Brief regering : Verzamelbrief personen- en familierecht

Nr. 90
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 26 maart 2024

Tijdens het commissiedebat op 3 april 2024 spreek ik voor het eerst met uw Kamer in
huidige samenstelling over het personen- en familierecht. Een terrein dat bestaat
uit diverse onderwerpen: geboorte en huwelijk, naamrecht, ouderschap en gezag en (echt)scheiding.
Dit zijn onderwerpen die ons in de kern van ons bestaan raken. Zo regelt het welke
naam wij (kunnen) dragen en hoe wij ons als personen en gezin juridisch tot elkaar
verhouden. Het is daarnaast een terrein dat vele ethische aspecten bevat en steeds
in ontwikkeling is.

Ter voorbereiding op dit debat stuur ik u een overzicht van recente ontwikkelingen
op de volgende terreinen:

1. Interlandelijke adoptie

2. Binnenlandse afstand en adoptie

3. Complexe scheidingen

4. Onevenwichtig procederende ouders binnen het familierecht

5. De ZBO-Evaluatie 2018–2022 van het Landelijk Bureau Inning Onderhoudsbijdragen

6. Beleidsreactie op de evaluatie Wet clausulering recht op contact of omgang na partnerdoding

7. Beleidsreactie op het Evaluatierapport voorlichtingstraject wet gezamenlijk gezag
door erkenning

8. Meerouderschap en meerpersoonsgezag

Tevens geef ik invulling aan een aantal toezeggingen die ik heb gedaan.

Als bijlage bij deze brief treft u een geactualiseerd overzicht aan van de voortgang
van het Wetgevingsprogramma personen- en familierecht. Het overzicht bevat telkens
de status of verwachte volgende stap en een aanduiding van de aanleiding voor het
wetgevingstraject, zoals coalitieakkoord, EU-verplichting, aangenomen motie of toezegging
aan het parlement.

Verder treft u als bijlage aan het Evaluatierapport voorlichtingstraject wet gezamenlijk
gezag door erkenning van het adviesbureau Andersson Elffers Felix (hierna: AEF).

1. Interlandelijke adoptie

In oktober 2023 heb ik uw Kamer voor het laatst geïnformeerd over de uitvoering van
de maatregelen om het systeem van interlandelijke adoptie aan te scherpen.1 Graag informeer ik uw Kamer met deze brief over laatste ontwikkelingen ten aanzien
van de opbouw van de centrale bemiddelingsorganisatie voor interlandelijke adoptie
en van het bewaren van adoptiedossiers.

Opbouw centrale bemiddelingsorganisatie

Zoals besproken met uw Kamer wordt er één centrale bemiddelingsorganisatie voor interlandelijke
adoptie opgericht. Recent heb ik uw Kamer en ook de Eerste Kamer geïnformeerd over
het voorgenomen besluit om daartoe de stichting Interlandelijke Adoptiebemiddeling
Nederland (hierna: IAN) op te richten. Hierbij volg ik de procedure die is voorgeschreven
in het Beleidskader voor betrokkenheid van de Rijksoverheid bij de oprichting van
stichtingen.2 Deze stichting komt in de plaats van de vier huidige bemiddelende organisaties. Door
deze werkzaamheden op één plek te beleggen, extra eisen te stellen aan de organisatie
en het gezag en toezicht op de hele adoptieketen te versterken wordt een verbeterslag
gemaakt in het systeem. De vormgeving van een centrale bemiddelingsorganisatie betreft
een van de getroffen maatregelen in navolging van de uitkomsten van het rapport van
de commissie Joustra. Vanuit het doel om in een strikter systeem de kans op misstanden
zoveel mogelijk te verkleinen en daarmee de belangen van kinderen bij interlandelijke
adoptieprocedures nog beter te beschermen.3

Zodra de genoemde procedure is doorlopen, kan de stichting volgtijdelijk formeel worden
opgericht, de organisatie worden ingericht en worden gestart met voorbereidende werkzaamheden
voor de bemiddeling in de acht daarvoor geselecteerde landen. Dit proces loopt parallel
aan de afbouw van de huidige vier bemiddelende organisaties. Dit is een complex proces,
mede omdat gedurende de transitie de al in gang gezette bemiddelingen doorlopen en
ten aanzien van elk land aparte afspraken nodig zijn met de huidige vergunninghouder
om de transitie zorgvuldig te laten verlopen. De afronding van de transitie is voorzien
op uiterlijk 18 december 2025. Om dit proces in goede banen te leiden heb ik besloten
een programmamanager transitie interlandelijke adoptie aan te stellen. Het transitieplan
dat AEF heeft opgeleverd en ik bij mijn vorige brief met uw Kamer heb gedeeld, biedt
inzicht in de transitieopgave en vormt de basis voor het verdere gesprek met de betrokken
partijen.4

Dossiers interlandelijke adoptie

Ook in het kader van de transformatie van het systeem voor interlandelijke adoptie
speelt de vraag waar adoptiedossiers het beste kunnen worden bewaard. Daarbij is specifiek
aandacht voor de dossiers die op dit moment worden beheerd door de vergunninghouders,
aangezien deze organisaties met de komst van één centrale bemiddelingsorganisatie
worden afgebouwd. In vervolg op het transitieplan dat ik in oktober 2023 met uw Kamer
heb gedeeld5, ben ik op dit moment in overleg met de verschillende ketenpartners om te verkennen
of dossiers rondom interlandelijke adoptie ook bij het Nationaal Archief (hierna:
NA) kunnen worden ondergebracht. Het archiveren bij het NA vergroot niet alleen de
vindbaarheid als ook de eenduidigheid rond het inzagebeleid. Dit is een proces dat
ik in samenhang met de dossiers voor binnenlandse afstand en adoptie oppak. Dit vraagt
om zorgvuldigheid, vanwege de waarde die adoptiedossiers hebben voor de betrokken
geadopteerden. Ik word met regelmaat benaderd door interlandelijk geadopteerden die
problemen ervaren bij het vinden of inzien van hun dossier of zorgen hebben over de
mogelijke overdracht van het adoptiedossier. Ik neem deze signalen serieus en betrek
deze ook bij de verdere uitwerking van de transitie en de nieuwe adoptiewet die op
dit moment in voorbereiding is. Hierover overleg ik zowel met (belangenorganisaties
voor) interlandelijk geadopteerden als met de partners in de adoptieketen. Ik houd
uw Kamer op de hoogte van de voortgang hiervan.

2. Binnenlandse afstand en adoptie

Bij de voortgangsbrief van 2 november 2022 heb ik u geïnformeerd over relevante ontwikkelingen
op het terrein binnenlandse afstand en adoptie.6 Hierna bericht ik u onder meer over:

− de voortgang van de Commissie Binnenlandse Afstand en Adoptie;

− de status van het traject van een steun- en ontwikkelcentrum;

− het verbeteren van de toegankelijkheid, transparantie en behoud van dossiers, en;

− de overbrenging van de dossiers van de Raad voor de Kinderbescherming (hierna: RvdK)
naar het NA.

Voordat ik hiertoe over ga, doe ik graag de volgende toezegging gestand. In het debat
van 16 juni 2022 is aan uw Kamer toegezegd om nog een keer in gesprek te gaan met
betrokkenen – zoals de Stichting Verleden in Zicht en Stichting De Nederlandse Afstandsmoeder
– over de aansprakelijkstelling vanwege onrechtmatige verwerkingen van persoonsgegevens.
Dit in de context van het aanmeldpunt voor het Verwey-Jonker onderzoek naar Binnenlandse
afstand en adoptie 1956–1984.7 De afgelopen periode is meerdere malen met de belangenbehartigers gesproken over
hun schadeclaim. Deze gesprekken hebben niet geleid tot een herziening van mijn eerdere
standpunt dat het verzoek tot toekennen van een schadevergoeding niet kan worden ingewilligd.
Een belangrijk (juridisch) argument voor de afwijzing van de schadeclaim is gelegen
in de niet-ontvankelijkheid van de claim aangezien de belangenbehartigers niet kunnen aantonen dat zij handelen
namens de betrokkenen die destijds hebben meegewerkt aan het onderzoek. Bovendien
kan niet zonder meer worden aangenomen dat de betrokkenen daadwerkelijk schade hebben
ondervonden als gevolg van het datalek. Nu het onderzoek door Verwey-Jonker is stopgezet
en alle persoonsgegevens zijn vernietigd, kan ook niet meer worden achterhaald wie
zich destijds bij het aanmeldpunt heeft aangemeld. Eén en ander maakt het onmogelijk
om het verzoek tot schadevergoeding in te willigen.

Commissie Binnenlandse Afstand en Adoptie

De Commissie Onderzoek naar binnenlandse afstand en adoptie in de periode 1956–1984
(hierna: de commissie) doet momenteel onafhankelijk onderzoek naar de geschiedenis
van binnenlandse afstand en adoptie in Nederland, inclusief de rol die de overheid
daarbij heeft gespeeld. Het gaat daarbij om onderzoek naar de (ervaren) praktijk,
de rol van de verschillende betrokkenen, en de sociale, culturele en maatschappelijk
context. De commissie is op 1 oktober 2022 geïnstalleerd en zou volgens de planning
vóór 1 oktober 2024 haar opdracht afronden. De commissie heeft aangegeven zeer zorgvuldig
te werk te willen gaan en meer tijd nodig te hebben voor het afronden van de deelonderzoeken.
Daarbij worden drie hoofdlijnen onderscheiden:

− Het Internationaal Instituut voor Sociale Geschiedenis doet historisch bronnenonderzoek
naar binnenlandse afstand en adoptie in verschillende archieven verspreid over Nederland;

− Het kennisinstituut voor emancipatie en vrouwengeschiedenis, Atria, doet onderzoek
naar de ervaringen van mensen die een kind afstonden, mensen die als kind zijn afgestaan,
mensen die een afgestaan kind grootbrachten en naasten van al deze mensen.

− De Universiteit van Maastricht onderzoekt de hedendaagse perspectieven met betrekking
tot binnenlandse afstand en adoptie. De onderzoekers brengen in kaart hoe mensen die
te maken kregen met binnenlandse afstand en adoptie, aankijken tegen de omgang met
deze geschiedenis.

De verwachting is nu dat het integrale onderzoekrapport van de commissie niet eerder
dan in het voorjaar van 2025 kan worden afgerond. De belanghebbenden en andere betrokkenen
worden onder meer via een nieuwsbulletin van de commissie geïnformeerd over de voortgang
van het onderzoek.

Traject steun- en ontwikkelcentrum

In het licht van het opschuiven van de einddatum van oplevering van het hiervoor genoemde
onderzoek van de commissie is op verzoek van de commissie besloten om het traject
van het steun- en ontwikkelcentrum tot die tijd aan te houden. De reden hiervoor is
om elk risico op beïnvloeding van het onderzoek van de commissie te voorkomen. Het
is wenselijk de aanbevelingen van de commissie over ondersteuningsvoorzieningen af
te wachten en niet vooruitlopend daarop al stappen te zetten.

Verbeteren toegankelijkheid, transparantie en behoud dossiers

Dossiers met betrekking tot binnenlandse afstand- en adoptie worden op verschillende
plekken bewaard bij overheidsorganisaties en bij private instellingen. Voor deze bewaarplaatsen
gelden verschillende juridische kaders die mede bepalen welk inzagebeleid van toepassing
is. De verscheidenheid van bewaarplaatsen en inzagebeleid wordt door belanghebbenden
als beperkend en hinderlijk ervaren. Ik heb daarom een project geïnitieerd om de vindbaarheid,
toegankelijkheid en het behoud van de binnenlandse afstand- en adoptiedossiers te
verbeteren door deze zoveel mogelijk op één plek te archiveren. Hierover ben ik in
gesprek met het NA.

In afstemming met private instellingen waaronder Stichting Fiom wordt verkend hoe
de binnenlandse afstand- en adoptiedossiers voor belanghebbenden beter vindbaar, toegankelijk
en behouden kunnen worden. Aangezien private instellingen niet onder de verantwoordelijkheid
van de Rijksoverheid vallen – en de Archiefwet niet van toepassing is – is hun medewerking
hieraan op basis van vrijwilligheid. Voor die gevallen waarbij archivering bij het
NA niet aan de orde is, wordt ingezet op het opstellen van een bronnenoverzicht van
de bewaarplaatsen.

Overbrenging dossiers Raad voor de Kinderbescherming

Zoals ik bij brief van 20 oktober 2023 aan uw Kamer heb gemeld, zijn er de afgelopen
periode nadere afspraken gemaakt over het overbrengen van de dossiers van de RvdK
naar het NA in het kader van de Archiefwet.8 Dit proces loopt voorspoedig. De ca. 15.000 afstands- en adoptiedossiers van 1956
tot en met 1969 worden binnenkort overgebracht naar het NA en zijn volgens planning
vanaf medio juni 2024 opvraagbaar voor belanghebbenden. Ten behoeve van het overbrengen
van de dossiers vanaf 1970 wordt een plan van aanpak opgesteld. Ik streef ernaar om
de overbrenging van deze resterende dossiers zo spoedig mogelijk te realiseren.

3. Complexe scheidingen

Het komt nog te vaak voor dat kinderen last hebben van de negatieve effecten van de
scheiding van hun ouders, er soms zelfs helemaal geen contact meer is met één van
de ouders, en/of dat er een kinderbeschermingsmaatregel wordt opgelegd. Samen met
de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: VWS) streef ik
ernaar ouders en kinderen beter te kunnen ondersteunen tijdens het moeilijke proces
van een scheiding. Opdat ouders er in het belang van het kind tijdig uitkomen met
elkaar en dat professionals weten hoe op een goede manier om te gaan met scheidingssituaties.

Er is de afgelopen jaren veel bereikt en ontwikkeld aan specifieke deskundigheid en
er lopen vele initiatieven in verschillende regio’s in Nederland die onder meer zijn
voortgekomen uit het programma Scheiden zonder Schade.9

Nu is het tijd om de geleerde lessen breed te trekken en te ontsluiten in samenwerking
met de voornaamste betrokken partners op scheidingsterrein, zoals onder meer vertegenwoordigers
van organisaties in de jeugdbescherming, betrokken gemeenten, de RvdK, advocaten en
rechters.

Samen met deze partners willen we meer vanuit centrale regie inzetten op wat er in
het land loopt aan initiatieven op scheidingsterrein, zoals ook toegezegd tijdens
het debat over de Hervormingsagenda Jeugd van 27 juni 2023.

Hieronder ga ik nader in op de wijze waarop we hieraan invulling geven. Hierbij richten
we ons op twee actielijnen die ik hieronder nader toelicht:

A.

Ontwikkelde specifieke deskundigheid en informatie breder in het land ontsluiten voor
ouders en professionals;

B.

Het zorgdragen dat juridische scheidingsprocedures zo kindvriendelijk en de-escalerend
mogelijk kunnen worden doorlopen.

Actielijn A: De ontwikkelde specifieke deskundigheid en informatie breder in het land
ontsluiten

Gerichte hulp en ondersteuning, zoals de afgelopen jaren is ontwikkeld, ziet op de-escaleren
en dejuridiseren in een zo vroeg mogelijk stadium van het scheidingsproces. Vorig
jaar april is al het centrale DigiPlein op de website uitelkaarmetkinderen.nl gelanceerd.
Hierop is neutrale en betrouwbare informatie te raadplegen over hoe je op een goede
manier uit elkaar gaat met kinderen. Ook is er een gerichte scheidingsaanpak ontwikkeld,
met de inzet van gezinsvertegenwoordigers en indien nodig een scheidingsadviesteam.
Deze aanpak wordt op dit moment onder de noemer van «een goed begin» uitgevoerd en
wetenschappelijk onderzocht in de regio Haaglanden door TNO.10. Ook zijn er verschillende lokale initiatieven op scheidingsterrein, zoals bijvoorbeeld
in proeftuinen van het programma Toekomstscenario kind- en gezinsbescherming. Ook
daar wordt geëxperimenteerd met gerichte scheidingsexpertise in het vrijwillig kader
en het effectiever inrichten van de samenwerking rond complexe scheidingen.

Om te voorkomen dat het wiel steeds opnieuw moet worden uitgevonden, willen we instanties
en gemeenten ondersteunen door specifieke deskundigheid en ondersteuning breder in
het land te ontsluiten voor ouders en professionals. Zodat deze gezinnen vroegtijdig
de weg kan worden gewezen en waar nodig gericht kunnen worden geholpen dichtbij. Het
is daarbij aan iedere instantie of gemeente zelf op welke wijze zij hier invulling
aan willen geven rekening houdend met de bredere lokale opgaven die spelen rondom
kwetsbare gezinnen, in het bijzonder met betrekking tot het voorkomen van jeugdproblematiek.

Recent hebben we een begeleidingscommissie ingericht waar betrokken partners op het
thema scheidingsproblematiek aan deelnemen, waaronder Gemeenten, Jeugdzorg Nederland,
het Nederlands Jeugdinstituut, Villa Pinedo, Veilig Thuis en Associatie Wijkteams
en de RvdK.11 Deze begeleidingscommissie zorgt voor overzicht op de ontwikkelingen en initiatieven
in het land op scheidingsterrein, vervult een rol om al tijdens de looptijd van initiatieven
hier lessen en lering uit te trekken en dit breder in het land te ontsluiten. Zo worden
er doorlopend kennissessies georganiseerd, zoals bijvoorbeeld op het online kennisplatform
«Scheiden zonder Schade» op 1sociaaldomein.nl met meer dan 1.200 aangesloten professionals.
Ook worden er door de specialisten uit het scheidingsadviesteam inspiratiesessies
en trainingen aangeboden voor professionals over hoe om te gaan met ouders in scheiding.

Uiteindelijk is onze inzet dat deze specifieke deskundigheid en kennis structureel
binnen handbereik is voor professionals en hen handvatten te bieden om ouders in scheiding
te ondersteunen. Daarom wordt ook verbinding gelegd met het programma Toekomstscenario
kind- en gezinsbescherming. Binnen het programma wordt gewerkt aan een integrale manier
van systeem- en mensgericht werken. Daarbij kan het ook gaan om een gezin in een complexe
scheiding. De kennis, ervaringen en ontwikkelde deskundigheid en ondersteuning willen
we meenemen in instrumenten zoals bijvoorbeeld het gezamenlijk handelingskader dat
wordt ontwikkeld bedoeld om alle professionals rondom een gezin eenzelfde handelingsperspectief
te bieden.

Komende tijd zullen we in overleg met het programma afspraken maken over deze kennisdeling.
Daarnaast blijven we ook aansluiten bij de brede ontwikkelingen om het jeugdstelsel
te verbeteren, zoals afgesproken in de Hervormingsagenda Jeugd.

Actielijn B: Kindvriendelijke scheidingsprocedures

Voor ouders waarbij het ondanks hulp en ondersteuning niet lukt om na een scheiding
in onderling overleg tot afspraken te komen, is de stap naar de familierechter nodig.
Als ouders in juridische procedures terecht komen, is het van belang de ruzies en
juridische strijd zoveel mogelijk te beperken, om schadelijke gevolgen bij kinderen,
of zelfs contactverlies tussen ouder en kind te voorkomen. Voor kinderen waarvan de
ouders in een juridische procedure zitten wil ik ervoor zorgen dat zij zo kindvriendelijk
mogelijk en op een manier die past bij hun leeftijd worden betrokken.

Hierover heb ik een juridische projectgroep «kindvriendelijke scheidingsprocedures»
ingericht, met daarin betrokken partners, waaronder de rechtspraak, de advocatuur,
de RvdK en Villa Pinedo voor het kindperspectief. De kick-off van de projectgroep
heeft in februari van dit jaar plaatsgevonden. In de juridische projectgroep zal ik
mij eerst gaan richten op meer grip en overzicht van de al lopende juridische initiatieven
in het land, en gaan inventariseren waar mogelijkheden voor verbetering liggen en
wat daarvoor nodig is. De projectgroep zal vervolgens toewerken naar een advies over
op welke manieren scheidingsprocedures nog kindvriendelijke ingericht kunnen worden.
Hierbij betrek ik ook de uitkomsten van het rapport van het Wetenschappelijk Onderzoek-
en Datacentrum (hierna: WODC) naar de inzet van rechterlijke instrumenten bij omgangsproblematiek
en contactverlies, zoals ik heb aangegeven in mijn beleidsreactie hierop.12 Ook kijk ik daarbij naar de raakvlakken met de aanbevelingen van de adviescommissie
Rechtsbescherming en Rechtsstatelijkheid om het recht op informatie en participatie
voor kinderen (en ouders) in juridische procedures beter te waarborgen.13 Het streven is om het advies voor de zomer van 2025 op te leveren, op het moment
dat ook de resultaten van de onderzochte scheidingsaanpak in «Een goed begin» worden
verwacht.

Een aantal lopende initiatieven richten zich al op het belang van het kind in juridische
scheidingsprocedures. Hierna noem ik kort een aantal hiervan:

− Bij de rechtbank Den Haag en de rechtbank Oost-Brabant loopt de «procedure gezamenlijke
toegang ouders» waarbij een meer samenwerkende vorm tussen de ouders (in plaats van
tegenover elkaar), kortere termijnen en snelheid centraal staan. Ook wordt er meer
tijd uitgetrokken voor het kindgesprek met de rechter en wordt er gestimuleerd dat
het kind hier een steunfiguur mee naar toe kan nemen.

− In de regio Hart van Brabant voert de gezinsadvocaat, een duo van een advocaat en
een gedragswetenschapper, regie over het scheidingsproces en de gehele route van zorg
en recht. De overkoepelende eindevaluatie van het WODC waaronder de gezinsadvocaat
wordt voor de zomer verwacht.

− Ook is er op het terrein van juridische procedures ook het uniform hulpaanbod: hulpverlening
waarnaar de rechter kan verwijzen in scheidingsprocedures. De Staatssecretaris van
VWS en ik ondersteunen hiermee rechtbanken en gemeenten, onder meer met de handreiking
uniform hulpaanbod in scheidingsprocedures. Hierdoor wordt de samenwerking tussen
rechtbank en gemeenten versterkt en kunnen er samenwerkingsafspraken in de regio worden
gemaakt ter verbetering van passende hulp.14

Daarnaast lopen er, in navolging van de motie Ceder15, pilots om te onderzoeken of onnodige inzet van kinderbeschermingsmaatregelen voorkomen
kan worden. De Raad van de Kinderbescherming (hierna: RvdK) is vorig jaar een tweetal
pilots gestart:

− Bij drie Rechtbanken hebben raadsmedewerkers bij gezag- en omgangszaken ter zitting
bemiddelingsgesprekken gevoerd met ouders.16 Om op dat bepalende moment met ouders nog tot een oplossing te komen waardoor een
raadsonderzoek niet nodig is. Binnen deze pilot zijn er inmiddels 29 zaken behandeld.
De pilot is in een afrondende fase. De RvdK is momenteel bezig met een voorstel om
vervolg te kunnen geven aan deze interventie, aangezien de eerste ervaringen positief
zijn.

− Daarnaast zet de RvdK een nieuw triage-instrument in bij de Jeugdbeschermingstafels
in Utrecht en Eindhoven, om gerichter te kunnen beoordelen of de problemen ook buiten
de Jeugdbescherming kunnen worden opgelost. Deze pilot loopt tot in mei van dit jaar.
De eerste resultaten worden voor de zomer van 2024 verwacht en zullen ook worden betrokken
bij de monitoring van het programma Toekomstscenario kind- en gezinsbescherming. Hierna
wordt ook voor deze interventie bezien of, en hoe hieraan vervolg kan worden gegeven.

Tot slot

Tot slot vraagt bovengenoemde inzet ook om regie op bestuurlijke niveau. We zijn voornemens
een stuurgroep in te richten, die toeziet op de uitvoering van beide actielijnen.
De stuurgroep bewaakt de inhoudelijke samenhang en de voortgang en ziet toe op het
gewenste landelijke vervolg. Ook kan deze stuurgroep waar nodig verbinding faciliteren
met de andere aanpalende beleidsterreinen en -opgaven. We houden uw Kamer op de hoogte
over de verdere voortgang.

4. Onevenwichtig procederende ouders binnen het familierecht

Tijdens de plenaire behandeling van het wetsvoorstel gezamenlijk gezag door erkenning
zijn er vragen gesteld over het probleem rondom de ongelijkheid van procederende partijen.17 In de Kamerbrief Schadelijke Praktijken18 heb ik aangegeven uw Kamer in het voorjaar 2024 te zullen informeren over de wijze
waarop de financiële ongelijkheid bij gesubsidieerde rechtsbijstand en de ongewenste
belemmeringen worden opgepakt. Hierna ga ik hierop in.

Indien partijen procederen over geschillen komt het voor dat één van hen procedeert
met een advocaat die op basis van gesubsidieerde rechtsbijstand wordt betaald, terwijl
de ander zelf de kosten van de advocaat moet betalen. Dit zorgt voor een (financiële)
ongelijkheid tussen procespartijen. Gesubsidieerde rechtsbijstand mag niet dienen
als een onnodige escalatie van strijd in scheidingsprocedures. Daarom heb ik over
deze kwestie gesproken met de Nederlandse Orde van Advocaten, de Raad voor Rechtsbijstand
en de Rechtspraak. Uit deze gesprekken is gebleken dat het niet mogelijk is om op
basis van afgegeven toevoegingen of gevoerde procedures conclusies te trekken over
welke procedures noodzakelijk zijn en welke als onnodige escalatie van de strijd worden
ingezet. Deze kwestie is binnen het familierecht te complex voor dergelijke generalisaties.
Er bestaat geen vast aantal procedures dat noodzakelijk is voor het afhandelen van
een echtscheiding. Als gevolg hiervan zullen eventuele maatregelen vrijwel altijd
leiden tot belemmeringen in de toegang tot de rechter.

Om zoveel mogelijk te voorkomen dat een partij, die herhaaldelijk blijft procederen,
de andere partij financieel klem zet, zijn er wel verschillende maatregelen die ingezet
kunnen worden. Deze omvatten onder meer het opleggen van een proceskostenveroordeling
door de rechter, waarbij de partij die herhaaldelijk procedeert de kosten van de andere
partij moet dragen. Daarnaast schrijven de huidige Gedragsregels advocatuur, opgesteld
door de Nederlandse Orde van Advocaten, voor dat advocaten moeten streven naar een
doelmatige behandeling van de zaak en rekening moeten houden met het vermijden van
onnodige kosten voor de wederpartij of andere betrokkenen.

5. ZBO-Evaluatie 2018-2022 van het Landelijk Bureau Inning Onderhoudsbijdragen

Op 12 februari 2024 heb ik uw Kamer de vijfjarige evaluatie van het LBIO gestuurd.
De evaluatie ging over de doelmatigheid en de doeltreffendheid van de taakuitvoering
van het LBIO over de periode 2018 tot en met 2022. Het LBIO voert inningstaken uit
op het gebied van onderhoudsbijdragen voor zowel partner- als kinderalimentatie. De
evaluatie is uitgevoerd door Significant Public (hierna: Significant).Ik wil mijn
dank en waardering uitspreken naar Significant en het LBIO voor de goede samenwerking
gedurende de evaluatie.

De uitkomsten van het evaluatieonderzoek laten zien dat het LBIO de wettelijke taakopdracht
doelgericht en doelmatig uitvoert. Uit de evaluatie blijkt dat het LBIO erin is geslaagd
om een passende balans te vinden tussen efficiënte, effectieve en klantvriendelijke
taakuitvoering tegen zo laag mogelijke kosten, waarbij maatschappelijk verantwoord
en duurzaam incasseren een centrale rol speelt.

De bevindingen in het evaluatierapport zijn vooral positief. In het evaluatierapport
worden drie aanbevelingen ter verbetering gedaan:

1. Naast de wettelijke taak voert het LBIO al meer dan dertien jaar alimentatieberekeningen
uit. Deze dienstverlening wordt door alle stakeholders als wenselijk ervaren. Significant
adviseert voor deze dienstverlening een algemene maatregel van bestuur op te stellen
en een kostendekkend tarief vast te stellen.

2. Het LBIO heeft de afgelopen jaren grote stappen gezet in verbetering van communicatie
en klachtbehandeling en ook in 2023 mooie resultaten behaald. Geadviseerd wordt om
de ingezette beweging om het aantal klachten verder te reduceren voort te zetten.

3. Significant adviseert de goede samenwerking tussen het Ministerie van JenV en LBIO
te benutten om samen met ketenpartijen bekende hardvochtigheden voortkomend uit wetgeving
aan te pakken, waaronder specifiek het aanpassen van alimentatie bij gewijzigde omstandigheden.
Het samen blijven agenderen van maatschappelijke ontwikkelingen versterkt de maatschappelijke
effectiviteit van het LBIO.

Hierna ga ik in op de wijze waarop ik opvolging geeft aan deze aanbevelingen.

Aanbeveling 1: Alimentatieberekeningen

In 75% van de gevallen lukt het de medewerkers van het LBIO om de betalingen weer
op gang te krijgen zonder een incassotraject te starten. Eén van de interventiemethodes
die de medewerkers hiervoor inzetten is om met toestemming van de alimentatiegerechtigde
en alimentatieplichtige voor het maken van een alimentatieberekening. Aan de hand
van die berekening kan tussen partijen het gesprek gevoerd worden en wordt veelal
voorkomen dat partijen een procedure starten. Dat is een goede ontwikkeling. Op deze
dienstverlening is door alle stakeholders positief gereageerd. De meerwaarde van deze
werkzaamheden is voor mij dan ook duidelijk. Ik ga de benodigde werkzaamheden in gang
zetten voor het vaststellen van een kostendekkend tarief en zal in een grondslag voor
het maken van alimentatieberekeningen in de regelgeving voorzien.

Aanbeveling 2: Klachtafhandeling

De Nationale ombudsman heeft in 2019 naar aanleiding van signalen een onderzoek gedaan
naar de klachtafhandeling van het LBIO. In 2020 heeft de Nationale ombudsman een zestal
aanbevelingen gedaan om de klachtafhandeling bij het LBIO te verbeteren. Het LBIO
is met deze aanbevelingen aan de slag gegaan. Het LBIO heeft grote stappen gezet bij
de afwikkeling van de klachten. Uit het evaluatierapport blijkt dat alimentatiegerechtigden
over het algemeen tevreden zijn over de dienstverlening van het LBIO. De Nationale
ombudsman heeft in 2022 het LBIO dan ook geprezen voor de waargenomen positieve veranderingen
op het gebied van de klachtenprocedure en klantcommunicatie. Het aantal klachten is
in 2023 afgenomen. Door het LBIO is aangegeven dat het deze werkwijze voort zal zetten.

Aanbeveling 3: Knelpunten en maatschappelijke ontwikkelingen

Als derde aanbeveling wordt geadviseerd om de goede samenwerking tussen het ministerie
en het LBIO te blijven benutten om knelpunten aan te pakken en maatschappelijke ontwikkelingen
te agenderen. Deze aanbeveling pak ik graag op. Onder andere door met het LBIO en
de ketenpartners te verkennen welke oplossingen mogelijk zijn ingeval er een aanzienlijke
daling ontstaat in het inkomen van de alimentatieplichtige. Ook volg ik met belangstelling
de recent gestarte pilot van het LBIO «Hulp zonder rechterlijke uitspraak». Onderhoudsgerechtigden
die wel recht hebben op alimentatie, maar niet beschikken over een rechtelijke beslissing
kunnen zich in deze pilot toch tot het LBIO wenden om te bezien of door bemiddeling
van het LBIO de betalingen op gang gebracht kunnen worden.

6. Beleidsreactie Evaluatie Wet clausulering recht op contact of omgang na partnerdoding

Begin dit jaar heb ik uw Kamer toegezegd inhoudelijk te zullen reageren op het WODC-rapport
Evaluatie Wet clausuleren recht op contact of omgang na partnerdoding.19 Met deze beleidsreactie kom ik mijn toezegging na.

Vooropgesteld mag duidelijk zijn dat een situatie waarin de ene ouder de andere ouder
doodt, voor alle betrokkenen en vooral voor de kinderen een zeer traumatische ervaring
is. Ik ben de onderzoekers dan ook erkentelijk voor een gedegen onderzoek naar de
toepassing van de wet binnen zo’n gevoelig terrein.

Het recht op contact of omgang20 van kind en ouder is een fundamenteel recht van zowel het kind als de ouder. Om te
voorkomen dat kinderen ongewenste druk ervaren om contact of omgang te hebben met
de ouder, is met ingang van 1 januari 2018 de Wet clausuleren recht op contact of
omgang na partnerdoding ingevoerd. De wet bepaalt dat in geval van (vermoedelijke)
partnerdoding de kinderrechter altijd oordeelt of contact of omgang in het belang
is van het kind. De kinderrechter doet dit op basis van een verzoek van de RvdK. Daarnaast
voorziet de wet in de verplichte benoeming van een bijzondere curator om het kind
te vertegenwoordigen wanneer de RvdK na partnerdoding verzoekt om een omgangsregeling
of het ontzeggen van omgang.

Opvolging Handelingsprotocol in de praktijk

In lijn met de wetswijziging is een «Handelingsprotocol gezag, omgang en hulp na partnerdoding
waarbij minderjarige kinderen zijn betrokken» opgesteld. In dit protocol zijn de stappen
beschreven die volgens de gewijzigde wet na incidenten van (vermoedelijke) partnerdoding
moeten worden gezet.

Op grond van de evaluatie kan worden aangenomen dat de eerste stappen van het handelingsprotocol
worden opgevolgd. Het gaat dan onder meer om de politiemelding bij Veilig Thuis, de
Veilig Thuis-melding bij de RvdK, het verzoek om een voorlopige voorziening of een
voorlopige ondertoezichtstelling en de gerechtelijke beschikking hierover. Ook het
gezags- en omgangsonderzoek door de RvdK wordt vrijwel altijd binnen de wettelijke
termijn van twaalf weken afgerond. In verreweg de meeste gevallen verzoekt de RvdK
op basis van dit onderzoek om een beëindiging van het gezag van de (gedetineerde)
ouder, en wordt hiermee door de kinderrechter ook ingestemd.

Op andere onderdelen wijkt de praktijk af van het protocol. Niet in ieder geval wordt
een bijzondere curator benoemd. Ook wordt Slachtofferhulp Nederland niet altijd betrokken
door de gecertificeerde instelling (hierna: GI), noch wordt binnen zeven dagen een
psychotraumacentrum geconsulteerd. De RvdK beoogt het aantal betrokken personen voor
het kind te beperken door geen hulpverleners op te dringen.

Voorts komt uit de evaluatie naar voren dat de RvdK in zijn omgangsverzoeken niet
altijd kiest voor een omgangsregeling, dan wel een ontzegging, waarbij de duur wordt
vermeld. De RvdK kiest er regelmatig voor om (nog) geen omgangsregeling te verzoeken,
en de inschatting en de besluiten hierover bij de GI te laten. Als verklaring hiervoor
wordt in het rapport genoemd de constatering dat nog te veel onduidelijkheid is over
de situatie waarin de betrokkenen, waaronder de kinderen, zich begeven om een concreet
verzoek tot een omgangsregeling te doen.

Belang van het kind

De onderzoekers constateren dat bij de RvdK de nadruk op de ontwikkeling van het kind
duidelijk naar voren komt zowel in de wijze waarop de RvdK haar onderzoek inricht
als in de manier waarop zij hun verzoeken inzake gezag en omgang onderbouwen.

Het onderzoek laat zien dat het proces dat wordt doorlopen om al dan niet tot een
omgangsregeling te komen, de zorgvuldigheid en transparantie van de totstandkoming
daarvan bevordert. Dat is uiteraard in het belang van het kind. Het laat ook zien
dat daar waar betrokken professionals van mening zijn dat meer ruimte nodig is dan
de wet in strikte zin toelaat, zij die ruimte ook nemen, vanuit overwegingen omtrent
het belang van het kind. Dat belang staat dus duidelijk voorop in het handelen, aldus
de onderzoekers.

Het onderzoek toont duidelijk het belang aan van maatwerk in de precaire situatie
van partnerdoding waarbij kinderen zijn betrokken. Hoewel de RvdK duidelijk het belang
van de kinderen voor ogen heeft, is niet altijd duidelijk wie het belang van de kinderen
vertegenwoordigt. Dit geldt te meer omdat niet in elk geval een bijzondere curator
wordt benoemd. Voorts blijkt uit het onderzoek dat door de RvdK regelmatig niet zelf
met de kinderen wordt gesproken. Deze contacten worden volgens de RvdK bewust bij
de jeugdbeschermer gelaten, om het kind zo min mogelijk te belasten met verschillende
gesprekspartners. De onderzoekers vinden het belangrijk stil te staan bij de manier
waarop minderjarige kinderen worden betrokken in het hele proces waarop de wet betrekking
heeft.

Onnodige juridificering

Daarnaast is gekeken of er ongewenste neveneffecten zijn geweest van de wetswijziging,
waaronder onnodige juridificering. Geconstateerd wordt dat de verplichte gezags- en
omgangsprocedure bij de rechtbank leidt tot juridificering: de procedure móet immers
plaatsvinden. Deze juridificering wordt over het algemeen echter niet onnodig bevonden
door de geïnterviewde professionals. Professionals zien wel degelijk meerwaarde in
de verplichte tussenkomst van de kinderrechter, onder meer als het gaat om de juridische
toetsing van ingrijpende beslissingen inzake omgang, en de vastlegging van bindende
afspraken, waarop kan worden teruggegrepen als er later in een casus onrust ontstaat.

Opvolging evaluatieonderzoek

Het is belangrijk te kunnen constateren dat de wet heeft bijgedragen aan een zorgvuldige
procedure rondom een zo ingrijpend en gevoelig thema als omgang tussen ouder en kind
na partnerdoding door die ouder. De wet biedt een duidelijk kader, terwijl in de praktijk
blijkt dat ieder geval anders is en ook maatwerk behoeft. Het getuigt mijns inziens
van professionaliteit van de hulpverleners dat de wet zo wordt toegepast dat recht
wordt gedaan aan de omstandigheden van de individuele situatie.

Aangezien de wet primair beoogt de positie van het kind te versterken, hecht ik belang
aan meer transparantie over de manier waarop uitvoering wordt gegeven aan het belang
van het kind. In reactie op de gesignaleerde aandachtspunten heb ik daarom de volgende
acties ondernomen:

− de RvdK is gevraagd per casus duidelijker te motiveren wanneer en waarom er van het
protocol wordt afgeweken;

• dit geldt met name voor die gevallen waarin er geen bijzondere curator wordt verzocht
dan wel indien het verzoek om een omgangsregeling wordt uitgesteld of aan de GI wordt
overgelaten;

• ook dient beter te worden beargumenteerd indien Slachtofferhulp Nederland niet wordt
betrokken of specialistisch psychosociale hulp niet wordt geconsulteerd.

− de RvdK is verzocht te bezien hoe de betrokken kinderen nadrukkelijker een stem kunnen
krijgen in het proces. Dit sluit aan bij de opvolging van de aanbevelingen van de
adviescommissie Rechtsbescherming en Rechtsstatelijkheid om het recht op informatie
en participatie voor kinderen (en ouders) in juridische procedures beter te waarborgen.21

Tot slot

De casussen in het onderzoek betroffen veelal situaties waarin mannen hun (voormalige)
vrouwelijke partner hebben gedood. Waar het gaat om mijn beleid gericht op het tegengaan
van femicide en geweld tegen vrouwelijke partners verwijs ik u naar het plan van aanpak
femicide dat in april 2024 met Tweede Kamer zal worden gedeeld.

7. Beleidsreactie Evaluatierapport voorlichtingstraject wet gezamenlijk gezag door
erkenning

In de verzamelbrief van 16 december 2022 (Kamerstuk 33 836, nr. 78) heb ik de Kamer geïnformeerd over hoe het Ministerie van Justitie en Veiligheid
heeft ingezet op het verbeteren en uitbreiden van de bestaande voorlichting rondom
gezag. Aanleiding hiervoor was de implementatie van de wet gezamenlijk gezag door
erkenning die op 1 januari 2023 in werking is getreden. Zoals toegezegd tijdens de
behandeling van dit wetsvoorstel in de Eerste Kamer op 15 maart 2022, heb ik een onafhankelijke
evaluatie laten uitvoeren naar (de effectiviteit van) het voorlichtingstraject bij
de implementatie van deze regelgeving.22 Het bureau AEF heeft op 6 maart jongstleden een evaluatierapport opgeleverd. Dit
rapport is als bijlage bij deze brief gehecht. Hierna geef ik de belangrijkste conclusies
en aanbevelingen uit dit rapport weer, alsmede mijn reactie hierop.

De onderzoekers concluderen dat het voorlichtingstraject bij de implementatie van
de wet gezamenlijk gezag na erkenning een goed voorbeeld is hoe communicatie een rol
speelt bij wetstrajecten. De communicatie is volgens de onderzoekers zorgvuldig aangepakt:
de samenwerking tussen de communicatieadviseur en de beleidsafdeling verliep goed
en de uitvoeringsorganisaties die te maken hebben met de nieuwe wet, zoals de Nederlandse
Vereniging Voor Burgerzaken, zijn nauw betrokken geweest. Dat heeft eraan bijgedragen
dat informatie voor verschillende doelgroepen op een passende manier is vormgegeven,
aldus de onderzoekers. Verder benoemen de onderzoekers dat in het voorlichtingstraject
gebruik is gemaakt van veel verschillende informatiekanalen, zoals social media en
het organiseren van webinars en aansluiten bij informatiebijeenkomsten. Hoewel de
effectiviteit van de informatievoorziening richting de doelgroep lastig te meten is,
zijn volgens de onderzoekers wel alle kansen benut om aandacht te geven aan de wetswijziging.
De effectiviteit van het voorlichtingstraject was voor de belangrijkste uitvoerende
organisaties positief, zo concluderen de onderzoekers.

De onderzoekers constateren ook een aantal aandachtspunten in het voorlichtingstraject.
Zo werd het belang van de website www.rijksoverheid.nl in het voorlichtingstraject in eerste instantie onderschat. Hoewel er wel een pagina
op deze website was gepubliceerd over de wetswijziging, was deze informatie bij de
start van het evaluatieonderzoek nog onvoldoende duidelijk. Veel organisaties en professionals
die een voorlichtende rol hebben richting burgers verwijzen naar deze website door.
Het is dan ook van belang de informatie op deze website goed te ontsluiten. Gedurende
de looptijd van het evaluatieonderzoek is de informatie op de website verduidelijkt.
Verder merken de onderzoekers op dat over de verantwoordelijkheid voor de implementatie
van de nieuwe wet bij ketenpartners en het ondersteunende karakter van de inzet vanuit
het Ministerie van Justitie en Veiligheid hierin, duidelijker gecommuniceerd had kunnen
worden. Ook mag er nog meer aandacht komen voor het handelingsperspectief per doelgroep:
wat moet men doen, weten en kunnen.

Naar aanleiding van het voorgaande doen de onderzoekers de volgende aanbevelingen.
Er dient meer aandacht en energie te zijn voor het opbouwen van een strategisch netwerk
met ketenpartners. Ook moet opvolging gegeven worden aan de implementatie en het contact
met de ketenpartners. De voornaamste les is wel dat communicatie een vaste plek in
beleid en wetten hoort te krijgen. Daaraan kan uitvoering worden gegeven door onder
meer beleidsmakers te helpen in de afwegingen over de inzet van een communicatietraject.
Dat kan gedaan worden door hen een duidelijk afwegingskader aan te bieden. Tot slot
hebben de onderzoekers een overzicht gemaakt van de verschillende stappen om gedurende
de ontwikkeling van een wet tot een goede communicatiestrategie te komen.

Beleidsreactie

Ik dank de onderzoekers voor het mooie evaluatierapport. Ik onderschrijf het belang
van goede communicatie in wetgevingstrajecten en de samenwerking met uitvoeringsorganisaties
en andere ketenpartners hierin. De conclusies en aanbevelingen zijn bruikbaar voor
toekomstige wetstrajecten, met name de wetstrajecten die de burger direct raken. Het
stappenplan voor een goede communicatiestrategie in wetstrajecten, is hierbij behulpzaam.
De aanbevelingen zullen in deze trajecten dan ook worden meegenomen.

8. Meerouderschap en meerpersoonsgezag

Bij brief van 6 oktober 2023 hebben de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
en ik, mede namens de Ministers van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties, Financiën,
Sociale Zaken en Werkgelegenheid en Volksgezondheid, Welzijn en Sport, de Kamer geïnformeerd
over een plan en de planning rond de invoering van een wettelijke regeling voor meerouderschap
en meeroudergezag/meerpersoonsgezag23, 24 Zoals aangekondigd in deze brief zijn ter voorbereiding op besluitvorming door een
volgend kabinet over een regeling hierover op verschillende aandachtsgebieden onderzoeken
in gang gezet, waaronder:

− Afbakening van de doelgroep: onderzoek door het WODC naar de diversiteit en omvang van de doelgroep;

− Belang van het kind: adviesaanvraag aan de Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming (hierna:
RSJ) hoe het belang van het kind zo goed mogelijk kan worden geborgd in een regeling;

− Impact wet- en regelgeving: nadere uitvoeringsanalyse naar de impact van een regeling voor uitvoeringsorganisaties
onder leiding van de Manifestgroep. Daarnaast worden de structurele financiële consequenties
en mogelijke beleidsopties onderzocht.

Mede namens de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap informeer ik uw Kamer
over de voortgang van deze onderzoeken als volgt. Met betrekking tot de uitvoeringsanalyse
hebben uitvoeringsorganisaties nog niet de benodigde informatie kunnen leveren over
de impact van een regeling meerouderschap en/of meerpersoonsgezag. De interdepartementale
werkgroep die is ingesteld rond dit onderwerp gaat daarom de komende tijd in gesprek
met de Manifestgroep en betreffende uitvoeringsorganisaties. Onder meer door het geven
van informatiesessies aan organisaties, zodat zij meer handvatten hebben om de impact
van een regeling voor hun organisatie beter in beeld te brengen. Het WODC verwacht
eind 2024 te kunnen beschikken over eerste resultaten over de diversiteit en omvang
van de doelgroep. De RSJ verwacht in de zomer van 2024 een advies te kunnen uitbrengen
over hoe het belang van het kind kan worden geborgd in een toekomstige regeling.

Verder is de in de brief van oktober 2023 genoemde kinderrechtentoets die de Kinderombudsman
momenteel ontwikkelt om het belang van het kind bij een regeling te toetsen, in concept
gereed. De komende tijd wordt de uitvoerbaarheid van dit instrument getoetst aan de
hand van een aantal onderwerpen, waaronder meerouderschap en meerpersoonsgezag. De
resultaten uit de kinderrechtentoets worden samen met de recent geactualiseerde visie
van de RvdK op het belang van het kind, betrokken bij de verdere uitwerking van een
regeling voor meerouderschap en/of meerpersoonsgezag.

Integrale afweging

Gelet op het voorgaande zijn er nog geen (tussen)resultaten die met uw Kamer kunnen
worden gedeeld. Daarbij komt dat het van belang is dat al deze resultaten in samenhang
met elkaar worden bezien. Gelet hierop zullen de resultaten, zodra deze allen beschikbaar
zijn, naar verwachting begin 2025, integraal met uw Kamer worden gedeeld. Dit gaat
dan gepaard met een inhoudelijke en integrale weging op basis van alle onderzoeksresultaten
over de mogelijkheid en uitvoerbaarheid van een wettelijke regeling voor meerouderschap
en meerpersoonsgezag.

Tot slot

Met deze brief heb ik u geïnformeerd over recente ontwikkelingen op het gebied van
het personen- en familierecht en de wijze waarop ik invulling heb gegeven aan enkele
toezeggingen. Over de verdere beleidsontwikkelingen op dit gebied zal ik uw Kamer
blijven informeren.

De Minister voor Rechtsbescherming,
M. Weerwind