Brief regering : Evaluatieverslag en ontwerpbesluit beëindigen overgangsrecht Wet Werken na de AOW

C/ nr. 1030
BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Ter griffie van de Eerste en van de Tweede Kamer der Staten-Generaal ontvangen op
13 november 2020.

Het koninklijk besluit kan niet eerder inwerking treden dan op 22 januari 2021.

Aan de Voorzitters van de Eerste en van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 13 november 2020

Op 1 januari 2016 is de Wet werken na de AOW-gerechtigde leeftijd1 (hierna: de wet) in werking getreden. De wet regelt een lichter arbeidsrechtelijk
regime voor werkende AOW’ers. Bij amendement is een evaluatiebepaling aan het wetsvoorstel
toegevoegd2, op grond waarvan de doeltreffendheid en effecten van de wet in de praktijk over
de eerste twee jaren na inwerkingtreding geëvalueerd moeten worden. Door de ontwikkelingen
als gevolg van het Corona-virus is de aanlevering van deze evaluatie aan de beide
kamers vertraagd.

Ten tijde van de parlementaire behandeling van de wet zijn in de Tweede Kamer zorgen
geuit over mogelijke verdringing van niet AOW-gerechtigden op de arbeidsmarkt als
gevolg van de wet (Handelingen II 2014/15, nr. 63, item 4). De wet bevat maatregelen om dergelijke verdringing tegen te gaan. Bij wijze van
overgangsmaatregel is bij amendement aan de wet toegevoegd dat, onder meer, de periode
van loondoorbetaling bij ziekte voor AOW-gerechtigden voorlopig 13 weken zou bedragen
in plaats van 6 weken zoals in de wet was voorgesteld. Indien uit het hiervoor genoemde
evaluatieonderzoek niet zou blijken dat er verdringing plaats zou vinden, kon deze
periode op basis van dit overgangsrecht verder worden verkort naar 6 weken (hierna:
het amendement Schouten/Vermeij).3 Dit evaluatieonderzoek heeft inmiddels plaatsgevonden.

Hierbij bied ik u aan het evaluatieverslag en het ontwerpbesluit waarmee het overgangsrecht
in die wet wordt beëindigd4.

De voorlegging geschiedt in het kader van de wettelijk voorgeschreven voorhangprocedure
in artikel 48n, vierde lid, van de Politiewet 2012, artikel 12q, twaalfde lid, van
de Wet ambtenaren defensie, artikel VIIIA, vijfde lid, van de Wet werken na de AOW-gerechtigde
leeftijd en artikel 104, vierde lid, van de Ziektewet en biedt uw Kamer de mogelijkheid
zich uit te spreken over het ontwerpbesluit voordat het zal worden vastgesteld.

Op grond van de aangehaalde bepalingen wordt het besluit niet eerder vastgesteld dan
acht weken nadat het ontwerpbesluit aan beide Kamers der Staten-Generaal is overgelegd.
Op grond van aanwijzing 2.38 van de Aanwijzingen voor de regelgeving wordt deze termijn
in verband met het Kerstreces van uw Kamer verlengd tot 22 januari 2021.

In deze brief geef ik eerst een overzicht van de maatregelen in de wet. Daarna geef
ik een korte samenvatting van de inhoud van de evaluatie. Voor een uitgebreidere beschrijving
verwijs ik naar het bijgesloten rapport. Tot slot volgt een reactie op het uitgevoerde
evaluatieonderzoek. Aangezien het rapport niet wijst op verdringing door AOW-gerechtigden
ben ik voornemens de voornoemde periode met ingang van 1 april 2021 te bekorten tot
6 weken. Het ontwerpbesluit waarin dit wordt geregeld is als bijlage bij deze brief
gevoegd.

Een gelijkluidende brief heb ik gezonden aan de voorzitter van de Eerste Kamer der
Staten-Generaal.

Wet Werken na de AOW-gerechtigde leeftijd

De wet nam via aanpassing van enkele arbeidsrechtelijke regels belemmeringen voor
werknemers weg om (door)werken op basis van een reguliere arbeidsovereenkomst5 na het bereiken van de AOW-gerechtige leeftijd te vergemakkelijken. Het gaat dan
zowel om het doorwerken in een bij het bereiken van de AOW-gerechtigde leeftijd reeds
bestaand dienstverband, als om het aangaan van nieuwe dienstverbanden vanaf het bereiken
van de AOW-gerechtigde leeftijd. Er waren voor het tijdstip van inwerkingtreding van
de wet al verschillen tussen werknemers die wel en niet de AOW-gerechtigde leeftijd
bereikt hebben. Zo is er geen premieplicht voor werknemers vanaf de AOW-gerechtigde
leeftijd. In de Wet werk en zekerheid6 was daarnaast per 1 juli 2015 geregeld dat een werkgever de arbeidsovereenkomst van
een pensioengerechtigde werknemer bij of na het bereiken van die leeftijd zonder tussenkomst
van UWV of rechter kon opzeggen (mits de arbeidsovereenkomst voor die leeftijd is
aangegaan) en dat hij ook geen transitievergoeding verschuldigd was als de arbeidsovereenkomst
bij of na het bereiken van de AOW-gerechtigde leeftijd eindigt.

De wet nam meer belemmeringen weg voor het (door)werken na het bereiken van de AOW-gerechtigde
leeftijd. De wet verkortte daartoe de duur van het recht op loondoorbetaling bij ziekte,
het opzegverbod bij ziekte en de re-integratieverplichtingen bij ziekte tot 6 weken.
Voor AOW-gerechtigden die werken in een fictieve dienstbetrekking, als bedoeld in
de artikelen 4 en 5 van de Ziektewet, of van wie de arbeidsovereenkomst eindigt op
of vlak na de eerste dag van ongeschiktheid tot werken, is in de wet een recht op
een Ziektewetuitkering opgenomen voor de duur van maximaal 6 weken. Het met het amendement
Schouten/Vermeij aan de wet toegevoegde overgangsrecht regelt dat alle genoemde periodes
van 6 weken tijdelijk op 13 weken zijn gesteld. Ten slotte is de opzegtermijn voor
de werkgever bij ontslag beperkt en is de ketenbepaling verruimd, waardoor maximaal
zes tijdelijke contracten in vier jaar aangegaan kunnen worden zonder dat een contract
voor onbepaalde tijd ontstaat. Alleen de tijdelijke contracten die na de AOW-leeftijd
zijn aangegaan tellen mee voor de keten.

Het is echter niet de bedoeling dat deze faciliterende maatregelen en het verlichte
arbeidsrechtelijk regime zorgen voor verdringing van werknemers op de arbeidsmarkt
die nog (net) niet de AOW-gerechtigde leeftijd bereikt hebben. Om mogelijke verdringing
tegen te gaan zijn een aantal maatregelen genomen. Zo is geregeld dat de Wet minimumloon
en minimumvakantiebijslag (WML) van toepassing is op AOW-gerechtigden, zodat AOW-gerechtigden
niet onder het minimumloon betaald kunnen worden. Daarnaast is de Wet flexibel werken
niet van toepassing op AOW-gerechtigde werknemers, wat betekent dat de werkgever die
de AOW-gerechtigde tewerkstelt niet wordt verplicht in te gaan op verzoeken om uitbreiding
van het aantal te werken uren die ten koste gaan van een werknemer die nog niet de
AOW-gerechtigde leeftijd heeft bereikt. Ook is in de Ontslagregeling opgenomen dat
een werkgever bij bedrijfseconomisch ontslag (binnen categorieën uitwisselbare functies)
eerst afscheid moet nemen van zijn AOW-gerechtigde werknemers voordat andere werknemers
voor ontslag in aanmerking komen.

Alle beschreven maatregelen zijn via een aanpassing van de Ambtenarenwet, zoals die
tot 1 januari 2020 gold, ook voor ambtenaren geregeld. Vanaf 1 januari 2020 vallen
de meeste ambtenaren onder het private arbeidsrecht en is een aparte regeling voor
deze groep ambtenaren niet langer nodig. De aparte regeling gold ook voor politieambtenaren
en burgerlijk defensiepersoneel. Zij hebben hun publiekrechtelijke rechtspositie behouden.
De regeling is bij de invoering van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren
voor hen daarom overgenomen in de Politiewet 2012 en de Wet ambtenaren defensie.7

Evaluatie

Het evaluatieonderzoek is uitgevoerd door SEO Economisch Onderzoek. Onderzocht is
of het doel van de wet, het (door)werken na de AOW-gerechtigde leeftijd faciliteren
en (door)werken op basis van een «reguliere» arbeidsovereenkomst (in plaats van bijvoorbeeld
op basis van een uitzendovereenkomst of als zelfstandige) te stimuleren, is bereikt.
Ook zijn de effecten van de wet onderzocht, met name eventuele verdringing van nog
niet AOW-gerechtigden. In het onderzoek is, zoals is toegezegd, aandacht besteed aan
de positie van oudere werknemers en werkzoekenden en aan de effecten van het buiten
werking stellen van de Wet flexibel werken. Het onderzoek bestond uit deskresearch,
interviews met belanghebbenden en werkgevers, een enquête onder werkgevers en analyse
van CBS-data. De CBS-data is bekeken over de periode 2006 tot en met 2017. Recentere
data waren niet beschikbaar over zelfstandigen.

De arbeidsparticipatie van AOW-gerechtigden was in de genoemde periode stabiel. In
de leeftijdsgroepen onder de AOW-leeftijd neemt de arbeidsparticipatie toe vanaf 2013.
Vanwege het afschaffen van VUT-regelingen en de verhoging van de AOW-leeftijd is de
toename het sterkst in de leeftijdsgroep net onder de AOW-leeftijd. Het aandeel werkenden
op een reguliere arbeidsovereenkomst neemt in alle leeftijdsgroepen af vanaf 2014,
ook onder AOW’ers. Na inwerkingtreding van de wet op 1 januari 2016 is geen verandering
van het patroon waar te nemen. In 2017 werkte 60% van de werkende AOW’ers als zelfstandige
zonder personeel, 8% procent als zelfstandige met personeel, 26% in loondienst op
een reguliere arbeidsovereenkomst en 6% in loondienst op een niet-reguliere arbeidsovereenkomst
(uitzendcontract of fictief dienstverband).

SEO heeft daarnaast onderzocht wat de belangrijkste motieven zijn voor werkgevers
om AOW’ers in dienst te hebben. Dit is onderzocht door een enquête onder bedrijven
die relatief vaak een AOW’er in dienst hebben. Hier komt uit dat de voornaamste reden
is dat de werkgever de AOW-gerechtigde al kent omdat deze voor de AOW-leeftijd ook
al voor hen werkte. Daarnaast geeft een kleiner8 gedeelte van de werkgevers aan AOW’ers in dienst te hebben vanwege hun ruimere ervaring
en grotere flexibiliteit. Werkgevers die geen AOW-gerechtigden in dienst hebben doen
dit omdat zij liever niet met AOW’ers werken (vermoedelijk door gepercipieerde kenmerken
van de AOW’ers) of omdat er geen aanbod is. De regelgeving speelt een beperkte rol.

Om de invloed van de verschillende maatregelen uit de wet op de voorkeuren van werkgevers
bij het aannemen van een sollicitant te onderzoeken heeft het onderzoeksbureau gebruik
gemaakt van een vignetten analyse. Bij de vignetten methode wordt gebruikt gemaakt
van denkbeeldige situaties (vignetten) waarin bepaalde kenmerken van werknemers systematisch
gevarieerd worden en waarbij werkgevers aangeven waar hun voorkeur naar uitgaat. Hierdoor
wordt indirect vastgesteld in welke mate deze kenmerken van invloed zijn op de keuze.
Het voordeel van de methode is dat sociaal wenselijke antwoorden worden voorkomen.
In dit onderzoek kregen werkgevers de keus uit drie sollicitanten waarvan de volgende
kenmerken varieerden: leeftijd (22, 58 of 67 jaar), loondoorbetaling bij ziekte (2
jaar, 13 weken of 6 weken), re-integratieverplichting (wel of niet), ketenbepaling
(3 contracten in 2 jaar of 6 contracten in 4 jaar) en transitievergoeding (wel of
niet). Werkgevers werden gevraagd daarvoor de laatste vacature die ze hadden in gedachten
te houden.

In het basisscenario (voordat de wet in werking trad) hebben werkgevers een sterke
voorkeur voor sollicitanten van 22 jaar. Sollicitanten van 67 jaar hebben de minste
kans om te worden aangenomen. Versoepeling van de wetgeving heeft een positief effect
op de kans op een regulier contract voor alle groepen maar dit effect is bij ouderen
het grootst. Dit komt omdat werkgevers bij ouderen de lengte van de loondoorbetalingsperiode
en het betalen van de transitievergoeding zwaarder meewegen. Een versoepeling van
de wetgeving voor enkel de AOW’ers zorgt voor een hogere kans op het aannemen van
een AOW’er op een regulier contract. Dit gaat in dit experiment vooral ten koste van
de kansen van de 22-jarigen.

Deze resultaten wijzen op mogelijke invloed van de maatregelen uit de wet op de keuzes
van werkgevers. Het verschil in de feitelijke ontwikkelingen en het hypothetische
onderzoek kan verschillende verklaringen hebben. Ten eerste komt uit de enquête van
de motieven van werkgevers dat ongeveer de helft van de werkgevers niet goed weet
welke regels van toepassing zijn of de regels helemaal niet kent. Daarnaast heeft
in de onderzochte periode een grote stijging van het aantal werkende ouderen onder
de AOW-leeftijd plaatsgevonden wat een daling van beschikbare functies voor AOW’ers
veroorzaakt kan hebben. Ten slotte wordt in het onderzoek uitgegaan van drie kandidaten
die precies even geschikt zijn terwijl dit in de praktijk niet voorkomt.

Het onderzoek richt zich verder op de vraag of verdringing heeft plaatsgevonden. Van
verdringing is sprake wanneer groepen onder ongelijke voorwaarden concurreren en de
arbeidsmarktpositie van de ene groep nadelige gevolgen ondervindt door het arbeidsaanbod
van de andere groep. Het element «nadelige gevolgen» is hierbij van doorslaggevend
belang. Van nadelige gevolgen is bijvoorbeeld sprake als een AOW-gerechtigde wordt
aangenomen of in dienst gehouden, in plaats van een niet-AOW-gerechtigde werknemer.

Aan de eerste voorwaarde is voldaan door het reeds bestaande verschil in premielasten
tussen wel en niet AOW-gerechtigden en de met de wet gewijzigde arbeidsrechtelijke
voorwaarden voor AOW-gerechtigden. Van een verandering in de arbeidsmarktpositie van
de groep niet AOW-gerechtigden door het arbeidsaanbod van AOW’ers lijkt echter geen
sprake. In de hypothetische situatie van de vignetten analyse worden jongere sollicitanten
verdrongen door AOW’ers maar dit is niet terug te zien in de daadwerkelijke arbeidsparticipatie.
De arbeidsparticipatie stijgt voor alle leeftijdsgroepen sinds 2014, behalve voor
AOW’ers.

Dat het onderzoek geen verdringing van werknemers onder de AOW-leeftijd door AOW’ers
laat zien komt vooral door de hoogconjunctuur in de onderzochte periode en door het
verhogen van de AOW-leeftijd. Resultaten uit de enquête laten daarnaast zien dat weinig
werkgevers een AOW’er in dienst nemen omdat ze minder risico’s lopen bij ziekte en
ontslag of omdat ze goedkoper zijn. Ook de redenen die werkgevers geven om AOW’ers
juist wel aan te nemen (elkaar al kennen, specifieke ervaring en flexibiliteit) duiden
op normale concurrentie tussen sollicitanten. Uit de enquête blijkt dat de maatregelen
in de wet die verdringing moeten tegengaan geen meetbare invloed hebben gehad op de
keuze van werkgevers om een AOW’er of juist een ander aan te nemen. Concluderend laat
het onderzoek zien dat in de onderzochte periode geen sprake lijkt te zijn van verdringing.

Reactie

Met de Wet Werken na de AOW is beoogd belemmeringen voor werknemers en ambtenaren
bij het (door)werken na de AOW-gerechtigde leeftijd weg te nemen en (door)werken op
basis van een «reguliere» arbeidsovereenkomst te vergemakkelijken. De vignetten analyse
uit de evaluatie laat zien dat de wet in theorie van invloed kan zijn. Echter, in
de onderzoeksperiode heeft de wet niet gezorgd voor een hogere arbeidsparticipatie
of een toename van reguliere contracten voor werkenden na de AOW-leeftijd. De relatief
lage bekendheid met de wet en de verhoging van de AOW-leeftijd kunnen daarbij een
rol gespeeld hebben.

Het onderzoek laat verder zien dat er in de onderzoeksperiode geen sprake van aantoonbare
verdringing is geweest. De hoogconjunctuur en krappe arbeidsmarkt waren daarbij belangrijke
factoren. Het onderzoek kan geen directe uitspraken over de gevolgen van een conjuncturele
omslag doen. Wel laat het onderzoek zien dat bij de beslissing van werkgevers om een
AOW’er aan te nemen vooral bekendheid met de werknemer, specifieke ervaring en flexibiliteit
de doorslag geven. Kosten of arbeidsrechtelijke voorwaarden spelen nauwelijks een
rol. In samenhang met het feit dat het een relatief kleine groep werkenden is waarvan
het grootste deel minder dan 12 uur per week werkt wijst dit erop dat ook in de toekomst
de kans op verdringing gering is.

Daarom stel ik voor de eerdergenoemde overgangsmaatregel te laten vervallen waardoor
de periode van loondoorbetaling bij ziekte, recht op Ziektewetuitkering voor AOW-gerechtigden
in een fictieve dienstbetrekking of van wie de arbeidsovereenkomst eindigt op of vlak
na de eerste dag van ongeschiktheid, opzegverbod bij ziekte en de re-integratieplicht
bij ontslag bij ziekte teruggebracht worden van dertien weken naar zes weken. Dit
geldt naast werknemers onder het private arbeidsrecht, in overeenstemming met de Minister
van Justitie en Veiligheid en de Staatssecretaris van Defensie, ook voor politieambtenaren
en burgerlijk defensiepersoneel. Het concept besluit vindt u als bijlage van deze
brief. Mijn voornemen is om de termijnen van zes weken te laten in gaan per 1 april
2021.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
W. Koolmees