Brief regering : Voortgangsbrief programma Samen tegen mensenhandel

Nr. 176 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID EN MINISTERS VAN VOLKSGEZONDHEID,
WELZIJN EN SPORT, VAN BUITENLANDSE ZAKEN, VOOR BUITENLANDSE HANDEL EN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING,
VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID EN DE STAATSSECRETARIS VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 13 november 2019

Aanleiding – Programma Samen tegen mensenhandel

In het Regeerakkoord van het Kabinet Rutte-III (Bijlage bij Kamerstuk 34 700, nr. 34) is afgesproken dat de aanpak van mensenhandel intensief en geïntegreerd opgepakt
wordt. Vorig jaar november is daarom het programma Samen tegen mensenhandel (hierna het programma) van start gegaan. In dit programma slaan de Ministeries van
Justitie en Veiligheid (JenV), Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW), Volksgezondheid,
Welzijn en Sport (VWS) en Buitenlandse Zaken (BZ) de handen ineen. Ook is er nauw
contact met maatschappelijke organisaties die dagelijks slachtoffers van mensenhandel
begeleiden, met politie, het Openbaar Ministerie en gemeenten. Beleid maak je immers
niet alleen. Nu, één jaar later, maken we gezamenlijk de balans op: Waar staan we
in de aanpak van mensenhandel? Wat gaat goed en wat kan en moet beter?

In dit eerste gedeelte van de brief zal ingegaan worden op de belangrijkste ontwikkelingen
en uitdagingen. Vervolgens zullen per actielijn van het programma de overige resultaten
besproken worden.

Wanneer we terugkijken op de afgelopen twaalf maanden dan levert dit een gemêleerd
beeld op. Er zijn het afgelopen jaar belangrijke stappen gezet om te werken aan de
gezamenlijke ambitie om het aantal slachtoffers naar beneden te brengen. Alle in deze
brief genoemde maatregelen dragen hieraan bij. Zo staat de aanpak van mensenhandel
zowel internationaal, nationaal, regionaal als lokaal hoog op de agenda, mede door talrijke bijeenkomsten
die door alle betrokken organisaties georganiseerd zijn. Ook in de media kwam het
thema mensenhandel het afgelopen jaar veelvuldig aan bod. Dit heeft bijgedragen aan
het maatschappelijk bewustzijn over deze thematiek.

Een aantal mooie en belangrijke resultaten van het programma willen we hier graag
benoemen. Zo zijn er extra inspecteurs, rechercheurs en een expert mensenhandel bij
de Inspectie SZW gestart1, zijn er 36 extra opvangplekken voor slachtoffers van mensenhandel met multiproblematiek
gerealiseerd, zijn er door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Coördinatiecentrum
Mensenhandel (CoMensha) samen met de gemeenten belangrijke stappen gezet ter versteviging
van de lokale aanpak van mensenhandel, en worden er politieliaisons geplaatst met
een taakaccent op mensenhandel in Polen, Italië en op de Westelijke Balkanroute.

Maar we zijn er nog lang niet. Terecht uit de Nationaal Rapporteur Mensenhandel en
Seksueel Geweld tegen Kinderen (in het vervolg de Nationaal Rapporteur) in de laatste
twee monitors zijn zorgen als het gaat om de ondersteuning van en het zicht op de
slachtoffers, en de aanpak van de daders2.

In het programma adresseren wij deze en ook andere knelpunten waar al jaren zorgen
over bestaan. Het gaat hierbij om complexe vraagstukken als de informatiedeling tussen
ketenpartners, het dalende aantal strafrechtelijke onderzoeken, en artikel 273f Sr
in relatie tot de aanpak van arbeidsuitbuiting. Stuk voor stuk vraagstukken die onze
aandacht hebben en waarop ook al het nodige werk is verricht, maar die helaas niet
binnen één jaar opgelost zijn.

Kortom, we zijn op de goede weg, maar zijn er liggen nog uitdagingen. Ook de komende
jaren blijven we ons, samen met de vele betrokken organisaties, inzetten voor een
integrale aanpak van mensenhandel. We blijven met deze gedreven professionals in gesprek,
onder andere door het organiseren van netwerkbijeenkomsten. Om het integrale karakter
van het programma te waarborgen is ook interdepartementale samenwerking cruciaal.
Deze is terug te zien in het interdepartementale programmateam waarin de verschillende
departementen vertegenwoordigd zijn en de departementale opgaven en maatregelen oppakken,
onder coördinatie van het Ministerie van JenV. Daarnaast zullen wij op korte termijn
een klankbordgroep inrichten waarin professionals en beleidsmakers samenkomen en gezamenlijk
de resultaten monitoren en nadenken over de verdere invulling van de actielijnen.

In het vervolg van deze brief informeren we u meer in detail over de maatregelen en
activiteiten die het afgelopen jaar hebben plaatsgevonden. We hanteren hierbij de
indeling van de vijf actielijnen – zij dienen als kapstok voor het programma. Daarnaast
gaan we in deze brief in op de toezeggingen en moties die zijn voortgekomen uit het
Algemeen Overleg Mensenhandel en Prostitutie (AO) van 3 juli 2019 (Kamerstuk 28 638, nr. 173) en het Verslag van een Algemeen Overleg (VAO) van 4 juli 2019 (Handelingen II 2018/19,
nr 102, item 52).

Actielijn 1: Doorontwikkelen van de basisaanpak van mensenhandel

Eén van de belangrijkste actielijnen betreft het doorontwikkelen van de basisaanpak
van mensenhandel. Hieronder wordt de signalering van mensenhandel geschaard, alsook
de opsporing en vervolging van daders en facilitators, en bovendien het regelen van
adequate opvang en ondersteuning van de slachtoffers. Onder deze actielijn vallen
in het programma talloze maatregelen en activiteiten. In het navolgende staan we stil
bij de belangrijkste ontwikkelingen.

Signalering – voorlichtingsmateriaal

Het verbeteren van de vroegtijdige signalering van slachtoffers van mensenhandel is
cruciaal. Hoe eerder slachtoffers worden herkend, hoe sneller zij uit de uitbuitingssituatie
gehaald kunnen worden om vervolgens de juiste zorg en ondersteuning te kunnen ontvangen.
De afgelopen tijd zijn daarom vele verschillende professionals uit diverse beroepsgroepen
getraind om de signalen van mensenhandel te onderkennen.

Om deze professionals goed te kunnen trainen, is het belangrijk om goed voorlichtingsmateriaal
te hebben. Ook op dat vlak zijn belangrijke stappen gezet. Er is de afgelopen jaren
al veel goed voorlichtings- en trainingsmateriaal ontwikkeld op het gebied van signalering
van mensenhandel. Dit was alleen niet altijd goed vindbaar. Sinds kort is dit materiaal
allemaal gebundeld terug te vinden op één plek, namelijk de Mensenhandel Academy3 op de website van CoMensha. De lancering van deze website heeft op 7 november 20194 plaatsgevonden tijdens een landelijke netwerkbijeenkomst in Den Haag.

Verder zijn dit jaar in het kader van het programma twee voorlichtingsfilms gemaakt.
Het doel van deze voorlichtingsfilms is om professionals beter in staat te stellen
om specifieke vormen van uitbuiting sneller te onderkennen, te weten: criminele uitbuiting
van kinderen en seksuele uitbuiting van jongens en mannen.

De eerste film is in opdracht van het Ministerie van JenV, in nauwe samenwerking met
de landelijke expertgroep criminele uitbuiting van minderjarigen,5 ontwikkeld. In de film worden drie recente casussen gebruikt om professionals bewust
te maken dat achter een klein delict als bedelen of winkeldiefstal criminele uitbuiting
schuil kan gaan. In aanvulling op de film zijn door de expertgroep ook een toolkit
en een factsheet ontwikkeld. De film is in april 2019 in première gegaan tijdens een
landelijke netwerkbijeenkomst in Amsterdam. De film is ook in het Engels beschikbaar.
Deze versie van de film is al op verschillende Europese congressen gepresenteerd om
ook in het buitenland aandacht te vragen voor deze hele specifieke vorm van uitbuiting.

De film over seksuele uitbuiting van jongens is door het Ministerie van JenV in nauwe
samenspraak met het Ministerie van VWS en experts van het Expertisecentrum Mensenhandel
en (jeugd)Prostitutie Lumens, de Jade Zorggroep, Pretty Woman, Shop Den Haag, de politie
en het OM ontwikkeld. De film is erop gericht om de bewustwording bij professionals
in de opsporing en zorg over deze vorm van uitbuiting te vergroten, zodat ook mannen
en jongens sneller herkend worden als mogelijk slachtoffer van mensenhandel. De film
is op 3 september jl. gelanceerd tijdens een netwerkbijeenkomst in Eindhoven. De film
wordt momenteel verspreid onder zorgprofessionals en opsporingsdiensten. Ook deze
film is beschikbaar in het Engels. Omdat voor beide films geldt dat er mogelijk informatie
in de film zit die door daders kan worden misbruikt, zijn de films niet openbaar toegankelijk
gemaakt.

Signalering – training eerstelijnsprofessionals

Naast het opstellen en beschikbaar maken van voorlichtingsmateriaal wordt vanuit het
programma ingezet op het trainen van eerstelijnsprofessionals. Momenteel worden alle
eerstelijns politiemedewerkers, die in hun dagelijks werk te maken kunnen krijgen
met mensenhandel, getraind in het herkennen van de uiteenlopende vormen van mensenhandel.
De training is inmiddels landelijk in gebruik bij alle eenheden. Het kost echter wel
enkele jaren om alle eerstelijns politiemedewerkers (35.000–40.000) te trainen.

Het is ook van belang dat medische professionals in staat zijn om mensenhandel te
herkennen. Daarom heeft Artsenfederatie KNMG het onderwerp mensenhandel opgenomen
in de KNMG-meldcode kindermishandeling en huiselijk geweld. De KNMG heeft ook meegewerkt
aan de ontwikkeling van een factsheet over mensenhandel die inhoudelijk aansluit bij
de bestaande meldcodes huiselijk geweld en kindermishandeling.

Bij Veilig Thuis, het adviespunt en meldpunt voor huiselijk geweld en kindermishandeling,
kunnen ook adviesvragen of meldingen binnenkomen van geweldssituaties waarin mensenhandel
een rol speelt. Sinds 2018 is er daarom een landelijk aandachtsfunctionarissen overleg
mensenhandel, waar alle aandachtsfunctionarissen van Veilig Thuis bij aansluiten.
Daarnaast organiseert CoMensha themabijeenkomsten mensenhandel bij de afzonderlijke
Veilig Thuis organisaties waar alle medewerkers aan deel kunnen nemen.

Ten slotte wordt ook bij jeugdhulporganisaties extra aandacht besteed aan de signalering
van slachtoffers van mensenhandel. Ten behoeve hiervan is bij CoMensha een project
gestart waar vier organisaties6 zich aan hebben verbonden. Binnen deze instellingen zal een onderzoek uitgevoerd
worden naar onder andere het huidige kennisniveau, welke hulpmiddelen er nu gebruikt
worden en de bestaande knelpunten. Op basis van dit onderzoek worden oplossingen voor
de geconstateerde knelpunten ontwikkeld, die vervolgens in een pilotfase geïmplementeerd
worden. Na afloop van de pilot zullen deze ervaringen gedeeld worden met andere instellingen,
zodat ook zij van de opgedane kennis kunnen profiteren. Tevens zal tijdens dit project
onderzocht worden hoe registratie van mensenhandel problematiek bij cliënten die gebruik
maken van jeugdhulpverlening, het beste vorm gegeven kan worden.

Bovengenoemd project draagt bij aan het vergroten van kennis over mensenhandel binnen
de jeugdzorg en draagt bij aan het oplossen van de uitdagingen die spelen rondom jongeren
die weglopen uit de jeugdzorg. Uw Kamer heeft hier tijdens het AO Mensenhandel en
Prostitutie van 3 juli 2019 en het VAO van 4 juli 2019 ook aandacht voor gevraagd.
Tijdens dit debat heeft de Staatssecretaris van JenV toegezegd uw Kamer te informeren
over de problematiek rondom het weglopen van minderjarigen uit de jeugdzorg. Tevens
is tijdens het VAO een motie7 aangenomen die betrekking heeft op de uitrol van kennis en producten van de commissie
Azough binnen instellingen voor slachtoffers met een Licht Verstandelijke Beperking
(LVB) en GGZ-instellingen. In het navolgende wordt nader ingegaan op de wijze waarop
invulling is gegeven aan de motie en de toezegging.

De Commissie Azough heeft in opdracht van Jeugdzorg Nederland diverse producten opgesteld
om de signalering, registratie en hulp aan slachtoffers van loverboys te verbeteren.
In 2017 zijn de producten ook toepasbaar gemaakt voor de opvang aan slachtoffers met
LVB. Het landelijk kenniscentrum LVB is in 2019 gestart met een project om deze instrumenten
een plek te geven in de werkwijzen binnen de zorginstellingen voor mensen met een
LVB.

Eén ander product van de Commissie Azough was een kader voor de kwaliteit van opvang
en hulp aan slachtoffers. Belangrijk onderdeel van dit kader is een instructie over
de wijze waarop instellingen veiligheidsrisico’s kunnen inschatten en welke afspraken
moeten worden gemaakt wanneer een jeugdige met verlof gaat. In dit kader wordt ook
beschreven hoe instellingen moeten handelen als een jeugdige niet terugkeert van verlof
of is weggelopen.

Relevant voor de toezegging en motie is ook de recent van start gegane proeftuin bij
de politie en zorginstellingen. Aanleiding voor de proeftuin is de gedeelde vrees
bij zowel de zorginstellingen als bij de politie dat een deel van de jongeren binnen
deze instellingen, veelal meisjes, kwetsbaar zijn voor mensenhandel. Er is sprake
van (vaak kortdurende) vermissingen uit jeugdzorginstellingen, waarbij de vrees is
dat de jongeren (worden aangespoord) uit de instelling (te) verdwijnen om in de prostitutie
te werken. In samenspraak met jeugdinstellingen wil de politie tot een betere uitwisseling
van informatie en een verbeterde samenwerking komen. De proeftuin richt zich enerzijds
op het tegengaan van de versnippering en het verschil in risicotaxatie binnen de Nationale
Politie (en OM). Anderzijds moet deze proeftuin bijdragen aan meer bewustwording over
dit fenomeen bij betrokken organisaties. Dit draagt op zijn beurt weer bij aan de
kwaliteit van de signalen en bereidheid tot het delen van deze signalen door jeugdzorginstellingen
met de politie. Deze proeftuin loopt door in 2020 en moet ertoe leiden dat uiteindelijk
de samenwerking tussen politie en jeugdzorginstellingen in het hele land op eenzelfde
wijze wordt vormgegeven.

Opsporen van daders en facilitators

Naast het verbeteren van de signalering van mensenhandel wordt ook de basisaanpak
omtrent het opsporen en vervolgen van daders en facilitators doorontwikkeld. Daarbij
wordt onderscheid gemaakt tussen de inzet van het kabinet op nationaal en internationaal
niveau. Apart worden de activiteiten op het gebied van financiële opsporing vermeld.

Uw Kamer zal separaat geïnformeerd worden over de motie8 die door de ChristenUnie en de Partij van de Arbeid is ingediend tijdens de Algemeen
Politieke Beschouwingen en het kabinet oproept om structureel tien miljoen euro extra
vrij te maken ten behoeve van de AVIM.

Nationale doorontwikkeling van de opsporing en vervolging

De eerste stap die sinds de start van het programma genomen is om de opsporing en
vervolging van daders van mensenhandel op nationaal niveau te verbeteren is het opnemen
van mensenhandel als A-prioriteit in de Veiligheidsagenda 2019–2022. Dit betekent
dat mensenhandel één van de vier prioritaire thema’s van de politie is geworden voor
de komende vier jaar.9

Om tot een betere opsporing en vervolging van mensenhandelzaken te komen zijn ook
afspraken gemaakt over een concreet groeipad voor het aantal mensenhandel verdachten
dat de politie aanlevert bij het OM10. Hiervoor is het onder andere nodig dat de signalering en informatiegestuurde aanpak
van alle vormen van mensenhandel wordt versterkt. In het programma is aangekondigd
dat wordt gewerkt aan de doorontwikkeling van een informatiegestuurde werkwijze waarbij
intelligence, opsporing en de gebiedsgebonden politiezorg nauwer met elkaar worden
verbonden. Dit biedt kansen om de beschikbare capaciteit – binnen zowel intelligence
als opsporing – effectief, efficiënt en doelgericht in te zetten en voor de samenwerking
met partners. Deze werkwijze wordt al toegepast bij de eenheden Amsterdam, Den Haag
en Noord-Nederland en zal verder worden uitgebreid naar andere eenheden.

Zoals bekend is de afgelopen jaren eveneens gewerkt aan een rechercheapplicatie voor
het oppakken van signalen uit het digitale publiek toegankelijke domein, de zogenaamde
webcrawler. De webcrawler richt zich op advertenties met een risico op seksuele uitbuiting. De webcrawler wordt momenteel in alle eenheden op pilot basis gebruikt. De politie werkt nog aan
een handelingskader waarin expliciet opgenomen wordt voor welke zaken de webcrawler ingezet mag worden. Zo gauw dit handelingskader is vastgesteld, wordt de pilotfase
beëindigd en kan de webcrawler als officieel instrument binnen formele onderzoeken ingezet worden. De verwachting
is dat dit handelingskader eind 2019, begin 2020 wordt vastgesteld.

Tijdens de vorige kabinetsperiode zijn reeds extra middelen ter beschikking gesteld
voor de opsporing en vervolging van mensenhandel, 2 miljoen euro structureel. Een
deel van deze middelen wordt ingezet voor de training van eerstelijns politiemedewerkers,
als ook de opleiding van extra gecertificeerde mensenhandel rechercheurs. Daarnaast
wordt er onderzoek van bekostigd. Zo laat de politie momenteel een fenomeenonderzoek
uitvoeren naar daders van binnenlandse seksuele uitbuiting. Dit wordt uitgevoerd door
het Centrum tegen Kinderhandel en Mensenhandel (hierna: CKM). Het onderzoek geeft
zicht op de achtergronden van daders, manier waarop zij te werk gaan (modus operandi)
bij het ronselen en uitbuiten van slachtoffers en de samenwerkingsverbanden tussen
daders. Dit rapport beoogt een bijdrage te leveren aan preventie van daderschap en
effectievere opsporing en vervolging van daders. Het onderzoek wordt in december 2019
afgerond.

Ook zijn er verschillende proeftuinen gestart. De politie is, samen met Defence for
Children – ECPAT, eind 2018 gestart met de proeftuin «Tegengaan mensenhandel in Vakantieparken».
Het doel is om te komen tot een betere samenwerking met eigenaren en beheerders van
vakantieparken en het fenomeen mensenhandel aan te pakken. Er zijn gesprekken gevoerd
met de brancheorganisatie, gemeenten en RIEC/LIEC11 om de bewustwording over met name arbeidsuitbuiting te vergroten. In dat kader is
door de politie een e-learning-module voor vakantieparken ontwikkeld die in het najaar
ter beschikking wordt gesteld. Ook wordt gewerkt aan een flyer over arbeidsuitbuiting
die zal worden aangeboden aan vakantieparken. Tevens organiseert het Centrum voor
Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV) dit najaar leerkringmodules inzake georganiseerde
criminaliteit en ondermijning in vakantieparken. Met deze leerkringmodules wordt aandacht
gevraagd voor deze proeftuin vakantieparken en deze zijn bedoeld voor professionals
van onder meer gemeenten, provincies en RIEC’S.

In het najaar vindt de kick-off van de proeftuin aangiftebereidheid van minderjarige
Nederlandse slachtoffers van seksuele uitbuiting plaats. Aanleiding voor de proeftuin
is het rapport Aangifte doe je niet uit 2018 van het CKM. Uit het rapport blijkt onder andere dat angst de grootste drempel
voor het doen van aangifte is deze doelgroep. Daarnaast speelt het vertrouwen in de
politie een belangrijke rol in de aangiftebereidheid en lijken de verwachtingen van
slachtoffers van het strafproces niet altijd overeen te komen met de werkelijkheid.
Om deze drempels te adresseren wordt binnen de proeftuin aangiftebereidheid geëxperimenteerd
met een werkwijze om de angst (bestaande uit vergelding, intimidatie en bedreigingen)
te verkleinen/veiligheid te vergroten en de drempels die het slachtoffer ervaart om
te kiezen voor een strafrechtelijke optie weg te nemen/te verminderen. Binnen de proeftuin
wordt onder meer bekeken of een aparte veiligheidscoördinator enerzijds een bijdrage
kan leveren aan het vergroten van het veiligheidsgevoel van het slachtoffer en anderzijds
het vertrouwen van het slachtoffer in het strafrechtelijk traject kan vergroten. De
proeftuin is een samenwerking tussen de politie en het CKM. De verwachting is dat
begin 2020 de operationele fase van de proeftuin van start gaat.

Tot slot, tijdens het Algemeen Overleg Mensenhandel en Prostitutie van 3 juli 2019
is door de Staatssecretaris van JenV de toezegging gedaan om te bezien of het aangifteformulier
van de politie kan worden aangepast zodat duidelijk wordt voor het slachtoffer wat
consequenties zijn van een valse aangifte. Het was al staande praktijk dat degene
die aangifte doet van mensenhandel mondeling wordt gewezen op de gevolgen van een
valse aangifte. Aan het begin van een gesprek wordt in beginsel gevraagd of men weet
wat aangifte doen inhoudt en dat men de waarheid moet vertellen omdat men zich anders
schuldig maakt aan het doen van valse aangifte. Naar aanleiding van deze toezegging,
is afgelopen zomer nu ook in de aangifteformulieren de consequentie van het doen van
een valse aangifte opgenomen.

Internationale opsporing

Zoals hierboven al is aangegeven, en in het Regeerakkoord was aangekondigd, zullen
er vaste politieliaisons geplaatst worden in de bron- en transitlanden van mensenhandel,
Polen, op de Westelijke Balkanroute en Italië. Bij het selecteren van deze landen
is gekeken naar de bron- en transitlanden voor mensenhandel die voor Nederland relevant
zijn. Daarnaast is rekening gehouden met het reeds bestaande netwerk van politie,
KMar- en Magistraat liaisonofficiers. De plaatsing van de nieuwe liaisons moet bijdragen
aan een betere informatiepositie en moet leiden tot meer opsporingsonderzoeken mensenhandel,
parallelonderzoeken, Joint Investigation Teams (JITS) en andere interventies. Daarnaast
kunnen de liaisons ook een rol spelen bij capaciteitsopbouw, bijvoorbeeld om de lokale
opsporing te versterken, opvang van en omgang met slachtoffers te verbeteren en/of
bewustwording over de problematiek te vergroten.

Plaatsing in Polen met een accreditatie voor Hongarije is van belang omdat Polen en
Hongarije belangrijke bronlanden zijn van slachtoffers en daders van mensenhandel,
die in Nederland worden geïdentificeerd. Het gaat hierbij zowel om uitbuiting binnen
als buiten de seksindustrie. Polen fungeert tevens ook als transitland en vormt een
entree tot Europa.

Bosnië en Herzegovina is voor Nederland een belangrijk bronland voor mensenhandel
en specifiek voor criminele uitbuiting van minderjarigen. Tevens is het een belangrijk
transitland voor migratiecriminaliteit vanwege zijn ligging op de westelijke Balkanroute
waar sprake is van verwevenheid tussen mensensmokkel en mensenhandel. Bosnië en Herzegovina
is een belangrijke hub voor migranten die via Albanië, Montenegro en Bosnië en Herzegovina
naar EU-land Kroatië reizen.

Momenteel wordt onderzocht waar de plaatsing op de Westelijke Balkanroute ten behoeve
van Bosnië en Herzegovina het meest efficiënt is, rekening houdend met de accreditatie
voor andere landen op de route.

Tot slot vormt Italië voor Nederland een secundair bronland van mensenhandel. Italië
is belangrijk voor Nederland omdat hier uitbuiting plaatsvindt van migranten die naar
Nederland komen. Tevens is Italië een land op de Centraal-mediterrane route waar vanuit
gewerkt kan worden aan de bestrijding van mensenhandel in bronlanden aan de overzijde
van de Middellandse Zee. In Italië is tevens reeds een stevig netwerk opgebouwd op
de migratieproblematiek, een politieliaison specifiek gericht op de aanpak van mensenhandel
kan hier een verdere impuls aan geven.

Nederland is in 2019 ook trekker van EMPACT THB geworden, het EU-project voor operationele
samenwerking tegen mensenhandel waaraan 29 landen en vier EU-agentschappen deelnemen.
Er is binnen het EMPACT-project aandacht voor de diverse vormen van mensenhandel,
zoals seksuele uitbuiting, arbeidsuitbuiting en uitbuiting door middel van gedwongen
criminaliteit, waarbij met name minderjarigen het slachtoffer kunnen zijn. De deelname
aan het EMPACT-project is multidisciplinair, waarbij politie, inspectie ISZW, KMar
en OM nauw samenwerken.

Als driver van EMPACT THB zetten we ons verder in om dit samenwerkingsverband meer
multidisciplinair te maken; zo worden gemeenten bij EMPACT-activiteiten betrokken
en wordt de samenwerking met NGO’s en opvangorganisaties bevorderd. Ook is er binnen
EMPACT THB aandacht voor de relatie tussen migratie en uitbuiting. Nederland participeert
bijvoorbeeld in het deelproject Nigeriaanse mensenhandel, dat wordt geleid door Duitsland.

Ook binnen de verschillende nationale politie-eenheden is steeds meer aandacht voor
de internationale aspecten van mensenhandel. Om dit te versterken hebben op 27 en
28 maart 2019 alle AVIM-medewerkers de vakdag internationale samenwerking bij kunnen
wonen. Het doel van deze goedbezochte dag was om de medewerkers beter bekend en bewust
te maken van de mogelijkheden en onmogelijkheden op het gebied van internationale
samenwerking. Bezien wordt hoe hier in de toekomst een vervolg aan gegeven kan worden.

Onder andere met steun van Nederland heeft het VN-bureau Drugs en Criminaliteit (UNODC)
in het kader van het PROMIS-programma de detachering van aanklagers uit Afrikaanse
herkomstlanden naar Europese bestemmingslanden gefaciliteerd. In 2018 en 2019 zijn
twee Nigeriaanse aanklagers als liaison magistrates gedetacheerd in Italië en Spanje. Deze liaison magistrates vormen een direct communicatiekanaal tussen de landen van herkomst, de landen van
detachering, maar ook andere landen die de samenwerking zoeken. Ze vergemakkelijken
de wederzijdse strafrechtelijke samenwerking door uitwisseling van informatie, specifieke
zaken en advies. Hoewel het initiatief relatief nieuw is, worden de eerste resultaten
reeds zichtbaar, o.a. door een toename in het aantal zaken dat in samenwerking onderzocht
wordt.

Financiële opsporing

De Financial Intelligence Unit Nederland (FIU-Nederland) heeft sinds begin 2017 een
thematische aanpak ingericht op verschillende vormen van mensenhandel. Alle aan mensenhandel
gerelateerde verdachte transacties worden aan de diverse (bijzondere) opsporingsdiensten
en inlichtingen- en veiligheidsdiensten beschikbaar gesteld. Verder wordt casuïstiek
met betrekking tot mensenhandel gedeeld met het Expertisecentrum Mensenhandel en Mensensmokkel.
De FIU-Nederland deel aan het samenwerkingsproject «Westeros», een samenwerking tussen
de politie en de Openbare Ministeries van Roemenië, Oostenrijk en Nederland. De FIU’s
van Roemenië en Nederland voeren binnen dit project een gezamenlijke analyse uit op
het gebied van seksuele uitbuiting, teneinde de internationale samenwerking op het
gebied van mensenhandel te verbeteren.

Vanaf 2018 heeft ook een intensivering plaatsgevonden van de publiek-private samenwerking
met de bankensector om meldingen van ongebruikelijke transacties op arbeidsuitbuiting
te verbeteren, alsmede het (vroegtijdig) onderkennen van mogelijk nieuwe financiële
kenmerken van arbeidsuitbuiting. Inmiddels is de reikwijdte verbreed naar seksuele
uitbuiting.

Voorts heeft het kabinet, naar aanleiding van het Nederlandse initiatief in de VN
Veiligheidsraad om sancties in te stellen tegen mensenhandelaren actief in Libië,
het voortouw genomen in de oprichting van een internationaal netwerk voor het sneller kunnen traceren en bevriezen van de tegoeden van
mensenhandelaren. BZ heeft samen met het OM en de Nederlandse vertegenwoordiging bij
EUROJUST in januari 2019 een eerste internationale coördinatie-bijeenkomst georganiseerd.
Deelnemers waren o.a. VN-experts van het Libië sanctiecomité, alsmede experts op het
terrein van sancties, handhaving en vervolging uit landen met mogelijke informatie
over individuen en tegoeden op de sanctielijst.

In het verlengde van de oprichting van dit netwerk, ligt ook een initiatief om samen
te werken met de financiële sector: Het Financial Sector Commission initiative on Modern Slavery and Human Trafficking
(FSC). Dit initiatief is genomen door Liechtenstein in samenwerking met Australië, en ook
Nederland heeft zich actief aan dit initiatief gecommitteerd. Het netwerk bestaat
inmiddels uit 25 internationale experts uit de financiële sector, toezichthouders,
opsporingsinstanties en ervaringsdeskundigen. De FSC kwam in juni 2019 bijeen in Den
Haag, uitgenodigd door de Minister van Buitenlandse Zaken. Doel van de bijeenkomst
was te bezien welke concrete maatregelen nodig zijn om financiële instellingen en
de overheid te kunnen helpen bij het bestrijden van mensenhandel. Deze concrete maatregelen
zijn afgelopen september door de FSC gepresenteerd in New York bij de Algemene Vergadering
van de VN. Nederland zal zich internationaal inzetten voor het promoten en monitoren
van deze concrete aanbevelingen door (internationale) financiële instellingen.

Actuele ontwikkeling

Een ontwikkeling die het afgelopen jaar invloed heeft gehad op de resultaten van de
opsporing en vervolging van mensenhandelaren, is de stijging van het aantal vreemdelingen,
met name Dublinclaimanten, dat aangifte wilde doen van mensenhandel en daarbij aanspraak
maakte op een B8/3-verblijfsvergunning. Uw kamer is bij brief van 28 juni 201912 geïnformeerd over deze ontwikkeling. Tevens is in deze brief een integraal pakket
aan maatregelen aangekondigd. Op dit moment is het nog te vroeg iets te kunnen zeggen
over de effecten van deze maatregelen. Uw Kamer wordt hierover in het nieuwe jaar
geïnformeerd.

Naar aanleiding van het AO van 3 juli jl. is door uw Kamer een motie13 ingediend waarbij u de Staatsecretaris van JenV verzoekt om een verkenning te starten
naar de toedracht van de recente stijging in aangiften en indien nodig een fenomeenonderzoek.
Met uw Kamer deel ik de mening dat deze verhoogde instroom vragen oproept en derhalve
heeft het WODC recent een opdracht gekregen om hier meer duidelijkheid over te verschaffen.

Adequate opvang en ondersteuning

Slachtoffers van mensenhandel moeten kunnen rekenen op goede hulp en opvang in een
veilige omgeving. Gelukkig hebben we in Nederland een groot aantal professionele hulpverlenings-
en opvanginstellingen. Velen van hen dragen met hun kennis en expertise al actief
bij aan het programma. Tegelijkertijd constateerden we dat er een groep slachtoffers
is die tussen de wal en het schip dreigde te vallen. Namelijk slachtoffers die naast
de mensenhandel problematiek ook kampen met psychische problemen, een verslaving en/of
een lichte verstandelijke beperking. Zoals eerder genoemd, heeft het Ministerie van
VWS € 2 miljoen per jaar beschikbaar gesteld om voor deze groep mensen 36 extra opvangplaatsen
te creëren. De opvangplekken worden georganiseerd door Kadera, Fier, Blijf groep,
HVO Querido en bevinden zich in Almere, Alkmaar, Amsterdam, Enschede, Rotterdam en
Zwolle.

Daarnaast zijn, met ondersteuning vanuit het Ministerie van VWS, vijf zorg- en hulporganisaties
gestart met het ontwikkelen van een aanbod van zorg voor mannelijke slachtoffers van
seksuele uitbuiting. Uit onderzoek is gebleken dat seksuele uitbuiting ook bij jongens
en mannen voorkomt, maar dat signalering, het aanbieden van hulp en de hulpverlening
zelf vragen om een specifieke benadering. De organisaties Fier, Sterk Huis, Koraal,
Lumens en Pretty Woman, zijn met deze ontwikkeling gestart.

In navolging van de Commissie Azough, die als doel had de opvang en hulpverlening
aan slachtoffers van loverboyproblematiek in de jeugdhulp te verbeteren, zijn in januari
2019 twee projecten gestart om de zorg voor slachtoffers van loverboys verder te verbeteren.
Diverse jeugdhulpinstellingen die specifiek aanbod hebben voor slachtoffers van loverboys,
hebben de methodische onderbouwing van hun behandelprogramma’s beschreven. Het NJI
ondersteunt vanuit het programma van Zon/mw onderzoek naar de effectiviteit van zeven
van deze zorgprogramma’s14. Dit project loopt tot 2022.

Met betrekking tot de problematiek omtrent loverboys zijn ook nog andere stappen gezet.
Het afgelopen jaar is complexe casuïstiek besproken in een expertgroep. Doel van deze
expertgroep was om op basis van actuele casuïstiek handvatten voor oplossingen te
formuleren. De casuïstiek die door de expertgroep besproken werd, is ingebracht door
professionals uit de praktijken. De ingebrachte casussen worden door de expertgroep
over langere tijd gevolgd. Tijdens de landelijke netwerkbijeenkomst over de seksuele
uitbuiting van jongeren op 7 november 2019 zijn de opbrengsten van de expertgroep
gedeeld met vertegenwoordigers van zorgorganisaties, politie, justitie en gemeenten.
De opbrengsten zijn bovendien samengebracht in een interviewbundel15 die ook 7 november 2019 gepresenteerd is.

Daarnaast zijn vier pilots16 gestart in het kader van het ontwikkelen en vormgeven van een zogenaamde trajectbenadering.
Doel is om ervoor te zorgen dat eventuele vervolghulp voor een slachtoffer goed aansluit
op de initiële hulp, en de behandelingen kunnen worden voortgezet. Deze pilots hebben
tot doel om de inzet van zorg en hulp beter op elkaar aan te laten sluiten.

Actielijn 2: Doorontwikkelen van de aanpak van arbeidsuitbuiting

Onder actielijn 2 van het programma wordt de aanpak van arbeidsuitbuiting doorontwikkeld.
Deze doorontwikkeling is mede ingegeven door het ILO Forced Labour Protocol, dat Nederland
in 2018 geratificeerd heeft. De Staatssecretaris van JenV heeft tijdens het AO Mensenhandel
en prostitutie van 3 juli jl. toegezegd uw Kamer te informeren over de aanpak van
arbeidsuitbuiting. In het navolgende wordt ingegaan op de stappen die op dat vlak
het afgelopen jaar gezet zijn.

Artikel 273f – ernstige benadeling

Arbeidsuitbuiting is de uitbuiting van een ander door gedwongen of verplichte arbeid
of diensten, waarbij sprake is van ernstige en onmenselijke situaties op de werkvloer,
een sterke inperking van de vrije keuze en grove overtreding van de arbeidswetten.
Er zijn echter ook situaties van ernstige benadeling door een werkgever waarbij arbeidsuitbuiting
volgens het Wetboek van Strafrecht artikel 273f (net) niet aantoonbaar is.

De Ministeries van JenV en SZW zijn daarom aan het verkennen hoe deze laatste gevallen
van «ernstige benadeling» beter en integraal kunnen worden opgepakt. Onderzocht wordt
waar de problemen precies zitten wat betreft het grijze gebied tussen slecht werkgeverschap
en mensenhandel. De aanpak van ernstige benadeling door werkgevers en het terugvorderen
van achterstallig loon, zijn twee aspecten die in de verkenning naar de verbetering
van de aanpak van arbeidsuitbuiting worden meegenomen.

In deze verkenning wordt er enerzijds gekeken naar de manieren om de malafide werkgevers,
die niet via artikel 273f Sr kunnen worden aangepakt, zoveel mogelijk te frustreren.
Anderzijds wordt er gekeken naar welke vormen van ondersteuning beschikbaar zijn voor
slachtoffers, wanneer de dader via een andere route dan vervolging voor artikel 273f
Sr wordt aangepakt.

Ten behoeve van deze verkenning is een drietal fictieve casussen opgesteld. Vervolgens
is onderzocht wat de gevolgen voor de dader en het slachtoffer zijn wanneer ervoor
gekozen wordt om 1.) te handhaven op basis van artikel 273f, 2.) te handhaven op basis
van een op de Belgische wetgeving geïnspireerde strafbaarstelling, waarbij de toepassing
van dwang niet aanwezig hoeft te zijn om tot een veroordeling voor mensenhandel te
kunnen komen (het geldt daar als een strafverzwarende omstandigheid, ook in het geval
van arbeidsuitbuiting) en 3.) te handhaven via een gecoördineerde integrale aanpak
met een breed scala aan wetgeving (straf-, fiscaal- en bestuursrecht). Daarbij is
telkens beoordeeld in hoeverre deze handhavingsroutes leiden tot een effectieve en
efficiënte aanpak van de drie casussen.

De uitkomsten van deze verkenning worden besproken met de sociale partners, CoMensha,
FairWork, het OM, Inspectie SZW en de Nationaal Rapporteur Mensenhandel. Gezamenlijk
wordt er bekeken welke maatregelen er kunnen worden getroffen om de aanpak van arbeidsuitbuiting
te verbeteren.

Opsporing en handhaving

Zoals hierboven al genoemd is ten behoeve van de verbetering van de opsporing en handhaving,
in juli 2019 de capaciteit bij de Inspectie SZW in het programma Arbeidsuitbuiting
uitgebreid. Voorts heeft de Inspectie SZW in juli 2019 het «Informatieplein Mensenhandel»
gerealiseerd. De Inspectie gebruikt dit interne informatieplein om signalen van mensenhandel
die langs verschillende kanalen binnen komen, op één plek te beoordelen en bij het
juiste team uit te zetten voor een strafrechtelijke of bestuursrechtelijke aanpak.
Hierdoor kan de Inspectie gemakkelijker bepalen wat het meest geëigende instrumentarium
voor de aanpak is.

Ten slotte start in het najaar van 2019 bij het programma Arbeidsuitbuiting van de
Inspectie SZW een landelijk expert mensenhandel. Deze expert zal onder andere een
bijdrage leveren aan de verbinding tussen de verschillende ketenpartners en Inspectie
SZW, zodat de verschillende activiteiten zo goed mogelijk op elkaar zijn afgestemd.

Programma arbeidsuitbuiting 2020

In 2020 gaat binnen de Inspectie SZW ook het vernieuwde programma Arbeidsuitbuiting
van start. Het programma focust op de verdere uitwerking en toepassing van de integrale
bestuursrechtelijke en strafrechtelijke aanpak. Daarbij wil de Inspectie nadrukkelijk
ook de bestaande arbeidswetgeving beter benutten en de eigen mogelijkheden stapelen
en combineren met het instrumentarium van samenwerkingspartners. Hierdoor kan mensenhandel
in de zin van arbeidsuitbuiting zo goed mogelijk worden aangepakt, ook in gevallen
dat daders niet kunnen worden vervolgd via art. 273f Sr.

Actielijn 3: Voorkomen van slachtofferschap en daderschap

Slachtofferpreventie en daderpreventie zijn cruciaal als je tot een sluitende aanpak
van mensenhandel wilt komen. Tegelijkertijd geldt dat je daarvoor op vele vlakken
tegelijkertijd actief moet zijn. Het gaat om een «en-en-en» aanpak.

We moeten werken aan het vergroten van de weerbaarheid van jongeren. Ook kijken we
naar de rol van klanten in dit geheel. Daarnaast willen we inzetten op de rol die
het bedrijfsleven kan spelen bij het voorkomen van mensenhandel in hun supply chain.
Ook willen we werken aan meer maatschappelijk bewustzijn: zonder afnemers van oneerlijk
gefabriceerde producten wordt het delict immers ook minder aantrekkelijk. Dit zijn
complexe trajecten, waarbij we ook graag de samenwerking zoeken met partners die hier
al meer van weten. In het navolgende wordt ingegaan op de stappen die het afgelopen
jaar al op dat vlak genomen zijn. En ook wat er al gedaan wordt op het gebied van
voorkomen van slachtofferschap voordat personen naar Nederland of Europa reizen.

Onderwijs

Door de Stichting School en Veiligheid wordt op dit moment een tool ontwikkeld om
signalen van verschillende vormen grensoverschrijdend gedrag en sociaal-emotionele
problematiek van leerlingen te signaleren. Deze tool kan binnen het onderwijs gebruikt
worden om te signaleren dat er iets aan de hand is met een leerling en op basis hiervan
hulpverlening in te schakelen, zonder dat de school al precies hoeft te weten om wat
voor problematiek het gaat. Dit signaal wordt vervolgens opgepakt binnen de bestaande
zorgstructuren om te bezien welk probleem er precies speelt en op welke manier de
leerling geholpen moet worden. Deze tool kan ook gebruikt worden om slachtofferschap
van mensenhandel te signaleren. Het instrument zal naar verwachting aan einde van
dit jaar op de site van Stichting School en Veiligheid te vinden zijn. Deze (vroeg)
signalering van mensenhandel draagt hopelijk ook bij aan het voorkomen van daadwerkelijke
uitbuiting.

De rol van klanten

Eén manier om slachtofferschap van seksuele uitbuiting te voorkomen is de implementatie
van het Initiatiefwetsvoorstel «Strafbaarstelling misbruik prostituees die slachtoffer
zijn van mensenhandel» (Kamerstuk 34 091). In het regeerakkoord is aangekondigd dat de behandeling van het dit initiatiefwetsvoorstel
wordt voortgezet. De Eerste Kamercommissie voor Justitie en Veiligheid heeft op 10 juli
2019 de memorie van antwoord van de initiatiefnemers ontvangen. De antwoorden op de
aan de regering gestelde vragen zijn op 14 oktober jl. naar de Eerste Kamer verstuurd.
Dit wetsvoorstel sluit aan bij de doelstellingen van het kabinetsbeleid dat is gericht
op zowel het voorkomen als het bestrijden van mensenhandel binnen de prostitutie.

Voorts is tijdens het VAO mensenhandel op 4 juli jl. door uw Kamer een motie17 aangenomen die de regering oproept om in gesprek te treden met de politie, het OM,
de Nationaal Rapporteur en ngo's om de knelpunten en mogelijkheden inzake het ontmoedigen
en vervolgen van klanten die seks kopen van minderjarigen in kaart te brengen en om
met een pakket van maatregelen te komen om klanten die seks kopen van minderjarigen,
te ontmoedigen. Onlangs heeft er een expertmeeting plaatsgevonden waarbij vertegenwoordigers
van, het CKM, het Leger des Heils, Defence for Children en Proud aanwezig waren. Separaat
is ook met de politie en het OM gesproken.

Daarbij zijn de volgende maatregelen in kaart gebracht. Het CKM gaat onderzoek doen
naar 248b zaken (betaalde seks met een 16- of 17-jarige). Binnen dit onderzoek zal
onder meer gekeken worden naar de strafmaat. Daarbij kijkt het CKM ook naar wie deze
klanten zijn door de strafdossiers bij het Openbaar Ministerie te analyseren. Hierdoor
hopen ze meer zicht te krijgen over wat deze klanten drijft en wat hen afschrikt.
Het onderzoek richt zich ook op het opsporingsbeleid en de wet- en regelgeving omtrent
de aanpak van klanten.

Op basis van dit onderzoek kunnen vervolgens gerichte maatregelen worden ontwikkeld
om deze klanten aan te pakken, te ontmoedigen en eventueel toe te leiden naar legale
prostitutie. Daarnaast worden momenteel verschillende opties om de aanpak van klanten
van minderjarige slachtoffers te versterken, die besproken zijn in de expertmeeting
en in de gesprekken met politie en OM, nader onderzocht. Over de aanvullende maatregelen
informeren we u in het eerste kwartaal van 2020.

In gesprek met het bedrijfsleven

Een belangrijk vehikel bij het in gesprek gaan met het bedrijfsleven wordt gevormd
door de convenanten over Internationaal Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen (IMVO).
Uitgangspunt voor de IMVO-convenanten zijn de OESO-richtlijnen voor Multinationale
Ondernemingen en de United Nations Guiding Principles on Business and Human Rights
(UNGPs). Volgens deze richtlijnen behoren bedrijven, door middel van het toepassen
van gepaste zorgvuldigheid, zogenaamde due diligence, risico’s voor mens en milieu binnen hun keten in kaart te brengen, aan te pakken
en in de toekomst te voorkomen. Mocht uit de due diligence blijken dat in een bepaalde sector sprake is van het risico op gedwongen arbeid,
dan kunnen convenantspartijen dit als prioriteit aanmerken, en in het convenant afspraken
maken over het voorkomen of mitigeren hiervan.

In het Regeerakkoord is vastgelegd dat wordt bezien of en zo ja, welke dwingende maatregelen
genomen kunnen worden op het terrein van IMVO. Onderdeel van de uitvoering van deze
afspraak in het Regeerakkoord is de evaluatie van de IMVO-convenanten die in november
2019 van start gaat. Over de voortgang van de IMVO-convenanten wordt apart gerapporteerd
door de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking.

Voorkomen van mensenhandel op migratieroutes en ondersteuning aan slachtoffers in
herkomst- en transitlanden

Om mensenhandel en -smokkel in herkomst- en transitlanden buiten Europa, zoals in
Noord- en West-Afrika en de Sahel, tegen te gaan, financiert BZ verschillende projecten,
die overheidssectoren in deze landen beter in staat stellen zich in te zetten tegen
mensenhandel en de bescherming van slachtoffers in deze landen te bevorderen.

Zo steunt Nederland de Internationale Organisatie voor Migratie (IOM) financieel bij
capaciteitsopbouw van de rechters en openbare aanklagers in Egypte, alsmede bij de
versterking van de immigratiesector in Nigeria. In Mali, Niger, Senegal, Gambia en
de Ivoorkust werkt Nederland aan de versterking van opsporings-, onderzoeks- en rechterlijke
capaciteiten via het project PROMIS, uitgevoerd door de UNODC en het kantoor van de
Hoge Vertegenwoordiger voor Mensenrechten (OHCHR). Het project richt zich ook op het
verbeteren van nationale wetten en beleid betreffende mensenhandel en -smokkel, het
versterken van regionale en internationale samenwerking en het uitwisselen van operationele
informatie over mensenhandel en -smokkel. Mensenrechtenbescherming maakt integraal
deel uit van dit project. Ook werkt Nederland via steun aan de UNODC in Marokko en
Egypte aan een verbeterde opsporing en vervolging van witwaspraktijken; praktijken
die vaak hand in hand gaan met mensenhandel en -smokkel. Door witwassen tegen te gaan
wordt het verdienmodel van mensenhandelaren ontwricht.

Bij irreguliere migratie lopen migranten een groot risico om in de handen van mensenhandelaren
te vallen. Nederland financiert daarom de IOM en de UNHCR bij het verzorgen van opvang
voor deze migranten, in Noord-Afrikaanse landen en Niger. Deze organisaties geven
gespecialiseerde hulp aan migranten, zoals psychosociale hulp, waaraan bij slachtoffers
van mensenhandel grote behoefte bestaat. Ook bevorderen de IOM en de UNHCR vrijwillige
terugkeer naar het land van herkomst, respectievelijk hervestiging. Hiermee bieden
zij kwetsbare migranten een alternatief voor verblijf in het transitland of voortzetting
van hun reis, zonder de risico’s op mensenhandel.

Omdat preventie beter is dan opsporing of hulp achteraf, heeft Nederland vanaf 2017
verschillende campagnes gefinancierd om de bewustwording te bevorderen over de risico’s
die verbonden zijn aan irreguliere migratie en alternatieven daarvoor. De risico’s
om slachtoffer te worden van mensenhandel nemen hierbij een belangrijke plaats in.
Effectiviteit staat voorop in de opzet van de campagnes. Deze zijn gebaseerd op de
laatste inzichten over wat werkt, zoals het geven van objectieve informatie via vertrouwde
boodschappers, en wat niet werkt, zoals afschrikking. Specifiek richten deze campagnes
zich op risicogroepen in herkomstlanden in Noord- en West-Afrika, Afghanistan en Ethiopië.
Daarnaast zet Nederland in op goede evaluatie van dit soort campagnes en betere coördinatie
tussen EU-lidstaten, zodat lessen kunnen worden getrokken uit de ervaringen en deze
zo breed mogelijk kunnen worden gedeeld.

Aandacht voor potentiële slachtoffers mensenhandel binnen het visumbeleid

In 2018 heeft BZ in samenwerking met de Inspectie SZW en het OM een achttal maatregelen
geformuleerd om misbruik van kort verblijf visa voor het Koninkrijk, met het doel
mensenhandel/-smokkel te faciliteren, te voorkomen. Zo levert de Inspectie SZW inmiddels
periodiek een dataset met gegevens van bedrijven die wegens overtreding van de wet
arbeid vreemdelingen onherroepelijk zijn beboet bij BZ aan. Visumaanvragen die worden
ondersteund door dergelijke bedrijven, worden vervolgens aan een nader onderzoek onderworpen.

Dit geldt ook ten aanzien van aanvragers en referenten van wie bekend is dat eerder
aan hen verstrekte visa niet zijn gebruikt voor het doel waarvoor deze zijn afgegeven.
Om meer zicht te krijgen op kwetsbare groepen en malafide referenten onderzoekt BZ,
in nauwe samenwerking met opsporingsdiensten en het OM, de mogelijkheden tot verkrijgen
van strafrechtelijke informatie over daders en slachtoffers van mensenhandel en -smokkel.
Hiermee wordt een actieve bijdrage geleverd om via de visumverlening direct bij te
dragen aan de aanpak van mensenhandel gericht op alle landen van het koninkrijk.

Wetsvoorstel regulering sekswerk

Het wetsvoorstel regulering sekswerk (Wrs) richt zich op het creëren van een veilige
en gezonde werkomgeving voor sekswerkers en het voorkomen en tegengaan van misstanden
in de seksbranche, waaronder het voorkomen en tegengaan van mensenhandel. Het wetsvoorstel
is 15 oktober jl. in consultatie gegaan.

Actielijn 4: Versterken van de gemeentelijke aanpak van mensenhandel

Gemeenten zijn een belangrijke partner in de aanpak van mensenhandel. Zij hebben verschillende
rollen: de gemeente als signaleerder, beleidsmaker en regelgever, regisseur van de
integrale aanpak en ten slotte de gemeente als verantwoordelijke voor de zorg en opvang
van slachtoffers. In het Interbestuurlijke Programma zijn afspraken gemaakt voor het
versterken van de gemeentelijke aanpak van mensenhandel; alle gemeenten in Nederland
hebben in 2022 duidelijk beleid betreffende de aanpak van mensenhandel en er moet
een landelijk netwerk van zorgcoördinatie gecreëerd worden. Ook moet er op regionaal
niveau passende opvang, ondersteuning en nazorg voor slachtoffers zijn georganiseerd.
Om dit te bereiken is een goede samenwerking tussen de zorg- en veiligheidsketen essentieel.

In het afgelopen jaar zijn er duidelijke stappen gezet, die een fundament hebben gelegd
voor de komende jaren om de gemeentelijke aanpak duurzaam door te ontwikkelen. Bij
de VNG en CoMensha zijn, met subsidies van VWS en JenV, projectleiders en een adviseur
aangesteld om de gemeenten te ondersteunen bij de uitwerking van de afspraken uit
het IBP.

Nulmeting gemeentelijk beleid

De VNG en CoMensha hebben in het voorjaar van 2019 een nulmeting uitgevoerd om inzichtelijk
te maken waar gemeenten momenteel staan bij het vormgeven van de aanpak tegen mensenhandel
en waar de behoeften van gemeenten liggen voor ondersteuning op dit dossier. De resultaten
van de nulmeting, laten zien dat de aanpak van mensenhandel een actueel thema voor
gemeenten is en dat het bewustzijn groeit. Er is meer bewustzijn dat mensenhandel
zich ook voordoet of kan voordoen in de eigen gemeente en er is meer bewustzijn over
de verschillende verschijningsvormen van mensenhandel. Uit de nulmeting, waar 135
gemeenten aan hebben deelgenomen, blijkt bijvoorbeeld dat er meer gemeenten zijn die
denken dat arbeidsuitbuiting in de gemeente voorkomt, dan gemeenten die denken dat
seksuele uitbuiting in de gemeente voorkomt18. De gemeenten hebben dus ideeën over de mate waarin bepaalde vormen van mensenhandel
zich voordoen, maar het blijkt tegelijkertijd dat gemeenten veel moeite hebben met
het krijgen van zicht op de precieze aard en omvang van de verschillende vormen van
mensenhandel in de eigen gemeente, ook als ze daar zelf onderzoek naar hebben gedaan.
Een globaal inzicht in de aard en omvang van mensenhandel binnen een gemeente kan
helpen om bestuurlijke aandacht voor het onderwerp te krijgen en helpt om het beleid
en de aanpak gericht vorm te geven. CoMensha, de VNG en de Nationaal Rapporteur hebben
daarom gezamenlijk het initiatief genomen om gemeenten te ondersteunen bij het krijgen
van meer zicht op mensenhandel.

Uitwisseling kennis en ervaringen

Verschillende centrumgemeenten hebben tevens het initiatief genomen om op regionaal
niveau werkgroepen en overleggen te organiseren om de aanpak van mensenhandel, waar
wenselijk, regionaal vorm te geven. Daarnaast zijn er ook regio-overstijgende netwerkbijeenkomsten
georganiseerd die op specifieke thema’s zagen. Deze initiatieven hebben volgens gemeenten
een significante rol gespeeld in het vergroten van het bewustzijn over mensenhandel
en de verschillende vormen ervan.

In 2020 zal het Ministerie van JenV door blijven gaan met het aanmoedigen en faciliteren
van dergelijke bijeenkomsten. Aan het begin van 2020 zal het ministerie ook een netwerkbijeenkomst
organiseren voor alle partners van het programma. De bovengenoemde bijeenkomsten geven
gemeenten incidenteel de kans om kennis en ervaringen uit te wisselen. Gemeenten geven
aan dat op een meer structurele basis te willen en behoefte te hebben aan meer samenhang
tussen de regionale en nationale ketensamenwerking. JenV gaat in 2020 verkennen hoe
zij tegemoet kan komen aan deze behoefte.

Handvatten voor gemeentelijk beleid

Op basis van de signalen die de VNG en CoMensha hebben opgehaald bij de talrijke overleggen
waar zij aan hebben deelgenomen, werken zij samen met gemeenten aan het opstellen
van handvatten voor beleid. De handvatten bieden gemeenten informatie over mensenhandel,
zoals definities, verschijningsvormen en bestuurlijke instrumenten. Ook bieden zij
gemeenten een handreikingen over welke acties zij kunnen ondernemen als de gemeente
net begint met het opstarten van de aanpak van mensenhandel, maar ook als de gemeente
al een basis aanpak heeft en die verder wil intensiveren.

Op basis van een eerste verkenning zijn het Ministerie van JenV en de VNG tot de conclusie
gekomen dat in de handvatten ook een kader kan worden opgenomen waarmee gemeenten
kunnen bepalen wanneer de aanpak van mensenhandel goed belegd is, conform de door
uw Kamer ingediende motie19 hieromtrent. Voor het einde van het jaar willen het Ministerie JenV en VNG gezamenlijk
een expertsessie organiseren met gemeenten om het kader nader uit te werken.

Gemeenten kunnen verder ook bij het CCV en FairWork terecht voor ondersteuning bij
de gemeentelijke aanpak van mensenhandel. Het CCV heeft meerdere barrièremodellen
op het gebied van mensenhandel beschikbaar. Deze modellen worden in het komende jaar
doorontwikkeld om gemeenten nog meer handelingsperspectief te geven. Daarnaast werkt
het CCV momenteel aan de herinrichting van het overleg tussen de ketenregisseurs uit
het land.

Landelijk dekkend netwerk van zorgcoördinatie

Met middelen vanuit VWS en JenV ondersteunt CoMensha de regio’s bij het organiseren
van de functie van zorgcoördinator. De dekkingsgraad van zorgcoördinatie is volgens
CoMensha in 2019 verder omhooggegaan. Zorgcoördinatie is namelijk nu ook gerealiseerd
in provincie Flevoland, regio Gooi & Vechtstreek, Helmond e.o., Den Bosch e.o. en
Tilburg/Hart van Brabant. Wanneer je kijkt naar de centrumgemeenten Vrouwenopvang
is in 30 van de 35 centrumgemeenten inmiddels zorgcoördinatie geregeld. Dat is kortom
een dekkingsgraad van 85% van de centrumgemeenten.

Training van gemeentelijke professionals

In het programma is aangekondigd dat FairWork verschillende medewerkers van de RNI
gemeenten gaat trainen in het herkennen van signalen van mensenhandel. In totaal gaat
het om 18 trainingen, waarin gemeenteambtenaren leren welke signalen van mensenhandel
zij kunnen zien, hoe zij gepast door kunnen vragen bij een signaal en wat ze vervolgens
kunnen doen. Tot nu toe zijn er 13 trainingen gegeven aan onder andere toezichthouders,
medewerkers van het RNI-loket, sociale wijkteams en de Dienst Werk en Inkomen.

De overige trainingen zullen nog dit jaar plaatsvinden. De motivatie om bij te dragen
aan de aanpak van mensenhandel is groot. De deelnemers geven in de training vaak aan
met andere ogen naar signalen te gaan kijken. Cruciaal voor het slagen van een training
is de aanwezigheid van een duidelijke meldroute, zodat de uitvoerend ambtenaar de
aandachtfunctionaris mensenhandel binnen de gemeente goed weet te bereiken. Op dit
moment bestaan er nog grote verschillen tussen gemeente op dat vlak. FairWork organiseert
daarom in december 2019 een verdiepingsworkshop voor aandachtfunctionarissen mensenhandel
binnen gemeenten. De VNG en CoMensha besteden eveneens aandacht aan een effectieve
meldstructuur binnen gemeenten, en nemen adviezen daarvoor op in de handvatten voor
beleid.

Actielijn 5: Delen van kennis en informatie

Om mensenhandel adequaat te kunnen bestrijden, is het delen van kennis en informatie
van cruciaal belang. In het kader van het programma zijn het afgelopen jaar verschillende
stappen ondernomen om het delen van kennis en informatie te stimuleren dan wel te
faciliteren.

Informatiedeling in het mensenhandeldomein

Mensenhandel kan alleen bestreden worden als op alle niveaus en tussen alle partners
intensief wordt samengewerkt. Het delen van informatie is daarbij onontbeerlijk. Veel
partners ervaren echter belemmeringen bij het delen van informatie. Enerzijds heeft
dit te maken met beperkingen die vanuit privacywetgeving (de AVG) gelden, aangezien
voor het delen van bijzondere persoonsgegevens strenge regels gelden. Anderzijds heeft
dit ook vaak te maken met onduidelijkheid en angst over wat er wel en niet gedeeld
mag worden. In het kader van het programma is daarom een projectleider aangesteld
die heeft onderzocht op welke wijze en onder welke voorwaarden ketenpartners informatie
met elkaar kunnen delen.

Het afgelopen jaar heeft deze projectleider met vele verschillende ketenpartners gesprekken
gevoerd. Op basis van deze gesprekken heeft hij een overzicht gecreëerd van de werkprocessen
waarin ketenpartners informatie met elkaar willen delen. Het gaat daarbij om werkprocessen
als het melden van een signaal van mensenhandel bij een andere ketenpartner en casusoverleggen.

Op basis van deze gesprekken en de bestaande wet- en regelgeving zal de projectleider
op korte termijn een rapportage opleveren. Deze rapportage gaat over het gebruik van
persoonsgegevens op een wijze waarbij mensenhandel effectief wordt aangepakt en waarbij
de privacy van slachtoffers gerespecteerd wordt en voldaan wordt aan de regelgeving
over het verwerken van persoonsgegevens. Concreet betekent dit dat in de rapportage
beschreven wordt hoe de verschillende werkprocessen waarin informatiedeling een rol
speelt het beste ingericht kunnen worden zodat aan de privacywetgeving voldaan wordt.
De beschrijvingen van de werkprocessen bevatten concrete handreikingen en handelingsperspectieven
voor de betrokken partijen. Waar nodig worden in deze rapportage ook aanbevelingen
gedaan voor aanvullende wet- en/of regelgeving.

Tijdens het AO-mensenhandel en prostitutie van 3 juli 2019 heeft de Staatssecretaris
van JenV uw Kamer toegezegd om u per brief te informeren over de uitkomsten van de
analyse van de projectleider. Onder andere vanwege de complexiteit van het vraagstuk
heeft dit traject vertraging opgelopen. Zodra de resultaten hiervan bekend zijn zal
uw Kamer hierover nader geïnformeerd worden.

Zicht op aard en omvang

Al langere tijd bestaan er zorgen over het teruglopende zicht op aard en omvang van
mensenhandel. De Nationaal Rapporteur uitte hierover onlangs ook zijn zorgen in de
Slachtoffermonitor 2014–2018. Ook voor het monitoren van de effecten van het programma
is het van belang dat we voldoende zicht houden op de aard en omvang van mensenhandel.
Daarom zal het komende jaar een traject gestart worden waarin, in samenspraak met
wetenschappers en relevante stakeholders, per doelstelling uit het programma meetbare
indicatoren worden benoemd. Vervolgens zal onderzocht worden welke data beschikbaar,
dan wel nodig zijn om iets om over deze indicator te kunnen zeggen. Op basis van de
analyse zal bezien worden welke aanvullende stappen nodig zijn om de benodigde data
te ontsluiten.

Er zal een tweede schatting uitgevoerd worden naar het totaal aantal mogelijke slachtoffers
van mensenhandel. Om inzicht proberen te krijgen in de daadwerkelijke omvang van mensenhandel
hebben UNODC en de Nationaal Rapporteur, in samenwerking met een aantal Nederlandse
wetenschappers, in 2017 een eerste schatting gepubliceerd van het aantal mogelijke
slachtoffers van mensenhandel in Nederland. Op basis van een enkele schatting is het
echter moeilijk conclusies te trekken. Op basis van een tweede schatting wordt het
mogelijk om eventuele trends in het aantal mogelijke slachtoffers te ontwaren. De
tweede schatting zal gebaseerd zijn op de cijfers van de jaren 2016, 2017 en 2018.

Netwerkend leren

Het afgelopen jaar hebben talrijke grote en kleine netwerkbijeenkomsten plaatsgevonden
waarin professionals die zich bezighouden met de aanpak van mensenhandel bij elkaar
kwamen om hun kennis over mensenhandel verder te ontwikkelen dan wel best practices met elkaar te delen. Zo organiseerden verschillende leden van de Taskforce mensenhandel,
waaronder de gemeenten Rotterdam, Amsterdam, en Den Haag landelijke netwerkbijeenkomsten
over respectievelijk de gemeentelijke aanpak van mensenhandel en arbeidsuitbuiting,
criminele uitbuiting van jongeren en de seksuele uitbuiting van jongeren. Ook vonden
er vele regionale bijeenkomsten plaats, waaronder in Capelle a/d IJssel, Alkmaar,
Tilburg en Eindhoven. Daarnaast waren er verschillende NGO’s en sociale partners die
bijeenkomsten organiseerden, waaronder het Leger des Heils, het Rode Kruis, Koraal
en de FNV.

Bovenstaande betreft zeker geen limitatieve opsomming van partners die nog meer in
beweging zijn gekomen. Als kabinet zijn wij verheugd dat de oproep om netwerkbijeenkomsten
te organiseren een dergelijke opvolging heeft gekregen. We zijn er van overtuigd dat
al deze bijeenkomsten eraan hebben bijgedragen de kennis over mensenhandel bij professionals
te vergroten.

Tot slot

Mensenhandel is een veelkoppig monster dat zich op verschillende manieren manifesteert.
In de vorm van mannen en vrouwen die zich onder dwang moeten prostitueren, jongens
en meisjes die tegen hun wil de criminaliteit ingezogen worden en om mensen die onder
erbarmelijke omstandigheden moeten werken zonder fatsoenlijke betaling. Mensenhandel
is ver weg op andere continenten, én het is dichtbij.

Beleid binnen het mensenhandeldomein maak je niet alleen samen met alle genoemde organisaties,
maar vooral ook voor en met de betrokkenen. Omdat we nog te vaak over en te weinig
met de slachtoffers van mensenhandel spreken, is in het kader van het programma de
verhalenbundel Uitgebuit20 opgesteld. In deze bundel krijgen acht slachtoffers en vier ervaringsdeskundigen
een stem. Zij vertellen wat hen is overkomen en wat hen geholpen heeft om zich hieraan
te ontworstelen. Hun ervaringen en hun levensverhalen vormen bronnen van unieke kennis
en waardevolle informatie om te bepalen waaraan slachtoffers behoefte hebben.

De gebundelde verhalen en afbeeldingen laten op indringende wijze zien waarom het
zo belangrijk is dat wij ons gezamenlijk blijven inzetten om mensenhandel uit te bannen.
Om die reden is deze bundel ook als bijlage bij deze brief opgenomen. We verbinden
daaraan graag de oproep om bij het ontwikkelen van beleid in gesprek te gaan en blijven
met de betrokkenen zelf, de overlevers en de ervaringsdeskundigen.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, A. Broekers-Knol

De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, H.M. de Jonge

De Minister van Buitenlandse Zaken, S.A. Blok

De Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, S.A.M. Kaag

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, W. Koolmees

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, T. van Ark