Brief regering : Voortgang programma Samen tegen mensenhandel

Nr. 205
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARISSEN VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID EN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN
EN SPORT, DE MINISTERS VAN BUITENLANDSE ZAKEN EN VOOR BUITENLANDSE HANDEL EN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING
EN DE STAATSSECRETARIS VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 november 2021

Op 13 november 2018 is het Programma Samen tegen mensenhandel naar de Tweede Kamer verstuurd (Kamerstuk 28 638, nr. 164). Hierbij is toegezegd dat er jaarlijks over de voortgang van het programma zal worden
gerapporteerd. Met deze brief en de daarbij behorende tabel1 wordt uw Kamer voor de derde keer over de voortgang van het programma geïnformeerd.

Uitgangspunt blijft dat wij de opgaven uit het programma in gezamenlijkheid met alle
partners in het veld oppakken, dan wel dat wij elkaar goed informeren over alle activiteiten.
Ook het afgelopen jaar moesten wij door de Covid-19 crisis op creatieve wijze en grotendeels
digitaal met elkaar in verbinding staan. Maar dat is goed gelukt en wij hebben hard
gewerkt aan de gezamenlijke opgaven.

Zo zijn er meer zaken aangebracht bij het OM dan vorig jaar en hebben meer gemeenten
beleid op de aanpak van mensenhandel. Ook is een start gemaakt met een plan van aanpak
gericht op jongeren; is er meer aandacht voor technologie binnen het domein; en zijn
er meer meldingen binnengekomen van arbeidsuitbuitingen, hetgeen enerzijds kan duiden
op meer meldingsbereidheid en anderzijds op meer slachtoffers. Op deze en andere resultaten
en ontwikkelingen zal dieper worden ingaan in het vervolg van deze brief.

Uw Kamer heeft de afgelopen maanden tijdens verschillende debatten ook aandacht gevraagd
voor de aanpak van mensenhandel. U heeft daarbij niet alleen gevraagd voort te maken
met de acties zoals beschreven in het programma, maar ook opgeroepen om te zorgen
voor concrete plannen en acties waar een volgend kabinet meteen mee aan de slag kan2. Het afgelopen jaar hebben wij als kabinet aan beide opdrachten gewerkt. In deze
brief worden de belangrijkste ontwikkelingen benoemd. Achtereenvolgens wordt stilgestaan
bij de thema’s: de opsporing en vervolging van mensenhandel, de versterking van de
aanpak van arbeidsuitbuiting, technologie en de aanpak van mensenhandel, het plan
van aanpak jongeren, het pakket maatregelen klanten, de verankering van de gemeentelijke
aanpak en de versterking van de internationale inzet. Daarbij wordt steeds stil gestaan
bij zowel de behaalde resultaten als bij de plannen en voorstellen die voor het volgende
kabinet ontwikkeld zijn.

Opsporing en vervolging

Aan de versterking van het fundament van de opsporing en vervolging van daders van
mensenhandel is ook in 2021 hard gewerkt. De voorzichtige verhoging van het aantal
OM-verdachten3 die vorig jaar in de voortgangsbrief is vermeld (Kamerstuk 28 638, nr. 185), heeft zich in 2020 inderdaad doorgezet. Het aantal van 190 dat voor 2020 was afgesproken
is nagenoeg gehaald. Hierover bent u geïnformeerd in de brief van 1 juli jl.4. De groei van het aantal OM-verdachten lijkt zich ook in 2021 voort te zetten. Tegelijkertijd
blijft de opsporing en vervolging van daders onze aandacht vragen. In een separate
brief van heden over de opsporing en vervolging van mensenhandel wordt uw Kamer nader
geïnformeerd over de verschillende aspecten waaraan gewerkt wordt (Kamerstuk 28 638, nr. 203). Tevens zijn de verschillende resultaten in de bijgevoegde tabel opgenomen.

Aanpassing van artikel 273f Wetboek van Strafrecht

Het afgelopen jaar is ook een verkenning uitgevoerd naar de mogelijkheid en wenselijkheid
van een aanpassing van het artikel 273f Wetboek van Strafrecht. Zoals aangegeven in
de eerdergenoemde brief van 1 juli jl. kan op basis van deze verkenning geconcludeerd
worden dat een aanpassing van de strafbaarstelling van mensenhandel mogelijk en wenselijk
is. Om uw Kamer enig inzicht te geven in de wijze waarop het mensenhandel artikel
zou kunnen worden gewijzigd, wordt hieronder de huidige denkrichting geschetst.

Het doel van deze wijziging is allereerst om de strafbaarstelling als geheel toegankelijker
te maken. Voorgesteld wordt daarom om de verschillende strafbaarstellingen die nu
in onderdeel 1⁰ tot en met sub 9⁰ van het eerste lid zijn opgenomen, verspreid over
meerdere afzonderlijke wetsartikelen op te nemen met telkens een eigen juridische
kwalificatie en strafmaximum. Verder wordt met de herziening beoogd om de strafrechtelijke
aansprakelijkheid op een aantal onderdelen te verruimen, onder meer door het laten
vervallen van de impliciete uitbuitingsbestanddelen.

De voorgestelde wetswijzigingen verbeteren de onderlinge samenhang en mogelijkheden
tot differentiatie tussen de verschillende strafrechtelijke verwijten die onder het
huidige artikel 273f Wetboek van Strafrecht schuilgaan. Bovendien bewerkstelligen
de voorgestelde wijzigingen dat bepaalde onderdelen een ruimer bereik krijgen (waarmee
de bewijslast wordt verlicht) en alle voorwaarden voor strafbaarheid weer in de wet
zijn opgenomen. Tot slot maken zij de strafbaarstelling van mensenhandel-gerelateerde
gedragingen als geheel toegankelijker.

Door de betrokken diensten is op basis van voorgaande schets een grove inschatting
gemaakt van de kosten die een dergelijke wijziging met zich meebrengt. Ingeschat wordt
dat het in totaal om 20 miljoen aan structurele kosten gaat, verspreid over politie,
ISZW, KMar, OM, ZM en DJI5. Voor de wijziging van 273f Sr is geen ruimte op de begroting van het Ministerie
van Justitie en Veiligheid. Het is aan een volgend kabinet om te besluiten of artikel
273f Sr moet worden herzien en financiële dekking hiervoor te vinden. De resultaten
van deze verkenning kunnen daarbij worden betrokken.

Versterking aanpak arbeidsuitbuiting

Op 28 september jl. presenteerde de Algemene Rekenkamer het rapport over de aanpak
van arbeidsuitbuiting6. Zoals ook te lezen in dit rapport nemen de Ministeries van SZW en JenV de aanbevelingen
van de Algemene Rekenkamer over. De ontwikkelingen en acties die zijn ingezet naar
aanleiding van het programma Samen tegen mensenhandel en de intensivering van de aanpak van arbeidsuitbuiting bij de Inspectie SZW, zullen
worden voortgezet en worden verstevigd. Gezamenlijk wordt er werk gemaakt van het
verbeteren van de aanpak van de daders van arbeidsuitbuiting en van het beter beschermen
van de slachtoffers. Daarbij wordt op de volgende elementen ingezet: signalering en preventie, opsporing, en de ondersteuning van mogelijke slachtoffers van arbeidsuitbuiting. Een nadere uitwerking van dit pakket aan maatregelen treft u in een bijlage bij
deze brief aan.

Technologie en de aanpak van mensenhandel

Zoals aangekondigd in de brief van 1 juli jl. werkt het kabinet in samenwerking met
het Centrum tegen Kinderhandel en Mensenhandel (CKM) aan een nationaal actieplan dat
de digitale bescherming van minderjarigen en adolescenten verbetert en aanjaagt7. Het actieplan moet begin komend jaar gereed zijn.

Uw Kamer heeft het kabinet tevens verzocht om op korte termijn uit te werken hoe leeftijdsidentificatie
en een meldplicht bij politie van (kinder)misbruik voor een aantal platformen wettelijk
kan worden verplicht8. In dit kader zijn twee reeds lopende trajecten relevant.

Momenteel wordt door de Europese Commissie gewerkt aan de Digital Services Act (hierna
DSA). Het doel van deze wet is het juridisch kader van de Europese Unie inzake elektronische
handel (E-Commerce Directive) te actualiseren. Op 15 december 2020 heeft de Europese
Commissie een eerste voorstel van de richtlijn gepubliceerd en met de lidstaten gedeeld.
Het streven van het Sloveens voorzitterschap is om dit najaar een algemene oriëntatie
te bereiken in de Raad zodat trilogen met het Europees Parlement begin komend jaar
kunnen starten.

Voor platformen die betaalde seks aanbieden of hierin bemiddelen, maar ook voor platformen
als OnlyFans, geldt dat zij onder de nieuwe richtlijn vermoedelijk komen te vallen
onder de categorie online platformen. Dit betekent dat verschillende regels, zoals het inrichten van een eenduidig contactpunt,
het opstellen van huisreglementen en transparantieverplichtingen, ook voor hen zouden
gaan gelden. Belangrijk in dit kader zijn ook Notice-and-action-mechanismen die verplicht worden voor dergelijke aanbieders. Dit betekent concreet dat aanbieders
mechanismen moeten opzetten waarmee zij de mogelijkheid creëren voor derden om notificaties
te geven van illegale content of content die anderszins verwijst naar diensten die
strafbaar zijn gesteld in de lidstaat in kwestie (zoals kindermisbruik of uitbuiting).
Ook staat in het voorstel dat bij vermoedens van strafbare feiten (waarbij de veiligheid
van personen in gevaar komt), online platformen de autoriteiten dienen te waarschuwen.
Daarmee wordt dus op Europees niveau een meldplicht voor online platformen gerealiseerd9. Ook verplicht de DSA platformen om informatie in hun huisreglement op te nemen over de restricties die zij plaatsen en opvolging te geven aan
deze restricties. Een platform als OnlyFans heeft bijvoorbeeld al aangegeven op hun
website om minderjarige «Creators» te weren en gebruik te maken van een identiteitsverificatie.

In dit kader is ook een tweede, reeds lopend traject relevant. Een dergelijke vorm
van leeftijdsidentificatie voor sekswerk is namelijk uitgewerkt in het wetsvoorstel
regulering sekswerk (wrs). Eén van de onderdelen van dit wetsvoorstel is de prostitutievergunning.
De vergunningplicht maakt het mogelijk om voorwaarden te stellen aan degenen die in
de prostitutie werken, zoals een minimumleeftijd van 21 jaar, zelfredzaam zijn, geen
slachtoffer zijn van gedwongen prostitutie. Deze elementen worden onder meer getoetst
in een vergunninggesprek dat de sekswerker heeft bij de gemeente. Adverteren mag vervolgens
uitsluitend onder vermelding van het verkregen vergunningnummer.

Dit vergunningnummer dient ook vermeld te worden in advertenties op websites waar
betaalde seks wordt aangeboden10.

Plan van aanpak Jongeren

De afgelopen jaren heeft de Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen
Kinderen (hierna Nationaal Rapporteur) aanbevolen structureel aandacht te vestigen
op de meest kwetsbare groep slachtoffers, namelijk jonge slachtoffers van binnenlandse
seksuele uitbuiting11.

Tevens heeft hij opgeroepen meer aandacht te schenken aan de vaak jonge daders van
seksuele uitbuiting12. De motie Kuik en van der Graaf13 verzoekt de regering bovendien voor komende jaren een plan uit te werken om deze
minst zichtbare groep slachtoffers van mensenhandel beter in beeld te krijgen, in
het bijzonder door middel van ondersteuning van anonieme chatfuncties. Om opvolging
te geven aan de aanbevelingen van de Nationaal Rapporteur en de aangenomen motie,
is een aantal acties in gang gezet.

Allereerst is samen met stakeholders zoals gemeenten, opvanginstellingen, jeugzorginstellingen,
het OM en maatschappelijk middenveld uitgewerkt wat de exacte focus van het plan van
aanpak zou moeten zijn. Op basis van deze gesprekken is gekomen tot de volgende afbakening:
het plan richt zich op het bestrijden en voorkomen van seksuele uitbuiting en de bescherming/
ondersteuning van jonge Nederlandse slachtoffers en daders tot en met 23 jaar. De
komende maanden zullen de Ministeries van VWS en JenV samen met stakeholders dit plan
nader uitwerken en aanvullen met concrete actievoorstellen. Deze actievoorstellen
zullen zowel gericht zijn op de betrokken jongeren, als op het verbeteren van de kennispositie
van de betrokken professionals, en vrienden en ouders die een rol spelen in het leven
van de jongere. U wordt voor de zomer van 2022 geinformeerd over de voortgang rondom
dit plan van aanpak.

Evenals het programma Samen tegen mensenhandel moet dit plan als work in progress worden beschouwd. Dit houdt in dat er buiten de huidige afbakening ruimte zal blijven
voor verbreding en aanscherping, mochten nieuwe ontwikkelingen hier aanleiding voor
geven. Zo kunnen diverse lopende onderzoeken, bijvoorbeeld het CKM onderzoek naar
de criminele uitbuiting van minderjarigen in relatie tot andere vormen van criminaliteit
waaronder ook drugscriminaliteit, meer inzichten verschaffen die nopen tot aanvullende
acties voor dit plan. Het rapport van dit onderzoek wordt in de eerste helft van 2022
verwacht.

De motie van de leden Kuik en van der Graaf roept ook op om te bezien welke rol anonieme
chatfuncties kunnen spelen bij de ondersteuning van jongeren. Het bieden van laagdrempelige
(online) hulpverlening voor slachtoffers van mensenhandel kan ook helpen bij het beter
zicht krijgen op deze kwetsbare doelgroep. Dit komt ook naar voren in de rapporten
van CKM/Fier over de Chat met Fier14. Er is momenteel een veelheid aan hulp- en adviespunten voor slachtoffers van seksuele
uitbuiting en andere vormen van geweld in afhankelijkheidsrelaties. De Ministeries
van VWS en JenV zijn voornemens om, samen met de VNG, een gedegen onderzoek uit te
laten voeren dat betrekking zal hebben op deze hulp-, advies- en meldpunten. Het onderzoek
zal zich met name richten op de vraag hoe het huidige aanbod aansluit bij de behoeften
van mogelijke slachtoffers. Naar verwachting start het onderzoek begin 2022 en heeft
dit een looptijd van circa 6 maanden. Uw Kamer zal nader worden geïnformeerd over
de uitkomsten van dit onderzoek.

Tot slot zet dit kabinet in op het creëren van meer bewustwording over mensenhandel
en kwetsbare jongeren in het bijzonder. Vaak zijn eerstelijnsprofessionals welwillend om hulp en ondersteuning te bieden maar worden belemmeringen
ervaren. Eén van die belemmeringen is het gebrek aan bestuurlijk commitment. Om die
reden is dit najaar gestart met een «Roadshow» langs het lokaal bestuur door de Staatssecretaris
van Justitie en Veiligheid en de Nationaal Rapporteur. Samen willen zij zo de problematiek
van uitgebuite jongeren stevig op de bestuurlijke agenda plaatsen. De aftrap voor
deze roadshow heeft plaatsgevonden tijdens het Bestuurlijk Overleg Mensenhandel van
8 november jl.

Pakket maatregelen klanten

Betaalde seks is in Nederland legaal. Er zijn echter vrouwen en mannen die dit werk
niet vrijwillig doen. Soms worden zelfs kinderen voor betaalde seks aangeboden. Dit
heeft niks met de vrije en verantwoorde uitoefening van een legaal beroep te maken.
Zij zijn slachtoffers van een zedendelict en/of mensenhandel. We dienen minderjarigen
en slachtoffers van mensenhandel beter te beschermen tegen dit soort misstanden. Bij
deze misstanden kent ook de klant die voor seks betaalt een verantwoordelijkheid.

Het kabinet heeft daarom het afgelopen jaar, samen met het CKM, gewerkt aan een pakket
maatregelen dat ervoor zorgt dat klanten zich bewust zijn van hun rol en verantwoordelijkheid.
Met het hier gepresenteerde pakket wordt tevens invulling gegeven aan de motie van
het lid Kuik c.s. die specifiek gericht is op het beschermen van minderjarigen.15 Tegelijkertijd wordt beleid gepresenteerd, dat gericht is op het aanpakken van klanten
die voor seks betalen, waarbij ze redelijkerwijs kunnen vermoeden of weten dat sprake
is van mensenhandel (flankerend bij initiatiefwet misbruik prostitué(e)s die slachtoffer zijn van mensenhandel). Met dit integrale pakket aan maatregelen komt er meer zicht op klant-daders en
wordt er een heldere norm geformuleerd voor klanten die gebruik maken van betaalde
seks. Dit beleid bestaat uit drie pilaren:

• Onderzoek: Er komt meer zicht op aard en omvang van klant-daders.

• Communicatie: Het kabinet zet in op een communicatiecampagne gericht op verantwoord klantengedrag
en maakt strafbare grenzen kenbaar.

• Strafrechtelijke aanpak: Het kabinet stelt verschillende wijzigingen voor in het Wetboek van Strafrecht om
klanten beter aan te kunnen pakken als zij de fout in gaan. Politie en OM zetten de
strafrechtelijke aanpak van klanten die seks kopen van minderjarigen voort.

Een nadere uitwerking van dit pakket aan maatregelen is te vinden in de bijlage.

De verdere verankering van de gemeentelijke aanpak

Volgens de afspraak uit het Interbestuurlijk Programma16 (IBP) moeten alle gemeenten in 2022 beleid op de aanpak van mensenhandel hebben.
Een belangrijke stap daarin is de ontwikkeling van het Kader mensenhandel voor gemeenten
dat op 1 februari 2021 gepubliceerd is. Het kader biedt gemeenten bouwstenen bij het
formuleren van een aanpak van mensenhandel. De volgende stap is dat zoveel mogelijk
gemeenten dit kader ook daadwerkelijk implementeren. Het is belangrijk dat gemeenten
het kader kennen en het gebruiken bij het creëren van hun beleid. De VNG heeft de
afgelopen maanden een communicatieplan ontwikkeld. In het communicatieplan zijn verschillende
acties uiteengezet om het kader op ambtelijk en bestuurlijk niveau onder de aandacht
te brengen bij gemeenten en het gebruik hiervan te stimuleren. Zo organiseert de VNG
van oktober tot en met december een reeks van drie webinars over de verschillende
onderdelen van het kader.

Voorts zijn in Noord-Holland, Oost-Brabant en Rotterdam-Rijnmond met middelen van
het Rijk en de regio’s pilots mensenhandel van start gegaan. In iedere regio wordt
op één vorm van mensenhandel gefocust met als doel het ontwikkelen van innovatieve
best practices. In de regio Oost-Brabant wordt gewerkt aan de aanpak van arbeidsuitbuiting,
in Rotterdam-Rijnmond de aanpak van seksuele uitbuiting en in Noord-Holland de aanpak
van criminele uitbuiting.

De Significant Groep voert in opdracht van de VNG momenteel ook onderzoek uit naar
de stand van zaken van de lokale en regionale aanpak van mensenhandel in Nederland.
Het kader aanpak mensenhandel is de basis geweest voor de vragenlijsten die verspreid
zijn onder alle gemeenten en Zorg- en Veiligheidshuizen. De resultaten worden voor
het einde van het jaar verwacht en zijn de basis voor het verder aanscherpen van de
prioriteiten in de gemeentelijke aanpak van mensenhandel in 2022 en daarna.

Omdat de verwachting is dat gemeenten ook nog na 2022 tijd nodig hebben om alle facetten
van het kader te implementeren, is in samenwerking met de VNG een voorstel ontwikkeld
om gemeenten daarbij te ondersteunen. De ondersteuning voor de gemeenten zou in 2022,
door een nieuw kabinet, geïntensiveerd kunnen worden door in iedere (politie)regio
een regionale projectleider aan te stellen die gemeenten ondersteunt bij de implementatie
van het kader. De coördinatie hiervan zou vanuit de VNG vorm gegeven kunnen worden.

Versterking internationale inzet

Het kabinet werkt ook aan een versterking van de internationale inzet om mensenhandel
tegen te gaan. Dit doen we in samenwerking met herkomst- en transitielanden en multilaterale
organisaties. Dat gebeurt aan de hand van een 4P aanpak: prevention (voorkomen), protection (bescherming), prosecution (vervolging) en partnerships (partnerschappen).

In het kader van de motie van de leden Kuik en Voordewind17 wordt de intensivering van het internationale beleid via drie kanalen uitgevoerd:
projectmatig, via migratiedialogen met herkomst- en transitielanden, en door verbeterde
samenwerking tussen operationele diensten.

Ten aanzien van de projectmatige intensivering is begin 2021 een vernieuwd partnerschap aangegaan met de Internationale Organisatie
voor Migratie (IOM), waarbij mensenhandel één van de vier focusthema’s is18. Daarnaast is de samenwerking met het VN bureau voor drugs- en misdaadbestrijding
(UNODC) en het VN Hoog Commissariaat voor de Mensenrechten (OHCHR) op het gebied van
het tegengaan van mensensmokkel en -handel in West Afrika geïntensiveerd, met een
nieuwe bijdrage van 10,5 miljoen euro tot en met 2024. Tenslotte is er begin 2021
een nieuw programma met de International Centre for Policy Development (ICMPD) in Niger en Nigeria van start gegaan, dat werkt aan verbeterde
operationele samenwerking voor het tegengaan van mensenhandel tussen de twee landen,
beide belangrijke landen op de centraal mediterrane route.

Wegens de impact van COVID-19 is de intensivering via migratiedialogen beperkt gebleven. Geplande consultaties moesten vooruitgeschoven worden, omdat deze
zich slecht lenen voor een virtuele dialoog.

In maart 2020 werd Nederland voorzitter van het Khartoum Process: de migratiedialoog
tussen landen van herkomst, transitie en bestemming in de Hoorn van Afrika en Europa19.

Ook in Europees verband wordt aan de aanpak van mensenhandel gewerkt. Op 14 april
2021 heeft de Europese Commissie haar EU-strategie voor de bestrijding van mensenhandel
2021–2025 gepubliceerd. In reactie hierop is een BNC-fiche op 21 mei jl. aan de Tweede
Kamer verzonden20.

Vervolgens heeft de Europese Commissie op 9 augustus jl. een gecombineerde «Evaluation
Roadmap/inception Impact Assessment (hierna Roadmap)» verstuurd met het verzoek aan
onder andere EU Lidstaten om hierop te reageren. In reactie op de Roadmap is, in afstemming
met betrokken partijen, een non-paper opgesteld waarin het kabinet heeft aangegeven
voorstander te zijn van een gedegen evaluatie alvorens overgegaan kan worden tot een
herziening van de richtlijn. Daarnaast is het kabinet van mening dat er nog een intensivering
kan plaatsvinden ten aanzien van de ondersteuning van de lidstaten om de huidige richtlijn
beter te implementeren. Het kabinet is nu in afwachting van vervolgstappen vanuit
de Europese Commissie.

Tenslotte

Uit verschillende nationale en internationale rapportages blijkt dat mensenhandel
nog steeds aan de orde van de dag is, ook tijdens de afgelopen periode die gekenmerkt
werd door Covid-19. Weliswaar laten recente cijfers van CoMensha een daling zien in
het aantal geregistreede slachtoffers – van 1372 in 2019 naar 1013 in 2020 – dit betekent
niet dat er ook daadwerkelijk minder slachtoffers in Nederland zijn. CoMensha geeft
bijvoorbeeld aan dat de daling van het aantal meldingen mede veroorzaakt wordt door
de beperkende maatregelen die in het kader van de bestrijding van de Covid-19 pandemie
zijn getroffen21. Eind 2021 verschijnt de jaarlijkse Slachtoffermonitor Mensenhandel waarin de Nationaal Rapporteur meer duiding aan deze cijfers geeft. Ook verschijnt
eind dit jaar een onderzoek van het WODC. Dit onderzoek had tot doel een schatting
uit te voeren naar het jaarlijkse aantal slachtoffers van mensenhandel in de periode
2016 tot en met 2019. Het onderzoek betreft een update van de eerste in 2017 uitgevoerde
schatting.

Ook UNODC vraagt in haar rapport22 aandacht voor de gevolgen van de Covid-19 pandemie voor mensenhandel. Volgens het
UNODC verplaatst de uitbuiting zich in toenemende mate naar het digitale domein. Anderzijds
ziet het UNODC dat de uitbuiting zich in sommige regio’s ook meer lokaal en in het
verborgene afspeelt vanwege de restricties rond Covid-19. Met het meer «ondergronds»
gaan van mensenhandel, is het nog lastiger om een goede inschatting te kunnen maken
van het aantal daders en slachtoffers.

Kortom, er is voldoende reden om ons gezamenlijk te blijven inzetten om de slachtoffers
van mensenhandel zo snel mogelijk te signaleren en te ondersteunen en daders op zo
veel mogelijk manieren te frustreren. Alleen samen kunnen we het daadwerkelijke aantal
slachtoffers van mensenhandel in Nederland naar beneden brengen.

In deze brief hebben we uiteengezet hoe we hier het afgelopen jaar aan gewerkt hebben.
Daarnaast hebben we inzichtelijk gemaakt welke plannen en acties in ontwikkeling zijn
om dit veelkoppige, steeds evoluerende monster aan te pakken.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, A. Broekers-Knol

De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
P. Blokhuis

De Minister van Buitenlandse Zaken,
H.P.M. Knapen

De Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking,
Th.J.A.M. de Bruijn

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
A.D. Wiersma

Bijlage 1: Pakket Maatregelen aanpak arbeidsuitbuiting

Signalering en preventie

De Nationaal Rapporteur concludeerde onlangs dat het aantal meldingen van arbeidsuitbuiting
in 2020 met 70% omhoog is gegaan ten opzichte van 201923. In het maatsschappelijk debat wordt er bij misstanden en slecht werkgeverschap vaak
gesproken over arbeidsuitbuiting. Echter, in de wet is arbeidsuitbuiting in artikel
273f Wetboek van Strafrecht opgenomen als vorm van mensenhandel en voor een voor een
veroordeling moeten alle bestanddelen van dit wetsartikel worden bewezen. Binnen dit
kader worden meldingen door de Inspectie SZW beoordeeld. Daarbij valt op dat de door
de verschillende organisaties gehanteerde definities van «meldingen van arbeidsuitbuiting»
niet (geheel) op elkaar aansluiten. De stijging van het aantal meldingen kan er enerzijds
op wijzen dat meer slachtoffers zich durven te melden. Dat is een positieve ontwikkeling.
Een mogelijke verklaring hiervoor is dat er door de coronacrisis enerzijds meer (media)aandacht
is gekomen voor de moeilijke positie van arbeidsmigranten van binnen en buiten de
EU en anderzijds voor de mogelijkheid om misstanden te melden. Tegelijkertijd baart
de stijging van het aantal meldingen van arbeidsuitbuiting zorgen. Achter iedere melding
schuilt een persoonlijke tragedie. De Inspectie SZW pakt de meldingen van arbeidsuitbuiting
en ernstige benadeling van werknemers op, beoordeelt deze en zorgt dat er eventueel
bestuursrechtelijke of – onder gezag van het OM – strafrechtelijke vervolgstappen
gezet worden.

Het vergroten van kennis en kunde van de rechercheurs van Inspectie SZW vormt een
belangrijk aandachtspunt. Op dit gebied zijn al belangrijke stappen gezet. Zo is er
bijvoorbeeld een leerlijn in de maak waarin de basiskennis over artikel 273f Wetboek
van Strafrecht aan bod komt. Elementen uit die leerlijn zullen ook beschikbaar worden
gesteld voor inspecteurs zodat zij meer kennis kunnen opdoen over arbeidsuitbuiting.

De Inspectie SZW acht het daarnaast van belang te blijven investeren in het netwerk
met ketenpartners om hiermee de integrale aanpak van arbeidsuitbuiting te versterken.
Er is daarom gewerkt aan een betere verbinding met diverse regionale tafels en de
AVIM’s.

Een ontwikkeling die in principe los van het programma Samen tegen mensenhandel staat, maar wel directe invloed heeft op de positie van met name EU-arbeidsmigranten,
betreft het rapport «Geen tweederangsburgers» van het Aanjaagteam Bescherming Arbeidsmigranten.
Momenteel worden de aanbevelingen door de verschillende departementen, sociale partners,
gemeenten en provincies geïmplementeerd24. Aanbevelingen zoals het loskoppelen van het werkgeverschap en de huisvesting, en
het verbeteren van de informatiepositie van arbeidsmigranten, kunnen ook op mensenhandel
een preventieve werking hebben.

Opsporing en handhaving

In februari 2021 is de themaverwerking arbeidsuitbuiting van de Inspectie SZW gestart.
Door middel van het effectiever verwerken van data en informatie over de betrokkenheid
van personen bij arbeidsuitbuiting is het de verwachting meer zicht te krijgen op
mogelijke slachtoffers en netwerken die zich hiermee bezig houden. De verwachting
is dat de informatiepositie ten aanzien van mogelijke arbeidsuitbuiting in 2022 –
en de jaren erna – aanzienlijk wordt verstevigd.

Als lid van het EMM zet de Inspectie SZW zich ook in voor het delen van data, informatie
en expertise in de bestrijding van mensenhandel en mensensmokkel. Arbeidsuitbuiting
heeft immers ook raakvlakken met domeinen buiten werk en inkomen, zoals met criminele
uitbuiting, seksuele uitbuiting en mensensmokkel. Toekomstvisie is dat data- en informatie
afkomstig uit themaverwerking wordt gekoppeld met het EMM en (gezamenlijke) analyseprojecten
worden uitgevoerd.

Ondersteuning van (mogelijke) slachtoffers van arbeidsuitbuiting

Tijdens de Taskforce Mensenhandel van 15 juli jl. is verkennend gesproken om de reeds
bestaande mogelijkheden ter bescherming van ernstig benadeelde werkenden in Nederland
beter te benutten. Naar aanleiding hiervan wordt verkend of het mogelijk is om de
Eerste opvang van grote groepen (mogelijke) slachtoffers van arbeidsuitbuiting (zgn. crisisbedden), óók beschikbaar te stellen voor ernstig benadeelden zonder geringste
aanwijzing van mensenhandel. Toegang tot deze bedden wordt gecoördineerd door CoMensha
in samenwerking met de Inspectie SZW. Op dit moment is SZW samen met de betrokken
partijen bezig om het proces en de mogelijkheden rondom de ernstig benadeelden in
kaart te brengen en op basis daarvan concrete verbetervoorstellen uit te werken.

Naar aanleiding van het Aanjaagteam Bescherming Arbeidsmigranten voert het kabinet
ook aanbevelingen uit die de informatievoorziening en de toegang tot het recht van
arbeidsmigranten versterken. Het afgelopen jaar is sterk ingezet op het creëren van
een toegewijde website waarop EU-arbeidsmigranten zoveel mogelijk in de eigen taal
informatie kunnen vinden over hun rechten en plichten, www.workinnl.nl. Als mensen nadere hulp of assistentie nodig hebben, dan biedt de website de mogelijkheid
om contact op te nemen met stichting FairWork, die veel ervaring hebben met het assisteren
van slachtoffers van mensenhandel.

Tot slot heeft het kabinet, naar aanleiding van signalen van mensensmokkel en mensenhandel,
besloten om de regeling voor het verlenen van tewerkstellingsvergunningen voor de
Aziatische horecasector te laten vervallen. Hierdoor kunnen Aziatische koks niet meer
via de speciale regeling gefaciliteerd naar Nederland komen, maar is het reguliere
toelatingsbeleid van toepassing. Het Ministerie van SZW bekijkt hoe de misstanden
in de Aziatische horecasector aan kunnen worden gepakt en of de regeling in aangescherpte
vorm terug kan komen.

Bijlage 2: Pakket maatregelen klanten

Onderzoek

Allereerst is het van belang om beter zicht te krijgen op wie de klanten zijn die
seks kopen van minderjarigen en slachtoffers van mensenhandel. Een tweetal onderzoeken
naar de strafoplegging en het profiel van klanten die seks kopen van minderjarigen
is reeds aangekondigd door de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid25. De uitkomsten van de studies van het CKM en het WODC worden in het voorjaar van
2022 verwacht. Inzichten die volgen uit deze onderzoeken zullen bij nadere beleidsontwikkeling
betrokken worden.

Een andere studie waarin is onderzocht of klanten signalen van uitbuiting herkennen
en hoe verantwoordelijk zij zich voelen voor het melden ervan is recent afgerond.
Deze studie is op eigen initiatief uitgevoerd door het Nederlands Studiecentrum Criminaliteit
en Rechtshandhaving26. Het studiecentrum heeft onder andere een online vragenlijst afgenomen onder 422
klanten van prostituees. Uit het onderzoek blijkt dat klanten veel signalen kunnen
noemen van gedwongen prostitutie. De onderzoekers concluderen echter ook dat de klanten
niet altijd bereid zijn of in staat zijn dit te melden. De onderzoekers zijn mede
daarom nog kritisch op de initiatiefwet (artikel 273g Wetboek van Strafrecht); er
zou van de wet vooral een bewustwordingseffect uitgaan. Om een zo groot mogelijk bewustwordingseffect
te creëren wordt actief ingezet op een communicatiecampagne.

Communicatie

De uitgebreide communicatiecampagne over verantwoord klantengedrag die wordt voorbereid,
gaat eind 2021 van start. Doelstelling van de communicatiestrategie is om te voorzien
in feitelijke achtergrondinformatie en het bieden van handelingsperspectief voor klanten.
De communicatie zal hierbij ingaan op vragen die een klant mogelijk zal hebben met
betrekking tot de nieuwe en bestaande wetgeving:

• Wanneer ben je strafbaar? (o.a. 248b Sr. & 273g Sr.)

• Op welke signalen voor misstanden dien je als klant alert te zijn?

• Hoe anticipeer je op signalen en wat is een alternatief?

• Waar kan je misstanden melden?

Bovenal zal de campagne bijdragen aan het bewustmaken van klanten van verantwoordelijk
klantengedrag. Zoals eerder toegezegd zal de campagne met name op het online domein
gericht zijn. Zo kan onder andere gebruik gemaakt worden van communicatie op social
media en datingwebsites, gericht op de doelgroep. Ook worden de mogelijkheden op advertentieplatformen
onderzocht.

Strafrechtelijke aanpak

Tot slot kent het pakket aan maatregelen ook een strafrechtelijke component. Deze
ziet enerzijds op het beter verankeren van de aanpak van klanten in de wet, en daarnaast
op de inzet van de opsporingsdiensten.

Wettelijke verankering

De wettelijke verankering ziet op twee domeinen. Allereerst treedt op 1 januari 2022
de initiatiefwet misbruik prostitué(e)s die slachtoffer zijn van mensenhandel (Kamerstuk
34 091) in werking. In de komende jaren zal jurisprudentie moeten worden opgebouwd voor
deze nieuwe wetgeving. Over een aantal jaar zal de wet geëvalueerd worden.

Een belangrijk aspect waarover ik uw Kamer eerder informeerde, is het explicieter
aanpakken van klanten die seks kopen van zestienminners. Om een krachtig signaal af
te geven dat betaalde seks met jonge kinderen extra strafwaardig is, bevat het wetsvoorstel
seksuele misdrijven waarover dit voorjaar consultatie heeft plaatsgevonden, mede ter
uitvoering van een in uw Kamer aanvaarde motie27 een bepaling waarin het verrichten van seksuele handelingen met een kind tegen betaling
als strafverzwarend wordt aangemerkt. Ten overvloede zij opgemerkt dat het voor de
strafbaarheid van de klant niet relevant is of de minderjarige een slachtoffer van
mensenhandel is.

Beide wetswijzigingen maken het mogelijk om klanten die bijdragen aan het in stand
houden van seksuele uitbuiting beter aan te kunnen pakken.

Inzet opsporingsdiensten

Zowel de politie als het OM zetten al een geruime tijd in op de opsporing en vervolging
van klanten die betaalde seks met minderjarigen hebben gehad28. Indien er tijdens strafrechtelijke onderzoeken naar mensenhandel klanten in beeld
komen, wordt onderzocht of zij kunnen worden geïdentificeerd en vervolgens wordt onderzocht
of er sprake is van voldoende strafbare feiten om tot vervolging over te gaan. Deze
koers zetten politie en OM voort.

Daarbij geldt evenwel dat bij de verdeling van de opsporingscapaciteit in eerste instantie
ingezet wordt op het opsporen van mensenhandelaren en het uit de situatie halen van
slachtoffers. Daarnaast wordt per casus onderzocht of er sprake is van voldoende opsporingsindicaties
om klanten op te sporen en te vervolgen. Over de bredere inzet van politie en OM in
de aanpak van mensenhandel wordt u via een separate brief geïnformeerd.