Brief regering : Advies Internationaal Gerechtshof optreden Israël in de bezette Palestijnse Gebieden

Nr. 537
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 10 september 2024

Op 19 juli 2024 heeft het Internationaal Gerechtshof (IGH, het Hof) een advies uitgebracht
aan de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties (AVVN) inzake het optreden van
Israël in de bezette Palestijnse Gebieden. Uw Kamer heeft verzocht om een kamerbrief
«waarin het kabinet aangeeft hoe zij de uitspraak interpreteert en welke consequenties
de uitspraak heeft voor het kabinetsbeleid ten aanzien van Israël en de Palestijnse
Gebieden, inclusief het ontmoedigingsbeleid».

Adviezen van het IGH zijn niet juridisch bindend, maar wel gezaghebbend omdat het
voornaamste gerechtelijke orgaan van de Verenigde Naties (VN) daarin een uiteenzetting
geeft van het geldend internationaal recht. In het advies van 19 juli jl. past het
IGH het toepasselijk recht ook toe op de feiten die, onder andere op basis van het
werk van verschillende VN-organen en speciale rapporteurs, bekend zijn bij het Hof.

Het IGH stelt in het advies dat Israël door zijn optreden in de bezette Palestijnse
Gebieden verschillende regels van het internationaal recht schendt:

• Het verbod op gebruik van geweld door staten, doordat sprake is van annexatie van
bezet Palestijns gebied;

• Het humanitair oorlogsrecht, inclusief het bezettingsrecht;

• Mensenrechten, waaronder het verbod op discriminatie en het zelfbeschikkingsrecht.

Volgens het Hof leiden de schending van het verbod op annexatie en het feit dat de
Palestijnse bevolking het recht op zelfbeschikking niet kan uitoefenen ertoe dat de
voortdurende aanwezigheid van Israël in de bezette Palestijnse Gebieden, en daarmee
ook de voortdurende bezetting daarvan, onrechtmatig is.

Het IGH verbindt verschillende rechtsgevolgen aan de schendingen van Israël.

1) Israël moet zo snel mogelijk een einde maken aan zijn aanwezigheid in de bezette Palestijnse
Gebieden, onmiddellijk stoppen met uitbreiding van de nederzettingen en alle kolonisten
in de bezette Palestijnse Gebieden evacueren. Daarnaast moet Israël rechtsherstel
bieden aan alle natuurlijke en juridische personen die schade hebben opgelopen als
gevolg van het onrechtmatig handelen door Israël.

2) Andere staten (waaronder Nederland) hebben onder internationaal recht de verplichting
om de situatie die is ontstaan door de onrechtmatige bezetting van Israël van de Palestijnse
Gebieden niet te erkennen en om geen hulp of assistentie te bieden die bijdraagt aan
het handhaven van de onrechtmatige situatie. Ook zijn alle staten op basis van het
Vierde Verdrag van Genève verplicht te verzekeren dat Israël de regels van het humanitair
oorlogsrecht zoals neergelegd in dat verdrag eerbiedigt.

3) Internationale organisaties hebben onder internationaal recht ook de verplichting
om de situatie die is ontstaan door de onrechtmatige bezetting van Israël van de Palestijnse
Gebieden niet te erkennen. Dit geldt ook voor de VN Veiligheidsraad (VNVR). Daarnaast
draagt het IGH de AVVN en de VNVR op om na te gaan welke volgende stappen nodig zijn
om snel een einde te maken aan de onrechtmatige bezetting door Israël.

Het Hof maakt een uitgebreide analyse van het Israëlisch optreden in de bezette Palestijnse
Gebieden en de schendingen van het internationaal recht als gevolg daarvan. Vervolgens
concludeert het Hof dat de bezetting van de Palestijnse Gebieden door Israël onrechtmatig
is, omdat Israël hiermee het verbod op annexatie schendt en de uitoefening van het
recht op zelfbeschikking door het Palestijnse volk frustreert.

Het advies bevestigt voorts de voortdurende toepasselijkheid van de Israëlische verplichtingen
op basis van het bezettingsrecht in Gaza, ook na het terugtrekken van de Israëlische
krijgsmacht uit Gaza in 2005.

Het Hof stelt in het advies verder vast dat het Israëlische optreden in de bezette
Palestijnse Gebieden een schending oplevert van artikel 3 van het Internationaal Verdrag
inzake de uitbanning van alle vormen van rassendiscriminatie (het CERD). Dit artikel
bepaalt dat staten die hierbij partij zijn in het bijzonder rassenscheiding en apartheid
veroordelen, en verplicht zijn op hun grondgebied alle uitingen van dien aard te voorkomen,
te verbieden en uit te bannen. In een eerdere brief aan uw Kamer over dit onderwerp1 heeft het kabinet zich op het standpunt gesteld dat apartheid een specifieke juridische
term is, waarbij het aan de rechter is om te oordelen of daar sprake van is. Het Hof
is er duidelijk over in het advies dat Israël artikel 3 van het CERD schendt, maar
geeft daarbij geen duidelijk uitsluitsel over de vraag of hierbij alleen sprake is
van rassenscheiding of ook van apartheid in de bezette Palestijnse Gebieden.

Het Hof gaat ook in op de Oslo-akkoorden (Oslo I-akkoord en Oslo II-akkoord). Het
Hof erkent dat Israël en de Palestinian Liberation Organization (PLO) door middel
van de Oslo-akkoorden afspraken hebben gemaakt over hun bevoegdheden en verantwoordelijkheden
ten aanzien van de door Israël bezette gebieden. Israël heeft op basis van de Oslo-akkoorden
zeggenschap over een groot deel van de bezette gebieden totdat Israël en de PLO tot
andere afspraken en uiteindelijk een tweestaten-oplossing komen. Daarbij is inachtneming
van de internationaal aanvaarde normen en beginselen op het gebied van de mensenrechten
en de rechtsstaat van belang. De resoluties van de VNVR (e.g. Resoluties 1515, 2735,
2334, 77/126) respecteren de Oslo-akkoorden en de daarmee gepaarde tweestaten-oplossing.
Het Hof geeft aan dat de legitieme rechten van het Palestijnse volk die zijn erkend
in de Oslo-akkoorden het recht op zelfbeschikking omvat. Verder geeft het Hof aan
dat de Oslo-akkoorden partijen verbieden om «enige stap te initiëren of te nemen die
de status van de Westelijke Jordaanoever en de Gazastrook zou veranderen, in afwachting
van de uitkomst van de onderhandelingen over de permanente status» (Oslo II-akkoord,
Art. XXXI (7)). Het Hof merkt ook op dat het bij de interpretatie van de Oslo-akkoorden
rekening moet worden gehouden met artikel 47 van het Vierde Verdrag van Genève, dat
bepaalt dat de beschermde bevolking de voordelen van het Verdrag niet mag worden ontnomen
door een overeenkomst tussen de autoriteiten van de bezette gebieden en de bezettende
macht. Samenvattend concludeert het IGH dat de Oslo-akkoorden Israël niet ontslaan
van de verplichtingen onder het bezettingsrecht. Voorbeelden van door het IGH vastgestelde
schendingen van het bezettingsrecht zijn de gedwongen verplaatsing van personen, het
verplaatsen van de eigen bevolking naar bezet gebied en de vernietiging van eigendom.

Al voor het uitkomen van het advies beschouwden Nederland en andere staten de nederzettingen
en de aanleg van een muur in de bezette Palestijnse Gebieden als onrechtmatig. De
Israëlische soevereiniteit over de bezette Palestijnse Gebieden is nimmer erkend.
Nederland spreekt zich hier consequent en nadrukkelijk over uit. Ter ondersteuning
hiervan is ook een beleidskader ontwikkeld waarvan de volgende maatregelen onderdeel
uitmaken.2

1) De Nederlandse overheid voert sinds 2006 een ontmoedigingsbeleid ten aanzien van activiteiten
die Nederlandse bedrijven ontplooien in of ten behoeve van Israëlische nederzettingen
in bezet gebied. Conform dit beleid verleent de Nederlandse overheid geen diensten
aan Nederlandse bedrijven ten behoeve van activiteiten die direct bijdragen aan de
aanleg en instandhouding van nederzettingen, of deze direct faciliteren. Indien Nederlandse
bedrijven bij de overheid informeren naar mogelijkheden tot het ontplooien van activiteiten
in bezet gebied, worden zij gewezen op de mogelijke risico’s, waaronder die op het
gebied van mensenrechten. Het ontmoedigingsbeleid bestaat in aanvulling op de eigen
maatschappelijke verantwoordelijkheid die bedrijven hebben om mensenrechten te respecteren.
Van de zijde van het bedrijfsleven verwacht het kabinet dat zij zaken doen in lijn
met de OESO-richtlijnen voor multinationale ondernemingen inzake maatschappelijk verantwoord
ondernemen. Het is aan bedrijven zelf om te bepalen welke activiteiten zij ontplooien.

2) Vanwege het feit dat Israël geen soevereiniteit heeft verkregen over de gebieden die
het sinds juni 1967 bezet, hanteert Nederland een strikte lijn ten aanzien van de
gelding van bilaterale verdragen tussen Nederland en Israël: door Israël in eigen
naam gesloten verdragen mogen niet worden toegepast op de bezette gebieden; deze verdragen
gelden alleen binnen Israël op basis van de internationaal erkende grenzen van het
land. Een voorbeeld hiervan is het Verdrag inzake sociale zekerheid tussen Nederland
en Israël dat niet van toepassing is in de door Israël bezette gebieden. Op grond
van de Wet beperking export uitkeringen (Wet BEU), die als uitgangspunt hanteert dat
Nederlandse sociale zekerheidsuitkeringen alleen kunnen worden geëxporteerd naar landen
waarmee Nederland een verdrag heeft gesloten, is de export van Nederlandse sociale
zekerheidsuitkeringen aan uitkeringsgerechtigden woonachtig in Israëlische nederzettingen
in die gebieden beperkt.

3) In EU-verband zijn verdere stappen genomen die het onderscheid tussen de gebieden
moeten verduidelijken. Zo heeft de Europese Commissie in 2013 richtsnoeren aangenomen
«over de mogelijkheid van Israëlische entiteiten en hun activiteiten in de door Israël
sinds juni 1967 bezette gebieden om in aanmerking te komen voor subsidies, prijzen
en financieringsinstrumenten die na 2014 met EU-middelen worden gefinancierd» (2013/C
205/05) op basis waarvan alleen Israëlische entiteiten waarvan de vestigingsplaats
zich binnen de Israëlische grenzen van vóór 1967 bevindt, in aanmerking komen voor
subsidies, prijzen en financieringsinstrumenten. Bij de toepassing van EU-wetgeving
over herkomstaanduiding wordt gedifferentieerd tussen producten gemaakt in Israël
en producten gemaakt in nederzettingen in de bezette Palestijnse Gebieden. De Europese
Commissie heeft in 2015 een interpretatieve mededeling gepubliceerd over de toepassing
van EU-wetgeving inzake herkomstaanduiding – die algemeen van toepassing is ongeacht
het land of het gebied waar het product vandaan komt – op producten afkomstig uit
de sinds juni 1967 door Israël bezette gebieden. In zijn uitspraak van 12 november
2019 heeft het EU Hof in antwoord op prejudiciële vragen bevestigd dat de omstandigheid
dat een levensmiddel afkomstig is uit een Israëlische nederzetting de aankoopbeslissingen
van consumenten kan beïnvloeden. Het weglaten van een dergelijke vermelding kan de
consument daarom misleiden. Dit is een juridisch bindende uitspraak, in lijn met het
Nederlandse beleid van de afgelopen jaren.3 De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) past EU-wetgeving met betrekking
tot juiste en niet-misleidende herkomstaanduiding toe. Goederen afkomstig uit gebieden
die Israël sinds juni 1967 bezet, komen ook niet in aanmerking voor tariefpreferenties.
Alleen producten van oorsprong uit Israël zelf komen in aanmerking voor preferentiële
behandeling in het kader van het Associatieakkoord tussen de EU en haar lidstaten
enerzijds en Israël anderzijds.

Nederland maakt zich voorts grote zorgen over de toenemende instabiliteit op de bezette
Westelijke Jordaanoever. Hierbij spelen diverse factoren en actoren een rol, waaronder
geweld van kolonisten. Om te voorkomen dat dit laatste nog verder escaleert, heeft
Nederland zich binnen de EU actief ingezet voor mensenrechtensancties tegen individuen
en entiteiten die zich hier schuldig aan maken. Met de sancties (zoals reis- en handelsbeperkingen
en het bevriezen van bankrekeningen in de EU) maken EU-landen duidelijk dat zij zich
grote zorgen maken hierover – en dat dit geweld gevolgen heeft. Inmiddels zijn er
twee sanctiepakketten aangenomen.

Het advies van het IGH rechtvaardigt de instandhouding van deze maatregelen. Het kabinet
zal in de komende periode nader analyseren of aanleiding bestaat het huidige beleidskader
aan te passen op basis van het advies van het Hof. Deze analyse dient zorgvuldig te
geschieden, wat enige tijd in beslag zal nemen. De komende periode zullen de eventuele
consequenties van het advies van het IGH onderwerp zijn van internationaal overleg.
Het kabinet hecht eraan om kennis te nemen van de visie van andere landen en zal dit,
onder andere, ook meenemen in de gesprekken die gevoerd gaan worden tijdens de ministeriële
week van de aankomende zitting van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties
(de «High-level Week»). Het kabinet zal de Kamer derhalve op een later tijdstip informeren
over eventuele aanpassingen op het huidige beleidskader.

De Minister van Buitenlandse Zaken,
C.C.J. Veldkamp