Brief regering : Voortgang kansspelen op afstand

Nr. 209
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 1 juni 2023

Met deze brief informeer ik uw Kamer over de stand van zaken op het gebied van kansspelen
op afstand, anderhalf jaar na de opening van de markt voor online kansspelen op 1 oktober
2021. Dit doe ik mede aan de hand van de monitoringsrapportage van de Kansspelautoriteit
(Ksa), die ik uw Kamer op 26 april 2023 heb toegezonden.1

Daarnaast ga ik nader in op verslavingspreventie en toezicht en handhaving. In de
brief ga ik ook in op het verbod op ongerichte reclame en de motie van het lid Van
Nispen c.s. over het niet maken van een uitzondering voor sponsoring bij dit verbod.2 Ook ga ik in deze brief in op mijn toezeggingen om uw Kamer te informeren over taken
en rolverdeling bij verslavingspreventie, over bewustwordingsactiviteiten en de communicatie
rondom risico’s van kansspelen en over de contouren van scherpere kaders voor speellimieten.
Daarnaast ga ik in op de mogelijkheden om aanbieders een melding te sturen wanneer
de inschrijving van een speler in het Centraal Register Uitsluiting Kansspelen (Cruks)
is beëindigd en op het lopende onderzoek door de Ksa naar de zorgplicht van online
kansspelaanbieders. Ten slotte geef ik zoals toegezegd in deze brief een stand van
zaken over de ontwikkelingen op het gebied van toezicht en handhaving.

Inzet beleid kansspelen op afstand

De markt voor online kansspelen ontwikkelt zich deels conform verwachting, bijvoorbeeld
waar het gaat om de kanalisatiegraad. Tegelijkertijd zijn er ook signalen die om bijsturing
vragen, nog voordat de Wet kansspelen op afstand (Koa) wordt geëvalueerd in 2024.
Deze zien op consumentenbescherming en het voorkomen van kansspelverslaving. Zo verbied
ik ongerichte reclame voor online kansspelen per 1 juli 2023 met het Besluit ongerichte
reclame kansspelen op afstand (Besluit orka).3 Verslavingspreventie staat centraal in mijn beleidsinzet. Daarom wordt dit jaar een
agenda opgesteld waarin lopende en toekomstige activiteiten op het gebied van verslavingspreventie
een plek krijgen. Vooruitlopend op deze agenda tref ik maatregelen op het gebied van
voorlichting en bewustwordingsactiviteiten, en werk ik aan een scherper kader voor
de invulling van de zorgplicht van aanbieders, in het bijzonder op het gebied van
speellimieten. Toezicht en handhaving en de doorontwikkeling daarvan blijven daarbij
onverkort belangrijk.

Ontwikkelingen kansspelen op afstand

Onlangs heeft de Ksa haar periodieke monitoringsrapportage online kansspelen gepubliceerd.4 De rapportage geeft een beeld van de kanalisatie van spelers naar legaal aanbod,
van de omvang van de markt en van de ontwikkelingen op het gebied van verslavingspreventie
en reclame.

Kanalisatie

Eén van de belangrijkste ambities van de Wet kansspelen op afstand (Wet koa) is dat
minimaal 80 procent van de spelers binnen drie jaar na opening van de markt bij een
legale aanbieder speelt. Een hoge kanalisatiegraad is voor de doelen van het kansspelbeleid
van belang, zodat mensen die online willen spelen, dit doen in een veilige omgeving
met transparante regels. Eerder kon alleen inzichtelijk worden gemaakt hoeveel tijd
spelers op websites van illegale kansspelaanbieders doorbrengen ten opzichte van vergunde
aanbieders. De Ksa kan met behulp van gegevens uit een onderzoek door GfK nu ook over
absolute aantallen spelers uitspraken doen. Zo heeft de Ksa over de periodes juni
2021 tot en met september 2021 en oktober 2022 tot en met januari 2023 geanalyseerd
hoeveel spelers er zijn en welk deel daarvan nieuwe spelers zijn.5

Het percentage spelers dat enkel bij een vergunde aanbieder speelt, wordt door de
Ksa in haar rapportage geschat op 92 procent. Vrijwel alle spelers die een illegale
website bezoeken, spelen ook bij een vergunde partij. Dit percentage lag vóór de opening
van de markt rond de 50 procent.6 In de rapportage is tevens te zien dat 61 procent van de spelers die nu bij legale
aanbieders spelen, niet speelden in de maanden voor de opening van de markt. Dit percentage
is fors. Dat betekent dat de hoge kanalisatiegraad voor een belangrijk deel terug
te voeren is op nieuwe spelers. Tegelijkertijd laat de rapportage zien dat er voornamelijk
spelers bij lijken te zijn gekomen die minder frequent spelen. Zoals in mijn brief
van 26 april 2023 beschreven, heeft de wet niet tot doelstelling om meer of minder
gebruik van het online aanbod te realiseren. Mijn inzet is erop gericht dat onmatig
spelgedrag wordt ontmoedigd, risico- en probleemgedrag snel wordt gesignaleerd en
dat waar nodig tijdig wordt geïntervenieerd. In dit verband zet ik de komende jaren
in op het steeds nauwkeuriger kunnen volgen van de ontwikkelingen en ben ik verheugd
dat steeds meer gegevens beschikbaar zijn en komen.

Marktomvang

De omvang van de markt voor online kansspelen kan met behulp van verschillende indicatoren
in beeld worden gebracht. De eerste betreft het aantal aanbieders. Op dit moment zijn
23 vergunningen verleend, hiervan worden 20 vergunningen geëxploiteerd. Dit is een
verdubbeling ten opzichte van de opening van de markt.

Een tweede indicator is het brutospelresultaat. Hiermee wordt gemeten wat de financiële
omvang van de markt is.7 In de eerste vier maanden na de marktopening constateerde de Ksa een sterke groei
van het brutospelresultaat. In het begin van 2022 zette de groei aanvankelijk niet
door. Vanaf juni 2022 neemt het brutospelresultaat maandelijks weer toe. Over geheel
2022 bedroeg het brutospelresultaat van de legale markt 1,08 miljard euro. Het grootste
segment van de online markt blijkt met 72 procent de online casinospelen tegen het
huis te zijn, gevolgd door sportweddenschappen. Op basis van de ervaringen in het
buitenland verwacht de Ksa voor de lange termijn een trendmatige groei van 13 tot
15 procent per jaar.

Een derde manier om de omvang van de markt in beeld te brengen, is te kijken naar
het webverkeer. De Ksa maakt het webverkeer inzichtelijk door het aantal uren dat
personen doorbrengen op websites van vergunde aanbieders te vergelijken met de tijd
die zij besteden op websites van illegale aanbieders. Uit de monitoringsrapportage
van de Ksa blijkt dat het aantal uren dat personen doorbrachten op websites van vergunde
aanbieders direct na 1 oktober 2021 sterk is gestegen tot rond de 100.000 per dag.
Tegelijkertijd daalde het aantal uren op de 100 meest populaire illegale websites
sterk. In 2022 fluctueert het webverkeer op websites van vergunde aanbieders, met
name in de zomermaanden, mogelijk door de zomerstop voor populaire sporten. In dezelfde
periode blijft het aantal uren op illegale sites nagenoeg gelijk laag.

Tot slot heeft de Ksa ook gekeken naar het aantal spelers en spelersaccounts. In januari
2023 waren er 859.000 accounts waarmee ook daadwerkelijk gespeeld werd. Het aantal
spelersaccounts zegt echter niet hoeveel mensen daadwerkelijk deelnemen aan kansspelen.
Hiervan heeft de Ksa op basis van de data van onderzoeksbureau GfK voor het eerst
een inschatting kunnen maken. De Ksa schat het aantal spelers bij legale aanbieders
in 2022 op 762.000. Het gaat hierbij om spelers die in 2022 minimaal één keer gespeeld
hebben. Op basis van de data van GfK heeft de Ksa ook kunnen bepalen hoeveel accounts
spelers hadden. Over de periode juni 2021 tot en met januari 2023 hadden spelers gemiddeld
2,6 accounts bij vergunde aanbieders. Uit de rapportage blijkt dat 57 procent van
de spelers bij slechts één aanbieder een account had en dat 22 procent van de spelers
een account had bij vier of meer aanbieders.

Aandeel jongvolwassenen

In de monitoringsrapportage gaat de Ksa specifiek in op jongvolwassenen. Net als in
juli 2022 gerapporteerd, blijkt dat jongvolwassenen oververtegenwoordigd zijn in het
aantal spelersaccounts. Om die reden heb ik bijvoorbeeld de inzet van rolmodellen
in reclames in 2022 verboden en kom ik in de paragraaf over bewustwording terug op
nieuwe maatregelen. In januari 2023 speelden jongvolwassenen met 184.000 accounts.
Dat is met 21 procent van alle accounts die in januari 2023 gebruikt werden nagenoeg
gelijk aan het percentage gemeten in juli 2022. Jongvolwassenen blijken hierbij relatief
meer op sportwedstrijden te wedden dan oudere mensen. Het gemiddelde verlies per gebruikt
account van een jongvolwassene is 54 euro per maand. Het gemiddelde maandelijkse verlies
per gebruikt spelersaccount in 2022 was 143 euro. Dit betekent dat de jongvolwassen
speler gemiddeld aanzienlijk minder geld verspeelt dan een oudere speler.

Het is niet duidelijk of dit te maken heeft met het feit dat jongvolwassenen over
minder besteedbaar inkomen beschikken of dat zij terughoudender zijn in uitgaven voor
kansspelen.

Verslavingspreventie

Verslavingspreventie is een belangrijk doel van het kansspelbeleid. Zoals aangekondigd
in mijn brief van 5 december 2022 werk ik op dit moment aan verbeterpunten die ik
zie op het gebied van verslavingspreventie.8 Hierbij betrek ik ook de lessen die getrokken kunnen worden uit het voorkomen van
verslaving bij genotmiddelen. Bij alcohol en tabak is bijvoorbeeld bekend dat beperken
van beschikbaarheid, reclame en prijsmaatregelen een bijdrage kunnen leveren aan het
voorkomen van verslaving. Op het gebied van kansspelen gebeurt dit al met bijvoorbeeld
de vergunningplicht voor het aanbieden van kansspelen en met de restrictieve reclameregels
die met het verbod op ongerichte reclame voor online kansspelen verder aangescherpt
zijn. Gekeken zal worden in hoeverre verdere lessen te benutten zijn binnen de kaders
van het bredere kansspelbeleid en de doelstellingen van de Wet kansspelen op afstand.
Daarnaast zal ik ook de aanbevelingen en adviezen van de Nationaal Rapporteur Verslavingen
bij toekomstige maatregelen en activiteiten betrekken.

Hieronder schets ik de huidige stand van zaken rondom verslavingspreventie, mede op
basis van de monitoringsrapportage van de Ksa.9 Daarna ga ik in op de uitgangspunten die voor het verslavingspreventiebeleid zijn
geformuleerd in samenwerking met het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
(VWS) en de Ksa. Tot slot geef ik aan op welke specifieke onderdelen ik aanvullende
maatregelen heb genomen en ga meenemen.

Cijfers kansspelverslaving

Afgelopen maart heeft de Stichting Informatievoorziening Zorg (IVZ) de tussenrapportage
Kerncijfers Verslavingszorg 2016–2021 gepubliceerd.10 Hiervoor maakt IVZ gebruik van gegevens uit het Landelijk Alcohol en Drugs Informatiesysteem
(LADIS). Niet alle verslavingszorginstellingen bleken in staat om over de periode
van zes jaar betrouwbare gegevens aan te leveren. De absolute aantallen in de rapportage
die op 21 maart 2023 aan uw Kamer is aangeboden, betreffen niet het volledige beeld,
maar laten wel zien dat het aantal en aandeel mensen dat in behandeling is voor kansspelverslaving
stabiel is gebleven tussen 2016 en 2021.11 De komende maanden wordt samen met verslavingszorginstellingen gewerkt aan de verdere
verbetering van de kwaliteit van de gegevens in LADIS. Komend najaar worden de Kerncijfers
Verslavingszorg 2016–2022 gepubliceerd. Aangezien het vaak enkele jaren duurt voordat
iemand een verslaving heeft ontwikkeld en zich tot verslavingszorg wendt, geven de
voorlopige cijfers en naar verwachting ook de komende cijfers in het najaar onvoldoende
beeld van de effecten van de Wet koa op kansspelverslaving.

Ik wil de komende tijd niet afwachten tot de ontwikkelingen in de verslavingszorg
zichtbaar zijn, maar de trend in het aantal risico- en probleemspelers in de gaten
houden om te voorkomen dat deze spelers verslaafd raken aan kansspelen. De laatst
bekende cijfers over aantallen risico- en probleemspelers dateren van 2021, toen de
«nieuwe meting modernisering kansspelbeleid» is uitgevoerd.12 Op korte termijn vraag ik daarom het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum
(WODC) eenzelfde onderzoek te laten uitvoeren naar risicovol en problematisch speelgedrag
onder spelers. Dit onderzoek zal ik periodiek herhalen.

Uitgangspunten verslavingspreventie

Zoals aangegeven in mijn brief van 5 december 2022, heb ik samen met VWS en de Ksa
nadere uitgangspunten voor verslavingspreventie uitgewerkt. Hierin heb ik ook de input
van verslavings- en ervaringsdeskundigen meegenomen.

Het hoofddoel en uitgangspunt van verslavingspreventie is kansspelverslaving voorkomen
en tegengaan. Vier subdoelen dragen bij aan dit hoofddoel. Daarbij staat het perspectief
van de speler centraal.

Langs de lijn van deze subdoelen zal het beleid verder vorm worden gegeven:

1. Geïnformeerde (potentiële) speler en omgeving

De (potentiële) speler en zijn omgeving zijn zich bewust van de risico’s van kansspelen
en zij weten waar zij informatie en hulp kunnen vinden.

2. Passende interventies

Het voorkomen en signaleren van risicovol en problematisch speelgedrag en toepassen
van adequate interventies door aanbieders en overheid.

3. Passende zorg

Laagdrempelige informatie en hulp zijn beschikbaar voor spelers en hun omgeving en
er is een goede doorgeleiding naar professionele hulp en/of zorg.

4. Kennis over (preventie van) kansspelverslaving

Kennis en signalen worden gedeeld tussen de betrokken stakeholders. Er wordt onderzoek
gedaan naar het voorkomen en behandelen van kansspelverslaving ter verbetering van
beleid en er vindt monitoring plaats op de verschillende indicatoren van verslavingspreventie
en -behandeling.

Bij de vormgeving van het beleid is de samenwerking tussen het Ministerie van Justitie
en Veiligheid, het Ministerie van VWS en de Ksa van groot belang vanwege ieders rol
en verantwoordelijkheid bij het voorkomen en tegengaan van kansspelverslaving. Als
Minister voor Rechtsbescherming ben ik stelselverantwoordelijk voor het kansspelbeleid
en daarmee ook voor wetgeving en beleid op het gebied van het voorkomen en beperken
van kansspelverslaving. Daarbij betrek ik het Ministerie van VWS vanwege de expertise
op het gebied van verslavingspreventie in brede zin en de stelselverantwoordelijkheid
voor de verslavingszorg. Tevens heb ik samen met de Staatssecretaris van VWS een opdrachtgevende
rol binnen het Verslavingspreventiefonds. De Ksa houdt toezicht op naleving van de
regels rondom kansspelverslaving en handhaaft wanneer aanbieders zich niet aan deze
regels houden. Daarnaast beheert de Ksa het Cruks en het Verslavingspreventiefonds.
De komende tijd voer ik samen met het Ministerie van VWS en de Ksa nadere gesprekken
over de invulling van de onderlinge rolverdeling. Op basis van de hierboven genoemde
vier doelen wordt een werkagenda opgesteld waarin lopende en toekomstige activiteiten
op het gebied van verslavingspreventie een plek krijgen. In het vierde kwartaal van
2023 deel ik de agenda met uw Kamer.

Vooruitlopend op deze agenda benoem ik hieronder een aantal maatregelen die ik reeds
heb genomen of de komende periode verder uitwerk.

Voorlichting en bewustwording kansspelverslaving

Het uitgangspunt bij bewustwordingsactiviteiten is om gericht te werk te gaan. Daarbij
moet worden voorkomen dat deze onbedoeld juist interesse voor kansspelen wekken. In
samenwerking met de Ksa en het Ministerie van VWS zijn in de afgelopen periode plannen
voor bewustwordingsactiviteiten voor specifieke doelgroepen ontwikkeld. De uitvoering
hiervan wordt gefinancierd vanuit het Verslavingspreventiefonds. Hieronder informeer
ik uw Kamer zoals toegezegd over de ontwikkelde activiteiten.

Op basis van wetenschappelijke inzichten en signalen uit de verslavingszorg en van
ervaringsdeskundigen weet ik dat jongvolwassenen tussen de 18 en de 24 jaar makkelijk
beïnvloedbaar en daarmee kwetsbaar zijn. Tegelijkertijd blijkt dat jongvolwassenen
oververtegenwoordigd zijn in het aantal spelers.

Dit baart mij zorgen. Om die reden zet ik in op bewustwordingsactiviteiten voor deze
groep en wordt voor deze doelgroep in samenwerking met het Trimbos-instituut gewerkt
aan signalering van en begeleiding bij risicovol of problematisch gokgedrag onder
jongvolwassenen. Dit zal binnen het programma Helder op School aangereikt worden aan
scholen. Naar verwachting start de ontwikkeling hiervan in november. De implementatie
op mbo-scholen start in de eerste helft van 2024, vervolgens starten het hbo/wo en
voortgezet onderwijs met de implementatie in de eerste helft van 2025. Tevens kijk
ik na de zomer van dit jaar naar bredere mogelijkheden voor gerichte publiekscommunicatie
voor de doelgroep jongvolwassenen om hen bewust te maken van de risico’s van kansspelen
en de beschikbare hulpmiddelen.

Naast jongeren zijn ook mensen met schuldenproblematiek kwetsbaar voor de negatieve
effecten van kansspelen. In samenwerking met de Nederlandse Schuldhulp Route is een
plan voor een Geldfitpilot ontwikkeld waarmee mensen beter worden geïnformeerd over
de risico’s van kansspelen en de beschikbare hulp. Het gaat hierbij specifiek om mensen
met schuldenproblematiek of financiële problemen veroorzaakt door kansspelen. De planning
is dat dit project leidt tot oplevering van de Geldfitgids in de eerste helft van
2024.

Daarnaast heeft Jellinek in het verleden op verzoek van het Ministerie van Justitie
en Veiligheid digitaal trainingsaanbod op het gebied van kansspelverslaving ontwikkeld,
maar deze e-learning is ondertussen verouderd. Het doel is om de vroegsignalering
van verslavingsproblematiek bij online gokken te verbeteren bij eerstelijnsprofessionals,
zoals artsen, psychologen en schuldhulpverleners. In september wordt gestart met onderzoek
om te bezien of de e-learning nog aansluit bij de informatiebehoefte van de eerstelijnsprofessionals
en of ervoor gekozen wordt deze e-learning te updaten. In het geval de e-learning
onvoldoende aansluit, wordt gezocht naar passendere communicatiemiddelen voor de eerstelijnsprofessionals.

Tijdens het wereldkampioenschap voetbal in 2022 heeft het Loket Kansspel, gefinancierd
vanuit het Verslavingspreventiefonds, een gerichte online publiciteitscampagne voor
de doelgroep van 18- tot 25-jarigen opgezet.

Het doel van de campagne was de bekendheid van het Loket Kansspel te vergroten en
een tegengeluid te geven op de reclame voor online gokken. Spelers werden daarbij
gewezen op de risico’s van online kansspelen. Via Instagram, Google en display-advertenties
werden spelers verwezen naar de website van het Loket. Hier konden zij een quiz doen
om meer inzicht te krijgen in hun eigen gokgedrag. In totaal is de advertentie van
Loket Kansspel bijna twee miljoen keer vertoond bij de verschillende platformen. Ook
het bezoek op de website van het loket is gestegen met 28% ten opzichte van de periode
daarvoor. De resultaten hebben belangrijke inzichten opgeleverd over de doelgroep
voor mogelijke toekomstige acties. Alle ervaringen en resultaten uit de bewustwordingsactiviteiten
neem ik mee bij het opzetten van voorlichting voor andere kwetsbare groepen.

Gokstop door inschrijving in Cruks

Spelers kunnen met een inschrijving in Cruks een gokstop nemen. Daarmee is Cruks een
belangrijk middel op het gebied van verslavingspreventie. In speelcasino’s, in speelautomatenhallen
en bij online kansspelen moeten aanbieders controleren of iemand in Cruks staat ingeschreven
voordat diegene kan meespelen. De inschrijvingen in Cruks lopen sinds de start in
oktober 2021 gestaag op. Op dit moment zijn er 41.802 personen geregistreerd in Cruks.13 Daarnaast kunnen mensen ook onvrijwillig worden opgenomen in Cruks. Op 24 april 2023
heeft de Ksa een vernieuwde versie van Cruks gelanceerd. De verbeterde omgeving op
www.cruksregister.nl maakt het eenvoudiger een (tijdelijke) gokstop in te stellen. Daarnaast is een bedenkperiode
toegevoegd van acht dagen voor spelers die zich na hun gokstop willen uitschrijven.
In deze periode kan nog niet door de speler worden gespeeld. In de vorige versie van
Cruks kon dat met één druk op de knop. Door de bedenkperiode wordt impulsief uitschrijven
ontmoedigd. Eerder werd in de communicatie rondom het register gesproken over een
«speelpauze», maar in de vernieuwde versie is nadrukkelijk gekozen voor «gokstop»
omdat uit onderzoek blijkt dat speelpauze de volledige lading niet dekt. Om het vernieuwde
Cruks-systeem onder de aandacht te brengen en de bekendheid van Cruks te vergroten,
werkt de Ksa aan een gerichte pilotcampagne onder probleemspelers en partijen die
deze mensen helpen bij gokproblemen. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de verslavingszorgsector,
zorgsector en de schuldhulpverlening. Naar verwachting start de pilot na de zomer
van dit jaar.

Zoals ik eerder heb aangegeven, vind ik het een interessante gedachte om aanbieders
een melding te geven wanneer spelers opnieuw willen spelen nadat hun inschrijving
bij Cruks is afgelopen.14 Aanbieders kunnen dan contact opnemen met de betrokkene om te kijken of diegene verantwoord
kan spelen. Cruks is in de Wet koa echter zo ontworpen dat de borging van de anonimiteit
van spelers voorop staat. De verwachting is dat spelers terughoudender kunnen worden
in het registreren in Cruks wanneer hun anonimiteit in het geding komt. Nader onderzoek,
ook onder gebruikers van Cruks, is daarom nodig om te kijken of het wenselijk en proportioneel
is om dit anonimiteitsbeginsel in wet- en regelgeving los te laten. Dit onderwerp
zal ik meenemen in het traject van de evaluatie van de Wet koa in 2024.

Zorgplicht aanbieders en speellimieten

In mijn brief van 5 december 2022 gaf ik aan in de eerste helft van 2023 regelgeving
op te stellen om speellimieten beter beschermend te laten werken.15 Dit gezien het wettelijke uitgangspunt dat iemand zelf limieten moet instellen. Uit
de verkenning die hiervoor uitgevoerd is, blijkt dat verdiepend onderzoek nodig is
om tot effectieve maatregelen te komen. Dit gaat verder dan enkel het stellen van
een limiet. Het ontwerpen van regelgeving zal in afwachting van de uitkomsten van
deze onderzoeken meer tijd in beslag nemen. Ik verwacht eind 2023 de contouren gereed
te hebben.

Op dit moment wordt een tweetal verdiepende onderzoeken uitgevoerd. Het WODC laat
een onderzoek uitvoeren naar gedragsinterventies (nudging) bij het instellen van speellimieten
bij de eerste registratie van een speler bij een aanbieder. Dit onderzoek is naar
verwachting in september van dit jaar afgerond. Daarnaast doet de Ksa op dit moment
nader onderzoek naar de invulling van de zorgplicht door aanbieders. De Ksa heeft
aangegeven dat de eerste bevindingen aanleiding geven voor verdiepende vragen over
hoe de zorgplicht er in de praktijk uitziet. Daarom heeft de Ksa besloten het onderzoek
uit te breiden.

De uitkomsten van dit onderzoek worden naar verwachting in augustus van dit jaar bekend.

Om een duidelijker beeld te krijgen van de werking en effectiviteit van speellimieten
en mogelijke aanvullende maatregelen is de afgelopen tijd tevens gesproken met meerdere
Nederlandse en buitenlandse wetenschappers en heeft een literatuurstudie plaatsgevonden.
Hieruit is mij duidelijk geworden dat afzonderlijke maatregelen zoals enkel een bovengrens
voor speellimieten onvoldoende effectief zijn om onmatig speelgedrag te voorkomen.
Voor een effectieve aanpak zijn aanvullende preventieve maatregelen noodzakelijk.
Met het oog daarop wil ik dan ook meer doen en een breed pakket aan maatregelen ontwikkelen
dat al op relatief korte termijn kan worden ingevoerd. Dit heeft tot doel dat het
systeem rond limieten beter beschermend werkt. Dat pakket ziet enerzijds op gedragsinterventies
bij het instellen van speellimieten bij de eerste registratie en anderzijds op maatregelen
die tijdens het spelen kunnen bijdragen aan het bewaken van de eigen grenzen. Een
voorbeeld hiervan kan een wekelijks of maandelijks speelgeschiedenisrapport zijn of
een pop-up tijdens het spelen met een «reality check». Dit vraagt echter nadere uitwerking
en invulling. Hierbij is ook inbreng benodigd van aanbieders die al met verschillende
interventies werken en van de Ksa als toezichthouder.

De verkenning biedt aanknopingspunten voor de verdere uitwerking van een bovengrens
voor speellimieten. Als het gaat om financiële limieten geven veel wetenschappers
aan een voorkeur te hebben voor het stellen van een strenge bovengrens, waarvan alleen
onder voorwaarden kan worden afgeweken. Bijvoorbeeld wanneer een speler kan aantonen,
door middel van een salarisstrook of bankgegevens, dat hij voldoende financiële middelen
heeft. Het werken met een bovengrens geeft spelers minder mogelijkheden om veel geld
te verspelen bij legale aanbieders. De wetenschappers verschillen onderling echter
van mening over hoe streng de bovengrens moet zijn. Wat voor de een immers betaalbaar
is, is dat voor de ander niet. Daarnaast kan het hanteren van een absolute of te strenge
bovengrens ertoe leiden dat spelers uitwijken naar illegaal aanbod en dat is strijdig
met de bedoelingen van het kansspelbeleid. Bovendien is een bovengrens naar verwachting
beperkt effectief in het voorkomen van incidenten met hoge schulden. Spelers die verslaafd
zijn, vinden namelijk vaak wel een manier om alsnog (illegaal) te spelen. Het gewenste
effect, dat spelers met limieten spelen die voor hun situatie passend zijn, wordt
dus niet zonder meer bereikt met een strenge bovengrens. Daarom wil ik bezien hoe
het mogelijk is om in regelgeving een bovengrens neer te leggen waarbij het mogelijk
is naar boven af te wijken, met als voorwaarde dat de speler een aantal verplichte
stappen in het systeem heeft gezet. Met de Wet koa is vastgelegd dat een speler zelf
verantwoordelijk is voor het instellen van zijn limiet.

Ik verwacht eind dit jaar het geschetste pakket aan maatregelen (gedragsinterventies
bij het instellen van limieten, een bovengrens voor limieten en aanscherpen zorgplicht)
uitgewerkt te hebben, inclusief op welke wijze dit vorm kan krijgen in regelgeving.
Daarbij kijk ik ook, mede in het kader van het eerdergenoemde onderzoek van de Ksa,
breder naar de invulling van de zorgplicht door aanbieders. Op basis hiervan zal ik
bepalen of en zo ja, op welke wijze de regels omtrent de zorgplicht van aanbieders
aangescherpt moeten worden. Ik zal dit brede pakket aan maatregelen vervolgens laten
monitoren en waar nodig meenemen in de verdere ontwikkeling van wet- en regelgeving
voor kansspelen op afstand.

Reclameverbod per 1 juli 2023

De afgelopen periode is nog steeds veel reclame zichtbaar geweest op tv, in de buitenruimte
en via online advertenties en berichten op sociale media. Het aantal televisiereclames
daalt daarbij. Tegelijkertijd is over het gehele jaar 2022 een forse stijging te zien
van online advertenties. Dit komt naar verwachting deels door de toename van het aantal
vergunninghouders, maar het is ook de inschatting dat reclames verschuiven van tv
naar online. De leden van de brancheverenigingen Vergunde Nederlandse Online Kansspelaanbieders
(VNLOK) en Nederlandse Online Gambling Associatie (NOGA) maken geen buitenreclame
meer sinds de zomer van 2022, op grond van zelf opgelegde beperkingen. Hierdoor was
in eerste instantie een daling in aantal buitenreclames waarneembaar vanaf mei 2022.
In de laatste maanden van 2022 is echter weer een toename zichtbaar doordat aanbieders
die niet bij VNLOK of NOGA zijn aangesloten, sterker hebben ingezet op buitenreclame.

Ik vind het goed dat de bij een brancheorganisatie aangesloten aanbieders zelf inspanningen
hebben gedaan om tot beperkingen van reclames voor online kansspelen te komen. Toch
lieten de nog steeds aanwezige tv- en buitenreclames en de trend naar meer reclames
op online media zien dat kaders nodig zijn om ongerichte reclame te voorkomen en daarmee
kwetsbare groepen te beschermen. Reclame blijft daarbij nodig om het legale aanbod
van online kansspelen kenbaar te maken. Tegelijkertijd heeft de overheid de plicht
om kwetsbare groepen te beschermen tegen de risico’s van online kansspelen in het
verlengde van consumentenbescherming en verslavingspreventie. Daarom wordt met het
Besluit orka per 1 juli 2023 ongerichte reclame voor online kansspelen verboden. Met
dit verbod komen de kwetsbare groepen, in het bijzonder minderjarigen en jongvolwassenen,
minder in aanraking met reclames voor online kansspelen en wordt voor kwetsbare groepen
de verleiding beperkt om aan risicovolle kansspelen te beginnen.

Vanaf 1 juli 2023 zijn onder meer radio en tv-commercials, advertenties in kranten
en tijdschriften, op billboards in bushokjes en op straat voor online kansspelen verboden.
De online kansspelaanbieders mogen alleen nog zodanig specifiek gerichte reclame maken
dat deze geen jongeren onder 24 jaar of andere kwetsbare groepen bereikt. Adverteren
op internet en televisie op aanvraag is enkel nog toegestaan onder strenge voorwaarden.
Vergunningenhouders moeten mensen gelegenheid geven aan te geven geen reclame te willen
ontvangen. Zij moeten voorts de best beschikbare maatregelen treffen om te voorkomen
dat reclame iemand jonger dan 24 jaar of iemand uit een kwetsbare groep bereikt. Daarnaast
moet worden aangetoond dat minstens 95 procent van de reclame personen heeft bereikt
die 24 jaar of ouder waren. Vergunninghouders voor niet-online kansspelen mogen ten
slotte geen reclame maken die lijkt op reclame voor online kansspelen.

Sponsoring voor online kansspelen, zoals neutrale vermelding van een naam op een shirt,
valt ook onder reclame. Dit is niet uitgezonderd van de regels voor ongerichte reclame.
Voor bestaande sponsorcontracten geldt wel een overgangstermijn, zodat evenementenorganisatoren,
sporters en sportclubs zo veel mogelijk kunnen voldoen aan verplichtingen uit bestaande
overeenkomsten en op zoek kunnen gaan naar nieuwe sponsors. Sponsoring van tv-programma’s
en evenementen moet vanaf 1 juli 2024 voldoen aan de nieuwe regels voor ongerichte
reclame. Voor de sponsoring in de sportsector geldt dit vanaf 1 juli 2025. Daarmee
geef ik ook invulling aan de motie van het lid Van Nispen c.s. om in het reclameverbod
geen uitzondering te maken voor sponsoring.16

Toezicht en handhaving

Voor een effectief kansspelbeleid zijn toezicht en handhaving onontbeerlijk. De Ksa
heeft in de afgelopen jaren de basis gelegd om toezicht en handhaving datagedreven
en risicogestuurd te doen. Het komende jaar werkt de Ksa aan de doorontwikkeling hiervan.
Conform de toezichtagenda van de Ksa voor 2023 wordt extra inzet gepleegd op onder
meer de invulling van de zorgplicht, de naleving van de (per 1 juli 2023 aangescherpte)
reclameregels en het bestrijden van illegaal online aanbod.17

Eerder heb ik in mijn brief van 5 december 2022 en de beleidsreactie op het rapport
«Evaluatie Kansspelautoriteit 2017–2021» aangegeven dat ik het belangrijk vind dat
de Ksa periodiek informatie geeft over de inzet en effecten van haar formele en informele
handhavingsmaatregelen.18 In haar Jaarverslag 2022 gaat de Ksa hier uitgebreid op in.19 De Ksa zet verschillende handhavingsmethoden in op het gebied van (online) kansspelen.
Zo monitort de Ksa voortdurend het webverkeer en sociale media op illegale online
aanbieders en trekt zij binnengekomen signalen na. De Ksa monitort periodiek welke
100 illegale kansspelwebsites vanuit Nederland het meest worden bezocht. Als de Ksa
na onderzoek dreigt met een last onder dwangsom door een voornemen daartoe aan de
aanbieder te sturen, kiezen veel illegale aanbieders er direct al voor hun website
uit de lucht te halen. Deze interventies zijn vaak niet zichtbaar, maar wel effectief.
Verder heeft de Ksa een aantal boeterapporten opgesteld.

Toezicht en handhaving in cijfers

In 2022 heeft de Ksa 277 mogelijk illegale websites onderzocht en naar 26 aanbieders
een nader onderzoek ingesteld. In verband met illegaal aanbod zijn zeven illegale
aanbieders aangepakt met boetes van in totaal 29 miljoen euro. De opgelegde boetes
zijn gebaseerd op het aangepaste boetebeleid van de Ksa sinds 1 oktober 2021. Naast
boeteverhogende omstandigheden kan nu ook een boete worden opgelegd op basis van de
geschatte omzet. In 40 gevallen pasten aanbieders hun gedrag aan na dreiging met sancties.
Elf aanbieders zijn na een voornemen tot een last onder dwangsom gestopt met hun illegale
activiteiten.

Twee bedrijven stopten pas met hun activiteiten na de oplegging van de last onder
dwangsom. Eén zaak is nog niet afgerond.

De Ksa heeft sinds het opengaan van de markt de naleving van reclameregels tot prioriteit
gemaakt. In 2022 constateerde de Ksa bij 10 aanbieders overtredingen van reclameregels
die noopten tot een waarschuwing. Ook ten aanzien van het per 30 juni 2022 geldende
verbod op rolmodellen heeft de Ksa geïntervenieerd met drie voornemens tot een last
onder dwangsom. Rondom het wereldkampioenschap voetbal in Qatar was de Ksa extra alert
op overtredingen van de reclameregels. De Ksa ondernam bij overtredingen direct actie
en heeft in totaal 13 keer ingegrepen bij 8 aanbieders. In alle gevallen stopte de
kansspelaanbieder direct met de overtreding. In 2022 heeft de Ksa alle online vergunninghouders
tevens per brief laten weten dat zij moesten stoppen met het verstrekken van bonussen
in de vorm van een cashback. Naar aanleiding hiervan zijn alle aanbieders die deze
vorm van bonussen aanboden daarmee gestopt.

In aanvulling op bovenstaande heeft de Ksa ook ingezet op illegaal aangeboden kansspelen
via sociale media met 16 geconstateerde overtredingen, op de aanpak van affiliates
en dienstverleners met twee opgelegde dwangsommen en een boetebeschikking en de aanpak
van betaaldienstverleners die hun diensten leverden aan illegale kansspelwebsites.

Tot slot

Anderhalf jaar na de opening van de online kansspelmarkt zie ik een aantal gunstige
ontwikkelingen, bijvoorbeeld op het gebied van kanalisatie en het gebruik van Cruks.
Tegelijkertijd zie ik ook dat bijsturing nodig is, zoals met het verbod op ongerichte
reclame. Met deze brief geef ik uw Kamer een beeld van de stappen die ik de afgelopen
periode heb gezet en die ik de komende tijd zet om consumenten beter te beschermen.

Volgend jaar wordt de Wet koa geëvalueerd. Het hoofddoel van de evaluatie is te beoordelen
in hoeverre de met de wet beoogde doelen zijn bereikt met betrekking tot betere consumentenbescherming,
verslavingspreventie en het voorkomen van kansspel gerelateerde fraude en criminaliteit.
Daarbij betrek ik waar relevant, steeds de lessen uit preventieactiviteiten op andere
terreinen, zoals op het gebied van drugs, alcohol of tabak. Rapportages en input van
relevante stakeholders, zoals de monitoringsrapportage en signalen voor nodige wijzigingen,
leveren belangrijke inzichten op om te bepalen naar welke specifieke punten in de
evaluatie nader moet worden gekeken en of vervolgens wijziging van wet- of andere
regelgeving nodig is.

Ik houd de ontwikkelingen in de tussenliggende tijd goed in de gaten en stuur waar
nodig en mogelijk al bij. Ik blijf uw Kamer periodiek informeren over deze ontwikkelingen,
de eerstvolgende keer in het vierde kwartaal van 2023.

De Minister voor Rechtsbescherming,
F.M. Weerwind