Brief regering : Kabinetsreactie op het nader gewijzigd amendement van het lid Joseph c.s. over het invoeren van een goedkeuringsrecht bij interne waardeoverdracht van pensioenen (Kamerstuk 36578-14)

Nr. 15
BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 april 2025

In deze brief geef ik mijn schriftelijke reactie op het nader gewijzigde amendement
Joseph c.s. over het invoeren van een goedkeuringsrecht bij interne waardeoverdracht
van pensioenen.1 Daarnaast geef ik aan welke initiatieven ik wil nemen om samen met maatschappelijke
partijen het draagvlak voor de transitie onder deelnemers te vergroten en het duurzame
perspectief op meer koopkracht te versterken.

Om tot mijn reactie op het amendement te komen, heb ik mij gebaseerd op de wetsgeschiedenis
van de Wet toekomst pensioenen (hierna: Wtp), de voortgangsrapportages monitoring
Wtp,2 de diverse gesprekken die ik heb gevoerd met personen en organisaties die betrokken
zijn bij het pensioenstelsel,3 het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Raad van
State), de appreciaties van de sociale partners en uitvoeringsorganisaties uit de
sector, de zienswijzen van de toezichthouders en het advies van de Raad voor de rechtspraak.
Deze appreciaties, adviezen en zienswijzen heb ik op 17 maart jl. met uw Kamer gedeeld.4

Met de indieners van het amendement onderschrijf ik het belang van vertrouwen in het
pensioenstelsel en een solide draagvlak voor de transitie. Na de zorgvuldige en uitgebreide
wetsbehandeling van de Wtp, wordt er sinds medio 2023 uitvoering gegeven aan deze
grote stelselherziening. Mijn verantwoordelijkheid is om de uitvoering van de pensioentransitie
zorgvuldig te laten plaatsvinden, wat ook bijdraagt aan het vertrouwen in het pensioenstelsel.

Het is en blijft daarbij noodzakelijk om open te staan voor signalen en te zorgen
dat eventuele fouten voor deelnemers snel en adequaat worden hersteld. Daarbij moet
de wetgever balans vinden tussen het bieden van voorspelbaarheid aan uitvoerende partijen
en het tijdig doorvoeren van verbeteringen in het wettelijk kader waar nodig.

Ik volg de redenering van de Raad van State dat alleen zeer bijzondere en urgente
nieuwe inzichten en rechtspraak een heropening van het debat, dat in feite de stelselherziening
als zodanig betreft, rechtvaardigen, mede omdat de transitie naar het nieuwe pensioenstelsel
al in volle gang is en voor sommige pensioenfondsen zelfs al is afgerond. Alhoewel
het amendement volgens de indieners niet beoogt het fundament van het nieuwe pensioenstelsel
aan te tasten, raakt het wel een kernelement van de transitie naar het nieuwe pensioenstelsel.

In algemene zin merk ik op dat de adviezen en zienswijzen waaraan wordt gerefereerd,
gaan over het gewijzigd amendement Joseph c.s. dat op 13 februari is ingediend.5 Hoewel er een aantal wijzigingen is doorgevoerd in het nader gewijzigde amendement,
blijven de observaties over het invoeren van een goedkeuringsrecht via een individueel
bezwaarrecht dan wel collectief referendum in de kern overeind. Op die punten heb
ik daarom in deze brief gebruik kunnen maken van de adviezen en zienswijzen. Evenwel
zijn de volledige gevolgen van het nader gewijzigde amendement niet uitgebreid gesondeerd
met de uitvoeringspraktijk en de toezichthouders. In deze brief is derhalve een eerste
weergave opgenomen, gelet op de beperkte voorbereidingstijd die voor deze partijen
stond om over het nader gewijzigde amendement te adviseren.

Leeswijzer

De brief gaat in paragraaf 1 in op de belangrijkste kernmerken van ons tweede pijler
pensioenstelsel: collectiviteit en solidariteit. Paragraaf 2 gaat in op de gevolgen
van het amendement voor een evenwichtige transitie voor alle deelnemersgroepen, de
keuzebegeleiding van de deelnemer rondom een referendum dan wel individueel bezwaarrecht,
de positie van de sociale partners en andere juridische aspecten. Of en hoe het referendum
dan wel individueel bezwaarrecht is in te passen in de lopende transitie komt in paragraaf
3 aan bod, net als de financiële en budgettaire gevolgen. Tot slot ga ik in paragraaf
4 in op hoe ik samen met maatschappelijke partijen het draagvlak voor de transitie
onder deelnemers wil vergroten en het duurzame perspectief op meer koopkracht in de
uitkeringsfase wil versterken.

Collectiviteit en solidariteit in ons pensioenstelsel

Ons pensioenstelsel kenmerkt zich door collectiviteit en solidariteit. Pensioenfondsen
hebben als doel om te zorgen voor een zo stabiel en koopkrachtig pensioen als mogelijk.
Daarnaast vormt de AOW, waarin de uitkering is gekoppeld aan de stijging van het wettelijk
minimumloon, een essentieel onderdeel van het pensioenstelsel dat zorgt voor zekerheid
en stabiliteit.

Pensioendeelnemers van alle generaties nemen samen deel aan het pensioenfonds waarbinnen
goede en slechte risico’s onderling worden gedeeld, zodat zij gezamenlijk voordeel
behalen uit het pensioencollectief en onderlinge solidariteit. De verplichtstelling
draagt hieraan bij. Het behouden van deze collectiviteit en solidariteit is een belangrijke
randvoorwaarde voor het slagen van de pensioentransitie. Waar het gaat om regelingen
ondergebracht bij een pensioenfonds, wegen sociale partners en pensioenfondsen of
het in het belang van alle deelnemersgroepen is om de pensioenen bij elkaar te houden
(in te varen) en zo de collectiviteit en solidariteit te waarborgen, of niet.

Dat is ook de reden dat de Pensioenwet voorschrijft dat er sprake is van invaren,
tenzij dit onevenredig ongunstig is voor betrokkenen (artikel 150l van de Pensioenwet).6 Het is vervolgens aan sociale partners en pensioenfondsbesturen om daadwerkelijk
te beoordelen of invaren evenwichtig uitpakt.

Het bij elkaar houden van het collectief draagt bij om de doelen van de Wtp het snelst
te kunnen bereiken, omdat daarmee in de regel de voordelen van het nieuwe pensioenstelsel
neerslaan op het gehele pensioenvermogen in plaats van alleen op de nieuwe pensioenopbouw.
Deze verbetering in het verwachte pensioen is ook een van de redenen geweest om in
de Wtp een standaard invaarpad op te nemen. Dit sluit ook aan bij de wens van de meeste
sociale partners om te invaren naar het nieuwe pensioenstelsel. Daardoor profiteren
alle generaties snel van de voordelen van het nieuwe pensioenstelsel. Als er niet
wordt ingevaren komt de bestaande pensioenopbouw apart van de toekomstige opbouw te
staan.7

Het amendement schrijft voor dat het pensioenfonds kan invaren met uitzondering van
deelnemers die daartegen bezwaar maken, dan wel na het houden van een referendum.
Dat zal in de praktijk leiden dat een onbekend aantal individuele deelnemers niet
zal invaren dan wel dat regelingen als geheel niet zullen invaren. Het niet-invaren
leidt tot meer losstaande en kleinere pensioencollectieven dan in de uitgangssituatie.
De reeds opgebouwde pensioenvermogens zullen gescheiden worden van de nieuwe opbouw.
De mogelijkheden voor het collectief risico’s delen tussen generaties zullen daardoor
beperkter zijn. Deze beperking van de intergenerationele solidariteit heeft een prijs:
het perspectief voor het eerder verhogen van pensioenen zal in de meeste gevallen
verminderen.8 Berekeningen van DNB bevestigen dit beeld.9 Het bij elkaar houden van het pensioencollectief leidt in de berekeningen tot hogere
pensioenen ten opzichte van het opsplitsen van de intergenerationele collectieven.10 Ook brengt de situatie van kleinere collectieven en beperktere solidariteitselementen
met zich mee dat de houdbaarheid van de verplichtstelling onder druk kan komen te
staan. De verplichtstelling is een wezenlijk kenmerk van het Nederlandse pensioenstelsel,
waardoor miljoenen werknemers kunnen rekenen op een adequate financiële oude dag.
Dankzij de verplichtstelling bouwen meer werknemers pensioen op en kunnen risico’s
gedeeld worden zonder dat er sprake is van selectie-effecten.

Ten tijde van de behandeling van de Wtp is het individueel bezwaarrecht uitgebreid
besproken. Dit is ook opgenomen in de memorie van toelichting en meegenomen in de
toetsing van het wetsvoorstel door de Raad van State.

Er is niet voor het individueel bezwaarrecht gekozen om een aantal redenen:

– De deelnemer blijft achter in een pensioenregeling waar geen nieuwe toetreders meer
bijkomen en geen premie meer binnenkomt. De kans op een verbetering van zijn pensioenperspectief
neemt hierdoor veelal niet toe en mogelijk zelfs af.

– Het individuele bezwaarrecht vereist dat de deelnemer in staat is een afweging te
maken ten aanzien van het wel of niet invaren. Dit vraagt van de deelnemer dat hij
beschikt over voldoende tijd, energie en kennis om zich hierin te verdiepen. Daarnaast
bestaat er een risico dat een deelnemer zich niet goed realiseert wat de nadelige
gevolgen zijn van het niet-invaren waardoor hij verkeerde keuzes maakt.

– Als laatste geldt bij individueel bezwaarecht dat zelfs als maar een klein deel van
de deelnemers bezwaar maakt, de nadelen voor alle deelnemers in het collectief in
een pensioenfonds en daarmee ook voor de groep die geen bezwaar maakt, groot kunnen
zijn (zoals complexiteit van collectieve uitvoering van meerdere regelingen naast
elkaar en communicatie en de toename van uitvoeringskosten).

Deze nadelen voor het collectief kunnen dan vermoedelijk nog tientallen jaren voortduren.
Het parlement en de regering hebben uiteindelijk gekozen voor de vormgeving zoals
nu is opgenomen in de Pensioenwet. Gelet op deze overwegingen en consequenties is
gekozen om in plaats van het individueel bezwaarrecht te voorzien in andere waarborgen
om de belangen van pensioen- en aanspraakgerechtigden bij de besluitvorming te borgen.

Gevolgen amendement

Evenwichtige pensioentransitie

Bij de behandeling van de Wtp is benadrukt dat het belangrijkste vereiste in de pensioentransitie
de evenwichtigheid voor alle deelnemersgroepen is. Sociale partners hebben hierover
afspraken gemaakt en deze vastgelegd in het transitieplan. In het transitieplan wordt
in ieder geval stilgestaan bij vier keuzes: 1) of er adequate compensatie moet worden
geboden, en zo ja, op welke wijze; 2) of en op welke manier er een initiële vulling
van de solidariteitsreserve of de risicodelingsreserve plaatsvindt; 3) op welke wijze
het collectief vermogen omgerekend wordt naar individuele pensioenvermogens, en 4)
indien van toepassing, of gerichte vermogenstoedeling wordt toegepast om specifieke
invaardoelen te halen. Pensioenfondsbesturen hebben de verantwoordelijkheid om tot
een evenwichtige transitie te komen op basis van de afspraken uit het transitieplan.
Dit is verantwoord in het implementatieplan en wordt beoordeeld door DNB.

Ook bij een individueel bezwaarrecht dan wel een referendum moet de uitkomst van het
proces altijd evenwichtig zijn: zowel het scenario van invaren als het scenario van
niet-invaren moet deze toets doorstaan. Sociale partners en fondsen hebben, voor zover
zij het standaard-invaarpad hebben gevolgd, de variant van niet-invaren op dit moment
niet uitgewerkt. De plannen die nu zijn gemaakt zijn daarmee niet toereikend om deelnemers
een dergelijke keuze voor te kunnen leggen. Er zullen nieuwe plannen moeten worden
gemaakt. Niet-invaren is een wezenlijk andere variant. Dit omdat zowel de financiële
opzet van de oude FTK-regeling wijzigt (namelijk een gesloten regeling) als de financiële
opzet van de nieuwe regeling wijzigt en er nieuwe compensatie-afspraken moeten worden
gemaakt.

Deze compensatie-afspraken zijn ook weer afhankelijk van de invulling van de wijziging
van de financiële opzet van de FTK-regeling en de wijziging van de opzet van de nieuwe
regeling. Hierdoor loopt de transitie enkele jaren vertraging op. Daarnaast is het
in veel gevallen niet mogelijk om tot een evenwichtige transitie te komen bij niet-invaren,
omdat het fondsvermogen niet kan worden aangewend voor compensatie. Dit leidt ertoe
dat er geen evenwichtig alternatief klaarligt als het referendum uitwijst dat er niet
mag worden ingevaren of wanneer de deelnemer de individuele keuze maakt om niet in
te varen.

Compensatie bij niet-invaren

Als een fonds niet invaart of wanneer wordt gekozen voor een individueel bezwaarrecht,
vindt er nog steeds een transitie plaats waarin de pensioenregeling wordt gewijzigd
om te voldoen aan het wettelijk kader. Zo blijft er sprake van afschaffing van de
doorsneesystematiek en generatie-effecten die ook zichtbaar zullen zijn in de pensioenverwachtingen
en het netto profijt. Dit betekent dat er een compensatievraagstuk is bij niet-invaren,
zowel in het geval van een referendum als bij individueel bezwaarrecht.

Het nader gewijzigde amendement beoogt mogelijk te maken dat het fondsvermogen van
bezwaarmakers dan wel bij collectief niet-invaren benut kan worden om de compensatie
te financieren indien dit evenwichtig is. Er zal nader onderzocht moeten worden of
dit verenigbaar is met de bepalingen van het FTK. Het is namelijk op grond van de
huidige wettelijke bepalingen niet mogelijk om binnen het FTK aanspraken te herverdelen.11 Het amendement voorziet niet in een wijziging van dit wettelijk kader. Tevens is
het onduidelijk of het is toegestaan om bezwaarmakers en mensen die wel overstappen
naar het nieuwe pensioenstelsel van dezelfde leeftijd gedifferentieerde compensatie
te verlenen. Voor sociale partners en pensioenfondsen zijn dergelijke wettelijke kaders
voor vermogensverdeling noodzakelijk.

Het amendement beoogt mogelijk te maken om compensatie uit vermogen te verlenen. Voor
een bezwaarmaker geldt de volgende situatie: de bestaande opbouw blijft achter in
een gesloten regeling, hieraan worden vanuit collectief vermogen individuele aanspraken
toegevoegd voor de bezwaarmaker. Dit heeft een positief effect op de pensioenverwachting.
Tegelijkertijd geldt vanwege de sluiting van de regeling een verminderd pensioenperspectief.
Daarnaast blijft gelden dat de huidige FTK-regels van toepassing zijn op het bestaande
vermogen. Het pensioenperspectief in het FTK is lager dan in een Wtp-regeling. Er
is daarmee dus geen sprake van de voordelen van een dubbele transitie (gelijktijdig
overhevelen van vermogen en profijt van een verbeterd pensioencontract). Met andere
woorden: de met compensatie verhoogde bestaande opbouw kent een minder goed pensioenperspectief
dan wanneer dit zou zijn ingevaren. Dat betekent dat de compensatielasten met het
nader gewijzigde amendement nog steeds hoger zijn dan wanneer er wordt ingevaren.
Bij het invaren is er namelijk hoger pensioenperspectief op het gehele opgebouwde
pensioenvermogen.

De compensatielasten in het nader gewijzigde amendement zijn naar verwachting wel
lager dan in de vorige versies van het amendement.

Bovendien is met het nader gewijzigd amendement onduidelijk hoe het vermogen wordt
omgezet voor de groep die invaart naar het nieuwe pensioenstelsel. De groep bezwaarmakers
blijft volgens de toelichting bij het nader gewijzigde amendement dekkingsgraadneutraal
achter, met de mogelijkheid dat hiervan vermogen wordt afgezonderd ten behoeve van
compensatie. Onduidelijk is of de standaardmethode voor de invaargroep geldt en hoe
dit te combineren is met bijvoorbeeld het vullen van de solidariteitsreserve. Ook
blijft hiermee sprake van een herverdelingsoperatie, waar evenwichtige belangenafweging
van belang is. Dit zal vastgelegd moeten worden in een nieuw op te stellen transitieplan
en implementatieplan. Om dit te regelen, zullen aanvullende wettelijke maatregelen
nodig zijn.

De gevolgen voor het beslag op de premieruimte zijn op dit moment niet kwantitatief
duidelijk te maken. Dit zal nader uitgewerkt moeten worden. Wel is duidelijk dat bij
een gelijkblijvende benodigde compensatie vanuit de buffer, extra financiële middelen
nodig zullen zijn om tot dezelfde compensatie te komen als wanneer wordt overgestapt
naar een nieuwe pensioenregeling. Dit betekent ofwel extra herverdeling vanuit de
buffer ofwel een hoger beslag op de premie.

De mate van compensatie is uiteindelijk afhankelijk van de nieuwe compensatie-afspraken.
Hierbij moeten sociale partners en fondsen komen tot evenwichtige afspraken. Aangezien
zowel de oude FTK-regeling als de Wtp-regeling in financiële opzet zullen wijzigen,
zijn deze verwachte uitkomsten weer relevant voor de inhoud van de nieuwe compensatie-afspraken
en daarmee de benodigde inzet van het vermogen. Het positieve effect van de zogenaamde
dubbele transitie zal kleiner zijn en daarmee een groter beslag leggen op compensatie.
Op voorhand is onduidelijk of een ruimere inzet uit vermogenscompensatie tot evenwichtige
uitkomsten leidt.

Zonder adequate compensatie is er in geval van niet-invaren sprake van een onevenwichtige
transitie die voor groepen onevenredig ongunstig kan uitpakken. Dit geldt zowel voor
een referendum als voor individueel bezwaarrecht. Bij individueel bezwaarrecht is
het zelfs zo dat de beslissing van individuen gevolgen heeft voor het vermogen dat
aanwezig is voor invaren en daarmee voor de uitkomst van evenwichtigheid van de transitie
voor de deelnemers die geen bezwaar hebben gemaakt. Hoe groter de groep is die gebruik
maakt van het individueel bezwaarrecht, hoe minder vermogen er collectief beschikbaar
is voor het bewerkstelligen van een evenwichtige transitie. Aangezien op voorhand
niet duidelijk is hoe groot de groep is, zal het zeer complex zijn om voorafgaand
aan het «inspraakmoment» specifiek vast te stellen wat de financiële gevolgen zijn
voor het fonds als geheel.

Al met al concludeer ik dat het waarborgen van de evenwichtigheid van de pensioentransitie
zeer complex zal zijn met het amendement. Dit vergroot het risico voor pensioendeelnemers
op onevenwichtige uitkomsten, vooral ten aanzien van de afschaffing van de doorsneesystematiek.
Het gevolg hiervan, namelijk afbreuk van de solidariteit van het pensioenstelsel,
heeft een negatief effect op het draagvlak.

Keuzebegeleiding pensioendeelnemers

De achterliggende bedoeling van het amendement om deelnemers meer handelingsperspectief
te bieden, kan ik volgen. De pensioentransitie is ingrijpend en kan ook als ingrijpend
ervaren worden door pensioendeelnemers, zoals ook wordt aangedragen door de Koepel
van Gepensioneerden. Tegelijkertijd is het belangrijk de bredere consequenties van
het bieden van meer directe inspraak goed te wegen. Zo is in het geval van individueel
bezwaarrecht niet vooraf vast te stellen wat het te verwachte pensioen is voor deelnemers
als zij kiezen om achter te blijven. De uitkomst voor de individuele bezwaarmaker
is immers mede afhankelijk van de keuze van andere deelnemers. De daadwerkelijk implicatie
van de keuze wordt daardoor pas later duidelijk, zonder dat de deelnemer dit heeft
kunnen meewegen.

Om te zorgen dat deelnemers de gevolgen voor het collectief meewegen, is het nodig
dat de individuele deelnemer inzage heeft in de gevolgen van wel of niet invaren voor
het pensioenfonds en voor alle leeftijdsgroepen, waarbij bij niet-invaren de oude
opbouw in het FTK blijft en de nieuwe opbouw in het nieuwe pensioenstelsel plaatsvindt.
Hierbij horen, zoals benoemd door de Stichting van de Arbeid, ook de gevolgen voor
het te voeren beleggingsbeleid en indexatieperspectief en dus het zicht op een koopkrachtiger
pensioen.

Met het nader gewijzigde amendement wordt voorgeschreven dat deelnemers voor zowel
invaren als voor een «opt-out» hun verwacht pensioen te zien krijgen. Het is voor
sociale partners en pensioenfondsen echter niet mogelijk om op voorhand nauwkeurige
inschattingen te maken van de individuele pensioenverwachtingen omdat de pensioenverwachtingen
van de een afhangen van de individuele keuzes van anderen binnen het pensioencollectief.
Hoe meer mensen kiezen om niet in te varen, hoe groter de gevolgen voor het resterende
collectief zijn. Dit is pas duidelijk op het moment dat de keuzes zijn gemaakt. Hiermee
ontstaat er een inherente spanning voor uitvoeringspartijen om conform de bestaande
wettelijke vereisten deelnemers correct, duidelijk, evenwichtig en tijdig te informeren
en te begeleiden in hun keuze.

Dit betekent dat mensen keuzes zullen maken op basis van pensioenverwachtingen die
sterk afhangen van de keuzes van anderen. De Raad van State geeft hierover aan dat
daarmee een goede keuzebegeleiding onmogelijk is. Aanvullend geldt dat het nader gewijzigde
amendement niet voorziet in een mogelijkheid waarbij deelnemers na het maken van bezwaar
nogmaals kunnen kiezen. Dit is relevant aangezien iemand die bezwaar maakt dit doet
op basis van geschetste pensioenverwachtingen die er significant anders uit kunnen
zien nadat anderen binnen het pensioenfonds een keuze hebben gemaakt.

AFM stelt dat de keuze die de deelnemer moet maken in een referendum of op grond van
individueel bezwaarrecht zeer impactvol is en langetermijngevolgen heeft die de deelnemer
mogelijk niet goed kan overzien. De Raad van State stelt dat het de vraag is of een
dergelijke complexe problematiek, waarbij een invaarbesluit samenhangt met een veelheid
aan andere besluiten die in het kader van de transitie moeten worden genomen, zich
leent voor een simpele ja/nee-vraag. Zij benoemt dat naarmate een keuze moeilijker
te doorgronden is, de sturende invloed van andere factoren sterker is. Zo kan de optie
«niet-invaren» als status quo worden opgevat, terwijl niet-invaren óók een impactvolle
wijziging van de huidige situatie behelst. De nieuwe opbouw zal immers per definitie
in het nieuwe Wtp-stelsel plaatsen vinden en de bestaande regeling zal worden gesloten.
Ook voor gepensioneerden zal de situatie anders zijn aangezien er gevolgen zijn voor
het gehele collectief.

Bij niet-invaren zal namelijk de huidige regeling sluiten, waardoor de opzet van deze
regeling wijzigt (geen premie-inkomsten meer, aanpassen beleggingsbeleid) én het gewijzigde
amendement beoogt ook mogelijk te maken dat vermogen vanuit FTK kan worden geschoven
ten behoeve van doorsneecompensatie. Dit kan ook een vermogensherverdeling vanuit
aanspraken van gepensioneerden betreffen.

De Raad van State stelt verder dat het essentieel is dat de respons een adequate weerspiegeling
vormt van de gehele deelnemerspopulatie. Deelnemers die zich benadeeld voelen door
de uitkomst van een referendum of individueel bezwaarrecht zullen anders betogen dat
hun rechten zijn ontnomen. Voor zulke procedures zal bovendien vaker aanleiding zijn
als de uitkomst voor (sommige) deelnemers aantoonbaar onevenredig ongunstig is. Volgens
de Raad van State is de kans hierop nog groter bij het alternatief van een individueel
bezwaarrecht, waarbij zij aangeven dat er geen goede keuzebegeleiding mogelijk is
omdat de uitkomsten afhangen van de keuzes van andere deelnemers.

Concluderend geeft de Raad van State aan dat zij er niet van overtuigd is dat een
zinvol referendum of individueel bezwaarrecht in deze context wel mogelijk is en tot
een meer legitieme uitkomst zal leiden.

Positie sociale partners en wettelijke verantwoordelijkheden pensioenfondsbesturen

Sociale partners overleggen in Nederland over de inhoud van de pensioenregeling in
de tweede pijler. De transitie zoals die nu plaatsvindt is gestoeld op het door het
kabinet met sociale partners gesloten Pensioenakkoord. De arbeidsvoorwaardelijke fase
is sinds 1 januari 2025 voor nagenoeg alle pensioenregelingen bij pensioenfondsen
afgerond. In die arbeidsvoorwaardelijke fase maken sociale partners afspraken over
wijziging van de pensioenovereenkomst en een evenwichtige transitie naar het nieuwe
pensioenstelsel. Dat ziet zowel op de wijziging van de pensioenregeling in de toekomst
als de keuze over invaren van de pensioenen. Bij een rechtsgeldige wijziging van de
pensioenovereenkomst geldt dat deze eveneens doorwerking heeft in de rechtsverhouding
van gewezen deelnemers en pensioengerechtigden. Over de binding aan de wijziging van
een pensioenovereenkomst, voor de deelnemer, gewezen deelnemer, gewezen partner of
pensioengerechtigde is in de memorie van toelichting en tijdens de wetsbehandeling
van de Wtp uitvoering gesproken.12 Het amendement heeft impact op de positie van sociale partners. Het wordt dan namelijk
mogelijk dat de keuze van (een deel van) de deelnemers de collectieve afspraken tussen
sociale partners doorkruist. Dit staat op gespannen voet met verdragen van de International
Labour Organisation (ILO), zoals ook benoemd door de Raad van State en de Stichting
van de Arbeid. Op basis hiervan hebben werkgevers en werknemers het recht om zich
te verenigen en om in vrijheid collectieve onderhandelingen te voeren.13 Verdragspartijen moeten die vrije collectieve onderhandeling bevorderen en mogen
het niet belemmeren. Bovendien moet voorgenomen wetgeving die raakt aan deze collectieve
onderhandelingsvrijheid vooraf afdoende worden geconsulteerd bij sociale partners.

Daarnaast geldt dat pensioenfondsen de pensioenregeling uitvoeren in opdracht van
sociale partners. Bij de opdrachtaanvaarding beoordelen pensioenfondsen, aan de hand
van het transitieplan, of zij de opgedragen pensioenregeling en het eventuele invaarverzoek
van sociale partners kunnen uitvoeren.14 Hierbij wordt rekening gehouden met de van toepassing zijnde wet- en regelgeving,
waaronder de evenwichtige belangenafweging en de beheerste en integere bedrijfsvoering.
Pensioenfondsen kunnen niet eigenstandig besluiten een andere pensioenregeling uit
te voeren of een pensioenregeling, na referendum, niet uit te voeren. Dat is aan sociale
partners. Als de regeling niet uitvoerbaar blijkt, dient het pensioenfonds de opdracht
terug te geven aan sociale partners. Het voorgestelde amendement geeft geen duidelijkheid
over wat er gebeurt in deze situatie en over de vraag wie beslist over de keuze tussen
een referendum en individueel bezwaarrecht. De Raad van State onderschrijft dit ook,
en benadrukt dat de collectieve besluitvorming waarborgt dat een integrale en evenwichtige
afweging van alle betrokken belangen plaatsvindt. Sociale partners kunnen de belangen
van alle deelnemersgroepen beschouwen en zijn daarbij cruciaal voor de collectiviteit
en solidariteit binnen het stelsel.

Juridische aspecten

Het amendement werpt twijfel op over de juridische houdbaarheid van invaren. Bij zowel
de totstandkoming en parlementaire behandeling van de Wtp is hier uitgebreid bij stilgestaan
(o.a. paragraaf 10.2.5 in de memorie van toelichting).15 De Raad van State heeft de juridische onderbouwing van de wet op dit aspect expliciet
getoetst.16

Daarnaast heeft prof. Peters op verzoek van uw Kamer een juridische analyse17 uitgevoerd waarin de vraag centraal staat of bij het invaren van de pensioenen sprake
is van zodanige inmenging in het eigendomsrecht dat afbreuk wordt gedaan aan de wezenlijke
inhoud van de pensioenrechten waardoor en/of waarna risico’s bestaan voor de Staat,
werkgevers, het rechtsstelsel en pensioenfondsen.18 De juridische analyse gaat niet in op het vraagstuk van (vergroten van het) draagvlak
onder deelnemers in relatie tot het individueel bezwaarrecht. In mijn reactie op de
analyse ben ik ingegaan op de onderbouwing van het invaren van pensioenen.19 Inmenging is geoorloofd volgens het EVRM indien deze bij wet is voorzien, het algemeen
belang dient, en de «fair balance» test doorstaat (d.w.z. dat de genomen maatregelen
proportioneel zijn en geen onevenredige last opleggen). Volgens het Handvest en de
EVRM is inmenging geoorloofd indien de beperking bij wet is voorzien, en de beperking
de wezenlijke inhoud eerbiedigt van het recht dat wordt beperkt. Ik concludeer dat
uit de onderbouwing en behandeling van de Wtp blijkt dat aan de voorwaarden voor inmenging
van het eigendomsrecht is voldaan. De analyse van prof. Peters onderschrijft dat.
Daarbij wordt aangetekend dat het uiteindelijke oordeel hierover afhangt van de manier
waarop aan de wettelijke voorwaarden invulling wordt gegeven. Ik onderschrijf dus
niet de stelling dat het de vraag is of invaren juridisch wel is toegestaan.

Het amendement stelt «dat het buiten werking stellen van het individueel bezwaarrecht afbreuk doet aan
wezenlijke inhoud van pensioenrecht». Dit wordt ook aangedragen door de Koepel van Gepensioneerden. Peters geeft in zijn
analyse aan dat door het individueel bezwaarrecht buiten werking te stellen voor het
invaren, het lijkt alsof afbreuk wordt gedaan aan de wezenlijke inhoud van de pensioenrechten.
Waarbij Peters vervolgens aangeeft dat moet worden gekeken of dit kan worden gerechtvaardigd.
Daarvan zegt hij dat het buiten werking stellen van het individueel bezwaarrecht kan
worden verdedigd en ook dat het buiten werking stellen van het individueel bezwaarrecht
als zodanig de «fair balance test» kan doorstaan.20 Deze rechtvaardiging heeft te maken met de door de regering aangevoerde, en door
het parlement geaccordeerde, redelijke gronden21 voor het buiten werking stellen van het individueel bezwaarrecht bij de transitie.
Daar komt bij dat boven op de bestaande waarborgen vanuit de governance, de Wtp extra
waarborgen heeft gecreëerd, waaronder het hoorrecht en de versterking van de interne
governance. De bekendheid van het hoorrecht onder gewezen deelnemers en gepensioneerden
is beperkt, zo blijkt uit de peiling van Ipsos en het survey zoals uitgevoerd door
EY. De deelnemers en/of hoorrechtverenigingen die het hoorrecht hebben uitgeoefend,
zijn wisselend tevreden over de uitvoering van het hoorrecht.

Referendum inpassen in de lopende transitie

Gevolgen transitieproces

Alle pensioenuitvoerders zijn op dit moment druk bezig in een lopende transitie. Het
voorschrijven van een referendum dan wel individueel bezwaarrecht heeft grote impact
op de planning en strategie van alle fondsen die nog willen invaren. Dit wordt bevestigd
door de Pensioenfederatie en DNB. Het doorkruist niet alleen het op dit moment ingezette
beleggingsbeleid van pensioenfondsen,22 maar ook de mijlpalen die in het kader van het Herstel- en veerkrachtplan zijn vastgesteld
(zie paragraaf 3.2 Financiële en budgettaire gevolgen). Het amendement leidt tot een
wezenlijk andere inrichting van de pensioentransitie, zonder dat daarvoor nadere bepalingen
zijn opgenomen.

Om te zorgen dat er ook een evenwichtig scenario bij niet-invaren klaarligt voor het
referendum en/of er een voorziening is getroffen voor bezwaarmakers bij een individueel
bezwaarrecht, moeten sociale partners ingrijpende aanvullende afspraken maken en transitieplannen
herzien. Hierop wijzen ook DNB en de Stichting van de Arbeid. Voor het geval er voor
een referendum wordt gekozen zouden alle transitieplannen een evenwichtig voorstel
moeten hebben voor de situatie bij wel invaren en bij niet-invaren.

Als er wordt gekozen voor individueel bezwaarrecht zal er van tevoren een inschatting
gemaakt moeten worden van de omvang van de groep bezwaarmakers aangezien de grootte
van de groep gevolgen heeft voor de rest van het collectief.

In ieder geval betekent het in beide gevallen dat sociale partners veel extra tijd
nodig hebben om tot nieuwe afspraken te komen in een nieuw transitieplan voor niet-invaren
en een voorziening moeten treffen voor bezwaarmakers, te beginnen met de keuze of
zij de optie van een individueel bezwaarrecht en/of referendum willen aanbieden. In
dit nieuwe transitieplan zullen zij alle fundamentele keuzes opnieuw moeten wegen
en uitleggen. Het nader gewijzigde amendement stelt bijvoorbeeld dat pensioenfondsen
de praktische verantwoordelijkheid hebben om vooraf in kaart te brengen waar de bezwaarmakers
kunnen worden ondergebracht, binnen het bestaande fonds in een afgescheiden collectief,
bij een ander (rest)fonds of over te dragen aan een verzekeraars of APF. Voor dit
laatste regelt het amendement verder niets. Aanvullend moeten sociale partners de
doelstellingen, kwantitatieve maatstaven, bandbreedtes en voorrangregels vastleggen
met betrekking tot de transitie. Tijdens dit proces moeten ook verenigingen van gepensioneerden
en gewezen deelnemers opnieuw worden betrokken in het kader van het hoorrecht.

Opgemerkt moet worden dat het eventuele overbrengen van groepen bezwaarmakers naar
een ander fonds, verzekeraar of APF in deze pensioentransitie niet goed te vergelijken
is met de bestaande praktijk van een reguliere collectieve waardeoverdracht (CWO).
Bij een reguliere CWO gaat het in de praktijk om relatief kleine regelingen in deelnemersaantallen,
waarbij vaak ook nog sprake is van het sluiten en/of liquideren van een regeling.
In de pensioentransitie gaat het per definitie om potentieel veel grotere deelnemersaantallen,
die daarbij in korte tijd tegelijkertijd mogelijk elders moeten worden ondergebracht.
Het is onduidelijk of dit uitvoerbaar is. Tevens verschillen de inhoudelijke voorwaarden
bij een CWO tijdens de pensioentransitie van de voorwaarden bij een reguliere CWO.

Zoals eerder genoemd is een grote uitdaging de wijze waarop wordt omgegaan met compensatie
voor de afschaffing van de doorsneesystematiek, aangezien bij collectief niet-invaren
de voornaamste financieringsbron hiervoor wegvalt. Dat betekent naar verwachting een
verslechtering van het pensioenresultaat, waarvoor een oplossing gevonden moet worden.

Dit leidt er bovendien toe dat het initiële transitieplan voor invaren verouderd is,
en dat de bandbreedtes opnieuw aan de hand van de dan geldende economische omstandigheden
zullen moeten worden vastgesteld. Naar verwachting duurt het herzien van het transitieplan
inclusief achterbanraadpleging een tot twee jaar, waarna het transitieplan pas kan
worden aangeboden aan het pensioenfonds dat vervolgens ook tijd nodig heeft om met
de interne pensioenfondsorganen te komen tot een opdrachtaanvaarding en het vaststellen
van het implementatieplan. Daarbij moeten pensioenfondsen in voorkomende gevallen
ook hun initiële implementatieplan actualiseren. Vervolgens moeten beide versies worden
beoordeeld door DNB. Ook bij pensioenuitvoerders en begeleidende experts ontstaat
door deze nieuwe extra opgaven een congestie aan werkzaamheden waardoor de hele pensioentransitie
aanzienlijk vertraging gaat oplopen. Al met al kan dit worden beschouwd als een majeure
bijstelling van de huidige transitie.

Aanpassen deelnemersinformatie

In de Pensioenwet zijn wettelijke communicatievoorschriften opgenomen over het correct,
duidelijk en evenwichtig als ook tijdig informeren van de deelnemers. Pensioenuitvoerders
geven hieraan uitvoering tijdens de transitie.

De op dit moment voorgeschreven transitie-informatie is niet genoeg om de deelnemer
een volledige weergave te geven van situaties en context bij een referendum dan wel
individueel bezwaarrecht.23 De informatie met de implicaties van wel of niet-invaren of gebruik van het individueel
bezwaarrecht zou hieraan moeten worden toegevoegd. Het amendement schrijft een redelijke
beslistermijn voor deelnemers voor, waarbij zij voldoende tijd hebben om in staat
te zijn de informatie tot zich te nemen, advies in te winnen en een passende keuze
te maken. Los van de vraag of het mogelijk is om de deelnemers correct te informeren
en los van de tijd die het kost om te komen tot hernieuwde afspraken tussen sociale
partners en het opstellen van een nieuw implementatieplan, kost het informeren van
de deelnemers op zichzelf al enkele maanden extra.

Gevolgen voor verzekeraars en ppi’s

Het Verbond van Verzekeraars geeft in haar reactie aan dat de politieke discussie
rondom het amendement ook indirect invloed kan hebben op de transitie bij verzekeraars
en ppi’s. Dit kan leiden tot uitstelgedrag bij werkgevers en werknemers om afspraken
te maken over de hernieuwde pensioenregeling. Voorkomen moet worden dat de hoeveelheid
werkgevers dat zich op het laatste moment meldt voor het omzetten van het pensioencontract
zo groot zal zijn dat verzekeraars dat niet meer kunnen verwerken vóór 1 januari 2028.
Dit risico doet zich vooral voor bij relatief kleinere werkgevers.

Financiële en budgettaire gevolgen

Het amendement heeft financiële en budgettaire impact voor de Rijksoverheid. Meer
specifiek zien deze op de overheid als werkgever, op de verwachte belastingopbrengsten
en op het Herstel- en Veerkrachtplan (HVP). De omvang waarin dit zich materialiseert,
is onder meer afhankelijk van keuzes die uitvoerende partijen maken tijdens de transitie.
Het amendement kan de werkgeverslasten en uitvoeringskosten fors doen toenemen. Het
amendement gaat uit van een kostenneutrale implementatie van individueel bezwaarrecht
en/of een collectief referendum. Hiermee wordt voorbijgegaan aan het feit dat de transitie
hierdoor vertraging oploopt van enkele jaren, met bijbehorende kosten en materiele
risico’s voor het HVP.

Overheids- en zorgwerkgevers

Met het amendement is nog altijd sprake van afschaffing van de doorsneesystematiek,
zowel in het geval van een referendum of individueel bezwaarrecht. Hierbij moet worden
opgemerkt dat in het nader gewijzigde amendement weliswaar wordt beoogd om ook bij
niet-invaren uit het vermogen te kunnen compenseren, het de vraag is of dit juridisch
houdbaar is (zie ook eerder paragraaf 2.1). Het amendement voorziet niet in wettelijke
kaders voor vermogenstoedeling bij niet-invaren. Het is op voorhand niet mogelijk
om een adequate inschatting te maken van de budgettaire impact van het amendement
in geval compensatie uit vermogen wel mogelijk is. Dit vergt namelijk een nadere inhoudelijke
verduidelijking van de beoogde toedelingsregels. In onderstaande toelichting wordt
derhalve uitgegaan van de situatie wanneer er geen compensatie uit het vermogen bij
niet-invaren mogelijk is.

Niet-invaren zou leiden tot minder ruimte voor compensatie vanuit de pensioenbuffers
van ABP en PFZW, het vergroten van het compensatievraagstuk en tot meer druk op compensatie
vanuit de premie. Dit leidt tot minder loonruimte voor overheids- en zorgpersoneel,
wat negatieve sectorale arbeidsmarktimplicaties kan hebben.

Op het moment van niet-invaren zullen voor de nieuwe opbouw geen middelen vanuit de
reserves van het pensioenfonds beschikbaar zijn voor compensatie. Deze blijven bij
het vermogen van de niet-ingevaren pensioenen (de huidige wet noch het amendement
voorzien erin om deze over te kunnen hevelen).24 Voor de nieuwe pensioenopbouw zal dan de compensatie voor de afschaffing van de doorsneepremie
via extra premieheffing moeten gebeuren. Ten tijde van het kabinet Rutte III is jaarlijks
€ 200 miljoen gereserveerd op de Aanvullende post van Financiën voor overheidswerkgevers
ten behoeve van compensatie voor het afschaffen van de doorsneesystematiek gedurende
de transitieperiode (t/m 2036).

Bij het ABP is voorzien dat 3% van de pensioenverplichtingen benodigd is voor compensatie
afschaffing doorsneesystematiek om, met invaren, tot een evenwichtige transitie te
komen. Dit gaat bij ABP om ca. € 15 miljard. Bij PFZW is ook voorzien dat 3% van de
pensioenverplichtingen, oftewel circa € 7,5 miljard nodig is om tot een evenwichtige
transitie te komen. Voor overheid- en zorgwerkgevers betekent niet-invaren dat circa
€ 22,5 miljard uit extra premie of versoberingen van de pensioenregeling moet komen
om een evenwichtige pensioentransitie te bereiken.

Gevolgen voor belastingopbrengsten

Het amendement leidt tot een saldo-effect voor de Rijksoverheid, dat bovenop de hierboven
geschetste compensatielast komt.

Als een referendum leidt tot niet-invaren, zorgt dit ervoor dat er geen compensatie
kan worden geboden voor de afschaffing van de doorsneesystematiek voor met name deelnemers
tussen de 40–55 jaar uit de pensioenbuffers. Dat leidt voor sociale partners tot twee
keuzes: een versobering accepteren van de toekomstige pensioenen of met een hogere
premie proberen de gevolgen van de afschaffing van de doorsneesystematiek te verminderen.
Hierdoor neemt de druk op compensatie vanuit de pensioenpremie toe. Zoals DNB aangeeft,
betekent dit laatste dat er minder loonruimte zal zijn voor de verhoging van het primair
loon en dat er hogere druk komt op werkgevers. Afhankelijk van de vormgeving van het
individueel bezwaarrecht en de mate van gebruik, kunnen de budgettaire effecten vergelijkbaar
zijn. Hieronder worden de budgettaire effecten in kaart gebracht, gebaseerd op aannames
over de gedragseffecten. Dit is gebaseerd op dezelfde ramingssystematiek zoals gebruikt
bij de raming voor de Wtp. De raming is door het CPB gecertificeerd. Het CPB gaf daarover
aan dat het de maatregelramingen uitvoerig beoordeeld heeft en de budgettaire effecten
daarvan redelijk en neutraal, maar ook hoog onzeker acht.25

In de pensioenhervorming is extra fiscale ruimte geboden voor compensatie vanuit de
premie, namelijk 3%-punt tot en met 2036. Er is indertijd ingeschat dat 20% van deze
extra ruimte gebruikt gaat worden. Als er minder ingevaren wordt als gevolg van het
amendement, zal er meer van deze ruimte gebruikt gaan worden.

Er is op dit moment geen exacte inschatting voorhanden, daarom is een range gegeven
van het mogelijke effect, waarbij uitgegaan is van met het CPB afgesproken vaste categorieën
voor gedragseffecten, namelijk 20% (klein effect), 50% (gemiddeld effect) en 80% (groot
effect). Dit voorkomt discussies over schijnprecisie. De inschatting is dat het gebruik
van de extra fiscale ruimte zal toenemen tot ergens tussen «gemiddeld», 50% (ondergrens)
en «groot», 80% (bovengrens), oftewel, ten opzichte van het huidige geraamde gebruik
van 20%, ergens tussen 30%-punt extra gebruik en 50%-punt extra gebruik.

Bij een pensioengrondslag van € 268 miljard leidt 30%-punt extra gebruik (ondergrens)
van de 3% compensatieruimte tot € 2,4 miljard extra premie, hetgeen bij een gemiddeld
aftrektarief van 50% leidt tot een derving van € 1,2 miljard. Bij 50%-punt extra gebruik
(bovengrens) leidt dit tot € 4,0 miljard extra premie en een derving van € 2,0 miljard.
Op termijn leidt de extra compensatiepremie tot tijdelijk hogere pensioenuitkeringen
en daardoor hogere belastingopbrengsten. Structureel is er geen effect. Dit is samengevat
in Tabel 1.

Tabel 1: Effect op belastingopbrengst (miljard euro; + is saldoverbeterend)

 

2026

2027

2028

...

2036

2037

2038

Struc.

Ondergrens

-1,2

-1,2

-1,2

...

-1,0

0,2

0,2

0

Bovengrens

-2,0

-2,0

-2,0

...

-1,7

0,3

0,3

0

De doorwerking van het amendement op de inkomsten is in dit geval een tweede orde
effect, daarmee is dit effect niet lastenkaderrelevant. Wel zijn de budgettaire effecten
saldo-relevant. Het saldo-effect van de lagere inkomsten slaat neer in een periode
waarin het tekort volgens het CEP in 2026 in de buurt komt van de 3% bbp. Bij ongewijzigd
beleid overschrijdt het tekort de 3% na de kabinetsperiode. Dat staat op gespannen
voet met de Europese grenswaarden.

Overigens is het goed om op te merken dat de bedragen in Tabel 1 dus niet de som zijn
van de compensatielast voor de afschaffing van de doorsneesystematiek. Dit betreft
uitsluitend de inschatting van de gevolgen voor de belastingopbrengsten vanwege een
hoger dan geraamde fiscaal aftrekbare pensioenpremie.

Het voorgaande gaat uit van de situatie dat compensatie vanuit het niet-ingevaren
vermogen niet mogelijk is. Indien het wel mogelijk is, zoals het nader gewijzigd amendement
beoogt, om compensatie vanuit het niet-ingevaren pensioenvermogen mogelijk te maken,
zal, afhankelijk van de mate waarin dit mogelijk is, de druk om te compenseren vanuit
de premie kleiner worden. De derving van belastinginkomsten zal dan lager liggen.
Er is, gezien de onzekerheden zoals ook aangegeven in paragraaf 2.1 op dit moment
geen nieuwe raming beschikbaar.

Werkgeverslasten en uitvoeringskosten

Voor overige werkgevers zullen de werkgeverslasten bij niet-invaren fors toenemen,
dan wel zullen de pensioenopbouw van hun medewerkers flink naar beneden moeten worden
bijgesteld. Het is de vraag of en hoe deze arbeidsvoorwaardelijke afspraken gemaakt
kunnen worden. Voorafgaand aan het referendum moeten sociale partners en daaropvolgend
pensioenfondsen ook over een niet-invaaroptie overeenstemming bereiken, waarbij ook
deze afspraken evenwichtig voor alle deelnemers dienen te zijn. Tot slot geeft de
Pensioenfederatie aan dat de voorgestelde wijzigingen leiden tot aanzienlijk hogere
kosten voor pensioenfondsen omdat het werk opnieuw gedaan moet worden.

Affinanciering pensioenen militairen en politieke ambtsdragers

De Pensioenwet bepaalt dat alle werknemerspensioenen kapitaalgedekt dienen te zijn.26 De pensioenen van militairen die voor 1 juni 2001 zijn opgebouwd zijn wettelijk uitgezonderd
van deze kapitaaldekking en worden gefinancierd via de begroting van Defensie. Ook
de pensioenen van de politieke ambtsdragers, die vallen onder de Algemene uitkerings-
en pensioenwet politieke ambtsdragers (Appa), zijn niet kapitaalgedekt. Deze pensioenen
worden uitgevoerd door de afzonderlijke overheidsinstellingen (Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen).

Zowel voor de pensioenen van militairen opgebouwd voor 1 juni 2001 als voor de pensioenen
van politieke ambtsdragers, geldt dat deze bij het bereiken van de pensioengerechtigde
leeftijd worden betaald uit de begroting van de betreffende overheidsinstelling.

In geval de ABP-regeling invaart (beoogde datum 1-1-2027) zullen daarvoor de militaire
begrotingsgefinancierde pensioenen afgefinancierd moeten worden in december 2026.
Het kabinet heeft hiervoor een reservering van € 8,5 miljard opgenomen. Voor de affinanciering
van de Appa-pensioenen van het Rijk is een reservering opgenomen van € 0,3 miljard
in 2027.

Bij niet-invaren zou de directe noodzaak om de begrotingsgefinancierde pensioenen
van defensie kapitaalgedekt te maken, vervallen. De huidige situatie kan dan behouden
blijven voor hetgeen al opgebouwd is. Nieuwe opbouw vindt in de nieuwe regeling plaats.
Dit verlaagt de piekbelasting van het EMU-saldo in 2026 met € 8,5 miljard (ca. 0,7%-punt
bbp). Dit leidt niet tot een besparing, omdat de huidige kasmiddelen dan langjarig
uitgekeerd moeten blijven worden vanuit de defensiebegroting. Deze middelen worden
dan niet, zoals de overige pensioengelden, belegd en zullen uiteindelijk tot hogere
kosten leiden. Bij vertraging van de transitiedatum voor het ABP verschuift de affinancieringssom
in de tijd naar achter, wat leidt tot een piekbelasting van het EMU-saldo in een later
jaar.

Herstel- en Veerkrachtplan (HVP)

In het HVP zijn, na goedkeuring van uw Kamer, omtrent de pensioentransitie vier mijlpalen
afgesproken. Een referendum of individueel bezwaarrecht leidt tot vertraging van de
transitie, de uitvoering is hier niet op voorbereid en reeds afgeronde transitieplannen
zullen opnieuw moeten worden opgesteld. Dit betekent dat de drie nog te behalen mijlpalen
naar verwachting niet kunnen worden gehaald. Daarbij worden elementen van de reeds
behaalde mijlpaal (inwerkingtreding Wtp) teruggedraaid. De juridisch vastgelegde mijlpalen
in het HVP zijn:

1. Inwerkingtreding Wtp (reeds voldaan);

2. Publicatie van afgeronde transitieplannen (deadline Q1 2025);

3. Indienen van implementatieplannen bij DNB (deadline Q1 2026);

4. Goedkeuring van invaarbesluiten met invaardatum 1-1-2027 voor 2/3e deel van de deelnemers en gepensioneerden (deadline augustus 2026).

Een referendum, of individueel bezwaarrecht, leidt ertoe dat de pensioentransitie
met een paar jaar wordt vertraagd. Implementatieplannen worden daarmee later ingediend
bij DNB.

Pensioenfondsen hebben voorbereidingstijd nodig om het referendum te kunnen uitvoeren,
dit terwijl de meeste pensioenfondsen bezig zijn met het afronden van het implementatieplan.
Dit kan ertoe leiden dat de tweede en derde mijlpaal niet worden behaald. Voor de
laatste mijlpaal geldt dat het mogelijk is dat er minder wordt ingevaren bij een referendum.
Dit leidt ertoe dat de mijlpaal niet wordt gehaald. Dat zou betekenen dat de drie
nog te behalen mijlpalen naar verwachting niet worden gehaald als gevolg van het amendement.
Daarmee zou niet langer invulling kunnen worden gegeven aan door uw Kamer goedgekeurde
afspraken met de Europese Commissie.

Tot slot geldt overkoepelend voor de pensioenhervorming dat expliciet is vastgelegd
dat dit ziet op het invaren van pensioenen van deelnemers, omdat invaren in zeer grote
mate bijdraagt aan het verwezenlijken van de doelen van deze hervorming. Niet-invaren
vormt naar verwachting aanleiding voor de Europese Commissie om tot de conclusie te
komen dat de afgesproken hervorming niet is behaald in de periode van het HVP. Daarbij
zou de Commissie tot de conclusie kunnen komen dat de resultaten van de behaalde mijlpaal
(inwerkingtreding Wtp) zijn teruggedraaid, zodat ook die mijlpaal effectief niet behaald
is. Het substantieel aanpassen van de pensioentransitie waardoor vertraging optreedt
en de afgesproken doelen niet worden gehaald, zoals bij een referendum of individueel
bezwaarrecht, zal ertoe kunnen leiden dat de Commissie een hoge korting zal opleggen
voor iedere van de vier pensioenmijlpalen, leidend tot een risico oplopend tot maximaal
€ 2,4 miljard.27 Dit is een uitgavenkader- en saldorelevant budgettair effect. Wat de daadwerkelijke
consequenties zijn is pas vast te stellen als hierover ook gesprekken zijn gevoerd
met de Commissie.

Gevolgen voor de rechtspraak

Het amendement stelt dat druk op de rechtspraak een van de argumenten is voor invoering
van het referendum of individueel bezwaarrecht. In haar eerste advies van 28 oktober
2021 op het wetsvoorstel Wet toekomst pensioenen, heeft de Raad voor de rechtspraak
gezegd dat met collectieve waarborgen en geen individueel recht op bezwaar, in een
individualiserende samenleving, dit mogelijk niet zal worden geaccepteerd en dat druk
op de rechtspraak een risico is. Vervolgens is het wetsvoorstel aangepast, onder meer
met de toevoeging van een externe geschilleninstantie. In haar tweede advies van 14 juli
2022 heeft de Raad voor de rechtspraak aangeven dat het oorspronkelijke wetsvoorstel
is gewijzigd in lijn met het advies van de Raad voor de rechtspraak, door onder andere
het instellen van een geschilleninstantie en de monitoring van de druk op de rechtspraak.
De Raad voor de rechtspraak stelt in dat advies zorgen te blijven houden over de hoeveelheid
juridische procedures en dat het goed is die werklast te monitoren. In het meest recente
advies van 26 februari 2025 stelt de Raad voor de rechtspraak dat niet aannemelijk
is gemaakt dat het aantal potentiële geschillen zal afnemen als gevolg van het amendement.
Het is daarmee de vraag of de invoering van een referendum of individueel bezwaarrecht
de rechtspraak daadwerkelijk zal ontlasten.

Ook bij een referendum of een individueel bezwaarrecht kunnen mensen zich benadeeld
voelen door de uitkomsten en om die reden naar de rechter stappen. Zeker in combinatie
met de situatie dat er niet wordt ingevaren, waarbij de kans groter is dat er minder
compensatie kan worden geboden voor het afschaffen van de doorsneesystematiek.

De Raad van State onderschrijft dat met het amendement het conflictopwekkend karakter
en de juridische risico’s van de besluitvorming over invaren niet minder groot zullen
worden en zelfs eerder toenemen door de complexe invaarbeslissing, los van alle samenhangende
beslissingen, afhankelijk te maken van de uitkomst van een referendum of individueel
bezwaarrecht. Tot slot wijst de Raad voor de rechtspraak erop dat de huidige Wtp al
voorziet in manieren om de druk op de rechtspraak te ontlasten, door de instelling
van buitenrechtelijke geschilbeslechting.

In zijn analyse geeft Peters nog aan dat op het moment dat men een individueel bezwaarrecht
heeft en men dit recht niet uitoefent wanneer men wordt geïnformeerd over de gevolgen
van het invaren, mensen later minder snel klagen over het invaren. Men heeft er dan
immers (stilzwijgend) mee ingestemd, aldus Peters. Daardoor zullen er ook minder procedures
zijn, stelt Peters.28 Hier staat tegenover dat ook onder verkeerde voorwaarden en/of informatie gebruik
gemaakt kan worden van het bezwaarrecht én dat juist onvrede achteraf leidt tot meer
klachten en procedures. Met het nader gewijzigde amendement moet ofwel de mogelijkheid
aan deelnemers worden geboden om individueel bezwaar te maken, ofwel een referendum
worden uitgeschreven. Welke keuze wordt voorgelegd, is aan de sociale partners. Deze
situatie kan tot gevolg hebben dat deelnemers liever gebruik hadden gemaakt van een
referendum, in plaats van een individueel bezwaarrecht of andersom. Dit zou dan weer
aanleiding kunnen zijn voor meer juridische procedures; deelnemers zouden van mening
kunnen zijn dat de ándere vorm van inspraak een betere invulling is van hun zeggenschap
over het pensioen. Te meer omdat onduidelijk is welke omrekenmethode in welke situatie
moet worden gehanteerd.

Gevolgen voor het wetsvoorstel verlenging pensioentransitie

Het wetsvoorstel, waarbij dit amendement is ingediend, gaat over de verlenging van
de transitieperiode naar het nieuwe pensioenstelsel. De met het amendement beoogde
wijzigingen zijn niet direct gerelateerd aan dit wetsvoorstel, maar kunnen wel grote
gevolgen hebben voor het verloop van de transitie. Zoals de Raad van State opmerkt,
bestaat het gevaar dat aanneming van het amendement ertoe zal leiden dat uiteindelijk
het gehele wetsvoorstel verworpen wordt. Gevolg is dat de uiterste transitiedatum
niet wordt verschoven naar 1 januari 2028 en dat bovendien de dynamische indieningsdatum
van het implementatieplan in gedrang komt. Dit zou de belangen van vele pensioengerechtigden
bij de invoering van het nieuwe pensioenstelsel kunnen schaden. Om die reden heb ik
een AMvB opgesteld die erop ziet dat pensioenfondsen alsnog gebruik kunnen maken van
de gedynamiseerde inleverdatum van het implementatieplan. Dit besluit ligt nu voor
bij de Raad van State ter advisering.

Blik op de toekomst

De kernwaarde van het Nederlandse pensioenstelsel is collectiviteit en solidariteit.
Dat betekent dat deelnemers, jongeren en ouderen, gezamenlijk pensioen opbouwen en
risico’s delen met elkaar. Door deze solidariteit is de pensioenuitkomst voor iedereen
naar verwachting beter. Met de pensioentransitie is het de bedoeling om deze collectiviteit
en solidariteit te behouden.

Het gaat om een grote verandering die nodig is om ervoor te zorgen dat het pensioenstelsel
de komende decennia mee kan gaan.

Tegelijkertijd kan een grote verandering ook leiden tot vragen en zorgen bij burgers.
Het vertrouwen in het pensioenstelsel is al enige tijd stabiel, zo blijkt uit de meest
recente rapportage Publieksmonitor pensioenen.29 Structureel is het vertrouwen hoger onder gepensioneerden en hoog financieel geletterden.
Onder 55-plussers, gepensioneerden en financieel lager geletterden zien we een lichte
toename van het vertrouwen.30 Daarentegen is er een groep van 11% die weinig vertrouwen heeft in het pensioenstelsel.
Onder andere de Koepel van Gepensioneerden vragen hiervoor aandacht. Dit negatieve
gevoel kent veel verschillende oorzaken. De belangrijkste zijn algemeen wantrouwen
en/of gebrek aan vertrouwen in politiek en instituties, een gebrek aan transparantie
en duidelijkheid en toegenomen onzekerheid als gevolg van de aanstaande veranderingen.
Ik kan me die zorgen goed voorstellen. Het is de taak van mij als minister, maar ook
van alle maatschappelijke partijen betrokken bij deze stelselherziening, om te luisteren
naar alle stemmen en daar zeer zorgvuldig mee om te gaan. Het draagvlak voor ons collectieve
pensioenstelsel en de gevolgen voor de koopkracht zijn daarbij de kernelementen. Ik
zie daar een opgave, die ik ook samen met sociale partners en pensioenuitvoerders
wil oppakken.

Draagvlak en betrokkenheid

Het vergroten van het draagvlak voor het collectieve pensioenstelsel en de pensioentransitie
is een wenselijk streven. Vooropgesteld geldt dat in de Wtp al uitgebreide wettelijke
waarborgen rondom verplichte deelnemerscommunicatie, evenwichtige belangenafweging
en deelnemersvertegenwoordiging zijn opgenomen. Maar meer vertrouwen, meer draagvlak
ontstaat niet door méér regels of méér wettelijke verplichtingen op te leggen. Het
vraagt om een open houding, van alle betrokkenen. Door een luisterend oor te bieden,
te verdiepen in onderliggende zorgen en open te communiceren. Daarbij is het belangrijk
om te onderzoeken welke zorgen er leven en bij welke groepen.

Ik wil samen met de sector op korte termijn komen tot een aantal concrete acties waarmee
de zorgen van deelnemers over de pensioentransitie kunnen worden geadresseerd. Het
onderzoek Vertrouwen in pensioen31 biedt al aanknopingspunten, net als het door de indieners genoemde onderzoek van
Henkens en Van Dalen.32 Het is cruciaal om te luisteren naar de deelnemers, op basis waarvan verbeteringen
kunnen worden ingezet.

Deze verbeteringen kunnen gaan over het correct, duidelijk en evenwichtig alsook tijdig
informeren van de deelnemers over de transitie; de AFM heeft hiervoor op basis van
de eerste observaties bij de fondsen die eind vorig jaar vergevorderd waren in het
transitieproces relevante aanbevelingen gedaan die uitvoerders richting geven voor
de uitvoering van hun wettelijke verplichtingen.33 Verbeteringen zijn ook mogelijk rondom het actief betrekken van specifieke deelnemersgroepen
bij de transitie. Een aantal pensioenfondsen betrekt bijvoorbeeld al verenigingen
van gepensioneerden bij de besluitvorming over de transitie naast de reguliere formele
deelnemersvertegenwoordiging, sommigen standaard per kwartaal. Het is goed wanneer
dit grotere navolging krijgt in de sector. Tevens kan informatie over de pensioentransitie
nog beter en laagdrempeliger worden ontsloten en kunnen deelnemers met hun vragen
naar het juiste informatiepunt worden geholpen.

Veel van deze initiatieven behoren tot de verantwoordelijkheid van de pensioenfondsen.
Ik roep de pensioenfondsen op het gesprek tussen deelnemers (actief en gepensioneerd)
en de besluitvormende organen in het fonds, zoals de verantwoordingsorganen, met nog
meer kracht door te zetten. Fondsen hebben al aangegeven dat zij veel tijd besteden
aan het meenemen van mensen in de verandering, met aandacht voor de dilemma’s en de
keuzes die in het proces zijn gemaakt.34 Deze initiatieven zijn van wezenlijk belang om het draagvlak te vergroten. De sector
heeft aangegeven periodiek een inventarisatie van deze initiatieven te delen. Vanuit
het ministerie en samenwerkingspartijen zal ik de informatie op Pensioenduidelijkheid.nl
nog meer inrichten op basis van de vragen die deelnemers hebben, buiten de kanalen
die nu al worden ingezet, zoals de informatiepunten digitale overheid bij openbare
bibliotheken verspreid door Nederland, Steffie.nl en Wijzer in geldzaken.

Aanvullend ga ik onderzoeken op welke manier de keuze voor invaren of niet-invaren
beter tot uitdrukking kan komen binnen het bestaande transitieproces. Het doel daarbij
is dat duidelijker wordt gemaakt welke afwegingen pensioenfondsbesturen hebben gemaakt
bij de keuze om de bestaande aanspraken/collectieve vermogens in te varen. Ik denk
hierbij ten eerste dat het verstandig is om in de opdrachtaanvaarding/opdrachtbevestiging
van het fondsbestuur aan sociale partners de overweging om in te varen versus niet-invaren
nader te duiden. Ten tweede is het van belang dat fondsen dergelijke overwegingen
ook helder communiceren in de transitiefase naar hun deelnemers, zodat duidelijk wordt
welke overwegingen aan de collectieve keuze ten grondslag hebben gelegen. Het uitgangspunt
daarbij is dat dit past binnen het lopende transitieproces.

Koopkracht

Het koopkrachtperspectief voor pensioendeelnemers is een belangrijk element voor het
draagvlak voor het nieuwe pensioenstelsel.

De Wtp biedt meer perspectief op een koopkrachtig pensioen voor deelnemers door een
betere, gerichtere toedeling van risico’s en rendementen en vormt daarmee dus een
effectievere inzet van het collectief fondsvermogen. De lagere buffers en de afwezigheid
van een fiscale begrenzing op de uitkering dragen ook bij aan dit verbeterde perspectief.
Er is binnen het wettelijk kader van de Wtp meer ruimte voor gerichte koopkrachtsturing
dan in het oude pensioenstelsel door instrumenten als de solidariteitsreserve. Tegelijkertijd
blijft het kapitaalgedekte pensioen afhankelijk van de mate van risico die fondsen
kunnen en willen nemen in het belang van hun deelnemers. Dat betekent dat de wens
om bij een even hoge startuitkering nog meer te kunnen sturen op koopkracht ook betekent
dat er meer risico’s genomen moeten worden (ofwel door risico’s op financiële markten
te nemen of door intergenerationele herverdeling binnen het fonds). Daarmee ontstaat
er voor groepen een onzekerder pensioen met ook een hogere kans op pensioenverlagingen.
Al met al snap ik goed de vraag of pensioenfondsen op termijn voldoende ruimte nemen
voor het koopkrachtperspectief, zoals ook is gesteld door de Koepel van Gepensioneerden.
De vraag is of de wettelijke ruimte in de toekomst niet nog ruimer moet zijn. Ook
is het een weging tussen de te nemen risico’s door het collectief en de evenwichtige
verdeling van de financiële risico’s tussen deelnemersgeneraties binnen dat collectief.

Voor het onderdeel koopkracht wil ik een aantal richtingen verder onderzoeken. Deze
werk ik uit langs een aantal criteria: de gevolgen voor de intergenerationele risicodeling,
wat aan de basis heeft gelegen voor het Pensioenakkoord, de voortgang van de transitie,
budgettaire en financiële gevolgen, maatschappelijk draagvlak en koopkrachtperspectief.
Ik wil expliciet bezien of eventuele maatregelen beter na de transitie ingezet kunnen
worden, zodat het transitieproces geen hinder ondervindt. Daarbij is het belangrijk
om ook nadrukkelijk te kijken naar de gevolgen voor intergenerationele solidariteit
en evenwichtigheid. De richtingen die ik in ieder geval wil bezien hebben betrekking
op het beschermingsrendement, het projectrendement en de inzet van de solidariteitsreserve.
Deze richtingen zullen worden verkend met experts, de Pensioenfederatie, DNB, AFM
en sociale partners.

Ik zal uw Kamer rond de zomer informeren over de stand van zaken met betrekking tot
de uitwerking.

Slot

Al met al kom ik tot de conclusie dat het amendement ingrijpende gevolgen heeft voor
de transitie die met de parlementaire aanvaarding en inwerkingtreding van de Wet toekomst
pensioenen in gang is gezet. Aanvaarding van het amendement zal naar verwachting leiden
tot aanzienlijke vertraging in de pensioentransitie, juridische tegenstellingen en
hogere kosten voor zowel de overheid als pensioenuitvoerders. Vanuit mijn bestuurlijke
verantwoordelijkheid voor de naleving van afspraken uit het Pensioenakkoord, ordentelijke
wetgeving en voorspelbaarheid voor de uitvoering acht ik dit niet gewenst. Uw Kamer
zal moeten afwegen of deze effecten opwegen tegen de veronderstelde verbetering van
het draagvlak voor de transitie, door aan het omzetten van reeds opgebouwde rechten
naar het nieuwe pensioenstelsel alsnog een individueel bezwaarrecht of een referendum
te verbinden. Inhoudelijk deel ik de intentie van het amendement om deelnemers beter
en actiever te betrekken bij de afweging rond het wel of niet invaren van bestaande
rechten.

Wel wil ik op andere manieren tegemoetkomen aan de wens van de indieners, zowel om
het draagvlak voor de transitie te vergroten als om meer koopkracht voor de pensioendeelnemers
mogelijk te maken. Het is mijn overtuiging dat we op deze wijze toewerken naar een
toekomstbestendig pensioenstelsel dat bijdraagt aan de bestaanszekerheid van jong
en oud.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
Y.J. van Hijum