Brief regering : Beleidsreactie – signaalrapportage ILT: meer zicht en grip op PFAS-afval nodig

27 664
Toekomst milieuwetgeving

Nr. 282
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 12 oktober 2023

De Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) heeft een signaalrapportage opgesteld
waarin zij de risico’s benoemt van onvoldoende zicht op, en het gebrek aan mogelijkheden
om in te grijpen bij, export van afval dat PFAS bevat. Het signaalrapport komt voort
uit acties van de ILT ten aanzien van het overbrengen van afvalstoffen met PFAS naar
een verwerker in België. Met deze brief wordt de signaalrapportage aangeboden aan
uw Kamer en wordt ingegaan op het beleidsmatig vervolg op de conclusies van de ILT.
Dit betreft onder meer stappen die gezet worden om de juiste verwerking van afval
met daarin (mogelijk) PFAS te realiseren. Daarmee wordt ook de motie Hagen (D66) afgedaan,
aangenomen naar aanleiding van het tweeminutendebat PFAS en gezondheid van 30 maart
jl., die verzoekt om een plan voor het veilig verwerken van PFAS-houdend afval dat
concrete veilige verwerkingsroutes aangeeft en duidelijk inzicht in verwerkingsopties
verschaft (Kamerstuk 35 334, nr. 242).

De signaalrapportage in het kort

In het signaalrapport geeft de ILT aan dat zij bij de vergunningverlening voor de
export van afval met PFAS naar het buitenland onvoldoende juridische mogelijkheden
ziet om invulling te geven aan haar verantwoordelijkheid om te borgen dat het milieu
voldoende beschermd wordt. Op de eerste plaats signaleert de ILT dat er beperkt zicht
is op PFAS in afval. Bovendien geeft de ILT aan dat er geen garantie is op de volledige
vernietiging van PFAS in afval. En als laatste constateert de ILT dat normen voor
de verwerking van PFAS in afval in veel gevallen ontbreken, waardoor handelen uit
voorzorg onvoldoende mogelijk is.

Algemene reactie op de constateringen van de ILT

Ik deel de constatering van de ILT dat niet altijd zicht en grip bestaat op afval
dat mogelijk PFAS bevat. De kennis op dit vlak is de afgelopen jaren weliswaar toegenomen,
maar ook nog sterk in ontwikkeling. Om die ontwikkeling verder te stimuleren zet ik
onder meer in op het concretiseren van de informatieplicht bij het afgeven van afvalstoffen
en op het borgen van veilige recycling, juist ook met het oog op mogelijke aanwezigheid
van PFAS in afval. Verder zal ik hieronder ingaan op mijn inzet om het probleem van
PFAS bij de wortel aan te pakken (productie en gebruik), de handelingsperspectieven
om juiste verwerking van PFAS-houdend afval te borgen op grond van het voorzorgbeginsel
en de bestaande wettelijke kaders en mijn inzet om die kaders verder te versterken.
De in deze brief beschreven acties zullen het zicht en de grip op afval met PFAS verhogen
en daarmee de juiste verwerking van dat afval bevorderen, waarmee ik ook invulling
geef aan de motie van het lid Hagen (D66).

Restrictie PFAS onder REACH

Voorkomen is beter dan genezen. Daarom heeft Nederland in januari 2023 samen met Duitsland,
Denemarken, Noorwegen en Zweden bij het Europees Chemicaliën Agentschap (ECHA) het
restrictievoorstel PFAS ingediend. Ik informeer uw Kamer regelmatig over de stand
van zaken van het restrictievoorstel. De restrictie moet ertoe leiden dat de productie,
het in de handel brengen en het gebruik van PFAS in Europa zo ver mogelijk wordt ingeperkt
onder de REACH-verordening.1 Deze restrictie is een belangrijke stap richting het door de Kamer gewenste verbod
op PFAS.2 De restrictie zal inhouden dat gehalten PFAS in materialen beneden zeer lage grenswaarden
moeten liggen. Zo wordt bewuste toevoeging van PFAS uitgesloten. Er zullen ook zeer
lage grenswaarden gaan gelden voor PFAS in gerecyclede materialen. Ook al zullen er
uitzonderingen op het PFAS-verbod gaan gelden voor toepassingen die Europa als (vooralsnog)
noodzakelijk beoordeelt, de PFAS-productie en het gebruik van PFAS in productieprocessen
zullen sterk afnemen. Het zijn met name de afvalstromen van deze bedrijven waar het
ILT-signaal over gaat. Ze zullen door de restrictie veel geringer in aantal en omvang
worden. Het probleem van eventuele ontoereikende verwerking van PFAS-houdend afval
wordt hiermee navenant kleiner.

Om vooruitlopend op de restrictie de emissies van PFAS naar het milieu en de blootstelling
van mensen aan PFAS te verminderen, is het Actieprogramma PFAS gestart. In het actieprogramma
werk ik samen met alle bevoegde gezagen en het bedrijfsleven aan het delen van kennis
over de meest effectieve manier om emissie van PFAS vanuit productieprocessen en producten
terug te dringen, onder andere door overschakeling op alternatieven voor PFAS. Dit
gebeurt onder meer met de papier-, cosmetica- en kledingindustrie. Over de voortgang
van het actieprogramma wordt uw Kamer jaarlijks geïnformeerd voorafgaand aan het wetgevingsoverleg
Water. Via deze acties wil het Kabinet de verspreiding van PFAS in het milieu verder
inperken.

Concretiseren informatieverplichting bij afgifte van afval

Op grond van bepalingen in de Wet milieubeheer3 en het Besluit melden bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen4 (hierna: Besluit melden) heeft de ontdoener van een afvalstof de verplichting om
de ontvanger van de afvalstof een omschrijving te verstrekken van de aard, eigenschappen
en samenstelling van die afvalstof. Op dit punt wordt het Besluit melden momenteel
geconcretiseerd, waarmee geborgd zal worden dat voor afval van vergunningplichtige
bedrijven die met Zeer Zorgwekkende Stoffen (ZZS) werken of deze emitteren, die bedrijven
deze informatie doorgeven aan hun afvalverwerkers en/of inzamelaars. Deze wijziging
van het Besluit melden leidt tot een verhoogd zicht voor afvalverwerkers en bevoegde
gezagen op de aanwezigheid van als ZZS geclassificeerde PFAS in afvalstoffen die in
Nederland ontstaan. Het wijzigingsvoorstel is reeds bij uw Kamer in voorhang gebracht
en treedt naar verwachting per 1 januari 2024 in werking.5 Met de ILT zal onderzocht worden in hoeverre zij de aangepaste informatieplicht goed
kan toepassen in haar rol als bevoegd gezag voor grensoverschrijdende afvaltransporten.

Beleid voor PFAS in recyclebaar afval

Vanwege het gebruik van PFAS in veel verschillende producten en toepassingen, zullen
PFAS waarschijnlijk ook in veel verschillende afvalstromen aanwezig zijn. Het kabinet
wil recycling van afvalstoffen de norm maken, boven verbranden of storten. Recycling
kan echter, bij aanwezigheid van (gevaarlijke) chemische stoffen en onvoldoende zorgvuldigheid,
leiden tot risico’s voor mens en milieu. Dit dient uiteraard voorkomen te worden.
Voor de uitvoering van dit «non-toxic recycling» beleid geeft het huidige Landelijk
Afvalbeheerplan (LAP3)6 de nodige aanwijzingen voor het beoordelen van de risico’s van ZZS in afvalstoffen
die gerecycled worden. Op de eerste plaats staat in LAP3 dat de POP-verordening7 en de REACH-verordening voor veel ZZS grenswaarden stellen aan het gehalte van die
ZZS in (diverse) materialen. Dit kan betekenen dat materiaal dat een ZZS bevat slechts
na verwijdering van die ZZS weer als gerecycled materiaal op de markt gebracht kan
worden. Voor ZZS die niet onder REACH of de POP-verordening gereguleerd worden, geeft
LAP3 aan dat de materialen waar de ZZS in zitten enkel gerecycled mogen worden wanneer
uit een risicoanalyse blijkt dat de risico’s voor mens en milieu verwaarloosbaar zijn.

Specifiek voor materialen die een verontreiniging met PFAS bevatten onderzoekt het
RIVM momenteel welke concentraties PFAS een aanleiding moeten zijn om een risicoanalyse
uit te voeren. Als uit de risicoanalyse blijkt dat recycling niet verantwoord is,
zal het afval op een andere, milieu-hygiënische wijze verwerkt moeten worden (vernietiging
of permanente opslag). Het RIVM-onderzoek zal naar verwachting bijdragen aan het vergroten
van zicht op afval met PFAS en bevorderen dat dit op de juiste wijze verwerkt wordt.
Met relevante partijen zal gesproken worden over de gevolgen voor de bestaande recyclingpraktijk.
Op basis daarvan kunnen specifiek op PFAS gerichte voorschriften worden opgenomen
in het Circulair Materialenplan (de opvolger van LAP3). Overigens zullen maximale
gehalten PFAS als verontreiniging in gerecycled materiaal ook aan de orde komen in
de discussie over de restrictie van PFAS onder REACH.

Voorzorg

Het is begrijpelijk dat het lastig kan zijn voor vergunningverleners om te weten hoe
en wanneer te handelen uit voorzorg bij nieuwe en onzekere milieu- en gezondheidsrisico’s.
Voorop staat dat bedrijven, burgers en overheden verantwoordelijk zijn voor een veilige
en gezonde leefomgeving. Deze zorgplicht dient onder andere uit te gaan van het voorzorgsbeginsel.
Dit wordt door de Europese Commissie uitgelegd als het beginsel op basis waarvan men
snel kan optreden tegen een mogelijk gevaar voor de gezondheid van mensen, dieren
of planten, of ter bescherming van het milieu, als er gegronde redenen zijn om te
vrezen dat activiteiten negatieve gevolgen kunnen hebben, maar er nog geen uitvoerige
risico-evaluatie mogelijk is.8 Om meer duidelijkheid te creëren over de mogelijkheden voor de toepassing van het
voorzorgbeginsel, is een websitepagina gelanceerd bij het Informatiepunt Leefomgeving.9

Bijna honderd veelgebruikte PFAS zijn inmiddels aangewezen als ZZS. Hier is dus geen
onduidelijkheid meer over het al dan niet bezitten van schadelijke eigenschappen.
De industriële emissies voor deze groep stoffen zijn in Nederland al streng gereguleerd
(met onder andere een minimalisatieverplichting voor emissies). Bij afvalverbranding
in andere EU-lidstaten hebben deze in elk geval te voldoen aan voorgeschreven best
beschikbare technieken. Bovendien is er de verplichting van de Kaderrichtlijn water10 om negatieve effecten van geloosde schadelijke stoffen op de waterkwaliteit te onderzoeken
en te voorkomen. Wat betreft emissies naar lucht is van belang dat momenteel de Richtlijn
Industriële Emissies (RIE) en de Richtlijn Luchtkwaliteit worden herzien, op basis
van onder meer de ambitie «zero pollution» in 2050, waarbij lucht-, bodem- en waterverontreiniging
is teruggebracht tot een niveau dat niet schadelijk is voor mens en natuur. Bij de
herziening van de RIE pleit ik ervoor dat regulering van productie en gebruik van
ZZS gepaard gaat met regulering van emissies van ZZS. In EU- en VN-verband vraag ik
extra aandacht voor persistente stoffen zoals PFAS. Realisatie van dit alles kost
tijd, maar in de toekomst zal voor steeds meer PFAS minder gauw teruggegrepen hoeven
te worden naar het voorzorgbeginsel.

POP-verordening – wettelijke normen voor vernietiging

De POP-verordening implementeert in de EU het Verdrag van Stockholm en verbiedt productie
en gebruik van persistente organische verontreinigende stoffen (zogenaamde POP’s).
Conform het verdrag bepaalt de verordening ook dat afvalstoffen die POP’s bevatten
in een concentratie boven een bepaalde drempelwaarde (vermeld in bijlage IV) een verwerking
moeten krijgen die ervoor zorgt dat de POP’s vernietigd worden. Ook bij import en
export van POP-houdend afval moeten de verdragspartijen hierop toezien. Op dit moment
zijn drie PFAS-soorten (PFOS, PFOA en PFHxS) opgenomen in bijlage IV bij de POP-verordening
(de zogenaamde POP-PFAS). In totaal vallen zo’n 350 PFAS onder deze drie PFAS-soorten.11 De ILT is toezichthouder voor de POP-verordening. De opname van PFAS in de POP-verordening
vergroot het handelingsperspectief van de ILT voor afvalstromen die deze PFAS bevatten.
Met het oog op de PFAS die inmiddels de verboden POP-PFAS vervangen, laat ik onderzoeken
of het wenselijk en mogelijk is om de verwerking van een bredere PFAS-groep in afval
op nationaal niveau nader te reguleren en zet ik mij in voor een dergelijke regulering
op EU-niveau.

Samenvattend

In het bovenstaande heb ik aangegeven dat ik de zorgen die in de signaalrapportage
van de ILT worden geuit deel. Ik heb mijn inzet geschetst ten aanzien van de knelpunten
die de ILT signaleert. Kennisontwikkeling en besluitvorming in EU-verband zijn grotendeels
bepalend voor het resultaat van deze inzet. In dat licht heb ik het belang benadrukt
van mijn inzet op de voorkant van de keten, dat wil zeggen het zo ver mogelijk terugdringen
van de productie van PFAS en het gebruik van PFAS in productieprocessen. Het resultaat
van die inzet op de voorkant zal immers doorwerken aan de achterkant van de keten,
de afvalverwerking, waarop begrijpelijkerwijs de signalen die de ILT vanuit haar verantwoordelijkheid
afgeeft betrekking hebben. Wanneer eenmaal de restrictie onder REACH van kracht zal
zijn, neemt ook de omvang van PFAS-houdende afvalstromen sterk af en daarmee ook de
door de ILT gesignaleerde problematiek. Vooruitlopend op de restrictie zet ik nationaal
al in op het verminderen van PFAS-gebruik met het Actieprogramma PFAS.

Een extra impuls aan het vergroten van het zicht op PFAS in afval geeft de aanscherping
in onze nationale regelgeving van de informatieplicht voor afval van vergunningplichtige
bedrijven die met ZZS werken of deze emitteren. Wat betreft het door de ILT gesignaleerde
tekort aan (Europese) normen voor juiste verwerking van PFAS-houdend afval en de daarbij
toelaatbare emissies, zet ik al in op (lopende) herzieningen van de op dat punt relevante
EU-regelgeving. De door de lidstaten omarmde «zero pollution» ambitie voor 2050 geeft
hiervoor een goede basis. Daarnaast bieden de POP-verordening en de Kaderrichtlijn
water ook nu al instrumenten waarmee te borgen is dat PFAS-houdend afval verwerkt
wordt op een wijze die de PFAS vernietigt en milieuvervuiling met PFAS voorkomt. Ik
zet in op verbreding van de groep PFAS die met deze instrumenten is aan te pakken.

Er is geen snelle oplossing voor de knelpunten die het zicht op PFAS-houdend afval
en het waarborgen van de juiste verwerking belemmeren. Maar ik ben ervan overtuigd
dat met de beschreven acties vol wordt ingezet op zowel de problematiek die de ILT
signaleert als de bredere problematiek rond PFAS.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
V.L.W.A. Heijnen