Brief regering : Rapport Advies Commissie Parameters

Nr. 596
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR ARMOEDEBELEID, PARTICIPATIE EN PENSIOENEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 30 november 2022

Inleiding

Op 28 januari 2022 heb ik de Commissie Parameters gevraagd te bezien of het advies
uit 2019 nog passend is en waar nodig nieuw advies uit te brengen1. Op woensdag 30 november 2022 heeft de Commissie Parameters advies uitgebracht. Dit
advies gaat over de financiële parameters die pensioenfondsen moeten gebruiken voor
wettelijk verplichte berekeningen die zij moeten uitvoeren. Ook heeft de Commissie
geadviseerd over de methode waarmee de toekomstige pensioenverplichtingen van fondsen
moeten worden gewaardeerd. Tevens heeft de Commissie geadviseerd over economische
scenariosets. Tot slot heb ik uit de procedurevergadering van de commissie voor Sociale
Zaken en Werkgelegenheid van 30 november 2022 een informatieverzoek ontvangen inzake
het advies van de Commissie Parameters. In deze brief zal ik reageren welke impactberekeningen
kunnen worden uitgevoerd.

Taakopdracht

De Pensioenwet2 en Wet verplichte beroepspensioenregeling3 schrijven voor dat de voorgeschreven economische en rekenkundige uitgangspunten uiterlijk
iedere vijf jaar getoetst moeten worden, waarbij de Commissie Parameters om een oordeel
wordt gevraagd. De Commissie dient te bestaan uit experts die onafhankelijk tot een
advies komen, waarbij zij gebruikmaken van de relevante wetenschappelijke inzichten.
Het advies wordt in het huidige stelsel gebruikt bij onder andere de wettelijke vereisten
ten aanzien van premiedemping en toekomstbestendige indexatie, begrenzing van de uitkeringssnelheid
in de uitkeringsfase, herstelplannen, waardering van kasstromen (ver in de toekomst),
communicatie richting deelnemers over (te verwachten) pensioenuitkeringen in verschillende
scenario’s en bij de haalbaarheidstoets.

Het vorige advies van de Commissie Parameters is uitgebracht op 6 juni 2019. Vanwege
de toentertijd nog lopende onderhandelingen over het Pensioenakkoord, is in dat advies
geen rekening gehouden met de veranderingen die uit het Pensioenakkoord (Kamerstuk
32 043, nr. 520) voortvloeien. In het nieuwe pensioenstelsel wordt het advies van de Commissie, naast
de huidige wettelijke toepassingen, gebruikt bij nieuwe toepassingen.

Naast het bepalen van de fiscale premiegrens door de regering, betreffen dit toepassingen
die voor pensioenuitvoerders in de uitvoering van belang zijn. In de Wet toekomst
pensioenen zijn de kaders opgenomen en voor de uitvoering binnen die kaders heeft
het advies van de Commissie betrekking. Voor de pensioenuitvoerders gaat het dan om
het in beeld brengen van de balans tussen de pensioendoelstelling en de premie, het
toetsen van de aansluiting van het beleggingsbeleid op de risicohouding, de bepaling
van het (maximaal) in te rekenen projectierendement en het opstellen van overbruggingsplan
tijdens de transitieperiode. Nieuw ten opzichte van het vorige advies zijn de zogenoemde
risico-neutrale scenario’s die nodig zijn voor de transitie naar het nieuwe pensioenstelsel.
Hiermee kan het netto profijt worden berekend en de vba-methode worden uitgevoerd.

Leeswijzer

Ik zal in deze brief het advies van de Commissie Parameters weergeven in paragrafen
1 tot en met 3. De onderdelen van het advies over de parameters en de scenariosets4 zijn aan mij gericht, het advies over de UFR-methode is aan DNB gericht. Op grond
van het Besluit ftk5 dient DNB hierover te besluiten, met inachtneming van het advies van de Commissie.
In paragraaf 4 ga ik in op vragen van de Tweede Kamer over de eerder gemaakte analyses
van de transitie-effecten met inachtneming van het nieuwe advies van de Commissie
Parameters. In paragraaf 5 zal ik schetsen op welke wijze ik voornemens ben opvolging
te geven aan het advies van de Commissie. Daarnaast geef ik aan op welke wijze DNB
dat inzake de UFR-methode voornemens is te doen.

Het volledige advies van de Commissie vindt u als bijlage bij deze brief.

1. Parameters

De Commissie heeft een advies uitgebracht over de minimaal te hanteren verwachte loon-
en prijsinflatie en de maximaal te hanteren verwachte rendementen. De minimale en
maximale parameters worden in het huidige pensioenstelsel gebruikt om de begrenzing
van de premiedemping en toekomstbestendige indexatie te berekenen en bij het opstellen
van herstelplannen wanneer fondsen in onderdekking zijn. Ook in het nieuwe pensioenstelsel
blijven de parameters een rol spelen bij de begrenzing van de uitkeringssnelheid in
de uitkeringsfase. Daarnaast worden de parameters, analoog bij de herstelplannen zoals
deze in het huidig ftk gelden, gebruikt bij het opstellen van een overbruggingsplan
tijdens de transitieperiode.

De Commissie adviseert over de verwachte loon- en prijsinflatie op de lange termijn.
Zij verwijst in het advies naar de bijstelling van de inflatiedoelstelling van de
Europese Centrale Bank en naar kennisinstituten als het CPB en DNB6. De Europese Centrale Bank streeft naar prijsstabiliteit in de vorm van een inflatie
van 2% voor eurolanden en beschikt binnen haar mandaat over verschillende instrumenten
om een langdurige afwijking van de inflatiedoelstelling te bestrijden.

Tabel 1: Advies parameters

Minimum verwachtingswaarden

Prijsinflatie

2,0%

1,9%

Looninflatie

2,4%

2,3%

Maximum verwachtingswaarden (meetkundig bruto1)

2022

2019

AAA- staatsobligaties

Rentetermijnstructuur

Rentetermijnstructuur

Credits

Volgens mapping

Volgens mapping

Beursgenoteerde aandelen

5,4%

5,8%

Overige zakelijke waarden

7,0%

7,5%

Niet beursgenoteerd vastgoed

4,4%

4,8%

Grondstoffen

3,5%

3,5%

X Noot

1

Bruto wil zeggen voor aftrek van kosten (voor zover van toepassing).

Tabel 1 geeft het advies over de parameters weer. Ten opzichte van het advies in 2019
zien we dat de prijs- en looninflatie voor de lange termijn 0,1%-punt naar boven zijn
bijgesteld. De maximale lange termijn verwachtingswaarden voor beursgenoteerde aandelen,
overige zakelijke waarden en niet-beursgenoteerd vastgoed zijn in enige mate naar
beneden bijgesteld in dit advies.

2. UFR-methode

De Pensioenwet schrijft voor dat de verplichtingen ten behoeve van pensioenuitkeringen
worden berekend op basis van marktwaardering. Voor zeer lange looptijden zijn er nauwelijks
marktprijzen beschikbaar om de waardering van kasstromen op te baseren. Om kasstromen
ver in de toekomst te kunnen waarderen, wordt daarom gebruik gemaakt van een extrapolatiemethode
om rentes met zeer lange looptijden te bepalen. Een dergelijke extrapolatie is gebaseerd
op het niveau waar de rente naar toe convergeert (de ultimate forward rate, UFR) en de extrapolatiemethode die het pad richting de UFR bepaalt. In de Pensioenwet
is opgenomen dat de Commissie ook een oordeel moet geven over de technische uitwerking
van de grondslagen voor de waardering van pensioenverplichtingen ver in de toekomst.

De Commissie concludeert dat de wetenschap kritisch is over het gebruik van de huidige
UFR-methode. De belangrijkste kritiek is dat de extrapolatiemethode niet aansluit
bij de geobserveerde marktprijzen met looptijden van 40 en 50 jaar. Naar aanleiding
van een uitgebreid onderzoek van EIOPA7, adviseert de Commissie om het startpunt van de extrapolatie op te schuiven van 30
jaar naar 50 jaar. De Commissie hanteert daarbij de criteria van EIOPA dat de onderliggende
markt van renteswaps voldoende groot is, pensioenfondsen deze niet noemenswaardig
kan verstoren, de renteswapmarkt voldoende liquide is om volledig van marktinformatie
uit te gaan en dat marktprijzen voor renteswaps direct beschikbaar zijn.

Daarnaast adviseert de Commissie om af te stappen van de huidige extrapolatie-methode
en over te gaan naar een constant-forward extrapolatiemethode van de rentetermijnstructuur.
Deze UFR-methode maakt gebruik van 30- en 50-jaars rentes om de rente te extrapoleren
voor looptijden langer dan 50 jaar. In het verlengde hiervan, adviseert de Commissie
om daarmee het uitmiddelen van de forward-rentes op basis van een 120-maands historisch
gemiddelden, zoals dat bij de huidige UFR-methode werd gedaan, te laten vervallen.
Dit uitmiddelen sluit niet aan bij de actuele marktgegevens.

Tabel 2: Advies rentetermijnstructuur

Rentetermijnstructuur

Startpunt extrapolatie

50 jaar

Ingroeifactor

Voor looptijden na 50 jaar extrapolatie op basis van constante forward rente

Hoogte UFR

Gelijk aan 30 jaar forward 20-jaarsrente

Door het verschuiven van het startpunt van extrapoleren van 30 naar 50 jaar worden
alleen rentes met looptijden vanaf 50 jaar nog beïnvloed door de keuze van de extrapolatiemethode.
Op basis van het advies wordt de contante waarde van de (nominale) verplichtingen
– en daarmee de dekkingsgraad – van een pensioenfonds veel minder gevoelig voor de
extrapolatiemethode. Omdat de rente als gevolg van de gewijzigde UFR-methode alleen
voor looptijden vanaf 30 jaar verandert8, heeft de geadviseerde aanpassing naar verwachting nauwelijks effect op de dekkingsgraad
van een fonds met relatief veel ouderen («grijs»). Voor een fonds met relatief veel
jonge deelnemers («groen») bevindt bijna iedereen zich nog in de opbouwfase en liggen
de pensioenuitkeringen verder in de toekomst, waardoor de geadviseerde aanpassing
een groter effect heeft.

Het Besluit ftk9 schrijft voor dat DNB de rentetermijnstructuur (waaronder de UFR-methode) vaststelt
en periodiek de actuele rentetermijnstructuur publiceert. DNB heeft mij laten weten
het advies van de Commissie per 1 januari 2023 over te nemen. DNB publiceert hier
separaat een persbericht over.

DNB heeft aangegeven dat bij een gelijkblijvende marktrente de dekkingsgraad van een
gemiddeld pensioenfonds door de wijziging van UFR-methode per 1 januari 2023 naar
verwachting daalt met circa 0,7%. Van deze 0,7% daling is 0,3% toe te rekenen aan
de stapsgewijze invoering van de huidige UFR-methode waartoe DNB in 2020 heeft besloten
en 0,4% aan de invoering van het nieuwe advies van de Commissie Parameters. Met het
besluit van DNB om het advies van de commissie per 1 januari 2023 over te nemen vervalt
de stapsgewijze invoering van de huidige UFR-methode. Voor grijze fondsen zullen bovengenoemde
effecten dus naar verwachting lager liggen en voor groene fondsen hoger. De impact
is daarnaast afhankelijk van de toekomstige renteontwikkeling.

3. Scenario’s

In de communicatie aan deelnemers over de (te verwachten) pensioenuitkeringen en bij
de haalbaarheidstoets zijn fondsen verplicht een uniforme set met economische scenario’s
te gebruiken. Deze scenario’s worden ook wel de P-sets genoemd. De uniforme scenariosets
worden door DNB beschikbaar gesteld.

In het nieuwe pensioenstelsel moeten fondsen de P-sets ook gebruiken voor het in beeld
brengen van de balans tussen de pensioendoelstelling en de premie en het toetsen van
het beleggingsbeleid en de toedeelregels op basis van de risicohouding van de deelnemers.
Daarnaast is de Commissie gevraagd om een advies uit te brengen over de risico-neutrale
scenario’s, de zogenoemde Q-sets. Deze Q-sets zullen worden gebruikt bij de transitie
voor het in kaart brengen van de generatie-effecten (netto-profijt) en wanneer bij
het invaren een fonds de vba-methode wil gebruiken. Voor invaren met de standaardmethode,
de wettelijke default, zijn de Q-sets niet nodig.

Momenteel wordt voor het genereren van de P-sets het Koijen-Nijman-Werker-model (KNW-model)
gebruikt. De Commissie geeft aan dat dit model niet geschikt is voor de beoogde nieuwe
wettelijke toepassingen. De Commissie wil de Q-sets ook zo goed mogelijk laten aansluiten
bij in de markt geobserveerde prijzen. De Commissie adviseert daarom tot verschillende
aanpassingen van het KNW-model. Het nieuwe model dat de Commissie adviseert, heet
het CP2022-model.

Dit nieuwe model kent een aantal verbeteringen. Het is bijvoorbeeld beter in staat
aan te sluiten bij marktprijzen van relevante risico’s, kan exact aansluiten bij de
nominale en reële rentetermijnstructuren en zorgt na aanpassing voor consistente P-
en Q-sets. Daarnaast is de kalibratiemethode gewijzigd waardoor het model beter kan
omgaan met zowel historische data als actuele marktprijzen. Tenslotte zijn de restricties
aan het model aangepast en consistent gemaakt met het advies inzake de parameters
en de UFR-methode.

Wat betreft het aantal te hanteren scenario’s merkt de Commissie op dat het aantal
te gebruiken scenario’s samenhangt met de gewenste mate van nauwkeurigheid. Zo is
voorstelbaar dat voor berekeningen die worden gebruikt bij invaren met de vba-methode
een grotere mate van nauwkeurigheid wordt vereist – en daarmee een groter aantal scenario’s
moet worden doorgerekend. Bij het invaren gaat het immers om het toebedelen van vermogen,
waarbij een kleinere onzekerheidsmarge gewenst is. Voor berekeningen die zijn bedoeld
voor de communicatie aan deelnemers over toekomstige pensioenverwachtingen zou redelijkerwijs
kunnen worden volstaan met een grotere spreiding en daarmee een beperkter aantal door
te rekenen scenario’s. Om deze reden adviseert de Commissie om per toepassing te bepalen
welke mate van nauwkeurigheid van belang is en hoeveel scenario’s daarvoor zijn vereist.
De Commissie adviseert een stappenplan te hanteren voor het bepalen van het aantal
scenario’s bij een bepaalde toepassing.

4. Impactberekeningen transitie-effecten

Vanuit de procedurevergadering van 30 november 2022 heb ik een informatieverzoek ontvangen
aangaande het advies van de Commissie Parameters. In deze paragraaf geef ik aan welke
berekeningen zullen worden opgeleverd.

In het kader van de wetsbehandeling zijn door DNB de transitieberekeningen in kaart
gebracht. De meest uitgebreide berekeningen zijn op 6 september aangeboden aan uw
Kamer10. Ik heb DNB gevraagd om deze berekeningen te actualiseren op basis van de door de
Commissie voorgestelde scenariosets.

Tevens zal in deze geactualiseerde berekeningen rekening worden gehouden met de in
de derde nota van wijziging voorgestelde aanpassingen van de voorschriften bij vermogenstoedeling
bij invaren. Ik verwacht deze berekeningen in het begin van de week van 12 december
aan uw Kamer te kunnen aanbieden. Desgewenst kunnen deze berekeningen in een technische
briefing worden toegelicht.

In de impactanalyse zullen de volgende effecten in kaart worden gebracht door DNB:

• De transitie-effecten van de overgang op de solidaire premieregeling uitgedrukt in
termen van verwachte pensioenuitkeringen en netto profijt (i.e. de mate van herverdeling
ten opzichte van het huidig stelsel).

• Hierbij worden de effecten voor de twee invaarmethodieken in kaart gebracht: de standaardmethode
en de vba-methode.

• Insteek is om conform de studie van september 2022 verschillende gevoeligheidsanalyses
in kaart te brengen:

– verschil in invaardekkingsgraden (95%, 105%, 122%11 en 140%);

– toepassing van een compensatiedepot bij de standaardmethode voor verschillende dekkingsgraden;

– renteschokken (+1 en –1%-punt)12;

– flexibele premieregeling zonder risicodelingsreserve (DC).

• Conform de studie van september 2022 zal DNB naast de grafieken waarin het effect
voor alle cohorten is weergegeven expliciet de effecten voor een 35-jarige, net-gepensioneerde
en 80-jarige in beeld brengen.

• Aanvullend op de studie van september 2022 zal DNB ook ingaan op de effecten voor
een 45-jarige, om daarmee meer zicht te krijgen op effecten van afschaffing van de
doorsneesystematiek.

DNB heeft aangegeven dat de doorrekening wordt gebaseerd op de door de Commissie Parameters
geadviseerde P- en Q-set met 10.000 scenario’s. In de P-set komt 1% van de scenario’s
boven een inflatie van 6,7% uit met een maximum van ruim 18%, waarbij met name het
maximum sterk afhankelijk is van de specifieke scenarioset. Daarnaast wordt in de
scenarioset 29% van de scenario’s een negatieve 1-jaars rente gebruikt en is 5,3%
van de 30-jaarsrentes negatief.

Naast deze DNB-berekeningen zijn in oktober jl. ook berekeningen13 van drie fondsen (waarvan 1 fonds door Ortec is ondersteund) met de Kamer gedeeld.
Dit betrof berekeningen van de pensioenverwachtingen (wijziging in de verwachting
pensioenuitkering ten opzichte van het huidige contract) voor verschillende maatmensen
(25-jarige, 45-jarige, 57-jarige, 65-jarige en 67-jarige). Ik heb gevraagd ook deze
berekeningen te actualiseren op basis van de voorgestelde adviezen van de Commissie
Parameters. De uitkomsten hiervan zal ik gelijktijdig met de doorrekeningen van DNB
delen met de Kamer.

De fondsen zullen vier verschillende varianten doorrekenen:

• Dekkingsgraad bij invaren = 100%. Daarvan wordt 5%-punt gebruikt voor vullen van MVEV
en solidariteitsreserve.

• Dekkingsgraad bij invaren = 100%. Daarvan wordt 5%-punt gebruikt voor vullen MVEV,
vermogensverschuiving van actieven/slapers naar gepensioneerden (om ervoor te zorgen
dat de reeds ingegane uitkeringen op niveau blijven) en vullen van de solidariteitsreserve.

• Dekkingsgraad bij invaren = 110%. Daarvan wordt 10%-punt gebruikt voor vullen van
MVEV en solidariteitsreserve.

• Dekkingsgraad bij invaren = 110%. Daarvan wordt 5%-punt gebruikt voor vullen van MVEV
en solidariteitsreserve en 5%-punt voor het aanvullen van de persoonlijke vermogens.

Bij een fonds wordt ook een gevoeligheidsanalyse gemaakt waarbij de bestandssamenstelling
is verjongd («groen fonds») en verouderd («grijs fonds»), waardoor er vijf verschillende
fondsen worden doorgerekend. Hiermee geven deze berekeningen zicht op verschillen
in bestandssamenstelling.

In de berekeningen van DNB en de fondsen worden aannames gebruikt die niet daadwerkelijk
al door decentrale sociale partners zijn besloten. Het betreffen veronderstellingen
over hoe sociale partners besluiten zouden kunnen nemen. De daadwerkelijke besluitvorming
door decentrale sociale partners kan beslag krijgen wanneer er duidelijkheid is over
de wet.

5. Vervolg

De adviezen van de Commissie zijn gebaseerd op financieel-economische ontwikkelingen
uit het verleden en realistische inzichten ten aanzien van toekomstige financieel-economische
verwachtingen, in lijn met de taakopdracht die de wetgever aan deze onafhankelijke
Commissie heeft gegeven. Met de geadviseerde aanpassingen en uitbreidingen van de
Commissie Parameters sluiten berekeningen van pensioenfondsen weer beter aan bij de
diverse huidige en beoogde nieuwe wettelijke toepassingen.

De parameters en de uitgangspunten voor de economische scenariosets zullen bij algemene
maatregel van bestuur worden vastgesteld. Ik ben voornemens deze algemene maatregel
van bestuur gelijktijdig met de Wet toekomst pensioenen in werking te laten treden,
beoogd op 1 juli 2023. Deze algemene maatregel van bestuur zal ik op korte termijn
opstellen en zal in het voorjaar ook worden voorgehangen bij het parlement.

DNB heeft mij geïnformeerd voornemens te zijn om de huidige regeling, die het aantal
scenario’s van (minimaal) 2.000 ten behoeve van deelnemerscommunicatie en 10.000 voor
de haalbaarheidstoets voorschrijft, tot 1 juli 2023 te verlengen. Deze periode zal
worden gebruikt om in samenspraak met DNB te bepalen hoe met het advies van de Commissie
ter zake het aantal benodigde scenario’s zal worden omgegaan, met in achtneming van
een redelijke termijn voor de uitvoering. Bij algemene maatregel van bestuur worden
ook regels gesteld aan de Q-sets die worden gebruikt bij de berekening van netto profijt
en de collectieve waardeoverdracht indien gebruik wordt gemaakt van de vba-methode14.

Het Besluit ftk15 schrijft voor dat DNB de rentetermijnstructuur (waaronder de UFR-methode) vaststelt
en periodiek de actuele rentetermijnstructuur publiceert. DNB heeft mij laten weten
het advies van de Commissie per 1 januari 2023 over te nemen. DNB publiceert hier
separaat een persbericht over.

Indien de impactberekeningen daar aanleiding toe geven, is het mogelijk via een algemene
maatregel van bestuur de verwachte transitie-uitkomsten kwantitatief in te kaderen
(de zogenoemde vangnetprocedure).

Tot slot wil ik aangeven dat de Commissie Parameters een zeer nuttig en waardevol
advies heeft uitgebracht. Op basis van wetenschappelijke inzichten, heeft de Commissie
onafhankelijk advies uitgebracht. De door de Commissie geadviseerde parameters en
economische scenariosets, zijn van grote waarde voor de pensioenuitvoering. Hierbij
zij opgemerkt dat alle modellen en scenario’s per definitie de complexiteit van de
realiteit niet volledig kunnen vatten en een onzekere toekomst nooit volledig kunnen
voorspellen. Scenario’s en modellen blijven nuttige hulpmiddelen, maar zijn ondersteunend
aan bestuurlijke beslissingen en afwegingen.

De Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen, C.J. Schouten