Brief regering : Vervolgtraject verdeelmodel van het gemeentefonds per 1 januari 2026

Nr. 24
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 7 februari 2025

Het verdeelmodel van het Gemeentefonds heeft als doel om iedere gemeente een gelijkwaardige
financiële uitgangspositie te geven, zodat gemeenten een gelijkwaardig voorzieningenniveau
kunnen realiseren tegen gelijke belastingdruk.

Aan de uitgavenkant bij de verdeling van de middelen van het Gemeentefonds wordt rekening
gehouden met de kosten die gemeenten moeten maken, gegeven de objectieve kostenbepalende
kenmerken van elke gemeente (kostenoriëntatie). Daarnaast wordt aan de inkomstenkant
rekening gehouden met verschillen in de mogelijkheden die gemeenten hebben om een
deel van hun uitgaven uit eigen middelen te bekostigen (inkomstenverevening).

Zo ontvangen gemeenten waar bijvoorbeeld relatief veel mensen in de bijstand zitten
of relatief veel ouderen wonen, of gemeenten die relatief veel last hebben van verzakking
van de infrastructuur door een slappere bodem (via de verschillende verdeelmaatstaven)
of een lage WOZ-waarde per inwoner hogere bijdragen uit het Gemeentefonds.

Op 6 april 20221 heeft mijn voorganger uw Kamer geïnformeerd dat zij samen met haar medefondsbeheerder,
de toenmalige Staatssecretaris van Financiën – Fiscaliteit en Belastingdienst, besloten
heeft tot invoering van het nieuwe verdeelmodel voor het gemeentefonds per 1 januari
2023. Zoals ook in deze brief met uw Kamer gedeeld is dit model geen eindstation en
zal het model continu onderhoud vragen. Mijn voorganger heeft u toen laten weten dat
de Raad voor het Openbaar Bestuur een onderzoeksagenda heeft voorgesteld en dat deze
door de fondsbeheerders is omarmd. Op 5 juli 20222 heeft zij uw Kamer geïnformeerd over de organisatorische inbedding van de onderzoeksagenda
en de inhoud van de onderzoeksagenda.

Met deze brief informeer ik uw Kamer, mede namens de Staatssecretaris Fiscaliteit,
Belastingdienst en Douane, over de inmiddels afgeronde onderzoeken, welke zijn opgenomen
in de bijlagen, en hoe we het vervolgtraject verder willen vormgeven. Tot slot zal
worden ingegaan op het ingroeipad. Allereerst wil ik echter graag mijn waardering
uit spreken voor de betrokkenheid van gemeenten, de Vereniging Nederlandse Gemeenten
(VNG) en de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) en de leden van de expertgroep. Hun
inbreng is zeer waardevol geweest bij de onderzoeken.

1. Onderzoeken

Op basis van de hier boven genoemde onderzoeksagenda zijn recent de volgende drie
onderzoeken afgerond, waarover ik uw Kamer graag wil informeren.

1) Het onderzoek naar de vraag of er alternatieven zijn voor de huidige maatstaf regionale
centrumfunctie die meer recht doen aan de stapeling van de problematiek in het sociaal
domein die zich niet alleen in centrumgemeenten voor doet. Dit onderzoek is uitgevoerd
door AEF op basis van huishoudkenmerken. De conclusie van het onderzoek is dat er
potentiële andere maatstaven zijn, echter dat daarbij volgens de onderzoekers moet
worden afgewogen dat:

• Deze maatstaven minder stabiel zijn over de jaren heen, wat er in een verdeelmodel
ook toe zou leiden dat de uitkering aan gemeenten meer zou fluctueren van jaar op
jaar.

• De wijze waarop de maatstaven tot stand zijn gekomen relatief complex is, wat de uitlegbaarheid
niet ten goede komt.

• Er een afweging gemaakt moet worden tussen de verklaringsgraad van de potentiële maatstaven
enerzijds en hun complexiteit (en dus uitlegbaarheid) en verminderde stabiliteit anderzijds.
In dit onderzoek trekken de onderzoekers geen conclusies over de wijze waarop deze
factoren ten opzichte van elkaar gewogen moeten worden.

• Tot slot is door de onderzoekers door de oogharen heen gekeken of de nieuwe maatstaven
betere aansluiting zouden opleveren tussen de uitgaven van gemeenten en de middelen
die gemeenten via het verdeelmodel ontvangen. Daarbij is gekeken naar grootteklasse
van gemeenten (aantal inwoners), de mate van stedelijkheid (omgevingsadressendichtheid),
en de mate van krimp/groei van een gemeente. Voor de eerste twee van deze aspecten
(grootteklasse en stedelijkheid) bleken de aansluitverschillen over het algemeen geen
grote veranderingen te kennen ten opzichte van de aansluitverschillen waar de regionale
centrumfunctie toe leidt. Ook voor het aspect krimp/groei waren de aansluitverschillen
van de meeste potentiële maatstaven vergelijkbaar met de aansluitverschillen van de
regionale centrumfunctie. Wat dit aspect betreft waren er echter wel meer verschillen
tussen de potentiële maatstaven: voor sommige potentiële maatstaven namen de aansluitverschillen
van krimpende gemeenten toe en die van groeiende gemeenten af, terwijl dit voor andere
potentiële maatstaven juist precies andersom was. Op basis van deze analyse van de
aansluitverschillen doet AEF de aanbeveling dat, hoewel er geen harde conclusies kunnen
worden getrokken op basis van de aansluitverschillen van alleen de potentiële maatstaf
in combinatie met de best verklarende maatstaf, het van belang is om hier aandacht
voor te hebben in het vervolgonderzoek.

2) Het onderzoek naar de overige eigen middelen (OEM).

Er is onderzocht of een meer gedifferentieerde benadering van de overige eigen middelen
meer recht doet aan de diverse aard van de eigen inkomsten. Dit onderzoek is uitgevoerd
door CEBEON. De conclusie van het onderzoek is dat volgens CEBEON voor de toeristen-
en forensenbelasting (circa 500 miljoen euro) goede mogelijkheden zijn om deze inkomsten
op geschikte wijze in het gemeentefonds te verevenen, maar dat dit nog wel verfijningen
vraagt in onder andere de beschikbare gegevens. Voor de overige onderdelen van de
gedifferentieerde benadering, te weten: grondexploitaties, vermogensbeheer en incidentele
componenten zien de onderzoekers geen mogelijkheden. Verder wijzen de onderzoekers
erop dat op dit moment circa 2,6 miljard euro wordt verevend via de overige eigen
middelen middels een bedrag per inwoner en dat het de vraag is of dit nog klopt met
de daadwerkelijke omvang van deze middelen bij gemeenten, zie ook de motie van de
leden Van der Graaf en Van Dijk3.

3) Het onderzoek naar grootstedelijkheid.

Dit onderzoek had tot doel om te zien of er specifieke grootstedelijke kosten zijn
(kosten voor gemeenten met meer dan honderdduizend inwoners) en is uitgevoerd door
CEBEON. De conclusies zijn:

• Dat voor het fysiek domein er substantiële meerkosten zijn die te verklaren zijn op
basis van de bebouwingsdichtheid (i.c.m. andere factoren) in specifieke delen van
de stad. NB: Het huidige verdeelmodel houdt rekening met de gemiddelde bebouwingsdichtheid
in de stad.

• Dat voor het sociaal domein er substantiële meerkosten zijn die te verklaren zijn
op basis van de dichtheid van de sociale problematiek in specifieke delen van de stad.
NB: Het huidige verdeelmodel houdt rekening met de gemiddelde kosten in het sociaal
domein in de stad.

• Bovengenoemde effecten gelden mogelijk ook voor niet honderdduizend plus gemeenten,
maar dat viel buiten de scope van dit onderzoek.

2. De vervolgstappen op basis van bovenstaande onderzoeksuitkomsten.

De resultaten van bovengenoemde onderzoeken en hoe met deze resultaten om te gaan
is in twee bijeenkomsten besproken in de expertgroep. Daarin is vanuit de ambtelijke
vertegenwoordiging van ons als fondsbeheerders toegelicht dat wij het van belang vinden
dat bij de volgende stappen de uitlegbaarheid en stabiliteit van maatstaven wordt
afgewogen tegen in hoeverre het doorvoeren van veranderingen in het verdeelmodel ook
echt tot een verbetering van het verdeelmodel leidt. De onderzoeken hebben volgens
ons als fondsbeheerders nuttige inzichten opgeleverd, bevestigd dat verder onderzoek
nodig is en een indicatie gegeven voor mogelijke vervolgrichtingen van onderzoek.
Echter, de huidige onderzoeksresultaten geven in onze ogen op dit moment niet voldoende
houvast voor een concrete aanpassing van het verdeelmodel.

Met de leden van de expertgroep is in twee bijeenkomsten gereflecteerd op de uitkomsten
van de onderzoeken en de door ons als fondsbeheerders voorgestelde vervolgstappen.
De leden van de expertgroep hebben daarin aangegeven onze zienswijze te steunen. De
leden hebben unaniem benadrukt dat het wenselijk is om aanvullend te verkennen of
er voor het sociaal domein en de overige eigen middelen alternatieve manieren zijn
om recht te doen aan het ROB advies van 19 oktober 20214 waarin de onderliggende problemen zijn benoemd. De expertgroep heeft daarbij nadrukkelijk
ook meegeven dat als deze aanvullende verkenningen en eventueel daaruit voortkomende
onderzoeken niets bruikbaars opleveren dat ook een uitkomst kan zijn. Na bovengenoemde
reflectie met de expertgroep zijn wij als fondsbeheerder tot de volgende vervolgstappen
gekomen, welke in overleg met de expertgroep en begeleidingscommissies5 nader zullen worden verkend en uitgewerkt.

1) Begin 2025 zal een onderzoek worden gestart naar het actualiseren van kostendata van
gemeentes om de aansluitverschillen (uitgavenpatroon gemeenten versus het uitgavenpatroon
op basis van het verdeelmodel) beter in kaart te kunnen brengen.

2) Voor het formuleren van een alternatief voor de centrumfunctie als maatstaf voor de
stapeling problematiek sociaal domein, aangezien deze stapeling zich niet alleen in
centrumgemeenten voordoet, is nadere analyse gewenst. Het onderzoek naar de stapeling
van AEF en dat naar de grootstedelijke kosten van CEBEON hebben aangetoond dat de
stapeling van de problematiek in het sociaal domein tot extra kosten leidt voor gemeenten.
Echter de door AEF gevonden maatstaven zijn complex en daardoor moeilijk uitlegbaar
en niet stabiel. De gedachte is daarom om begin 2025 te verkennen in hoeverre het
mogelijk is gemeenten te clusteren op basis van objectieve kenmerken naar gemeenten
met veel en weinig stapelingsproblematiek.

3) Voor de overige eigen middelen geeft het door CEBEON uitgevoerde onderzoek aan dat
mogelijk op grond van de toeristenbelasting kan worden verevend en dat onderzocht
moet worden of het te verevenen bedrag, nu 2,6 miljard euro, moet worden aangepast.
Het verevenen op grond van de toeristenbelasting heeft niet de voorkeur van de fondsbeheerders,
er is namelijk slechts een beperkt aantal gemeenten dat echt substantiële inkomsten
heeft uit de toeristenbelasting (begrote opbrengst 538 miljoen euro, waarvan 45% afkomstig
is van Amsterdam)6. Daarom zal begin 2025 worden verkend of er alternatieve manieren zijn om de overige
eigen middelen te verevenen. Tevens zal worden onderzocht of het te verevenen bedrag
ad 2,6 miljard euro moet worden aangepast.

In de brief van 6 april 20227 heeft mijn voorganger aangegeven het vereveningspercentage van de OZB te handhaven
op de huidige 70% voor niet-woningen en 80% voor woningen in plaats van dit percentage
op te hogen naar 80% respectievelijk 90% en aanpassing hiervan graag in samenhang
te bezien met het onderzoek naar de overige eigen middelen. De huidige vereveningspercentages
70% voor niet-woningen en 80% voor woningen blijven dan ook voorlopig van kracht.
Op het moment dat het onderzoek naar alternatieve manieren om de overige eigen middelen
te verevenen is afgerond zal opnieuw, in samenhang, door ons als fondsbeheerders naar
deze vereveningspercentages worden gekeken.

4) Medio 2025 zal, conform de onderzoeksagenda, op basis van de jaarrekeningcijfers 2024
en begrotingscijfers 2025 worden bekeken of op basis van de notitie Overhead 2023
van de commissie BBV8, welke van toepassing is met ingang van begrotingsjaar 2025 en mag worden toegepast
voor begrotingsjaar 2024, er meer inzicht is in de overhead kosten in het cluster
Bestuur en ondersteuning.

Bij de uitwerking van bovenstaande zal expliciet aandacht zijn voor gemeenten met
een beperkte financiële draagkracht en met een relatief hoog aantal inwoners met een
lage sociaal economische status, zie ook de motie Van der Graaf9. Ook zal bij de uitwerking aandacht zijn voor, zonder uitputtend te zijn, de aansluitverschillen
van specifieke groepen gemeenten zoals grote en kleine gemeenten (G4, 100.000 plus,
kleine gemeenten), mate van stedelijkheid/bebouwingsdichtheid, groei- en krimpgemeenten,
instellingsgemeenten, toeristengemeenten, universiteitssteden en industriesteden,
structuurkenmerken (gemeenten met veel jongeren of ouderen, gemeenten met veel lage
of hoge inkomens, gemeenten met veel laag of hoog opgeleiden, gemeenten met veel of
weinig werkenden).

Jaarlijks zal in Periodiek Onderhoudsrapport, bijlage bij de begroting van het gemeentefonds,
worden gecontroleerd of de verdeling van de middelen van het gemeentefonds de nettolasten
van gemeenten volgt en een actualisatie van de onderzoeksagenda, zie bijlage, worden
opgenomen.

3. Het ingroeipad: eerst volgende stap per 2027

Gezien de resultaten van de afgeronde onderzoeken, die laten zien dat verdere analyse
nodig is, is door ons fondsbeheerders besloten pas per 1 januari 2027 een volgende
stap te zetten met betrekking tot het ingroeipad – het pad waarmee gemeenten naar
de nieuwe verdeling ingroeien. Op basis van de dan geactualiseerde kostendata en de
dan beschikbare onderzoeksresultaten zal het ingroeipad per gemeente worden geactualiseerd.
De effecten per gemeente van de invoering van het nieuwe model zal, zoals nu reeds
gebruikelijk is, beperkt zijn tot een bedrag van maximaal -/+ € 15 per inwoner per
jaar. Het is daarbij van belang dat gemeenten met een beperkte financiële draagkracht
en een relatief hoog aantal inwoners met een lage sociaal economische status voldoende
weerbaar zijn en blijven. Voor deze gemeenten komt er dan ook, net als nu reeds het
geval is, een aangepast ingroeipad van maximaal -/+ € 7,50 per inwoner per jaar. Welke
gemeenten voor dit aangepaste ingroeipad in aanmerking komen zal worden bepaald aan
de hand van geactualiseerde gegevens van de huidige criteria.

In het aangepaste verdeelmodel per 2027 wil ik naast, (waar mogelijk) de resultaten
van bovengenoemde onderzoeken, ook een wijziging van de methodiek van de maatstaf
huishoudens laag inkomen met drempel meenemen. De drempel wordt nu nog uitgedrukt
in woonruimten, bezien zal worden of deze op andere wijze kan worden uitgedrukt. Daarnaast
zal, naar aanleiding van de bevindingen van het onderzoek naar de grootstedelijke
kosten, worden gekeken of het model verder verfijnd kan worden met betrekking tot
de bebouwingsdichtheid.

Per 1 januari 2027 zal een volgende stap worden gezet in het ingroeipad naar de nieuwe
verdeling. Het streven is daarbij nadrukkelijk dat dan de hiervoor genoemde onderzoeken
zijn afgerond, echter dit is geen noodzakelijke voorwaarde. Om in de toekomst stabiliteit
en rust te creëren is het voornemen in de toekomst aanpassingen in het verdeelmodel
te beperken tot in principe eens in de vier jaar. De aanpassingen van het model per
1 januari 2027 zal ik uiterlijk in het voorjaar 2026 met uw Kamer delen.

Tot slot

Ik beoog u middels deze brief inzicht en toelichting te geven van mijn voornemen tot
aanpassing van het verdeelmodel voor het gemeentefonds. Ik ben altijd bereid een nadere
technische toelichting te verzorgen. Parallel zal ik ook de gemeenten en de VNG informeren.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
J.J.M. Uitermark

BIJLAGE 1 ONDERZOEKSAGENDA

Onderzoek

start

oplevering

Welke gemeenten betrokken

Uitgevoerde onderzoeken

Eenpersoonshuishoudens

Reeds eerder uitgevoerd

Gepubliceerd POR 2024

Centrumfunctie (stapeling problematiek sociaal domein)

Nu uitgevoerd

G4, 100.000+ gemeenten, kleine gemeenten, New Towns, Groningse en Friese gemeenten,
instellingsgemeenten

Overige eigen middelen

Nu uitgevoerd

G4, 100.000+ gemeenten, kleine gemeenten, New Town, Groningse en Friese gemeenten,
toeristische gemeenten

Grootstedelijkheid

Nu uitgevoerd

G4 en 100.000+ gemeenten

Onderzoek 2025 en verder

Actualiseren van de kostendata

2025

Specifieke groepen gemeenten, zullen net als tot op heden, de gelegenheid krijgen
om aan te geven of ze zitting willen nemen in één of meerdere begeleidingscommissies.

Nader onderzoek centrumfunctie

2025

Nader onderzoek OEM

2025

Onderzoek Bestuur en ondersteuning

2025