Brief regering : Bevindingen over het juridisch advies getiteld “Regulering glyfosaathoudende middelen”

Nr. 525 BRIEF VAN DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN VOEDSELKWALITEIT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 19 november 2020

Ik heb tijdens het AO gewasbeschermingsmiddelen op 2 november jl. (Kamerstuk 27 858, nr. 524) toegezegd uw Kamer voor de begrotingsbehandeling 2021 te informeren over mijn bevindingen
over het juridisch advies getiteld «Regulering glyfosaathoudende middelen». Ik doe
u bij deze mijn bevindingen toekomen op het advies.

Advies

Dr. Schebesta (Wageningen UR) heeft de opdracht gekregen om in kaart te brengen welke
mogelijkheden er op nationaal niveau zijn om bepaalde toepassingen van glyfosaathoudende
gewasbeschermingsmiddelen buiten het kader van geïntegreerde gewasbescherming te beperken.
Dr. Schebesta geeft aan dat haar opdracht zich niet richt op een totaalverbod van
de werkzame stof glyfosaat.

Dr. Schebesta stelt dat voor het beperken van bepaalde toepassingen verschillende
juridische grondslagen denkbaar zijn:

• het algemene kader voor toelatingen van gewasbeschermingsmiddelen ofwel Verordening
(EG) 1107/2009 en Verordening (EU) 546/2011;

• het bijzondere kader van glyfosaatgoedkeuringen ofwel Uitvoeringsverordening (EU)
2017/2324 tot verlenging van de goedkeuring van de werkzame stof glyfosaat;

• het voorzorgsbeginsel;

• primairrechtelijke mogelijkheid voor beperkingen ofwel Verdrag betreffende de werking
van de Europese Unie.

Dr. Schebesta komt na de juridische analyse tot de conclusie dat er twee mogelijkheden
tot nationaal handelen denkbaar zijn:

• algemene (zonale) toelatingsbeperkingen op basis van artikelen 31 en 44 van Verordening
(EG) 1107/2009, het evaluatieverslag van de werkzame stof glyfosaat en de uitvoeringsverordeningen
tot verlenging van de goedkeuring van de werkzame stof glyfosaat;

• nationale toelatingsbeperkingen op basis van artikel 36 van Verordening (EG) 1107/2009.

Het advies bevat nog twee andere mogelijkheden, namelijk beperkingen op basis van
het voorzorgsbeginsel of met toepassing van artikel 114 van het Verdrag betreffende
de werking van de Europese Unie. Het voorzorgsbeginsel biedt volgens Dr. Schebesta
geen zelfstandige basis om nationale maatregelen te treffen. Om via artikel 114 VWEU
glyfosaattoepassingen in Nederland te kunnen beperken, zijn nieuwe wetenschappelijke
gegevens nodig die de bescherming van het milieu betreffen en aantonen dat een nieuw
probleem door glyfosaatgebruik is ontstaan dat specifiek voor Nederland geldt. Dr.
Schebesta geeft aan dat deze optie niet voor de hand ligt om de toepassingen van glyfosaathoudende
gewasbeschermingsmiddelen te beperken.

Reactie

In de Europese Unie geldt het voorzorgsprincipe voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen.
Dit principe is ook verankerd in Verordening (EG) 1107/2009. Een werkzame stof wordt
alleen goedgekeurd als na wetenschappelijke beoordeling is aangetoond dat veilig gebruik
mogelijk is. Vervolgens wordt een gewasbeschermingsmiddel op basis van zo’n goedgekeurde
werkzame stof opnieuw wetenschappelijk beoordeeld en alleen toegelaten in de lidstaten
als aangetoond is dat veilig gebruik mogelijk is. Die afspraken hebben we in internationaal
verband met elkaar gemaakt. Bij het innemen van mijn standpunten over het al dan niet
goedkeuren van werkzame stoffen volg ik de wetenschappelijke beoordelingen van ECHA,
EFSA en het Ctgb. Het is niet zo dat het mijn doel is om goedgekeurde werkzame stoffen
of bepaalde toelatingen koste wat kost in stand te houden. Ik zet juist in op het
vinden van alternatieven in de breedste zin van het woord. Ook in het licht van de
herbeoordeling van de werkzame stof glyfosaat acht ik dat verstandig. De kans is aanwezig
dat deze herbeoordeling niet leidt tot een verlenging van de goedkeuring. Daar moeten
we ons op voorbereiden. Het Uitvoeringsprogramma Toekomstvisie gewasbescherming 2030
richt zich daarom, in bredere zin, op het realiseren van weerbare planten en teeltsystemen
en het verbinden van land- en tuinbouw met natuur. Hierdoor neemt de behoefte aan
chemische gewasbeschermingsmiddelen in de agrarische sector de komende jaren af. Als
er dan toch gewasbeschermingsmiddelen nodig zijn om ziekten, plagen en onkruiden te
bestrijden, dan bij voorkeur laag-risicomiddelen, nagenoeg zonder emissies naar het
milieu en nagenoeg zonder residuen op voedselproducten.

De toelating van gewasbeschermingsmiddelen hebben we in Nederland neergelegd bij het
College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden (hierna: Ctgb).
Het Ctgb is een zelfstandig bestuursorgaan, valt onder mijn verantwoordelijkheid,
maar heeft eigen bevoegdheden. Het College neemt op basis van de wetenschappelijke
beoordelingen van het secretariaat besluiten over het al dan niet toelaten van gewasbeschermingsmiddelen
in Nederland op basis van vigerende wet- en regelgeving, zoals Verordening (EG) 1107/2009,
uniforme beginselen en uitvoeringsverordeningen. De besluiten van het Ctgb moeten
voldoen aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Dat betekent onder andere
dat besluiten goed gemotiveerd moeten zijn en zonder vooringenomenheid of partijdigheid
moeten worden genomen. Het Ctgb moet gelijke gevallen gelijk behandelen en ongelijke
gevallen naar de mate van ongelijkheid.

Algemene (zonale) toelatingsbeperkingen

Ik deel de conclusie van Dr. Schebesta dat Verordening (EG) 1107/2009, het evaluatieverslag
van de werkzame stof glyfosaat en de uitvoeringsverordeningen tot verlenging van de
goedkeuring van de werkzame stof glyfosaat mogelijkheden bieden tot nationaal handelen
en dat deze moeten berusten op technische en wetenschappelijke informatie en een risicobeoordeling.

Artikel 31 van Verordening (EG) 1107/2009 biedt het Ctgb handvatten om voorschriften
en beperkingen op te leggen aan de toelating van een gewasbeschermingsmiddel in Nederland.
Deze handvatten kan het Ctgb volgens Dr. Schebesta gebruiken als deze berusten op
technische en wetenschappelijke informatie en op een risicobeoordeling.

Artikel 44 van Verordening (EG) 1107/2009 biedt het Ctgb handvatten om in te grijpen
in de toelating van een gewasbeschermingsmiddel op het moment dat er nieuwe wetenschappelijke
inzichten zijn, waaruit blijkt dat niet meer aan de goedkeurings- of toelatingsvoorwaarden
wordt voldaan.

Het evaluatieverslag van de werkzame stof glyfosaat en Uitvoeringsverordening (EU)
2017/2324 tot verlenging van de goedkeuring van de werkzame stof glyfosaat leiden
ertoe dat de Nederlandse toelatingen van glyfosaathoudende gewasbeschermingsmiddelen
op basis daarvan opnieuw worden beoordeeld. Het Ctgb heeft deze herbeoordeling eind
2017 voortvarend opgepakt voor de glyfosaathoudende middelen, waarvoor het Ctgb zonaal
rapporteur is. Dit zijn er twee. De besluitvorming hierover heeft eind 2019 plaatsgevonden;
de toelating van een middel is afgewezen en de toelating van het andere middel is
gedeeltelijk goedgekeurd. Voor de overige glyfosaathoudende middelen die in Nederland
zijn toegelaten is het Ctgb – als betrokken lidstaat – afhankelijk van de resultaten
van de herbeoordeling van de andere lidstaten. Dit betekent dat de herbeoordeling
van die middelen in Nederland pas kan starten als de zonaal rapporteur zijn werk heeft
afgerond.

Als onderdeel van deze herbeoordeling heeft het Ctgb in 2019 een principebesluit genomen
om volvelds voor-oogsttoepassingen van glyfosaathoudende middelen in bepaalde gewassen
niet meer toe te laten, omdat deze toepassingen geen herbicidetoepassingen betreffen
en dus in strijd zijn met de uitvoeringsverordening. Het Ctgb past dit principebesluit
toe bij de herbeoordeling van alle glyfosaathoudende middelen en bij aanvragen voor
nieuwe toelatingen van dergelijke middelen. De overige voor-oogsttoepassingen (pleksgewijs)
bleken niet in strijd te zijn met deze verordening en zijn daarom niet opgenomen in
het principebesluit. Uit de risicobeoordeling van de individuele middelen moet dan
blijken of deze toepassingen toelaatbaar zijn of niet (Kamerstuk 27 585, nr. 487).

Dr. Schebesta geeft in haar advies aan dat de uitvoeringsverordening voorschrijft
dat de werkzame stof glyfosaat alleen mag worden toegelaten voor gebruik als herbicide.
Dit is conform de werkwijze van het Ctgb, waarbij het Ctgb alle huidige toepassingen
van glyfosaathoudende middelen hierop toetst. Dit geldt uiteraard ook voor het vernietigen
van ongewenste planten of delen van planten, zoals het doodspuiten van grasland om
een ander gewas te kunnen telen of het doodspuiten van groenbemesters en vanggewassen.
Deze toepassing valt onder de werkingssfeer van Verordening (EG) 1107/2009 en valt
binnen de categorie herbiciden. Dit blijkt onder meer uit de werkwijze van de Europese
Commissie en de EPPO-standaarden voor het uitvoeren van onderzoek naar de werkzaamheid
van herbiciden. Dergelijke toepassingen zijn dus toelaatbaar, uiteraard voor zover
uit de risicobeoordeling van het Ctgb blijkt dat deze toepassing veilig is voor mens,
dier en milieu en voldoet aan de overige eisen van Uitvoeringsverordening (EU) 2017/2324.

Voor de goede orde. De algemene herbeoordeling van de werkzame stof glyfosaat met
het oog op besluitvorming eind 2022 staat los van de hierboven beschreven herbeoordeling
van de eerder in Nederland toegelaten glyfosaathoudende gewasbeschermingsmiddelen.

Nationale toelatingsbeperkingen

Ik deel ook de conclusie van Dr. Schebesta dat artikel 36 van Verordening (EG) 1107/2009
mogelijkheden biedt tot nationaal handelen. Dit artikel maakt het mogelijk om bij
de toelating rekening te houden met de specifieke gebruiksomstandigheden in verband
met milieu of landbouw; de zogenaamde nationale specifieke elementen. Deze nationaal
specifieke elementen worden door het Ctgb toegepast bij de beoordeling van alle gewasbeschermingsmiddelen1. Het toepassen van deze nationaal specifieke elementen kan ertoe leiden dat een bepaalde
toepassing van een middel in Nederland niet mogelijk is of niet mogelijk is zonder
andere of aanvullende risicobeperkende maatregelen, als dit in de Nederlandse situatie
zou leiden tot onacceptabele risico’s voor mens, dier of milieu.

Een voorbeeld hiervan betreft het tweede principebesluit van het College ten aanzien
van glyfosaathoudende middelen. Dit besluit bevat een gebiedsbeperkende maatregel
voor het Maasstroomgebied om overschrijdingen van de drinkwaternorm in de nabijheid
van drinkwaterinnamepunten in dat gebied te voorkomen (Kamerstuk 27 858, nr. 487).

Tot slot

Dr. Schebesta constateert dat de meeste van de in Nederland toegelaten glyfosaathoudende
gewasbeschermingsmiddelen nog niet getoetst zijn op conformiteit met de uitvoeringsverordening
en dat het derhalve nog mogelijk en/of noodzakelijk lijkt om de hernieuwingen van
de glyfosaathoudende gewasbeschermingsmiddelen hieraan te toetsen. Het Ctgb zal zoals
gebruikelijk bij de herbeoordeling van de resterende glyfosaathoudende middelen steeds
de uitvoeringsverordening, andere Europese kaders en de nationaal specifieke elementen
toepassen. Het Ctgb zal daarbij uiteraard beperkingen opleggen als de risicobeoordeling
daartoe aanleiding geeft.

Ter uitvoering van de motie van het lid De Groot (Kamerstuk 35 470 XIV, nr.11) heb ik afspraken gemaakt met de agrarische sector over gebruik van glyfosaathoudende
middelen voor het bestrijden van onkruiden, in graslandbeheer en het behandelen van
groenbemesters en vanggewassen. Hiervoor gaat een «nee, tenzij»-beleid gelden, waarbij
de principes van geïntegreerde gewasbescherming leidend zijn. Er werd ook gevraagd
naar afspraken over kalenderspuiten. Kalenderspuiten is niet aan de orde met glyfosaathoudende
middelen. Deze middelen werken systemisch en worden uitsluitend ingezet als het onkruid
al aanwezig is, dus niet preventief.

Ik vind het noodzakelijk dat er stappen worden gezet in de richting van een andere
wijze van gewasbescherming. Dit betekent volgens het Uitvoeringsprogramma Toekomstvisie
gewasbescherming 2030 niet alleen het zoeken naar weerbare planten en teeltsystemen
en het verbinden van land- en tuinbouw met natuur, maar ook het zoeken naar alternatieven,
zoals mechanische onkruidbestrijding of het inzetten van laag-risicomiddelen. Je kunt
namelijk nooit helemaal voorkomen dat er ziekten, plagen of onkruiden ontstaan.

Dit betekent ook dat we rekening moeten houden met het Europese proces van de herbeoordeling
van de werkzame stoffen door tijdig te starten met het zoeken naar alternatieven.
Daar zetten we fors op in.

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, C.J. Schouten