Brief regering : Randvoorwaarden voor de verdere uitrol van warmtenetten

30 196
Duurzame ontwikkeling en beleid

Nr. 47
BRIEF VAN DE MINISTER VAN KLIMAAT EN GROENE GROEI

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 7 oktober 2024

Eén van de grote opgaven in de energietransitie is om de gebouwde omgeving in 2050
uitstootvrij te maken. Daarom zetten kabinet en gemeenten zich in om gebouwen en woningen
in Nederland van het aardgas af te helpen: de warmtetransitie. Warmtenetten zullen
hierin -naast warmtepompen en duurzaam gas- een belangrijke rol spelen. Ik constateer
veel consensus over de potentie van warmtenetten1, en wel om drie redenen: 1. warmtenetten zijn maatschappelijk gezien de goedkoopste
optie voor bepaalde wijken (bijvoorbeeld waar woningen dicht op elkaar zijn gebouwd,
en die beperkt geïsoleerd kunnen worden), 2. ze spelen een belangrijke rol in het
energiesysteem om bepaalde duurzame bronnen te ontsluiten die anders onbenut blijven
(denk aan geothermie, aquathermie en restwarmte) en 3. ze beperken voor de betreffende
wijken de benodigde verzwaring van het elektriciteitsnet.

In het Klimaatakkoord is voor 2030 een toename van het aantal aansluitingen op warmtenetten
voorzien2 met 500.000 ten opzichte van de huidige circa 600.000 aansluitingen.

Deze ambitie ligt echter niet op schema: tot nu toe ligt het tempo op circa 20.000
nieuwe aansluitingen per jaar. Voor het behalen van de doelen moet dit tempo naar
50.000 tot 2030 en ruim 80.000 per jaar tussen 2030 en 2050. In diverse (grote) steden
zien we dat de afgelopen tijd warmteprojecten tot stilstand zijn gekomen. Ik vind
dat onwenselijk, gelet op de potentie van warmtenetten voor een betaalbare energietransitie.
Er liggen nu kansen om warmtenetten aan te leggen in wijken die daarvoor zeer geschikt
zijn en waar komende jaren vastgoed wordt gerenoveerd. Het is belangrijk om die kansen
te verzilveren. Zo kunnen we de energietransitie vormgeven met de laagste kosten voor
de samenleving als geheel, wordt de inzet van meer typen duurzame bronnen mogelijk
en wordt het elektriciteitsnet ontzien. Warmte wordt dan voor mensen een comfortabele,
betaalbare en dus wenselijke optie.

Het kabinet schetst met deze brief welke randvoorwaarden het op orde wil brengen om
de ambities voor warmtenetten weer op koers te brengen als belangrijke route om de
gebouwde omgeving te verduurzamen. Ik stuur deze brief dan ook mede namens de Minister
van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening.

Wat is er aan de hand?

De realisatie van nieuwe warmtenetten is een complexe opgave. Het vergt onderling
vertrouwen bij de betrokken partijen dat er sprake is van een robuuste techniek voor
nu en voor de toekomst. De huidige stagnatie wordt allereerst veroorzaakt door onzekerheid
bij bewoners over de warmtetarieven: zij vrezen meer te moeten betalen dan voor gas
bij de overstap op een warmtenet. Het risico bestaat daarom dat particulieren in voor
warmtenetten geschikte wijken overstappen op elektrisch verwarmen, waardoor voor een
warmtenet minder aansluitingen resteren en iedereen duurder uit zal zijn. De tweede
oorzaak is de bij warmtebedrijven ervaren onzekerheid over de vraag welke rol zij
in de toekomst zullen spelen onder de nieuwe marktordening, en daarmee over het doen
van nieuwe investeringen. Op enig moment kunnen bedrijven besluiten om hun kennis
en capaciteit structureel voor andere activiteiten aan te wenden. Tot slot is er onzekerheid
bij bestuurders van gemeenten en woningcorporaties over het draagvlak onder bewoners,
gegeven de recente negatieve publiciteit over warmtenetten in grote steden.

Randvoorwaarden op orde

Om de opschaling van collectieve warmte mogelijk te maken moet in de ogen van het
kabinet worden voldaan aan in ieder geval drie randvoorwaarden:

1. Als een warmtenet voor de samenleving de goedkoopste duurzame optie is, moet dit leiden
tot een aantrekkelijke prijs voor de eindgebruiker;

2. Er moet voldoende uitvoeringscapaciteit zijn om in warmtenetten te investeren en deze
te kunnen exploiteren, en

3. De gemeenten moeten nog steviger de regie gaan nemen in de warmtetransitie.

Leeswijzer

In het eerste deel van deze Kamerbrief zet ik uiteen hoe het kabinet de kosten van
warmtenetten drukt via de bestaande subsidies, en hoe het wetsvoorstel Wet gemeentelijke
instrumenten warmtetransitie (Wgiw) en het wetsvoorstel Wet collectieve warmte (Wcw),
met kostengebaseerde tariefregulering en een voorgestelde tarieflimiet in de nota
van wijziging, consumenten3 beschermt. In het tweede deel bespreek ik aanvullende mogelijkheden om de betaalbaarheid
voor de verbruiker te borgen. Het derde deel gaat in op de versterking van publieke
uitvoeringscapaciteit. Tot slot sta ik stil bij de regierol van de gemeenten. Aan
het eind van deze brief informeer ik de Kamer over enkele andere zaken die onlangs
op dit dossier zijn afgerond.

Met deze brief geef ik invulling aan de toezeggingen van het kabinet4 naar aanleiding van de moties van het lid Beckerman over het Niet-Meer-Dan-Anders-principe5, de motie Kröger over het sturen op de maatschappelijk meest wenselijke warmteopties6, de motie van de leden Postma en Erkens over een maximumtarief voor huishoudens7, en de motie van het lid Postma die vraagt voorstellen te presenteren hoe de betaalbaarheid
van collectieve warmte voldoende geborgd wordt om de overstap naar warmtenetten aantrekkelijk
te maken voor de burger8.

In lijn met de motie Postma breng ik voorstellen in kaart die het kabinet voor ogen
heeft. Het kabinet hecht eraan te benadrukken dat er op dit moment nog geen middelen
beschikbaar zijn voor de aanvullende beleidsopties om betaalbaarheid te borgen. Ook
voor de nationale deelneming zijn nog geen middelen gereserveerd. Wel is voor een
mogelijk in te richten Waarborgfonds Warmte onder voorwaarden geld beschikbaar gemaakt
in het Klimaatfonds. Voor aanvullend beleid geldt dat financiële dekking zal moeten
worden gevonden in het daarvoor geëigende moment in het voorjaar om ze uit te kunnen
voeren.

1. Instrumentarium dat bijdraagt aan betaalbaarheid

We moeten afnemers van warmte goed beschermen tegen hoge prijzen want zij kunnen niet
switchen van leverancier. De betaalbaarheid voor de verbruiker is daarom essentieel
voor het draagvlak, en daarmee voor de verdere opschaling van collectieve warmte en
maakt de energietransitie ook toegankelijk voor huishoudens met lage inkomens. Zoals
hierboven gesteld is het van belang dat in wijken waar warmtenetten maatschappelijk
gezien de goedkoopste optie zijn, dit zich ook vertaalt in een aantrekkelijke prijs
voor de verbruiker. Dat uitgangspunt geldt zowel nu met Niet-Meer-Dan-Anders-tariefregulering
als straks bij kostengebaseerde tariefregulering. Op dit moment hebben lage maatschappelijke
kosten onvoldoende effect op de business case en de warmtetarieven. Dat heeft twee
oorzaken;

– Aardgas is nu nog concurrerend in veel wijken waar warmtenetten de goedkoopste duurzame
optie gaan zijn. Gas wordt naar verwachting steeds minder aantrekkelijk door de beprijzing
van CO2-uitstoot door ETS2 (vanaf 2027), een eventuele bijmengverplichting van groen gas
(vanaf 2026), veranderingen in de tarieven voor het gasnetbeheer, en de effecten van
ontwikkelingen op de internationale gasmarkt op de energierekening. Dit zal leiden
tot een verbetering van de concurrentiepositie van collectieve warmte ten opzichte
van gas. Op korte termijn echter zullen warmtenetten zonder de inzet van subsidie
vaak niet concurrerend zijn.

– De kosten van een warmtenet worden in de basis gedragen door de verbruikers die op
dat net worden aangesloten, terwijl de baten van dat warmtenet deels ook buiten die
beperkte groep vallen. Daarentegen kan bij de aanleg en netverzwaring van elektriciteitsnetten,
nodig voor onder meer het aansluiten van warmtepompen, de netbeheerder de kosten verdelen
over de nettarieven van gebruikers in het gehele verzorgingsgebied. Hetzelfde geldt
voor de (onderhouds-) kosten van het gasnet.

Momenteel draagt het kabinet reeds met verschillende instrumenten bij aan de betaalbaarheid
van warmtenetten. Allereerst zijn er de verschillende subsidie-instrumenten. Zo wordt
de onrendabele top van duurzame warmtebronnen (zoals geothermie en restwarmte) ondersteund met de SDE++, en van warmtenetten via de Warmtenetten Investeringssubsidie (WIS). Daarnaast zijn er subsidies voor
de aanpassing aan gebouwen, de zogenaamde inpandige kosten; ISDE voor particulieren,
SVVE voor VVE’s en de SAH voor sociale huurders. Er wordt momenteel onderzocht in
hoeverre het mogelijk is om vanaf 2026 de ISDE, SVVE en SAH te bundelen om de verschillende
types verbruikers beter te kunnen ondersteunen en ontzorgen. In de praktijk blijken
bovendien de inpandige kosten in woningen sterk uiteen te lopen. Deze verschillen
zullen nader in kaart worden gebracht, zodat hier beter op gestuurd kan worden.

Naast deze subsidies draagt ook de nieuwe wet- en regelgeving bij aan de betaalbaarheid.
De Wgiw heeft tot doel een robuust wettelijk kader te bieden voor de wijkgerichte
aanpak bij de verduurzaming van woningen en gebouwen. Een kader dat alle betrokkenen
vóóraf voldoende houvast, handelingsperspectief en rechtszekerheid biedt. Met het
wetsvoorstel krijgen de gemeenten de bevoegdheid om wijken aan te wijzen die op termijn
van het aardgas afgaan. De Wgiw zorgt voor een duidelijk besluitvormingsproces in
de gemeente, wat leidt tot meer investeringszekerheid en lagere kosten voor warmtenetten,
waardoor de tarieven lager kunnen blijven. De Kamer heeft met het amendement Erkens
c.s.9 gezorgd dat gemeenten de betaalbaarheid voor de huishoudens in de wijk moet waarborgen
wanneer zij gebruik willen maken van de aanwijsbevoegdheid. Deze aanwijsbevoegdheid
dus is gebonden aan stringente voorwaarden ten aanzien van zorgvuldigheid en uitvoerbaarheid.

De Wcw draagt via de tariefregulering bij aan de betaalbaarheid van warmtenetten.
De Wcw bevat het voorstel om van de huidige tariefregulering met het Niet-Meer-Dan-Anders-principe
in fases over te gaan op kostengebaseerde tariefregulering. Bij het Niet-Meer-Dan-Anders-principe
zijn de maximale tarieven vastgesteld op basis van een referentie naar de gasprijs.
Bij kostengebaseerde tarieven kunnen de daadwerkelijk gemaakte efficiënte10 kosten in rekening worden gebracht.

Kostengebaseerde tarieven kennen een aantal belangrijke voordelen ten opzichte van
een tarief gebaseerd op een externe norm, zoals de aardgasreferentie. Kostengebaseerde
tarieven dragen bij aan een uitlegbaar warmtetarief omdat de tarieven een directe
afspiegeling zijn van de kosten van het lokale collectieve warmtesysteem. Verbruikers
betalen daardoor niet meer voor de hen geleverde warmte dan nodig. Ook voor warmtebedrijven
schept dit duidelijkheid. Zij hebben de zekerheid dat ze hun efficiënte kosten plus
een redelijk rendement vergoed krijgen. Gemeenten worden gestimuleerd om hun regierol
zo in te vullen dat ze sturen op lage kosten voor de warmtetransitie. De ACM tenslotte
kan ervoor kiezen om kosten gedeeltelijk te normeren om zo efficiëntieprikkels af
te geven. De verwachting is dat dit leidt tot kostenefficiënte keuzes bij de ontwikkeling
van nieuwe warmtenetten en dat warmtenetten tot stand kunnen komen daar waar ze de
laagste nationale kosten hebben. Voor nadere toelichting hierop verwijs ik u naar
de memorie van toelichting11 van de Wcw.

Ik vind het bovendien belangrijk dat de Wcw een mogelijkheid biedt om huishoudens
te kunnen beschermen tegen excessief hoge leveringstarieven ten opzichte van de gemiddelde
maximum leveringstarieven wanneer dit nodig blijkt. Parallel aan deze Kamerbrief zal
een nota van wijzing naar de Kamer worden verzonden waarmee in het wetsvoorstel de
mogelijkheid via een «kan-bepaling» wordt opgenomen om een tarieflimiet te hanteren. Met de introductie van kostengebaseerde tariefregulering zullen de gereguleerde
maximale tarieven, en daarmee ook de consumententarieven die warmtebedrijven in rekening
brengen, sterker gaan verschillen tussen warmtekavels. Dit zal met name het geval
na de overgang van fase 1 van de tariefregulering naar fase 2 waarbij de gasreferentie
wordt losgelaten en de tariefregulering meer kostengebaseerd wordt. Tariefverschillen
tussen collectieve warmtesystemen zijn momenteel beperkt omdat er een uniform maximumtarief
geldt. Zolang de verschillen in maximum warmtetarief per warmtekavel niet al te groot
zijn, acht het kabinet het niet problematisch dat er tariefverschillen ontstaan. Het
is immers uitlegbaar dat de kosten per locatie en bron enigszins verschillen. Onderzoek
voorafgaand aan de overgang naar fase 2 zal moeten uitwijzen hoe groot de spreiding
van warmtetarieven tussen warmtekavels is. Hierbij wordt ook rekening gehouden met
het verschil in spreiding ten aanzien van andere Europese landen waar warmtenetten
zijn aangelegd en het verschil tussen kostengebaseerde warmtetarieven en de eindgebruikerskosten
van cv-ketels en (hybride) warmtepompen.

Echter, er kunnen zich ook situaties voordoen waarbij deze vorm van tariefregulering
resulteert in uitzonderlijk hoge maximum leveringstarieven, bijvoorbeeld veroorzaakt
door calamiteiten, achterblijvende nieuwe aansluitingen op het net, hoge kosten voor
verduurzaming12 of door andere historische of onvoorziene kosten. Met een tarieflimiet kunnen de
leveringstarieven voor kleinverbruikers worden begrensd op een nog vast te stellen
maximum. Deze bevoegdheid kan worden uitgeoefend als er naar verwachting onaanvaardbare
hoge leveringstarieven ontstaan op bepaalde warmtekavels ten opzichte van het gemiddelde
van alle maximum leveringstarieven voor kleinverbruikers. Wanneer daadwerkelijk wordt
besloten tot het instellen van een tarieflimiet zal de doelmatigheid van het instrument
in relatie tot de uitkomsten van de kostengebaseerde tarieven en het flankerend beleid
getoetst worden.

In de nota van wijziging is met de «kan-bepaling» geregeld dat, onder voorbehoud van
een staatssteuntoets, de gemiste inkomsten voor het warmtebedrijf zullen worden bekostigd
uit een vereveningsfonds dat wordt gefinancierd door alle warmtebedrijven.

2. Verdere borging van financiële aantrekkelijkheid

Met de bestaande subsidies en de nieuwe wet- en regelgeving wordt de aantrekkelijkheid
van warmtenetten sterk verbeterd. Aanvullend wil het kabinet op korte termijn de aantrekkelijkheid
van warmtenetten verbeteren met een wijziging van het warmtebesluit, en specifiek
ook de positie voor sociale huurders verbeteren. Ook heeft het kabinet verkend welke
beleidsopties nog overwogen kunnen worden om de overstap naar warmtenetten aantrekkelijk
te maken voor de burger.

Wijziging van het warmtebesluit

Tot de invoering van kostengebaseerde tarieven onder de Wcw blijven warmtetarieven
gebaseerd op gasreferentie. Met de voorgestelde wijziging van het warmtebesluit, die
28 augustus 2024 aan de Kamers is voorgehangen13, wordt de aardgasreferentie voor het Niet-Meer-Dan-Anders-tarief op een aantal punten
aangepast. Door deze wijzigingen wordt het maximale tarief dat warmtebedrijven in
rekening mogen brengen verlaagd, waardoor het beter aansluit bij de gemiddelde kosten
die een aardgasverbruiker heeft inclusief de kosten die hij maakt voor zijn cv-ketel.
Ook wordt het warmtetarief door de aanpassingen in de methodiek minder vatbaar voor
tariefschommelingen op de gasmarkt en leiden de verhogingen van de energiebelasting
op aardgas niet meer tot hogere warmtetarieven, waardoor deze verhogingen een prikkel
geven om op een duurzaam alternatief voor aardgas over te stappen. Deze aangepaste
gasreferentie blijft van toepassing in de eerste jaren na de inwerkingtreding van
de Wcw, tot de invoering van kostengebaseerde tarieven.

Warmtenetten in de sociale huursector

Ook in de sociale huursector is afgelopen jaar de ontwikkeling van warmtenetten gestagneerd.
Dit is onder meer veroorzaakt doordat corporaties afspraken met huurdersorganisaties
over stabiele tariefontwikkeling niet meer kunnen nakomen vanwege sterk gestegen vastrechttarieven
voor warmte. Deze afspraken zijn – na afsluiting van het Klimaatakkoord in 2019- door
Aedes en warmtebedrijven vastgelegd in het zogenoemde «Startmotorkader». Het kader bevatte onder meer afspraken over de kosten voor warmte die aan een huurder
in rekening worden gebracht. Destijds is afgesproken dat de verhuurder (corporatie)
een deel van de vaste warmtekosten voor zijn rekening neemt, in lijn met de kosten
die een corporatie nu maakt voor het onderhoud en de afschrijving van een cv-ketel.
De huurder zou op die manier ongeveer hetzelfde blijven betalen als bij verwarming
middels gas. Door sterk gestegen vastrechtkosten kunnen verhuurders deze afspraken
niet meer gestand doen. Het draagvlak bij huurders voor aansluiting op een warmtenet
neemt daardoor steeds verder af, terwijl die plannen vaak al in een vergevorderd stadium
zijn.

Begin dit jaar heeft de Kamer met de motie van het lid Postma14 (Kamerstuk 36 387, nr. 31) opgeroepen de mogelijkheden te verkennen hoe geborgd kan worden dat sociale huurders
die overstappen of overstapten op een warmtenet, niet meer betalen dan zij in een
gassituatie zouden hebben betaald. Het kabinet wil voor de korte termijn aan deze
oproep tegemoet komen door een aanpassing en verlenging voor 2025 van de subsidieregeling
«Subsidie Aardgasvrije Huurwoningen». Hierdoor kunnen corporaties voor de vaste warmtekosten
meer garanties bieden aan huurders. Voornemen is daarvoor de 25 miljoen uit het Nationaal
Isolatieprogramma wat bestemd is voor aansluiting van huurwoningen op warmtenetten
daarvoor in te zetten. De aanpassing van de regeling zal aan de Tweede Kamer in voorhang
worden voorgelegd.

Verkenning van flankerend beleidsinstrumentarium

Naar aanleiding van de motie van het lid Postma, die vraagt voorstellen te presenteren
hoe de betaalbaarheid van collectieve warmte voldoende geborgd wordt om de overstap
naar warmtenetten aantrekkelijk te maken voor de burger15, is Berenschot gevraagd om beleidsopties te verkennen. Bij deze verkenning is uitgegaan
van de kostengebaseerde tariefregulering die naar verwachting twee jaar na de inwerkingtreding
van de Wcw wordt ingevoerd. Bij de eventuele concrete uitwerking kunnen de beleidsopties
ook zo worden ingericht dat ze in eerste instantie aansluiten op de huidige tariefsystematiek
(gas-referentie). In het rapport van Berenschot (zie bijlage) worden verschillende
beleidspakketten uitgewerkt bestaande uit verschillende combinaties van drie algemene
hoofdmaatregelen:

(a) Investeringssubsidie bij de aanleg van het warmtenet. Deze beleidsoptie betreft een subsidie zoals de huidige (tijdelijke) Warmtenetten
Investeringssubsidie en heeft alleen invloed op de betaalbaarheid van nieuwe netten.

(b) Relatieve prijsgarantie. Met deze optie betaalt de consument gegarandeerd geen hoger tarief dan een bepaald
referentietarief gebaseerd op de prijs van andere warmtetechnieken, zoals cv-ketels,
warmtepompen en/of andere warmtenetten.

(c) Compensatie van specifieke doelgroepen. Hiermee worden specifieke doelgroepen die aangesloten zijn op een warmtenet gecompenseerd
indien de warmterekening te hoog uitvalt.

Door het combineren van hoofdmaatregelen kunnen meerdere aspecten van betaalbaarheid
(in verschillende mate) worden geadresseerd. Op basis van de analyse van Berenschot
van onder andere de doeltreffendheid, doelmatigheid en uitvoerbaarheid kom ik tot
de volgende appreciatie over de inrichting van flankerend beleid naast de Wcw die
ik mee zal nemen in de verdere uitwerking van aanvullend instrumentarium:

1. Investeringssubsidie: Ook bij kostengebaseerde tariefregulering kan een investeringssubsidie
zoals de WIS een belangrijke bijdrage leveren om de uitrol van collectieve warmte
te versnellen en de financiële aantrekkelijkheid van warmtenetten te verbeteren.

2. Aanvullende prijsgarantie: Een combinatie met een prijsgarantie kan bijdragen aan
de doelmatigheid van de investeringssubsidie. Met de juiste mix kan de investeringssubsidie
voldoende zekerheid bieden aan warmtebedrijven, en de prijsgarantie kan doelmatig
sturen op het concurrerend tarief. Voor de consument betekent een prijsgarantie zekerheid
dat hij niet meer dan het referentietarief gaat betalen, en kan worden geborgd dat
de laagste maatschappelijke kosten van een warmtenet zich ook vertalen in een aantrekkelijk
tarief voor de eindgebruiker. De wenselijkheid van de prijsgarantie zal ook bezien
worden in het licht van een eventuele tarieflimiet.

3. Doelgroepencompensatie minder passend: Compensatie voor specifieke doelgroepen leiden
bij warmtenetten tot eenzelfde overweging als bij een «sociaal tarief» voor gas en
elektriciteit, waarover de Kamer 16 mei jl. is geïnformeerd16. De uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van de maatregel vereisen grote inzet, die
niet in verhouding staat met het te bereiken effect. Daarmee lijkt dit een minder
passend instrument. Het is passender om de kwetsbare huishoudens met generieke instrumenten
te beschermen tegen te hoge energiekosten, maar dit zal ook in relatie tot de haalbaarheid
van bovenstaande opties dienen te worden gewogen.

De komende maanden zal het kabinet de specifieke vormgeving en maatvoering van aanvullend
flankerend instrumentarium verder onderzoeken, voortbouwend en in aanvulling op het
al bestaande instrumentarium zoals de WIS, en in samenhang met nog te ontwikkelen
instrumenten als het waarborgfonds en de tarieflimiet. Daarbij zal ik zowel naar de
juridische, uitvoeringstechnische als naar het verwachte budgettaire beslag en mogelijke
dekkingsopties van genoemde maatregelen kijken. Volgend voorjaar, voorafgaand aan
de plenaire behandeling van de Wcw, zal ik de Kamer nader informeren.

3. De ontwikkeling van warmtebedrijven met een publiek meerderheidsbelang

Belang van opbouw publieke uitvoeringscapaciteit

De collectieve warmtemarkt is momenteel grotendeels in private handen. In de Wcw wordt
gekozen voor een publiek meerderheidsbelang in warmtebedrijven zoals is aangegeven
in de Kamerbrief van 21 oktober 202217. Dit is gedaan om 4 redenen: vanwege de verwachting bij gemeenten dat een publiek
warmtebedrijf op meer draagvlak bij bewoners kan rekenen, omdat het past bij het toenemende
vitale belang van collectieve warmte, om medeoverheden meer sturingsmogelijkheden
te geven, en om lokale bestuurlijke keuzes meer in lijn te brengen met bedrijfseconomische
overwegingen. Als gevolg is het nodig om de uitvoeringscapaciteit van warmtebedrijven
met een publiek meerderheidsbelang, de zogenaamde «publieke uitvoeringskracht», te
versterken.

Door de uitbreiding en versterking van bestaande en de oprichting van nieuwe (in meerderheid)
publieke warmtebedrijven kan geïnvesteerd worden in nieuwe publieke warmte-infrastructuur
en aansluitingen, om zo bij te dragen aan een kostenefficiënte warmtetransitie. De
Wcw schrijft niet één bedrijfsstructuur voor, maar biedt ruimte aan de vormgeving
van verschillende typen warmtebedrijven met een publiek meerderheidsbelang. Het ligt
in de verwachting dat veel nieuwe publieke warmtebedrijven op regionaal of provinciaal
niveau zullen ontstaan, omdat dat voordelen biedt voor het bundelen van expertise,
het delen van risico’s en het opbouwen van voldoende publieke uitvoeringskracht. De
regionale of lokale situatie bepaalt welke schaal de juiste is voor een warmtebedrijf.
De publieke aandeelhouders maken daarin keuzes, de wet dient dit te faciliteren voor
zo ver dit past binnen de andere doelen van de wet.

Gelet op de regierol van gemeenten in de lokale transitie-opgave is directe betrokkenheid
van de gemeente bij een door hen aan te wijzen warmtebedrijf logisch. Zoals is aangegeven
in de toelichting bij het wetsvoorstel draagt gemeentelijk aandeelhouderschap bij
aan het borgen van de democratische controle op het warmtebedrijf met een publiek
meerderheidsbelang, en leidt het tot betere en directere afstemming tussen bestuurlijke
keuzes in de warmtetransitie en bedrijfsvoering van het warmtebedrijf. Gemeenten oriënteren
zich nu al, voorbereidend op de Wcw, op de mogelijkheden om te participeren in een
bestaand warmtebedrijf of het (eventueel gezamenlijk) oprichten van een nieuw warmtebedrijf.
Ik ben me ervan bewust dat er lokale factoren zijn die deze opgave makkelijker of
moeilijker kunnen maken. Met rijksinstrumenten die ik hieronder verder beschrijf –
en waarover nog budgettaire besluitvorming dient plaats te vinden – onderzoek ik de
mogelijkheid om steun te bieden aan gemeenten in het versterken van hun publieke uitvoeringskracht.
Daarbij is het aan gemeenten om helder onderscheid te maken tussen hun regierol als
bestuursorgaan in de warmtetransitie in brede zin en de rol van aandeelhouder van
een warmtebedrijf. Op andere dossiers, zoals bij de drinkwater-, afval- en netwerkbedrijven,
zijn gemeenten in staat om de rollen van beleidsmaker en aandeelhouder naast elkaar
goed te combineren, dus ik heb er vertrouwen in dat zij daar ook bij collectieve warmte
toe in staat zijn.

De gemeente kan het warmtebedrijf ondersteunen in het beheersen van risico’s met het
inzetten van wettelijke bevoegdheden. Met de Wcw en de Wgiw krijgen gemeenten immers
belangrijke instrumenten in handen die een positief effect kunnen hebben op de bedrijfseconomische
condities voor het warmtebedrijf, zoals de aanwijzing van een warmtebedrijf voor een
warmtekavel en de aanwijsbevoegdheid om het transport van aardgas op termijn te beëindigen.
Door bestuurlijke duidelijkheid te creëren over bijvoorbeeld het tempo en fasering
van de realisatie van een collectieve warmtevoorziening in een warmtekavel worden
bedrijfsrisico’s lager, kan een hogere efficiency worden bereikt en dalen de kosten.
Dit draagt ook bij aan de betaalbaarheid voor verbruikers.

De gemeenten staan er niet alleen voor. Zij kunnen gezamenlijk optrekken bij de participatie
in regionale warmtebedrijven, zoals zij dat nu ook al doen bij andere publieke deelnemingen
zoals het waterbedrijf, het netwerkbedrijf en de afvalverwerker. Ook hebben verschillende
provincies hun bereidheid getoond om een bijdrage te leveren.

Ook wordt met de Wcw de rol van publieke infrastructuurbedrijven verruimd door aanpassing
van het groepsverbod. Hierdoor worden zij in staat gesteld om

(mede-)aandeelhouder te worden in een warmtebedrijf. In aanloop naar deze aanpassing
oriënteren de netwerkbedrijven zich op een mogelijke rol bij publieke warmtebedrijven,
en voeren gesprekken met het rijk, medeoverheden, warmtebedrijven en andere betrokkenen
over de invulling hiervan.

Initiatieven van het kabinet

Om de opbouw van publieke uitvoeringskracht -aanvullend aan initiatieven van medeoverheden
en netwerkbedrijven- verder te ondersteunen overweegt en onderzoekt het kabinet de
inzet van een waarborgfonds om de financiering van warmtebedrijven eenvoudiger en
goedkoper te maken, en de inzet van een nationale deelneming die kan participeren
in warmtebedrijven. Hier is de kamer over geïnformeerd met de Kamerbrief van 6 juli
202318. Ook ondersteunt het kabinet warmtegemeenschappen met een Ontwikkelfonds Warmte voor
energiecoöperaties, die met de Wcw aanvullend kunnen bijdragen aan de benodigde uitvoeringskracht.
Deze initiatieven licht ik hieronder toe.

Ook heeft het kabinet aandacht voor behoud van de bestaande uitvoeringskracht. Ik
wil een onafhankelijk verkenner vragen om in overleg met bestaande warmtebedrijven,
medeoverheden, netwerkbedrijven, pensioenfondsen en andere mogelijke betrokkenen te
treden om in beeld te brengen welke partijen een rol zien in de toekomstige warmtemarkt.
Met deze analyse kunnen de warmtebedrijven, de medeoverheden en het rijk beter aansturen
op het behoud van de bestaande uitvoeringskracht.

Waarborgfonds Warmtenetten

Het kabinet onderzoekt de wenselijkheid en doelmatigheid van een waarborgfonds voor
warmtenetten. In het Klimaatfonds is hier voor 215 miljoen gereserveerd. Voor de definitieve
toewijzing wordt nog een second opinion uitgevoerd om vast te stellen of deze middelen
afdoende zijn om de risico’s voor de Rijksbegroting te beperken, en er wordt nog een
staatssteuntoets uitgevoerd.

Een dergelijk fonds kan investeringen in nieuwe en bestaande warmtenetten borgen waardoor
externe financiers de garantie hebben rente en aflossing te ontvangen. Hierdoor wordt
naar verwachting de eigen vermogensvraag voor de aandeelhouders sterk verlaagd, mogelijk
van 30 of 40% naar 10% van de totale investeringsopgave. Het waarborgfonds kan gevuld
worden door een premie ter hoogte van 0,1–0,4% van de totale investering te verlangen.
Met de second opinion worden deze aannames nog getoetst.

Nationale deelneming in (publieke) warmtebedrijven

Ook overweegt het kabinet de aanwijzing van een nationale deelneming. Ik heb onderzoeksbureau
Fakton Energy gevraagd om te concretiseren wat de taken en het profiel van deze nationale
deelneming zouden kunnen zijn, welke bestaande deelneming deze rol het beste kan vervullen
of dat een nieuwe deelneming opgericht moet worden en wat hier financieel, organisatorisch
en juridisch voor nodig is. Een conclusie was dat, gelet op de nodige snelheid, de
voorkeur ligt bij uitvoering door een reeds bestaande deelneming. In een vergelijking
kwam EBN naar voren als de meest geschikte kandidaat.

In vervolg hierop verken ik samen met EBN welke organisatorische, juridische en financiële
randvoorwaarden ingevuld dienen te worden voor het oprichten van een nationale deelneming.
Voorafgaand aan de daadwerkelijke aanwijzing van een deelneming moet de inzet van
dit instrument zorgvuldig worden getoetst aan de voorwaarden die gelden voor deelnemingen,
zoals het afwegingskader uit de Nota Deelnemingenbeleid rijksoverheid 2022. Bij inwerkingtreding
van de wet zal het kabinet een besluit nemen over de mogelijke aanwijzing van de deelneming
en het eventueel beschikbaar stellen van de bijbehorende benodigde middelen.

Ondersteuning van warmtegemeenschappen

Naast de warmtebedrijven met een publiek meerderheidsbelang kunnen ook warmtegemeenschappen
een belangrijke rol in de opbouw van uitvoeringskracht spelen. In lijn met motie Kröger19 worden gemeenten nadrukkelijk gewezen op deze mogelijkheid zodat ze deze variant
kunnen onderzoeken en meenemen in het opstellen van een warmteplan. Warmtegemeenschappen
kunnen in warmtebedrijven van verschillende samenstellingen deelnemen, maar ook zelfstandig
een warmtekavel exploiteren. Het belangrijkste knelpunt voor warmtegemeenschappen
om deze rol te spelen is het ontbreken van financiële middelen in de ontwikkelfase
van de collectieve warmtevoorziening. Om dit op te lossen is met Energie Samen een
pilot gestart voor een Ontwikkelfonds Warmte voor energiecoöperaties. Hier is de Kamer
bij brief van 6 juli 2023 over geïnformeerd20.

Versterking regierol gemeenten

Met de Wcw en de Wgiw krijgen de gemeenten essentiële bevoegdheden in handen om de
energietransitie in de gebouwde omgeving te laten slagen en de kosten voor de transitie
als geheel niet onnodig te laten oplopen. De Wcw geeft gemeenten de bevoegdheid om
bestaande woonwijken aan te wijzen die overgaan van aardgas naar een collectief warmtesysteem,
en om te bepalen wie dat exploiteert. Met de Wgiw krijgen gemeenten de aanwijsbevoegdheid
om het transport van aardgas op termijn te beëindigen. Deze bevoegdheden dragen bij
aan de regierol van gemeenten in de verduurzaming van de gebouwde omgeving, zoals
afgesproken in het Klimaatakkoord. De optimale schaal van warmtenetten, bronnen en
bedrijven is vaak bovenlokaal en valt niet altijd samen met gemeentegrenzen. Daar
waar de maatschappelijke kosten het laagst zijn, zullen Rijk en gemeenten ieder vanuit
hun eigen verantwoordelijkheid gezamenlijk de regie nemen om tot uitrol van warmtenetten
te komen. De Startanalyse van PBL is hieraan ondersteunend.

Het is de bedoeling dat gemeenten in 2026 een warmteprogramma vaststellen. Dit is
van groot belang: daarmee geven zij namelijk duidelijkheid aan burgers en bedrijven
welke gebieden voor 2035 van het aardgas af gaan en welke mogelijke warmtealternatieven,
waaronder een warmtenet, zij hiervoor voorzien. Gemeenten leggen deze definitief vast
in hun omgevingsplan. Het Nationaal Programma Lokale Warmtetransitie (NPLW) ondersteunt
gemeenten, onder meer bij het opstellen van de warmteprogramma’s. Met de warmteprogramma’s
ontstaat een steeds beter landelijk inzicht in de gebieden waar warmtenetten haalbaar
en betaalbaar kunnen worden gerealiseerd en als oplossing worden voorzien, en in de
aantallen geplande warmtenetaansluitingen. Dat biedt tevens het nodige houvast voor
warmtebedrijven en aannemers die warmtenetten kunnen aanleggen om capaciteit te reserveren
en op te bouwen.

In gemeenten wordt ondertussen ook doorgewerkt aan de ontwikkeling van reeds geplande
warmtenetprojecten zoals in de proeftuinen aardgasvrije wijken, de projecten van NieuweWarmteNu!
(NWN!) en de projecten die van start zijn met een Warmtenetten Investeringssubsidie.
De opgedane lessen en ervaringen van deze projecten worden via het NPLW gedeeld via
bijeenkomsten, webinars en via de nieuwsbrief en website, zodat gemeenten en warmtebedrijven
van elkaar kunnen leren. De Raad van Openbaar bestuur constateert21 in zijn advies «Koersen op klimaatneutraal» dat het belangrijk is dat het NPLW deze
rol in de ondersteuning kunnen continueren. Het kabinet heeft hier ook middelen voor
gereserveerd.

Ongeveer gelijktijdig met de verzending van deze brief publiceert NPLW op hun website
(http://www.nplw.nl) de «Lokale Warmtetransitie in Beeld» (LWiB) en een monitor van de proeftuinen aardgasvrije
wijken. Aanvullend is de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) samen met het NPLW
bezig om overzicht te verkrijgen van de voortgang van de lopende projecten. Zij verwachten
dat deze eind dit jaar is afgerond.

Ook de onderlinge samenwerking tussen gemeenten en provincies krijgt vorm. De warmteprogramma’s
worden vastgesteld per gemeente, maar moeten wel aansluiting vinden bij de buurgemeenten.
Dit vergt dat bestuurders in de regio elkaar de hand reiken en zich richten op het
bredere belang dat hen bindt. In de nota van wijziging die parallel aan de Kamer wordt
voorgelegd, wordt ook voorgeschreven dat dit bredere belang van een efficiënte warmtevoorziening
in de regio meegewogen dient te worden bij het vaststellen van een warmtekavel. Bestuurders
dienen dus ook voorbij de eigen gemeentegrenzen te kijken om tot maatschappelijke
optimale keuzes te komen. Ik voorzie daarbij ook een rol voor de provincie om dit
belang te borgen. Ook de netbeheerders hebben een rol. Zij hebben veel inzicht in
het regionaal energiesysteem en kunnen de gemeenten adviseren over de optimale keuzes.
Hun programma Buurtaanpak, waarbij ze kijken naar de nodige investeringen op buurtniveau,
moet aansluiting vinden op de gemeentelijke warmteprogramma’s. In het ondersteuningsaanbod
van het NPLW wordt dit meegenomen.

In veel regio’s en provincies worden deze stappen reeds gezet. Er zijn op bovenlokaal
niveau diverse samenwerkingsvormen en overlegstructuren om de uitrol van warmtenetten
gezamenlijk te versnellen. Ook zijn warmtebedrijven of in oprichting, net opgericht
of wordt al meerdere jaren op deze wijze samengewerkt bij de aanleg van collectieve
warmtevoorzieningen. Hierdoor kunnen gemeenten elkaar helpen en kunnen via een ingroeimodel
vooruitlopende gemeenten snel van start, met het perspectief op aansluitende buurgemeenten.

De gemeenten staan met hun cruciale rol in de vormgeving van de warmtetransitie voor
een complexe opgave. De Minister van VRO en ik hebben veel waardering voor het enthousiasme
waarmee veel gemeenten deze taak oppakken, en wij kijken er naar uit om gezamenlijk
verder te werken aan de vormgeving van de warmtetransitie.

Concluderend

Met het hierboven beschreven beleidsinstrumentarium verwacht ik de randvoorwaarden
te scheppen die nodig zijn om de opschaling van warmtenetten weer op stoom te krijgen.
Daarbij hoort ook een heldere communicatie bij richting bewoners. Hoewel dat niet
van de ene op de andere dag op orde zal zijn, heb ik er vertrouwen in dat wanneer
de nieuwe spelregels en randvoorwaarden op orde zijn gebracht, er weer kan worden
gebouwd aan samenwerking en vertrouwen tussen alle relevante partijen. Daarmee kan
het noodzakelijke tempo van opschaling van warmtenetten worden opgeschroefd.

4. Terugkoppeling over overige zaken

Tenslotte informeer ik u graag over een aantal afgeronde onderzoeken die ik als bijlage
bij deze brief mee stuur.

Onderzoek tariefregulering Ecorys

Ter voorbereiding op de nadere uitwerking van fase 1 en fase 2 van de tariefregulering
in het Besluit collectieve warmte, is in opdracht van mijn voorganger een onderzoek
uitgevoerd door Ecorys. In de bijlage is het onderzoeksrapport «Uitwerking tariefregulering
Wet collectieve warmtevoorziening» van Ecorys opgenomen. De onderzoeksresultaten zijn
gebruikt bij het opstellen van het Besluit collectieve warmte.

Tariefregulering Warmte Koude opslag (WKO) systemen

Onder de huidige tariefregulering mag een warmtebedrijf met een Warmte Koude opslag
systeem de maximumpijs voor warmte (gasreferentie) in rekening brengen en een gereguleerd
tarief voor koude. In de huidige Warmteregeling is een tarief voor koude (vastrecht)
vastgesteld in 2017 (222,50 euro plus een opslag per kilowatt extra vermogen van 54,11
euro). Dit bedrag worden jaarlijks gecorrigeerd op basis van de relatieve wijziging
van de consumentenprijsindex waarbij het jaar 2017 geldt als referentiejaar. In fase
1 van de tariefregulering in de Wcw wordt deze wijze van berekening van het koude-tarief
voortgezet. Omdat naar verwachting na een paar jaar al overgestapt kan worden naar
kostengebaseerde tariefregulering van fase 2, ben ik momenteel niet voornemens om
dit koude-tarief uit 2017 te herijken. Wel wordt de mogelijkheid opgenomen om dit
tarief te herijken, indien fase 1 langer duurt dan verwacht en herijking wenselijk
is.

De kostengebaseerde tariefregulering in de Wcw heeft ook betrekking op warmtekavels
of kleine collectieve systemen met een WKO-systeem. Aangeslotenen op dergelijke systemen
zullen hierdoor voor warmte en koude niet meer betalen dan de efficiënte kosten en
een redelijk rendement. Indien er besloten wordt tot het hanteren van een tarieflimiet,
zal deze ook gelden voor aangeslotenen op een WKO-systeem. Hiermee is invulling gegeven
aan de motie van de leden Sienot en Beckerman22 waarin werd verzocht te monitoren of de door de ACM vastgestelde tarieven per 1 januari
2020 voor WKO systemen voldoende bescherming bieden aan de consument, zodat indien
nodig aanscherping kan plaatsvinden in de Wcw.

Onderzoek duurzaamheidsnormen Greenvis

Op verzoek van mijn voorganger heeft Greenvis in opdracht van RVO onderzoek gedaan
naar de gevolgen van de in de Wcw voorziene duurzaamheidseisen voor warmtenetten.
Het betreffende onderzoeksrapport «Impact broeikasgassennormering van de Wcw op warmtenetten»
is als bijlage toegevoegd. De resultaten van dit onderzoek heb ik betrokken bij de
besluitvorming over de duurzaamheidsaspecten in de Wcw en zal ik betrekken bij mijn
verdere besluitvorming over onder meer het Besluit collectieve warmte.

De Minister van Klimaat en Groene Groei, S.T.M. Hermans