefte aan meer duidelijkheid over de vraag hoe de Minister de draagvlakbeoordeling uit zou voeren. In dat kader droegen respondenten
relevante indicatoren voor die gebruikt kunnen worden bij de weging van het draagvlak.
In de memorie van toelichting is naar aanleiding hiervan een passage toegevoegd waarin
enkele relevante indicatoren worden vermeld (zie paragraaf 3.3.2).
Verschillende respondenten wezen erop dat het onduidelijk is of sprake moet zijn van
voldoende draagvlak onder álle genoemde groepen. In het wetsvoorstel is nu verduidelijkt
dat het draagvlak onder degenen die de op basis van het initiatief te stellen regels
zullen moeten naleven ten minste voldoende hoog moet zijn (zie paragraaf 3.3.2). Daarnaast
is opgenomen dat het draagvlak onder andere groepen voor wie het initiatief gevolgen
heeft door de verantwoordelijk Minister meegewogen wordt in de totaalbeoordeling van
het voorstel. Daarbij kan onvoldoende draagvlak onder één van deze groepen op zichzelf
voldoende reden zijn om niet tot het stellen van regels over te gaan.
Met name maatschappelijke organisaties suggereerden dat onder het begrip draagvlak
ook het draagvlak onder toekomstige generaties en andere onmondige stakeholders (kinderen,
dieren), en onder belanghebbenden in productielanden zou moeten vallen. Naar aanleiding
hiervan is de memorie van toelichting verduidelijkt (zie paragraaf 3.3.2).
Vertegenwoordigers van ondernemingen stelden voor aanvullende (draagvlak)eisen aan
de indieners van een initiatief te stellen. Zo zou een initiatief alleen ingediend moeten kunnen
worden door (een afdoende vertegenwoordiging van) degenen die de maatregelen uiteindelijk
zouden moeten uitvoeren – doorgaans ondernemers. Het uitgangspunt van het wetsvoorstel
is dat initiatieven vanuit de samenleving worden gestimuleerd. Daarbij past het niet
om bij voorbaat mogelijk waardevolle duurzaamheidsinitiatieven van anderen dan ondernemers
uit te sluiten. Om tegemoet te komen aan de zorg dat bijvoorbeeld ondernemers, zonder
daar invloed op te hebben, geconfronteerd kunnen worden met regels naar aanleiding
van een verzoek van anderen, is in de memorie van toelichting verduidelijkt dat het
wetsvoorstel bedoeld is om breed gedragen initiatieven te ondersteunen door middel
van regelgeving. Het ligt daarbij voor de hand dat het bestaan van draagvlak voor
een verzoek tot het stellen van regels een belangrijk aspect is bij de weging van
een dergelijk verzoek.
8.2.3. De inrichting van de adviesfase
In het geconsulteerde wetsvoorstel was opgenomen dat de ACM de gelegenheid zou worden
gesteld te adviseren over de markteffecten van een ingediend initiatief. In de memorie
van toelichting bij het wetsvoorstel was daarnaast opgenomen dat, indien gewenst,
ook anderszins advies kon worden ingewonnen bij andere organisaties, zoals het Planbureau
voor de Leefomgeving. Gevraagd is hoe respondenten vinden dat de adviserende fase
vorm zou moeten krijgen, en wie daarbij zouden moeten worden betrokken.
Respondenten waren over het algemeen tevreden met de wijze waarop de adviserende fase
in het wetsvoorstel gestalte heeft gekregen. In een enkele reactie werden meer in
algemene zin bezwaren geuit tegen de inrichting van de adviserende fase omdat er een
te grote bewijslast op initiatiefnemers rust. Dit kwam voort uit de vrees dat bewezen
moet worden dat een initiatief niet op een andere wijze kan worden gerealiseerd dan
middels een regeling op basis van dit wetsvoorstel. Deze vrees is ongegrond. Er is
geen voorwaarde dat de duurzaamheidswinst enkel gerealiseerd kan worden via dit wetsvoorstel.
Wel zal een Minister bij de afweging van de positieve en negatieve gevolgen van een
ingediend verzoek de proportionaliteit van de maatregel beoordelen (zie paragraaf 3.4).
De adviserende rol van de ACM in het kader van dit wetsvoorstel werd breed ondersteund.
Diverse respondenten reageerden op de vormgeving van de rol van de ACM. In de memorie
van toelichting is naar aanleiding van deze opmerkingen meer duidelijkheid verschaft
over de kenmerken en kwaliteiten van de ACM en hoe haar adviserende rol invulling
heeft gekregen (zie paragraaf 3.5). Diverse respondenten gingen verder in op de wijze
waarop andere organisaties een rol zouden kunnen krijgen in de advisering en dan met
name met betrekking tot de gevolgen van het verzoek voor de duurzame ontwikkeling.
Artikel 5 van het wetsvoorstel is op dit punt aangepast. Daarin is opgenomen dat de
Minister over de gevolgen van de te stellen regels voor de duurzame ontwikkeling advies
vraagt aan een door hem te bepalen partij. In de toelichting is bovendien beschreven
dat de Minister daarnaast de mogelijkheid heeft over eventuele andere effecten van
een voorstel nader advies in te winnen.
Ook vonden sommigen dat de adviserende en consulterende fase parallel zouden kunnen
lopen. In de memorie van toelichting is nu ter verduidelijking opgenomen dat dit in
bepaalde gevallen, en afhankelijk van het initiatief mogelijk is. Daarnaast is in
de memorie van toelichting verduidelijkt dat het gebruikelijk is om de consultatie
van de te stellen regels via de internetconsultatie te houden, maar dat consultatie
op een andere geschikte wijze ook denkbaar is. Verschillende respondenten pleitten
er daarnaast voor het uitvoeren van een uitvoerings- en handhavingstoets in de wet
op te nemen. Besloten is dit niet in de wet op te nemen, maar hier in de memorie van
toelichting nader op in te gaan (zie paragraaf 3.5).
Een enkele respondent suggereerde op te nemen dat de adviezen binnen een termijn van
zes weken moeten worden gegeven. Dit is niet in het wetsvoorstel opgenomen omdat de
termijn die nodig is om advies te kunnen geven afhankelijk zal zijn van de inhoud
en omvang van het verzoek.
8.2.4. Balans tussen zorgvuldigheid en snelheid
Het wetsvoorstel beoogt een optimale balans te vinden tussen zorgvuldigheid en snelheid
in het tot stand brengen van duurzaamheidsinitiatieven. Aan de respondenten is gevraagd
hoe deze balans verder kan worden verbeterd.
Op deze vraag kwamen verschillende antwoorden. Veel respondenten wezen op het belang
van een eenvoudige, snelle procedure. Voor anderen staat juist zorgvuldigheid voorop.
Vanuit het perspectief van snelheid werd gesuggereerd om voortgangs- of maximumtermijnen
voor de verschillende fases van het traject in het wetsvoorstel op te nemen. In de
memorie van toelichting bij het wetsvoorstel is naar aanleiding hiervan een streeftermijn
opgenomen van zes maanden vanaf de ontvangst van het verzoek tot het moment dat de
Minister een voorstel voor de te stellen regels in het kader van de voorhangprocedure
aan het parlement stuurt (zie paragraaf 3.6). Enige snelheid past namelijk bij het
behouden van maatschappelijke energie om duurzaamheidsinitiatieven tot stand te brengen.
Tegelijkertijd is een kortere termijn, of termijnen verbonden aan specifieke fases
van het traject, met het oog op de verschillen tussen initiatieven niet wenselijk.
Dat pleit voor enige ruimte en flexibiliteit in termijnen. Het is aan de verantwoordelijk
Minister, na een voorhangprocedure bij het parlement, te beslissen wanneer regelgeving
tot stand komt. In het wetsvoorstel is daarnaast opgenomen dat de verantwoordelijke
Minister de initiatiefnemers ervan op de hoogte stelt wanneer blijkt dat de genoemde
termijn niet wordt gehaald.
Vanuit het perspectief van zorgvuldigheid suggereerden sommige respondenten dat diverse
waarborgen explicieter in het wetsvoorstel verwoord zouden moeten worden. Zo zou er
vooraf meer duidelijkheid moeten zijn over hoe een Minister bepaalde afwegingen dient
te maken. Hieraan is deels invulling gegeven. Het is op voorhand niet mogelijk volledig
inzicht te geven in de gevallen waarin een Minister zal oordelen dat er sprake is
van «voldoende» draagvlak. Wel zijn in de memorie van toelichting diverse indicatoren
opgenomen waar een Minister rekening mee kan houden (zie paragraaf 3.3.2). Het gaat
uiteindelijk om een politieke weging, die door de verantwoordelijke Minister (met
een inspraakmogelijkheid voor het parlement via de voorhangprocedure) gemaakt dient
te worden.
Een enkeling bracht in dat een aantal testcases kan helpen om te bezien of het proces
verder versneld kan worden. Dit inzicht wordt gedeeld. In artikel 14 van het wetsvoorstel
is bovendien opgenomen dat de wet uiterlijk binnen zeven jaar wordt geëvalueerd.
Enkele respondenten suggereerden bezwaar en beroep mogelijk te maken voor partijen
die worden belast met de uitvoering maar niet behoren tot de groep van initiatiefnemers.
Hierin is niet meegegaan. Het wetsvoorstel beschrijft een procedure om te komen tot
algemeen verbindende voorschriften. Algemeen verbindende voorschriften staan volgens
artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onderdeel a, in samenhang met artikel 7:1 van de
Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) niet open voor bezwaar en beroep. Daarnaast
volgt uit artikel 6:2 van de Awb dat ook tegen de weigering van een verzoek, in welk
geval er dus geen wettelijke regeling tot stand wordt gebracht, geen bezwaar en beroep
open staat. Het draagvlak onder degenen die de regels zullen moeten naleven is uiteraard
één van de aspecten die worden onderbouwd in het verzoek en dit is een belangrijk
aspect in het kader van de beoordeling van een verzoek. In het geval de uitkomst van
deze beoordeling is dat het wenselijk is om regels te stellen, kunnen de verzoekers
en derde partijen ook gedurende de consultatiefase hun bezwaren kenbaar maken.
8.2.5. Maximale duur aan regelingen
Uit het geconsulteerde wetsvoorstel volgt dat regelingen die op basis van de wet tot
stand komen, blijven bestaan tot een expliciet besluit genomen wordt de regeling te
stoppen of deze in sectorspecifieke wetgeving op te nemen. Met betrekking tot de regelingen
was een evaluatieverplichting opgenomen. Een andere mogelijkheid was om aan de regelingen
een maximale duur (vijf jaar, tien jaar) te verbinden. Om de regeling te verlengen
zou de procedure dan opnieuw moeten worden doorlopen. Aan de respondenten is de vraag
voorgelegd welke optie de voorkeur heeft.
Veel respondenten pleitten ervoor niet op voorhand of überhaupt niet een maximale
duur aan de regelingen te verbinden. Indien op basis van een evaluatie zou blijken
dat de regeling onvoldoende positieve effecten heeft, zou de regeling moeten worden
ingetrokken.
Vrijwel alle respondenten vonden een evaluatietermijn voor een op grond van dit wetsvoorstel
vastgestelde regeling van vijf jaar een redelijke termijn. Een enkeling suggereerde
indieners te verplichten zelf een voorstel voor een evaluatietermijn in het verzoek
op te nemen. Die termijn zou dan moeten kunnen afwijken van de verplichte vijfjaarlijkse
evaluatie. Deze suggestie is niet overgenomen. Ook zonder verplichting kunnen initiatiefnemers
de Minister verzoeken tot een eerder evaluatiemoment (zie paragraaf 3.8). Een langere
termijn dan vijf jaar is met het oog op de gebruikte procedure om tot de regelgeving
te komen niet wenselijk.
Enkele respondenten schreven dat bij een evaluatie ook de mening van betrokken partijen
gehoord moet worden. Sommige respondenten noemen in dit kader specifiek internationale
stakeholders. Dit is gespecificeerd in de memorie van toelichting (zie paragraaf 3.8).
Enkele respondenten reageerden op de vraag over de wenselijkheid van een evaluatie
van de wet als geheel. Zij vonden het passend dat de wet een tijdelijk karakter krijgt,
door de wet een tijdshorizon van vijf jaar te geven. Andere respondenten waren daarentegen
van mening dat na uitvoering van een evaluatie moet worden bezien of de wet, al dan
niet na wijziging daarvan, moet blijven bestaan. Van belang is dat een tijdshorizon
aan de wet het juridisch onmogelijk maakt de individuele regelingen die opgehangen
zijn onder de wet een langere tijdshorizon te geven. Dat laatste was volgens een groot
deel van de respondenten wel wenselijk. Er is dus niet voor gekozen een tijdshorizon
aan de wet te koppelen. Het ligt wel voor de hand de eerste evaluatie van de wet na
ongeveer zeven jaar te laten plaatsvinden, en daarna iedere vijf jaar. Dit is in het
wetsvoorstel opgenomen (zie paragraaf 3.8). Na vijf jaar zijn de eerste regelingen
geëvalueerd. Op basis daarvan kan vervolgens breder worden bezien of de wet doet wat
daarmee is beoogd. Uiteraard geldt ook op dit punt dat het de Minister van Economische
Zaken en Klimaat vrij staat de wet eerder te evalueren dan de voorgeschreven maximumtermijn
van zeven jaar.
Wel is aan deze opmerkingen tegemoet gekomen door de maatregelen die op grond van
dit wetsvoorstel tot stand komen te voorzien van een horizonbepaling van maximaal
vijf jaar. Dit om ervoor te zorgen dat initiatieven die succesvol blijken te zijn
door middel van het reguliere wetgevingsproces binnen de daarvoor opgestelde specifieke
wetgeving bestendig worden gemaakt. Regelgeving ten aanzien van initiatieven die niet
het gewenste resultaat hebben, komt automatisch te vervallen. Het is mogelijk om het
vervallen van de regelgeving eenmalig uit te stellen en de regelgeving met vijf jaar
te verlengen. Dit biedt enige flexibiliteit en sluit daarmee aan bij de opmerkingen
dat het niet op voorhand te voorspellen is wat de maximale termijn van een regeling
zou moeten zijn.
8.3. Advies Adviescollege toetsing regeldruk
Het Adviescollege toetsing regeldruk (hierna: ATR) heeft een advies uitgebracht over
een ontwerp van het wetsvoorstel. In zijn advies heeft ATR, naast handvatten voor
verbetering van het in kaart brengen van regeldrukeffecten, ook opmerkingen gemaakt
over de bredere effecten van het wetsvoorstel27. Naar aanleiding hiervan is de memorie van toelichting op verschillende punten aangepast.
Op de belangrijkste aspecten van het advies wordt hieronder nader ingegaan.
Voorop staat dat het wetsvoorstel een vrijwillige nieuwe mogelijkheid voor partijen
creëert om duurzaamheidsinitiatieven verder te brengen. Partijen zijn niet verplicht
om een verzoek in te dienen ten aanzien van een duurzaamheidsinitiatief. Uiteraard
geldt hierbij wel, dat áls een initiatief wordt vertaald in regelgeving, dit tot regeldruk
kan leiden. Dit gebeurt dan echter op verzoek van (een groot deel van de) sector zelf.
ATR adviseert om in de indieningsfase een vrijwillige quick scan op te nemen. Dit
zou partijen de mogelijkheid bieden om al in de indieningsfase inzicht te krijgen
in de verhouding van het voorgenomen verzoek tot een drietal (juridische) afwijzingsgronden
(thans redenen om niet over te gaan tot het stellen van regels) (strijd met internationaal
recht, afwijken van hoger (nationaal) recht, al bestaande aanwezigheid van grondslag).
Hiermee zou worden voorkomen dat partijen investeren om alle voor het verzoek benodigde
gegevens te verzamelen om vervolgens te vernemen dat het verzoek niet in regelgeving
wordt vertaald om één van voornoemde redenen. Het advies om deze faciliterende rol
in de vorm van een quick scan in het wetsvoorstel te verankeren, is niet overgenomen.
Zoals in paragraaf 5 al is opgemerkt, zal een verzoek veelal worden voorafgegaan door
een informeel proces waarin de initiatiefnemers al contact met het desbetreffende
ministerie hebben over het in te dienen initiatief. In dat proces kan ook al een indicatie
worden gegeven van de kans van slagen in relatie tot de redenen om niet over te gaan
tot het stellen van regels. Het formaliseren hiervan door een quick scan op te nemen
in het wetsvoorstel heeft daardoor nauwelijks meerwaarde voor de betrokken ondernemingen,
terwijl de lasten voor de overheid wel toenemen. Een verzoek tot regelgeving wijzigt
tijdens het proces van het verzamelen van de voor indiening benodigde gegevens naar
verwachting (meerdere malen), bijvoorbeeld omdat aanpassing van het verzoek nodig
is om voldoende draagvlak te verwerven of omdat dit nodig is voor een positieve weging
van het verzoek door de Minister. Voor een juridische toets op voornoemde redenen
is het nodig een gedetailleerde beoordeling van het verzoek uit te voeren. Ook een
kleine aanpassing van het verzoek kan gevolgen hebben voor een oordeel over de toepassing
van deze redenen. Daarom is ervoor gekozen om initiatiefnemers de mogelijkheid te
geven tijdig met het betrokken departement te sparren over de wijze waarop hun verzoek
ingericht zou kunnen worden om kans van slagen te hebben. Paragraaf 5 van deze toelichting
is naar aanleiding hiervan aangepast.
Het college adviseert verder om te verduidelijken hoe de procedure voor experimentele
regelingen op kleine of beperkte schaal vorm wordt gegeven. Aan dit advies is tegemoet
gekomen door een verduidelijking in paragraaf 3.2.5.
ATR adviseert na te gaan of de minimumeis voor het hebben van voldoende draagvlak
onder degenen die de te stellen regels zullen moeten naleven noodzakelijk is. In de
paragrafen 3.1 en 3.3.2 is dit uitgewerkt.
Met betrekking tot het right to challenge adviseert ATR het mogelijk te maken dat
bedrijven die werken met relevante bestaande methoden, die qua impact vergelijkbaar
zijn met de beoogde impact van een duurzaamheidsinitiatief, bij voorbaat worden uitgesloten
van de te stellen regels. Dit voorkomt het demotiveren van initiatiefnemers die reeds
op vergelijkbare wijze actief zijn en in dat geval moeten aantonen dat hun eigen methode
gelijkwaardig is. Naar aanleiding hiervan is paragraaf 3.7 aangevuld.
ATR adviseert om bij het beoordelen van een verzoek ook de validiteit van de aanleiding
van een voorstel mee te nemen. Zoals beschreven in paragraaf 3.3.3 dienen indieners
te laten zien wat de positieve en negatieve gevolgen zijn van een initiatief. Zij
zetten dit af tegen een nuloptie. Dat kan bijvoorbeeld het sluiten van een convenant
zijn. Er kunnen alleen positieve gevolgen ten opzichte van de nuloptie zijn als er
een valide aanleiding is om het verzoek te doen. Bijvoorbeeld als er sprake is van
free-riderproblemen. De verantwoordelijk Minister neemt dit vervolgens mee in zijn
afweging van de positieve en negatieve gevolgen, zoals beschreven in paragraaf 3.4.
Dit is verduidelijkt in die paragraaf.
ATR adviseert ook een MKB-toets uit te voeren voor die regelingen die moeten worden
nageleefd door het midden- en kleinbedrijf (MKB). Duurzaamheidsinitiatieven die zullen
worden ingediend, zullen naar verwachting doorgaans al in hoge mate rekening houden
met de belangen van het MKB: vaak zullen vertegenwoordigers van het MKB tot de indieners
behoren. Juist omdat initiatieven vanuit de maatschappij worden ingediend zullen deze
beter toegesneden zijn op bedrijfsprocessen en daarom praktisch beter uitvoerbaar.
Bovendien dienen, zoals in paragraaf 3.3.3, respectievelijk paragraaf 3.3.2 beschreven,
de indieners van een verzoek de effecten op duurzaamheid, markteffecten en neveneffecten
in beeld te brengen, en een draagvlaktoets te doen. Als er grote effecten zijn voor
het MKB, worden deze bij de neveneffecten in beeld gebracht. Als er onvoldoende rekening
wordt gehouden met het MKB, blijkt dit naar verwachting ook uit de draagvlaktoets.
Dat laat onverlet dat de verantwoordelijk Minister, indien deze dat nodig vindt, in
aanvulling hierop een MKB-toets kan uitvoeren bij het vertalen van een initiatief
in regelgeving.
Tevens adviseert ATR dat het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat een faciliterende
rol op zich neemt bij de invulling van dit wetsvoorstel. Hieraan wordt vanzelfsprekend
gehoor gegeven. Zoals in paragraaf 3.3.3 is vermeld, zal op de website van het ministerie
informatie worden geplaatst over het wetsvoorstel. Daarnaast zal de website ook dienen
om te verwijzen naar handige hulpmiddelen voor indieners van een verzoek, zoals het
Centraal Bureau voor Statistiek en de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO).
Daarnaast adviseert het college de werkbaarheid van het wetsvoorstel te toetsen bij
specifieke doelgroepen, zoals het MKB, alvorens het voorstel wordt ingediend. Dit
leidt tot meer zicht op de werkbaarheid van het wetsvoorstel. Zoals bij de totstandkomingsgeschiedenis
van dit wetsvoorstel in paragraaf 8.1 is beschreven, zijn er in 2017 verschillende
rondetafelgesprekken gevoerd over de werking van het wetsvoorstel. Eén daarvan bestond
uit een rondetafel met (vertegenwoordigers van) het MKB die verschillende sectoren
vertegenwoordigen. Ook is er in samenwerking met VNO-NCW een bijeenkomst georganiseerd
waarbij hun leden de werking van het wetsvoorstel aan de hand van praktijkvoorbeelden
konden toetsen. Daarnaast zijn diverse gesprekken gevoerd over de werking van dit
wetsvoorstel met partijen (zowel bedrijven, wetenschap als maatschappelijke organisaties)
die hierom hebben verzocht.
Alleen indien een klein deel van de sector zich verzet tegen een in regelgeving vertaald
initiatief en geen gebruik kan worden gemaakt van een ontheffing of vrijstelling,
leidt dit tot ongewenste extra regeldrukeffecten voor dit deel van de sector. Deze
extra regeldruklasten zijn, net als bij reguliere wetgeving, onderdeel van de proportionaliteitseisen
en worden afgewogen bij de beslissing om een initiatief al dan niet in regelgeving
te vertalen. Dit is verduidelijkt in de paragrafen 3.4 en 7.
ATR adviseert de regeldruk kwalitatief en kwantitatief in beeld te brengen. Het college
onderkent daarbij dat deze gevolgen onder andere afhankelijk zijn van de aard en het
aantal van de verzoeken voor algemeen verbinden voorschriften. Om in deze situatie
toch zicht te krijgen op de handelingen die partijen moeten verrichten om de wetgeving
na te leven, suggereert ATR te werken met bandbreedtes. Hieraan is gehoor gegeven.
In paragraaf 7 worden indicaties gegeven van de lasten waar partijen die een verzoek
indienen op basis van dit wetsvoorstel mee te maken kunnen krijgen.
8.4. Uitvoeringstoets ACM
De ACM oordeelt in haar uitvoeringstoets dat het wetsvoorstel uitvoerbaar is28.
Artikelsgewijs
Artikel 1
In dit artikel zijn de begripsbepalingen opgenomen. Voor een toelichting op de definitie
van duurzame ontwikkeling wordt verwezen naar paragraaf 3.2.2. Daarnaast is in dit
artikel bepaald dat waar in het wetsvoorstel wordt gesproken over Onze Minister dit
Onze Minister die het aangaat betreft. Deze definitie is opgenomen omdat het onderwerp
waarop een duurzaamheidsinitiatief betrekking heeft, bepalend is voor de Minister
onder wiens verantwoordelijkheid een verzoek tot het vertalen van dit initiatief in
regelgeving valt.
Artikel 2
Dit artikel vormt de kern van het wetsvoorstel. Het biedt een grondslag voor de Minister
die het aangaat om op basis van een daartoe strekkend verzoek regels te stellen in
het belang van een duurzame ontwikkeling. Blijkens het eerste lid worden deze regels
bij of krachtens algemene maatregel van bestuur gesteld.
Uit het tweede lid volgt dat een verzoek slechts kan worden ingediend ten aanzien
van de in dat lid opgesomde onderwerpen. Voorzien is om gericht te beginnen met de
toepassing van het wetsvoorstel.
Artikel 3
Artikel 3 regelt het verzoek tot het stellen van regels. Voor een toelichting hierop
wordt verwezen naar paragraaf 3.3. Opgemerkt wordt dat tegen een besluit dat op een
verzoek, als bedoeld in dit artikel, geen bezwaar of beroep kan worden ingesteld.
Dit volgt uit artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onderdeel a, in samenhang met artikel 7:1,
eerste lid, van de Awb. Daarnaast volgt uit artikel 6:2 van de Awb dat ook tegen de
weigering van een verzoek, in welk geval er dus geen wettelijke regeling tot stand
wordt gebracht, geen bezwaar en beroep open staat. Ter verduidelijking wordt opgemerkt
dat afdeling 3.2 van de Awb wel van toepassing is. Doel van de artikelen in die afdeling
is te borgen dat een besluit zorgvuldig en op basis van een belangenafweging tot stand
komt.
Door middel van het tweede lid zijn de artikelen 4:1, 4:2, eerste lid, 4:3a en 4:4
van de Awb van overeenkomstige toepassing verklaard op een verzoek tot het stellen
van regels in het belang van een duurzame ontwikkeling. Die artikelen zien op de aanvraag
om een beschikking en zijn dus niet van toepassing op een verzoek tot het stellen
van regels. Hetgeen in die bepalingen is geregeld, moet echter ook worden geregeld
voor een verzoek. De bepalingen zijn daarom van overeenkomstige toepassing verklaard.
Dit heeft tot gevolg dat op een verzoek tot het stellen van regels de volgende voorschriften
van toepassing worden.
• Het verzoek moet schriftelijk worden ingediend bij het bestuursorgaan dat bevoegd
is op het verzoek te beslissen. Dit is de Minister die verantwoordelijk is voor het
onderwerp waarop het verzoek betrekking heeft (artikelen 1 en 2, eerste lid, van het
wetsvoorstel).
• Het verzoek moet worden ondertekend en bevat ten minste de naam en het adres van de
verzoeker, de dagtekening en een aanduiding van het verzoek. In de wet zijn al diverse
(inhoudelijke) gegevens genoemd die daarnaast bij het verzoek moeten worden aangeleverd
(zie hiervoor artikel 3, eerste lid, van het wetsvoorstel en paragraaf 3.3 van deze
memorie van toelichting).
• Voor zover een aanvraag elektronisch wordt ingediend, wordt de ontvangst daarvan door
de Minister bevestigd.
• De Minister die bevoegd is om op het verzoek te beslissen kan daarnaast een formulier
vaststellen dat voor het indienen van een verzoek moet worden gebruikt. Dat zou bijvoorbeeld
aan de orde kunnen zijn als blijkt dat er veel verzoeken worden ingediend en dat stroomlijning
van de bij het verzoek aan te leveren informatie nodig is.
Er is voor gekozen om de artikelen 4:2, tweede lid, en 4:3 van de Awb niet van overeenkomstige
toepassing te verklaren. Op grond van artikel 4:2, tweede lid, moeten bij een aanvraag
alle gegevens en bescheiden worden verschaft die voor de beslissing op die aanvraag
nodig zijn, voor zover de aanvrager daarover redelijkerwijs de beschikking kan krijgen.
Uit artikel 4:3 vloeit voort in welke gevallen deze verplichting niet van toepassing
is. De keuze om die bepalingen niet van toepassing te verklaren op een verzoek tot
het stellen van regels is gelegen in het bijzondere karakter van dit verzoek. In het
eerste lid van het onderhavige artikel is opgenomen welke informatie bij een verzoek
moet worden aangeleverd. De Minister moet over deze informatie kunnen beschikking
om een besluit te nemen op het verzoek. Het is dan niet nodig dat artikel 4:2, tweede
lid, hierop eveneens van toepassing is. Dit draagt ook bij aan het zo beperkt mogelijk
houden van de regeldruk voor de indieners van een verzoek. Uit het derde lid volgt
overigens wel dat als bij een verzoek niet alle benodigde gegevens zijn aangeleverd,
de verzoeker het verzoek binnen een door de Minister te stellen termijn mag aanvullen.
Uit het derde lid volgt dat een verzoek niet wordt beoordeeld indien niet voldaan
is aan het eerste en tweede lid van dit artikel. Daarvan kan sprake zijn als niet
alle in het kader van een verzoek aan te leveren gegevens aanwezig zijn of de geleverde
informatie onvoldoende is om het verzoek te kunnen beoordelen. Als een verzoek niet
beoordeeld kan worden, wordt de indiener daarvan de gelegenheid geboden het verzoek
aan te vullen.
Indien nodig kunnen bij algemene maatregel van bestuur op grond van het vierde lid
regels worden gesteld over de wijze van indiening van een verzoek.
Artikel 4
Het eerste lid bevat de niet-limitatieve criteria voor de beoordeling van een verzoek.
Het tweede lid bevat een aantal redenen om niet over te gaan tot het stellen van regels.
Het gaat om gevallen waarin op grond van dit wetsvoorstel geen regels behoren te worden
gesteld. Een en ander is in paragraaf 3.4 toegelicht.
Artikel 5
Dit artikel regelt de advisering over het verzoek tot het stellen van regels. De Minister
zal aan een door hem te bepalen partij advies vragen over de gevolgen van de te stellen
regels voor de duurzame ontwikkeling. Deze partij zal daarmee een oordeel geven over
de onderbouwing die door de verzoekers op grond van artikel 3, eerste lid, aanhef
en onderdeel d, onder 1°, moet worden aangeleverd. Daarnaast wordt de ACM belast met
een adviestaak in het kader van het verzoek een duurzaamheidsinitiatief te vertalen
in regelgeving. De ACM zal advies uitbrengen over de onderbouwing van de markteffecten
van de voorgestelde regels. Dit betreft de onderbouwing die ingevolge artikel 3, eerste
lid, aanhef en onderdeel d, onder 2°, moet worden aangeleverd bij een verzoek tot
het vertalen van een duurzaamheidsinitiatief in regelgeving. Voor een toelichting
op deze adviezen, wordt verwezen naar paragraaf 3.5.
Artikelen 6 en 7
Een toelichting op de consultatie- en voorhangprocedure staat in paragraaf 3.6.
Artikel 8
Met artikel 8 wordt voorzien in de mogelijkheid tot het verlenen van een vrijstelling
of ontheffing van de regels waarin een duurzaamheidsinitiatief wordt vertaald. Dit
«right to challenge» is bedoeld voor diegenen die aantoonbaar op een alternatieve
wijze minimaal dezelfde bijdrage aan de duurzame ontwikkeling kunnen realiseren. De
aanvraag tot een vrijstelling of ontheffing bevat in ieder geval een tweetal zaken.
Ten eerste een beschrijving van de maatregelen die worden getroffen om ten minste
een gelijkwaardige duurzame ontwikkeling te bereiken als die bereikt wordt door het
volgen van de gestelde regels. Ten tweede een onderbouwing van de markteffecten en
andere relevante gevolgen van de te verlenen vrijstelling of ontheffing. Deze gegevens
zijn nodig om te kunnen beoordelen of de alternatieve wijze waarop aan de duurzame
ontwikkeling wordt bijgedragen kan worden gesteund. De bij een verzoek aan te leveren
gegevens kunnen nader worden uitgewerkt in een algemene maatregel van bestuur. Op
basis van het verzoek en de daarbij aangeleverde informatie zal de Minister beoordelen
of inderdaad minimaal dezelfde bijdrage aan de duurzame ontwikkeling kan worden gerealiseerd
en of de positieve gevolgen van de te verlenen vrijstelling of ontheffing (voor degene(n)
voor wie de vrijstelling of ontheffing wordt verleend, maar ook voor de concurrentie
of de ontwikkeling zelf; zie paragraaf 3.7) opwegen tegen mogelijke negatieve gevolgen
hiervan. Mogelijke gevolgen, bijvoorbeeld voor de markt, zullen bij een vrijstelling
eerder aan de orde zijn, dan bij een ontheffing. Dit hangt samen met het individuele
karakter van de ontheffing. De Minister kan voor een beoordeling van die gevolgen
advies vragen aan deskundigen. Wanneer de Minister bijvoorbeeld verwacht dat een te
verlenen vrijstelling aanzienlijke gevolgen kan hebben voor de markt, ligt het voor
de hand dat hij daarover advies vraagt aan de ACM. Aan een vrijstelling of ontheffing
kunnen voorschriften en voorwaarden worden verbonden en zij kunnen onder beperkingen
worden verleend. Zij kunnen daarnaast te allen tijde worden ingetrokken. Opgemerkt
wordt dat tegen een besluit om een vrijstelling of ontheffing al dan niet te verlenen
of in te trekken bezwaar en beroep kan worden ingesteld. Omdat het wenselijk is dat
een vrijstelling of ontheffing van de op verzoek gestelde regels kenbaar is, wordt
het verlenen daarvan vermeld in de Staatscourant. Dit geldt ook voor het intrekken
van een vrijstelling of ontheffing. Evenals de op verzoek gestelde regels, wordt ook
een vrijstelling of ontheffing binnen vijf jaar na verlening geëvalueerd. Deze eis
dient om te verzekeren dat de met een vrijstelling of ontheffing toegestane aanpak
daadwerkelijk een vergelijkbare bijdrage levert aan de duurzame ontwikkeling.
Artikel 9
Artikel 9 bepaalt dat de regels waarin een duurzaamheidsinitiatief wordt vertaald,
binnen vijf jaar na inwerkingtreding daarvan worden geëvalueerd. In paragraaf 3.8
is deze evaluatiebepaling toegelicht.
Artikel 10
Artikel 10 regelt dat de regelgeving waarin een duurzaamheidsinitiatief wordt vertaald
een horizonbepaling moet bevatten. Daarnaast is geregeld dat de werking van de desbetreffende
regeling eenmaal kan worden verlengd. Een voorstel tot verlenging van de regeling
moet bij de Eerste en Tweede Kamer worden voorgehangen. Een en ander is nader toegelicht
in paragraaf 3.8.
Artikel 11
Artikel 11 betreft de intrekking van regelgeving waarin een duurzaamheidsinitiatief
wordt opgenomen. Over een voornemen tot intrekking van deze regelgeving moet eerst
overleg worden gevoerd met degenen die het verzoek tot het stellen van de regels hebben
ingediend. De intrekkingsregelgeving wordt vervolgens voorgehangen bij de Eerste en
Tweede Kamer. Dit is toegelicht in paragraaf 3.8.
Artikelen 12 tot en met 14
De artikelen 12 tot en met 14 betreffen het toezicht op de naleving en de handhaving
van de regels waarin een duurzaamheidsinitiatief wordt vertaald. Deze artikelen zijn
toegelicht in paragraaf 6.
Artikel 15
Ingevolge artikel 15 wordt de wet geëvalueerd binnen zeven jaar na inwerkingtreding
daarvan. En daarna telkens binnen een periode van vijf jaar. Dit wordt in paragraaf 3.8
toegelicht.
Artikel 16
Artikel 16 betreft de inwerkingtreding van de wet. Deze treedt in werking op een bij
koninklijk besluit te bepalen tijdstip, waarbij voorzien is in de mogelijkheid van
gedifferentieerde inwerkingtreding.
Artikel 17
Met dit artikel wordt de wet voorzien van een citeertitel: Wet ruimte voor duurzaamheidsinitiatieven.
Hiermee wordt tot uitdrukking gebracht dat dit wetsvoorstel beoogt duurzaamheidsinitiatieven
te ondersteunen en ruimte te creëren voor de realisatie daarvan.
De Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat, M.C.G. Keijzer
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
M.C.G. Keijzer, staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat
Bijlagen
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.