Brief regering : Hoofdlijnen verplichte certificering bij ter beschikking stellen van arbeidskrachten

Nr. 92
BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 5 juli 2022

Ondanks jarenlange inspanningen van publieke en private partijen blijft malafiditeit
in de uitzendsector een hardnekkig probleem. Malafide uitleners ondermijnen de waardigheid
van arbeidskrachten – in het bijzonder die van arbeidsmigranten – door de misstanden
die plaatsvinden op het gebied van onderbetaling, huisvesting, alsmede gezond en veilig
werken. Bovendien verstoren malafide uitleners de economische en sociale ordening.
Uitleners en inleners die zich wél aan de regels houden, dreigen uit de markt gedrukt
te worden doordat malafide uitleners door de benadeling van arbeidskrachten een lagere
prijs bieden. De mate van vluchtigheid onder malafide uitleners versterkt deze problematiek
en maakt het lastig om hen van de markt te weren en de misstanden te bestrijden. De
situatie is inmiddels onhoudbaar.

In zijn reactie op het tweede advies van het Aanjaagteam Bescherming Arbeidsmigranten
van december 2020 heeft het toenmalige kabinet aangekondigd dat het wenselijk is om,
in lijn met dat advies, de uitzendsector beter te reguleren. De Tweede Kamer heeft
met breed gesteunde moties het kabinet verzocht de aanbevelingen van het Aanjaagteam
uit te voeren.1 In het coalitieakkoord (Bijlage bij Kamerstuk 35 788, nr. 77) is overeengekomen om deze aanbevelingen uit te voeren. Met deze brief informeer
ik uw Kamer, zoals is toegezegd, mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties en de Staatssecretaris van Financiën – Fiscaliteit en Belastingdienst
over de hoofdlijnen van het stelsel van verplichte certificering, zoals het kabinet
dat voorstelt en zoals is aanbevolen door het Aanjaagteam. Deze zomer wordt het wetsvoorstel
voor verplichte certificering ter internetconsultatie gedeeld (www.internetconsultatie.nl) en vinden uitvoerings- en handhavingstoetsen plaats.

Het Aanjaagteam heeft verschillende aanbevelingen gedaan om de problematiek aan te
pakken. Deze brief ziet op één van de belangrijkste daarvan, namelijk het opzetten
van een verplicht certificeringsstelsel voor bestaande en startende uitzendbureaus.
Over de uitwerking van de overige onderdelen van het advies is uw Kamer op 11 mei
jl. separaat geïnformeerd.2 Het is van belang het verplichte certificeringsstelsel steeds te zien in het kader
van een bredere aanpak, zoals geschetst in voormelde brief van 11 mei jl. De plannen
van het kabinet voor hervorming van de arbeidsmarkt zijn hierbij eveneens relevant.
Onderdeel van deze plannen is het voornemen de werk- en inkomenszekerheid van uitzendkrachten
te vergroten.

Deze brief gaat allereerst in op de achtergrond van het wetsvoorstel en de omvang
van het stelsel. Daarna wordt ingegaan op de reikwijdte van het stelsel, de voorgestelde
uitwerking van het normenkader alsmede het toezicht op en de handhaving van de naleving
van de certificeringsplicht. Tot slot wordt kort ingegaan op het vervolgproces.

1. Achtergrond

Direct na het advies van het Aanjaagteam is het toenmalige kabinet gestart met het
uitwerken van het stelsel van verplichte certificering. Daarbij hebben snelheid, zorgvuldigheid,
én draagvlak voorop gestaan. De invoering van het certificeringsstelsel levert een
ingrijpende wijziging op van de regulering van de sector, met grote gevolgen voor
alle betrokkenen, en vraagt om die reden een gedegen en zorgvuldige uitwerking.

Met het oog op het draagvlak voor en de uitvoerbaarheid van het stelsel werkt het
kabinet nauw samen met werknemers- en werkgeversorganisaties in de Stichting van de
Arbeid en de uitzendbranche.3 Het kabinet stelt een publiek-privaat stelsel voor, waarbij sociale partners een
rol krijgen in de uitvoering van het stelsel. De betrokken sociale partners hebben
het kabinet laten weten hiertoe bereid te zijn, uitgaande van de hoofdlijnen van het
stelsel zoals het kabinet die in deze brief voorstelt. Ook in het vervolgproces zal
het kabinet daarom met hen blijven optrekken om te komen tot een nadere uitwerking,
die op draagvlak van betrokken partijen kan rekenen.

De doelstelling van het verplichte certificeringsstelsel is meerledig. Allereerst
wil het kabinet de positie van ter beschikking gestelde arbeidskrachten beter beschermen.
Veel uit- en inleners gaan goed om met hun arbeidskrachten, onder wie arbeidsmigranten.
De mensonterende situaties, waarin te veel arbeidskrachten in uitzendsituaties verkeren,
moeten echter zo snel mogelijk gestopt worden. Het Aanjaagteam heeft van die situaties
in zijn rapporten legio voorbeelden genoemd.4 In de tweede plaats wil het kabinet een gelijk speelveld voor inleners en uitleners
waarborgen en uitleners die zich niet aan de regels houden van de markt weren.

Met het oog op deze doelstellingen is de kern van het verplichte certificeringsstelsel:

1. dat alle uitleners (ondernemingen of rechtspersonen die arbeidskrachten ter beschikking
stellen) zich moeten laten certificeren als zij arbeidskrachten ter beschikking willen
stellen; en

2. dat alle ondernemingen of rechtspersonen die gebruik willen maken van ter beschikking
gestelde arbeidskrachten uitsluitend mogen inlenen van gecertificeerde uitleners.
Dit geldt ook voor doorleensituaties.5

Het is belangrijk dat ook inleners verantwoordelijkheid dragen, omdat zij in sommige
gevallen, al dan niet bewust, bijdragen aan de instandhouding van malafide praktijken.
Verplichtingen voor inleners kunnen bijdragen aan bewustwording over misstanden én
aan de bestrijding ervan. Inleners die samenwerken met kwaadwillende uitleners concurreren
oneerlijk met inleners die wél werken met bonafide uitleners die hun arbeidskrachten
onder andere de juiste beloning en goede huisvesting aanbieden.

De problematiek is urgent en vraagt daarom een zo snel mogelijke oplossing. Uw Kamer
heeft dat meermaals benadrukt en het kabinet onderschrijft dat van harte. Tegelijkertijd
is zorgvuldigheid van het grootste belang: met een gehaast opgezet certificeringsstelsel
is het risico groot dat kwaadwillende ondernemers manieren vinden om het stelsel te
ontduiken. Het kabinet heeft gekozen voor de snelst mogelijke route om te komen tot
een zorgvuldige uitwerking. Dat leidt tot inwerkingtreding van het verplichte certificeringsstelsel
op zijn vroegst begin 2025. Het kabinet realiseert zich dat dit tijdpad uitdagingen
met zich brengt inzake het opbouwen en inregelen van het stelsel. Tegelijkertijd voelt
het kabinet ook de urgentie om – op een zorgvuldige manier – zo snel mogelijk verbetering
aan te brengen in de situatie van (kwetsbare) arbeidskrachten en een gelijk speelveld
te creëren.

Tot de inwerkingtreding van het nieuwe stelsel hebben uitleners en inleners de verantwoordelijkheid
om arbeidskrachten goed te behandelen. Het kabinet ondersteunt de oproep van de ABU,
VNO-NCW en MKB Nederland, oftewel uitzendbureaus en inleners, om het advies van het
Aanjaagteam zo snel mogelijk op te pakken en niet te wachten op wetgeving. Het gaat
er uiteindelijk om dat uitleners en inleners hun verantwoordelijkheid nemen. Dat is
niet alleen een wettelijke, maar vooral een morele verantwoordelijkheid. Veel ondernemers
nemen hun verantwoordelijkheid. Het kabinet roept uitleners en inleners dan ook op
om tot aan de inwerkingtreding van het verplichte certificeringsstelsel vanuit hun
morele verantwoordelijkheid te (blijven) opereren bij het uitlenen en inlenen van
(kwetsbare) arbeidskrachten.

2. Hoe komt het stelsel eruit te zien?

Een verplicht certificeringsstelsel is de meest kansrijke route om de beoogde doelen
te behalen. Een dergelijk stelsel combineert de waardevolle elementen van zelfregulering
met een publiek-private samenwerking met waardevolle elementen van een vergunningsstelsel,
zoals een toetredingsmechanisme tot de markt. Het kabinet wil nadrukkelijk de private
sector betrekken bij de uitvoering van het verplicht certificeren via een publiek-privaat
stelsel. Daarmee is er ook een gedeelde verantwoordelijkheid voor de overheid en de
private sector om de beoogde doelen te behalen. Een belangrijke randvoorwaarde voor
de uitvoerbaarheid van het stelsel is dat er voldoende private inspectie-instellingen
zijn met voldoende inspecteurs. Het kabinet gebruikt de komende tijd om samen met
sociale partners de uitvoering van het stelsel verder uit te werken en voor te bereiden.

Het is wenselijk om de ervaringen die partijen in de sector zelf al hebben opgedaan,
via publiek-private samenwerking en het vrijwillige private SNA6-keurmerk, zoveel mogelijk te benutten. Het private SNA-keurmerk en de zelfregulering
in de branche zijn door het vrijwillige karakter op zichzelf helaas onvoldoende toereikend
gebleken om malafide ondernemingen van de markt te weren en om daarmee de (kwetsbare)
arbeidskrachten te beschermen en een gelijk speelveld te waarborgen. Werknemersorganisaties
kunnen zich ook niet (meer) vinden in het keurmerk. De bestaande inhoudelijke normering
van het SNA-keurmerk biedt dus een startpunt, maar behoeft duidelijk aanvulling, versterking,
en breder gebruik.

Het intensiveren en voortzetten van de publiek-private samenwerking binnen het verplichte
certificeringsstelsel brengen voor zowel het private als publieke deel extra en andere
verantwoordelijkheden met zich mee. Het private deel van het stelsel zal bestaan uit
een stichting die fungeert als certificerende instelling (CI) en uit private inspectie-instellingen.
De CI zal de certificaten uitgeven, schorsen en intrekken. Ook zal de CI de inhoud
van het normenkader opstellen en onderhouden, dat het toetsingskader vormt voor de
certificering. De Minister van SZW moet het normenkader goedkeuren. De private inspectie-instellingen
zullen periodieke controles uitvoeren bij uitleners om te bepalen of zij aan het normenkader
voldoen. De CI zal deze inspectie-instellingen aanwijzen en daar toezicht op houden.

De Nederlandse Arbeidsinspectie zal toezicht houden op de naleving van de certificeringsplicht
door uitleners en inleners. De Arbeidsinspectie kan handhavend optreden als uitleners
in strijd met de wet niet gecertificeerd zijn, of als inleners arbeidskrachten inlenen
van dergelijke niet-gecertificeerde uitleners. Inleners kunnen overigens zelf in een
openbaar register controleren – ook middels een beoogd notificatiesysteem – of de
uitlener met wie zij willen samenwerken, in het bezit is van een certificaat. Tot
slot blijft de Minister van SZW verantwoordelijk voor het stelsel als geheel.

De hierboven genoemde CI wordt een (privaatrechtelijk) zelfstandig bestuursorgaan
(zbo). Het kabinet vindt het wenselijk om bevoegdheden toe te kennen aan een daarvoor
geëquipeerde instantie die niet direct onder de verantwoordelijkheid van de Minister
valt. Allereerst is het wenselijk dat het uitgeven, schorsen en intrekken van certificaten
aan uitleners onafhankelijk en op grond van specifieke deskundigheid ten aanzien van
de inhoud van de norm en de beoordelingssystematiek plaatsvindt. In de tweede plaats
hecht het kabinet sterke waarde aan de participatie van sociale partners in het stelsel.
Alleen samen kunnen we malafide ondernemingen van de markt weren. Tegelijkertijd acht
het kabinet het van groot belang de publieke belangen effectief te waarborgen. Hierin
wordt voorzien doordat op de CI de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen van toepassing
zal zijn, als gevolg waarvan de Minister enige zeggenschap heeft over de CI en de
wijze waarop deze haar taken uitoefent. Zo kan de Minister ingevolge de Kaderwet beleidsregels
vaststellen met betrekking tot de taakuitoefening door een zelfstandig bestuursorgaan,
verstrekt het zelfstandig bestuursorgaan desgevraagd aan de Minister alle voor de
uitoefening van diens taak benodigde inlichtingen en kan de Minister noodzakelijke
voorzieningen treffen bij ernstige taakverwaarlozing. Het kabinet zal in gesprek met
de sociale partners vraagstukken met betrekking tot de oprichting van de CI, samenstelling
van het bestuur, governance en betrokkenheid van sociale partners verder uitwerken.
Uiteindelijk is het aan de Minister van SZW om vanuit zijn beleidsverantwoordelijkheid
zorg te dragen voor het behalen van de beoogde doelen binnen het uitgedachte tijdspad.

3. Voor wie gaat de certificeringsplicht gelden?

Het kabinet stelt voor om de certificeringsplicht te laten gelden voor alle ondernemingen,
die in Nederland aan terbeschikkingstelling van arbeid doen als bedoeld in de Wet
allocatie arbeidskrachten door intermediairs (Waadi). Hieronder vallen ook uitleners
die niet uitzenden, maar uitlenen anders dan in het kader van beroep of bedrijf. VNO-NCW,
MKB Nederland en LTO Nederland hebben hun zorgen geuit over de voorgestelde reikwijdte,
omdat daarmee ook ondernemingen die in beperkte mate aan terbeschikkingstelling van
arbeid doen, onder de certificeringsplicht zullen vallen. Het kabinet is zich hiervan
bewust en zal daarvoor oog blijven houden. Desondanks kiest het voor deze reikwijdte.

Het kabinet acht het essentieel voor de effectiviteit van het stelsel dat de certificeringsplicht
voor een grotere groep geldt dan enkel uitzendbureaus, die arbeidskrachten uitlenen
in het kader van beroep of bedrijf. Ten eerste om evidente ontwijkings- en ontduikingsmogelijkheden
naar andere uitleenconstructies te voorkomen. Ten tweede sluit de voorgestelde reikwijdte
het beste aan bij wat het uit- en inlenen van arbeidskrachten onderscheidt van reguliere
werkgever- en werknemerrelaties, namelijk dat de arbeidskracht formeel in dienst is
van de ene partij, maar werkt onder leiding en toezicht van een andere partij. Of
de uitlener dat bedrijfsmatig doet (als uitzendbureau) of niet, is daarbij van secundaire
relevantie: niet-bedrijfsmatig uitgeleende arbeidskrachten lopen immers niet wezenlijk
andere risico’s dan hun bedrijfsmatig uitgeleende evenknieën. Tot slot maakt deze
reikwijdte het eenvoudiger om de certificeringsplicht vast te stellen dan wanneer
enkel voor de terbeschikkingstelling van arbeidskrachten op basis van een uitzendovereenkomst
zou zijn gekozen. Dit komt het toezicht op de naleving van de certificeringsplicht
ten goede.

Met de voorgestelde reikwijdte neemt het kabinet het advies over van het Aanjaagteam
en het middellangetermijnadvies van de sociaaleconomische Raad van juni 2021 om de
certificeringsplicht niet te beperken tot alleen uitzendbureaus en arbeidsmigranten.
Bovendien neemt het kabinet het advies van het Aanjaagteam over om de certificeringsplicht
van toepassing te verklaren op alle situaties waarin in Nederland arbeidskrachten
ter beschikking worden gesteld, dus ook als dit door buitenlandse uitleners gebeurt.

Voor de definitie van terbeschikkingstelling van arbeid stelt het kabinet voor om
aan te sluiten bij de huidige definitie in de Waadi. Dat betekent onder meer dat collegiale
uitleen buiten de reikwijdte van de certificeringsplicht zal vallen. Daarbij wordt
evenwel voorgesteld om de definitie van collegiale uitleen, waarbij – kort gezegd
– arbeidskrachten tijdelijk bij wijze van hulpbetoon aan een ander ter beschikking
worden gesteld, te verduidelijken. Hiermee wordt beoogd de reikwijdte van de certificeringsplicht
duidelijker af te bakenen.

De gekozen reikwijdte betekent dat partijen die momenteel niet aan ter beschikkingstelling
van arbeid doen, niet onder certificering vallen. Daaronder valt ook «contracting»,
waarbij aangenomen of overgenomen werkzaamheden uitgevoerd worden door werknemers
in dienst van een ander bedrijf. Daardoor zal deze vorm van werk, die gangbaar is
in onder andere de beveiliging, schoonmaak en catering, afhankelijk van de arbeidsrelatie,
niet onder de certificeringsplicht hoeven te vallen.7 Bovendien zal het kabinet, naar aanleiding van de zorgen van werkgeversorganisaties,
in overleg met sociale partners onderzoeken of en, zo ja, hoe in het wetsvoorstel
een mogelijkheid kan worden opgenomen om op basis van objectieve criteria (deel)segmenten
van de markt uit te zonderen van de certificeringsplicht. Daarvoor is in ieder geval
noodzakelijk dat deze mogelijkheid de doelen van het certificeringsstelsel niet ondermijnt
en dat de handhaafbaarheid van de certificeringsplicht voldoende geborgd blijft.

Indien sprake is van een doorleensituatie moet de inlener tevens controleren of de
werkgever8 van de arbeidskracht gecertificeerd is. De werkgever van een arbeidskracht, niet
de doorlener, is immers hoofdverantwoordelijke voor een goede behandeling van de arbeidskracht.
Het kabinet acht een sterke waarborg nodig dat inleners geen verplichtingen kunnen
ontwijken of arbeidskrachten van een niet-gecertificeerde werkgever kunnen inlenen
(door tussenkomst van een gecertificeerde doorlener) zonder hiervoor beboet te kunnen
worden.

Een risico bestaat dat uitleners ter beschikking gestelde arbeidskrachten zullen administreren
als andersoortige werkenden (bijv. via contracting, zoals hierboven is uitgelegd),
om de controles van de inspectie-instellingen te omzeilen. Om dit te voorkomen, worden
uitleners verplicht om – zoals de meeste nu al doen – in hun administratie bij te
houden welke arbeidskrachten zij aan welke inlener ter beschikking stellen. Uitleners
moeten aan hun inleners melden om welke krachten het gaat en inleners dienen deze
informatie op te slaan in hun administratie. Als er arbeidskrachten ter beschikking
worden gesteld maar niet als zodanig zijn gekwalificeerd, worden de regels van de
certificeringsplicht geschonden en kan de Arbeidsinspectie handhavend optreden.

De intrekking van een certificaat heeft tot gevolg dat de uitlener geen arbeidskrachten
meer mag uitlenen. Dit kan ongewenste gevolgen hebben voor de betrokken arbeidskrachten.
Bovendien kan een inlener – zonder aanvullende maatregelen – plotseling niet meer
in zijn arbeidsvraag voldoen. Het kabinet vindt het onwenselijk dat de arbeidskracht
en de inlener zich hier niet op kunnen voorbereiden. Daarom stelt het kabinet voor
dat het besluit tot intrekking van het certificaat uiterlijk vier weken na de bekendmaking
van het intrekkingsbesluit in werking treedt. In de tussenliggende periode kunnen
bestaande terbeschikkingstellingen doorlopen met het oog op het vinden van alternatief
werk of een alternatieve uitlener die wel gecertificeerd is. Na die termijn treedt
de intrekking van het certificaat in werking en mag de uitlener niet langer arbeidskrachten
ter beschikking stellen. Inleners kunnen zich tijdig vergewissen van de aanstaande
beëindiging van het certificaat van de uitlener via een beoogd notificatiesysteem
behorende bij het openbare register van gecertificeerde uitleners. Dit systeem wordt
beheerd door de CI.

4. Waar moeten uitleners aan voldoen om in aanmerking te komen voor een certificaat?

Het startpunt bij de vaststelling van de onderdelen waaruit het normenkader in ieder
geval moet bestaan, zijn de reeds geldende eisen bij het private SNA-keurmerk9 en de aanbevelingen van het Aanjaagteam. Het kabinet hecht eraan dat normen worden
gesteld die zullen leiden tot betere naleving van Nederlandse arbeidswetten en fiscale
en sociale verzekeringswetten in de sector én dat die normen gecontroleerd kunnen
worden door private inspectie-instellingen. Voor buitenlandse ondernemingen zullen
zoveel mogelijk gelijkwaardige normen van toepassing zijn. Een belangrijk uitgangspunt
bij de vaststelling van de onderdelen waaruit het normenkader in ieder geval moet
bestaan, is dat de voorgestelde eisen onderling en in samenhang bezien proportioneel
zijn met het oog op de binnen de Europese Unie geldende regels van het vrije verkeer
van diensten en werknemers.

Het normenkader zal in ieder geval bestaan uit de normen uit het bestaande SNA-normenkader.
In aanvulling daarop is het kabinet voornemens een aantal aanvullende verplichtingen
voor uitleners op te nemen. De aanvullende verplichtingen zijn:

1. betaling van het juiste loon op grond van de loonverhoudingsnorm;

2. een verklaring omtrent het gedrag (VOG);

3. een bankgarantie;

4. het aanbieden van gecertificeerde huisvesting;

5. het doorgeleiden van informatie over veiligheid op de werkplek; en

6. controle op pensioenaansluiting.

Bij het opstellen van de wettelijke vereisten voor het normenkader wordt het belang
van elk vereiste afgewogen tegen het belang om de totale lasten en kosten van het
stelsel beheersbaar te houden. Op enkele onderdelen, waarvan het Aanjaagteam heeft
geadviseerd die in het normenkader op te nemen, heeft het kabinet in overleg met sociale
partners een effectievere invulling gevonden. Bijlage 1 geeft hiervan een kort overzicht.
Ook heeft meegewogen dat het normenkader en de daarin op te nemen eisen het niet onmogelijk
of uiterst moeilijk mogen maken om van de rechten van het vrije verkeer gebruik te
maken. In dit verband wordt onder meer verwezen naar de vormgeving van de bankgarantie
en de alternatieve invulling van een verplichte g-rekening.

De Tweede Kamer heeft via de motie van het lid Marijnissen c.s.10 opgeroepen om het verbod op discriminatie mee te nemen als eis voor uitzendbureaus.
Op dit moment is het voorstel voor de Wet toezicht gelijke kansen bij werving en selectie11 aanhangig bij uw Kamer. Na behandeling daarvan zal het kabinet bezien hoe de naleving
van de bepalingen uit dit wetsvoorstel een onderdeel kan uitmaken van het certificeringsstelsel.
In het commissiedebat Arbeidsmigratie van 19 mei jl. (Kamerstuk 29 861, nr. 79), voorgezet op 1 juni jl. (Kamerstuk 29 861, nr. 80), heeft de heer Ceder gevraagd naar de mogelijkheid om vakbekwaamheidseisen op te
nemen. Vakbekwaamheidseisen kunnen «onbewuste onbekwaamheid» van uitleners tegengaan,
maar bieden op zichzelf weinig waarborg dat de regels worden nageleefd. Het kabinet
prefereert daarom controle op naleving van de regels, zoals hieronder voorgesteld,
boven controles op vakbekwaamheid.

Hieronder wordt in hoofdlijnen ingegaan op de voorgestelde aanvullende verplichtingen
ten opzichte van het bestaande SNA-normenkader.

1. Loonverhoudingsnorm

Op grond van de loonverhoudingsnorm hebben ter beschikking gestelde arbeidskrachten
recht op, kort gezegd, ten minste dezelfde essentiële arbeidsvoorwaarden als werkenden
in vergelijkbare functies bij de inlener. Voor het certificaat zal worden gecontroleerd
of uitleners de informatie die zij van inleners krijgen over de arbeidsvoorwaarden,
juist toepassen. Het kabinet wil het mogelijk maken dat de inspectie-instelling in
uiterste gevallen bij de inlener informatie vergaart over de wijze waarop gewerkt
wordt («waarneming ter plaatse»). Dit kan gebeuren wanneer er gerede aanwijzingen
bestaan dat de uitgeleende arbeidskracht op de werkvloer van de inlener ander werk
verricht dan aan de uitlener is doorgegeven, waardoor onderbetaling plaatsvindt. Het
kabinet stelt voor dat de inlener verplicht wordt daaraan mee te werken. De gevallen
waarin en wijze waarop waarneming ter plaatse kan plaatsvinden, worden meegenomen
in de nadere uitwerking van het normenkader. Daarbij zal nadrukkelijk oog zijn voor
de uitvoerbaarheid voor de inspectie-instellingen.

2. Een Verklaring Omtrent het Gedrag (VOG)

Het kabinet stelt voor te verplichten dat uitleners bij het aanvragen van een certificaat
een VOG voor rechtspersonen overleggen. Via deze eis, die tevens wordt aanbevolen
door het Aanjaagteam, wordt voorkomen dat een certificaat wordt verstrekt, terwijl
de onderneming of een van haar bestuurders relevante strafbare feiten heeft gepleegd
die een belemmering vormen voor de uitoefening van de functie. De precieze vormgeving
en praktische implementatie van de VOG worden nader uitgewerkt in samenwerking met
de certificerende instelling, Dienst Justis en de Ministeries van J&V en SZW.

3. Bankgarantie

De aanvrager van een certificaat dient tevens een bankgarantie te overleggen. De Tweede
Kamer, die via de motie van het lid Bruins c.s.12 om deze eis heeft verzocht, en het Aanjaagteam gebruikten voor deze verplichting
de term waarborgsom. De bankgarantie heeft als belangrijkste doel het tegengaan van
vluchtig ondernemerschap, waarbij uitleners zichzelf verrijken ten koste van de arbeidskrachten.
Uitleners komen hier vaak mee weg door, zodra toezichtinstanties of schuldeisers zich
melden, hun onderneming op te heffen of failliet te laten verklaren. Achterstallige
lonen, openstaande rekeningen, boetes of sancties blijven in dat geval onbetaald.
De verplichting om een bankgarantie te overleggen neemt het voordeel van onbetaald
laten van lonen, boetes en sancties weg en heeft zodoende een preventieve werking.
Indien de bank het gegarandeerde bedrag toch moet uitbetalen, kan dit ten goede komen
aan ofwel de arbeidskracht13 (bij bijvoorbeeld achterstallig loon of een achterstallige vergoeding), ofwel de
staatskas14. In beide gevallen zal pas aanspraak kunnen worden gemaakt op de bankgarantie als
reguliere wegen om het geld op de uitlener te verhalen, in voldoende mate benut zijn.

In beginsel dienen alle ondernemingen die arbeidskrachten ter beschikking willen stellen,
een bankgarantie te overleggen bij de aanvraag van het certificaat. Een uitzondering
geldt voor ondernemingen voor wie ter beschikking stellen een geringe bedrijfsactiviteit
is. Het kabinet wil dit invullen door de bankgarantie niet te verplichten voor ondernemingen
waarbij in het jaar voorafgaand aan de certificaat-aanvraag minder dan 10% van de
loonsom betrekking heeft op arbeidskrachten die ter beschikking stellen zijn gesteld.

Bij de hoogte van de bankgarantie wil het kabinet aansluiten bij het bedrag dat in
de motie-Bruins is genoemd, te weten € 100.000. Ook voor bonafide startende uitleners
levert dit bedrag mogelijk een belemmering op. Voor startende uitleners geldt daarom
dat zij in de eerste zes maanden een bankgarantie van € 50.000 moeten overleggen.
Na deze periode moet de garantie worden verhoogd naar € 100.000.

Het certificaat kent een looptijd van vier jaar. Hierna kan de uitlener een verlenging
aanvragen. Bij die verlenging kan de bankgarantie vrijvallen indien de onderneming
het certificaat gedurende deze looptijd heeft behouden en in deze periode aantoonbaar
arbeidskrachten heeft uitgeleend. Het kabinet is van mening dat het risico op vluchtig
ondernemerschap, en daarmee op het onbetaald laten van lonen en boeten, na deze periode
geringer is (hoewel het nooit helemaal is uit te sluiten). De certificeringsplicht
blijft ondertussen doorlopen en daarmee controle op naleving van de regels.

Het kabinet wil overgangsrecht invoeren voor uitleners die ten tijde van inwerkingtreding
van de certificeringsplicht tenminste vier jaar arbeidskrachten ter beschikking hebben
gesteld. Deze uitleners worden op grond van dit overgangsrecht vrijgesteld van de
bankgarantieplicht als zij in die vier jaar onafgebroken bij de Kamer van Koophandel
ingeschreven zijn geweest, met een Waadi-registratie, aantoonbaar arbeidskrachten
ter beschikking hebben gesteld en zij middels een verklaring van de Belastingdienst
kunnen aantonen dat zij hebben voldaan aan de verplichtingen tot het betalen van belastingen
en sociale zekerheidspremies.

De vakbeweging heeft zorgen over deze vormgeving, onder meer vanwege het risico op
ontduikingsconstructies, bijvoorbeeld via het verhandelen van rechtspersonen waarvan
de bankgarantie is vrijgevallen. Met deze vormgeving van de eis van een bankgarantie
meent het kabinet desondanks een balans te vinden tussen de effectiviteit en proportionaliteit
van de bankgarantieplicht, ook met het oog op het vrije dienstenverkeer in de Europese
Unie. Het kabinet zal dit blijven monitoren.

4. Huisvesting

Het Aanjaagteam heeft uitgebreid geschreven over de misstanden die zich voordoen bij
het huisvesten van arbeidsmigranten. De uitlener is vaak betrokken bij het aanbieden
van huisvesting als sprake is van terbeschikkingstelling van arbeidsmigranten. Het
kabinet stelt daarom voor om eisen te stellen aan huisvesting die door de uitlener
wordt aangeboden. De eisen waaraan de huisvesting moet voldoen, zijn dezelfde als
die gesteld worden aan huisvesting waarvoor inhouding op het wettelijk minimumloon
plaatsvindt. Dat betekent dat de huisvesting aangeboden moet worden door een woningcorporatie
of door een gecertificeerde verhuurder. Als de uitlener ook de verhuurder is, moet
de uitlener dus ook apart voor de huisvesting gecertificeerd zijn.15

5. Veiligheid op de werkplek

Uitleners zijn verplicht om informatie over veiligheid op de werkplek van de inlener
door te geleiden aan de arbeidskracht. Dit dient te gebeuren voordat de terbeschikkingstelling
aanvangt. Voor het certificaat zal gecontroleerd worden of de uitlener zich aan deze
verplichting houdt.

6. Controle op pensioenaansluiting

In het vervolgtraject met sociale partners zal worden uitgewerkt hoe gecontroleerd
kan worden op aansluiting bij de juiste pensioenuitvoerder. Daarbij zal worden gekeken
naar een variant die enerzijds de grootste risico’s op onjuiste pensioenaansluiting
beheerst en anderzijds voorkomt dat uitgebreide werkingssfeeronderzoeken moeten worden
uitgevoerd.

Naast de aanvullende verplichtingen ten opzichte van het SNA-normenkader, wil het
kabinet het gebruik van de g-rekening16 stimuleren en de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbestuur (Wet
Bibob) van toepassing verklaren op het certificeringsstelsel.

G-rekening

Het kabinet heeft de mogelijkheden van een verplichte g-rekening als onderdeel van
het certificeringsstelsel verkend, zoals benoemd in de kabinetsreactie op het tweede
advies van het Aanjaagteam. Om uitvoeringstechnische redenen is een verplichte g-rekening
voor alle gecertificeerde uitzendondernemingen en het verplicht storten door de inlener
niet haalbaar. Met de huidige stand van de techniek kan het aantal g-rekeningen niet
(op grote schaal) stijgen. Dit neemt niet weg dat de verplichte g-rekening een wens
blijft van het kabinet.

Het kabinet wil het gebruik van de g-rekening stimuleren. Dit wordt gedaan door enerzijds
een vrijwaringsregeling voor de fiscale inlenersaansprakelijkheid bij storting op
de g-rekening en anderzijds door vereenvoudiging van de fiscale inlenersaansprakelijkheid.
Het kabinet is voornemens om volledige vrijwaring17 alleen te geven als er – in aanvulling op de aanwezigheid van het verplichte certificaat
bij de uitlener – 35% van de factuursom op de g-rekening wordt gestort. Met deze regeling
wordt het aantrekkelijk om te storten op de g-rekening. Daarnaast wordt een vereenvoudiging
van de aansprakelijkstellingsprocedure voorgesteld, in lijn met een eerder aangenomen
wettelijke bepaling die nog niet in werking kon treden, zodat de Belastingdienst sneller
tot aansprakelijkstelling over kan gaan. Het kabinet is voornemens dat als de inlener
niet 35% van de factuursom op de g-rekening stort, hij voor dit bedrag of, bij een lagere
storting dan 35% voor het verschil, op de vereenvoudigde wijze aansprakelijk kan worden
gesteld. De Belastingdienst hoeft daardoor geen tijdrovend en intensief onderzoek
te doen naar de precieze omvang van de aansprakelijkheidsschuld. De inlener kan uiteraard
wel tegenbewijs leveren, bijvoorbeeld op basis van informatie uit zijn eigen administratie.

Het kabinet vindt het gebruik van de g-rekening wenselijk, omdat het een verhaalinstrument
én toezichtsinstrument is voor de Belastingdienst. Het biedt namelijk waardevolle
informatie voor de Belastingdienst over geldstromen van de uitlener en identificatie
van de inlener.

De meerwaarde van de Wet Bibob

Uitgangspunt van het certificeringsstelsel is dat uitleners over een certificaat moeten
beschikken om arbeidskrachten ter beschikking te stellen. Een uitlener kan dat certificaat
verkrijgen indien de CI vaststelt dat de uitlener voldoet aan de gestelde voorwaarden.
In voorkomende gevallen kan het desalniettemin onwenselijk zijn om aan een specifieke
uitlener, die aan alle gestelde voorwaarden voldoet, een certificaat te verstrekken.
Dat is het geval als er grote risico’s zijn dat het certificaat wordt misbruikt voor
malafide activiteiten. Om te voorkomen dat een certificaat wordt misbruikt om crimineel
voordeel te benutten of om strafbare feiten te plegen wil het kabinet de Wet Bibob
op het certificeringsstelsel van toepassing verklaren.

De Wet Bibob kan van grote meerwaarde zijn om uitleners een certificaat te onthouden
ingeval een ernstig gevaar bestaat dat zij dit voor strafbare feiten zullen misbruiken.
Onder strafbare feiten worden mede begrepen bestuursrechtelijk beboetbare feiten in
de arbeids- en fiscale wetgeving. Het kabinet wil de certificerende instelling daarom
de bevoegdheid geven om overeenkomstig de Wet Bibob een certificaat te weigeren, in
te trekken of daaraan voorschriften te verbinden. Indien nodig kan de certificerende
instelling hiervoor advies inwinnen van het Landelijk Bureau Bibob (LBB).

Voorlopig certificaat

Het kabinet is voornemens om voor startende uitleners een voorlopig certificaat beschikbaar
te stellen voor maximaal zes maanden, waarna de uitlener een volwaardig certificaat
moet aanvragen. Dit is cruciaal, omdat bij startende ondernemingen bijvoorbeeld geen
controle op verloning plaats kan vinden. Bij het voorlopige certificaat hoeft de startende
uitlener niet aan te tonen dat hij voldoet aan eisen van het normenkader waaraan de
uitlener er feitelijk nog niet aan kan voldoen en waarvan dat vóór aanvang van de
onderneming dus nog niet gecontroleerd kan worden. Het kabinet werkt met sociale partners
en de sector nader uit welke normen dit zijn.

Informatie over de arbeidsvoorwaarden

Inleners zijn verplicht om de uitlener te informeren over de arbeidsvoorwaarden van
de arbeidskracht, zodat de uitlener hem of haar juist kan belonen. De uitlener is
ingevolge artikel 655 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek in zijn hoedanigheid als
werkgever al verplicht informatie over de arbeidsvoorwaarden aan de arbeidskracht
te verstrekken. In het normenkader zal de naleving van laatstgenoemde verplichting
worden opgenomen. Bovendien stelt het kabinet voor om de uitlener te verplichten de
informatie over de arbeidsvoorwaarden, zoals die aantoonbaar is aangeleverd door de
inlener, aan de arbeidskracht te verstrekken. Zo kan effectiever worden geverifieerd
of de arbeidskrachten juist beloond worden.

5. Toezicht en handhaving

Toezicht en handhaving zijn het sluitstuk om goede arbeidsvoorwaarden- en omstandigheden
in de sector te bevorderen. Effectief toezicht en handhaving dragen eraan bij dat
ondernemingen die zich willen onttrekken aan de certificeringsplicht, in beeld komen
en beboet kunnen worden. Hierdoor kan worden tegengegaan dat overtreders onder de
radar blijven. Dat is noodzakelijk om een gelijk speelveld voor bonafide uitleners
te bereiken.

Certificering is een instrument om de naleving van regelgeving te bevorderen en neemt
een plek in naast de wettelijke toezichtstaak. Zo vullen certificering en handhaving
elkaar aan.

Publiek toezicht en handhaving

De Arbeidsinspectie wordt aangewezen als publieke toezichthouder van de certificeringsplicht
bij zowel inleners als uitleners. De Arbeidsinspectie wordt onder meer bevoegd om
sancties op te leggen als uitleners onterecht geen certificaat hebben en als inleners
werken met uitleners die geen certificaat hebben. Meer in het algemeen betrekt de
Arbeidsinspectie, om tot de juiste interventie te komen, alle feiten en omstandigheden
van het individuele geval, zoals het aantal betrokken ter beschikking gestelde arbeidskrachten,
eventuele recidive en naleving van een al opgelegd bevel. Dit zou kunnen leiden tot
een last onder dwangsom, boete, waarschuwing of bevel preventieve stillegging, of
eventueel het opstellen van een proces-verbaal op grond van een economisch delict.

Vooruitlopend op de voorziene inwerkingtreding van het verplichte certificeringsstelsel
vanaf 2025 zal de Arbeidsinspectie in 2023 beginnen met het verder opschalen van de
toezichtcapaciteit in de uitzendbranche in aanvulling op de huidige inzet en aanpak.
Het kabinet is voornemens € 10,5 miljoen te investeren in structurele intensivering
van het toezicht door de Arbeidsinspectie op de naleving van de certificeringsplicht
en de verwachte toename van het aantal te onderzoeken meldingen en signalen, waarvan
€ 1,5 miljoen wordt ingezet voor een multidisciplinair team dat grensoverschrijdend
zaken doet.18Uw Kamer is eerder geïnformeerd over de ingeschatte capaciteit die de Arbeidsinspectie
extra nodig heeft.19 Verder heeft het kabinet € 0,4 miljoen gereserveerd voor additionele apparaatskosten
voor het Ministerie van SZW in verband met bezwaar- en beroepszaken.

In aanvulling op de middelen voor de Arbeidsinspectie onderzoekt het kabinet de mogelijkheden
om structureel € 1,5 miljoen beschikbaar te stellen voor intensiever toezicht door
de Belastingdienst in het kader van het certificeringsstelsel, zoals data-analyses,
gegevensuitwisseling, boekenonderzoeken en het toepassen van de fiscale inlenersaansprakelijkheid.

Het kabinet vindt het belangrijk dat de handhaving van en het toezicht op de naleving
van het stelsel vlot verloopt. Daarom wil het kabinet opnemen dat de noodzakelijke
gegevensuitwisseling tussen verschillende instanties betrokken bij het certificaat
plaats kan vinden. De huidige wettelijke bepalingen in de Waadi die hier reeds in
voorzien, worden zodanig aangepast dat in het kader van de verplichte certificering
gegevensuitwisseling mogelijk wordt gemaakt die noodzakelijk is voor een goede werking
van het certificeringsstelsel.

Het Aanjaagteam heeft aanbevolen om, naast de certificeringsplicht voor uitleners,
ook een bestuursrechtelijk bestuursverbod en een meldplicht voor uitleners bij arbeidsongevallen
in te voeren. Het kabinet informeert uw Kamer separaat over de toegezegde verkenning
naar het bestuursrechtelijk bestuursverbod. Op een later moment zal het kabinet uw
Kamer informeren over de uitwerking van de meldplicht voor uitleners bij arbeidsongevallen.

6. Vervolg en tijdspad

In deze brief zijn de hoofdlijnen van het beoogde verplichte certificeringstelsel
uiteengezet, in lijn met de aanbevelingen van het Aanjaagteam. Het kabinet wil ook
de komende periode samen met sociale partners, met onverminderde urgentie, verder
werken.

Het kabinet realiseert zich dat het verplichte certificeringsstelsel ingrijpend is,
voor extra kosten zal zorgen, en voor sommige werkgevers kan leiden tot onzekerheid
over hun onderneming. Dit is onvermijdelijk om de brede misstanden in de sector effectief
te kunnen aanpakken. In aanloop naar én na de inwerkingtreding van de certificeringsplicht
zal het kabinet nadrukkelijk aandacht hebben voor de effectiviteit, uitvoerbaarheid
en kosten van het stelsel, de gevolgen voor uitleners, en de toegankelijkheid van
uitzendarbeid voor inleners. Ook in de evaluatie, die is voorzien binnen vijf jaar
na inwerkingtreding, zal daar extra aandacht voor zijn.

De uitvoerings- en handhavingstoetsen worden deze zomer uitgevoerd. Daarnaast wordt
het wetsvoorstel ter internetconsultatie gedeeld. Het kabinet zal de reacties van
de internetconsultatie en uitvoeringstoetsen meenemen bij de verdere uitwerking van
het stelsel. Het wetsvoorstel kan naar verwachting begin 2023 bij uw Kamer worden
ingediend.

Ik zie uit naar bespreking van deze hoofdlijnen met uw Kamer. Mijn ministerie kan
uw Kamer op uw verzoek voorzien van een technische briefing.

Mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Staatssecretaris
van Financiën,

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
C.E.G. van Gennip