Brief regering : Fiche: Voorstel verordening instelling Oekraïne-faciliteit

Nr. 3758
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 25 augustus 2023

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 5 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC). Met BNC-fiche 1
geeft het kabinet tevens invulling aan het verzoek van de vaste commissie voor Europese
Zaken (Tweede Kamer), d.d. 9 maart 2023, om een kabinetsreactie te ontvangen over
de tussentijdse evaluatie van het MFK.

Fiche: Herziening verordening Meerjarig Financieel Kader (MFK) 2021–2027. (Kamerstuk
22 112, nr. 3757)

Fiche: Voorstel verordening instelling Oekraïne-faciliteit

Fiche: Verordening voor een platform voor strategische technologieën voor Europa (STEP)
(Kamerstuk 22 112, nr. 3759)

Fiche: Mededeling, besluit en verordening – introductie nieuwe eigen middelen en terbeschikkingstelling
(Kamerstuk 22 112, nr. 3760)

Fiche: Mededeling Europese Economische Veiligheidsstrategie (Kamerstuk 22 112, nr. 3761)

De Minister van Buitenlandse Zaken,
W.B. Hoekstra

Fiche: Voorstel verordening instelling Oekraïne-faciliteit

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot instelling
van de faciliteit voor Oekraïne

b) Datum ontvangst Commissiedocument

20 juni 2023

c) Nr. Commissiedocument

COM(2023)338

d) EUR-Lex

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=COM%3A2023%3A338%3A…

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing

Niet opgesteld

f) Behandelingstraject Raad

Raad Algemene Zaken

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Buitenlandse Zaken

h) Rechtsbasis

Artikelen 212 en Artikel 322, eerste lid, van het Verdrag betreffende de Werking van
de Europese Unie (VWEU)

i) Besluitvormingsprocedure Raad

Gekwalificeerde meerderheid

j) Rol Europees Parlement

Medebeslissing

2. Essentie voorstel

a) Inhoud voorstel

Sinds het uitbreken van de oorlog in Oekraïne hebben de EU, haar lidstaten en de Europese
financiële instellingen gezamenlijk brede financiële steun verleend aan Oekraïne in
verschillende vormen. Dit gebeurde op ad hoc basis. Ter opvolging hiervan heeft de
Commissie op 20 juni jl. een voorstel gedaan voor de oprichting van een Oekraïne-faciliteit
(hierna: de faciliteit).

De voorgestelde faciliteit zou het mogelijk maken voor de EU om in de periode 2024–2027
meerjarig financiële steun te verlenen aan Oekraïne op een voorspelbare, transparante
en verantwoorde wijze. De faciliteit zou per 2024 bestaande instrumenten voor financiële
EU-steun aan Oekraïne vervangen.1 Andersoortige EU-hulpinspanningen, zoals militaire en humanitaire steun, maken geen
deel uit van de faciliteit. Voor het verstrekken van deze vormen van steun bestaan
reeds andere EU-instrumenten.

De voorgestelde faciliteit is een flexibel instrument dat zich voor de korte termijn
richt op liquiditeitssteun en kritiek herstel en voor de (middel)lange termijn op
wederopbouw en modernisering. De middelen voor de uitvoering van de faciliteit bedragen
in het voorstel maximaal 50 miljard euro voor de periode 2024–2027, bestaande uit
een flexibele combinatie van leningen (indicatief 33 miljard euro) en niet-terugbetaalbare
steun zoals subsidies en garanties (indicatief 17 miljard euro). Derde landen, internationale
financiële instellingen en andere actoren kunnen additionele financiële bijdragen
doen aan de faciliteit. De voorgestelde omvang is gebaseerd op de verwachte noden
uit de needs assessments van de Wereldbank en het IMF2.

De voorgestelde faciliteit bestaat uit drie pijlers: (I) financiële steun voor een
door Oekraïne op te stellen hervormings- en investeringsagenda, ook wel het Oekraïneplan
genoemd; (II) een investeringskader om publieke en private financiering voor Oekraïne
te mobiliseren; (III) technische bijstand en ondersteunende maatregelen voor implementatie
van hervormingen gerelateerd aan het EU-toetredingstraject van Oekraïne en voor capaciteitsopbouw.
Leningen worden alleen onder pijler I verstrekt en hebben een maximale looptijd van
35 jaar en terugbetaling begint niet eerder dan 2034. Ook kan Oekraïne jaarlijks aanspraak
maken op een rentesubsidie en compensatie voor administratieve kosten. Deze vergoedingen
worden voor de periode 2024–2027 gedekt vanuit pijler III van de Faciliteit.

De Commissie ziet indicatief de volgende verdeling voor het budget: 78% voor financiële
steun onder pijler I (39 miljard euro), 16% voor garanties aan internationale financiële
instellingen en de private sector onder pijler II (8 miljard euro), 5% voor hulp en
ondersteunende maatregelen onder pijler III (2,5 miljard euro) en tot maximaal 1%
voor technische en administratieve kosten voor de uitvoering van de faciliteit (0,5
miljard euro). Het Oekraïneplan vormt de basis van de steun verstrekt onder pijler
I en dient als referentiekader voor steun die onder pijler II en III wordt geboden.
Bij een positieve beoordeling van de Commissie legt de Commissie het Oekraïneplan
ter goedkeuring voor aan de Raad via een uitvoeringsbesluit. In deze beoordeling toetst
de Commissie onder andere of de maatregelen en hervormingen convergentie met de Unie
bevorderen, of zij in lijn zijn met de noden voor herstel, wederopbouw en modernisering
en of er adequate monitoring van de bestedingen is. Gedurende de looptijd van de faciliteit
kunnen zowel Oekraïne als de Commissie na aanname van het Oekraïneplan een verzoek
tot wijziging indienen, mochten de omstandigheden hiertoe aanleiding geven. Indien
het Oekraïneplan op 31 december 2023 nog niet goedgekeurd is door de Raad of de kaderovereenkomst3 tussen de EU en Oekraïne nog niet overeengekomen is, dan kan de Commissie overgaan
tot financiële steun ter overbrugging van maximaal drie maanden en tot maximaal 1,5
miljard euro per maand4 vanaf de inwerkingtreding van de verordening ter oprichting van de faciliteit.

De faciliteit werkt op basis van conditionaliteit. Uitbetaling van steun onder pijlers
I en III is afhankelijk van de mate van implementatie van het Oekraïneplan door Oekraïne.
De faciliteit zal per kwartaal financiering verstrekken op basis van concrete en onderbouwde
maatregelen die Oekraïne aan de Commissie voorlegt5. Het respecteren en behouden van effectieve democratische mechanismen, zoals een
meerpartijenstelsel en rechtsstatelijkheid, en het respecteren van mensenrechten zijn
randvoorwaarden voor steun van de faciliteit. De Commissie monitort de vervulling
van deze randvoorwaarden voordat betalingen worden verricht. Wanneer Oekraïne aangeeft
dat het onmogelijk is om aan de voorwaarden voor de steun te voldoen vanwege onderbouwde
en uitzonderlijke omstandigheden wat vervolgens door de Commissie wordt onderschreven,
kan de Commissie een voorstel doen aan de Raad voor een uitvoeringbesluit om buitengewone
financiering te verstrekken om de macro-financiële stabiliteit van Oekraïne in stand
te houden. Deze buitengewone financiering stopt wanneer het voor Oekraïne weer mogelijk
wordt om aan de voorwaarden te voldoen. Bij de uitvoering van het investeringskader
onder pijler II zijn vertegenwoordigers van alle lidstaten, de Commissie en Oekraïne
vertegenwoordigd in een operationele raad die de Commissie bijstaat in de uitvoering
van het investeringskader.

De faciliteit biedt verschillende waarborgen voor het beschermen van de financiële
belangen van de Unie. Zo stelt de Commissie een auditcomité op, bestaande uit onafhankelijke
leden aangewezen door de Commissie. De Commissie kan hiervoor ook vertegenwoordigers
van lidstaten en andere donoren uitnodigen. Het comité zal rapporteren aan de Commissie
over eventuele zorgen of gevallen van mismanagement van financiering. Daarnaast kan
het auditcomité aanbevelingen doen aan Oekraïne inzake de omgang met fraude, corruptie
en belangenverstrengeling. Het comité onderhoudt tevens een dialoog en samenwerking
met de Europese Rekenkamer. Het auditcomité wordt gefinancierd uit pijler III van
de faciliteit en draagt tevens bij aan capaciteitsopbouw in Oekraïne. Tot slot stelt
de Commissie een aantal uitzonderingen voor op de regels uit het Financieel Reglement
met betrekking tot de overheveling van onbenutte middelen en het opnieuw inzetten
van decommitteringen6 in latere jaren voor een eventuele nieuwe Oekraïnefaciliteit.

Voor de financiering van de faciliteit stelt de Commissie twee aanpassingen voor in
de verordening over het Meerjarig Financieel Kader (MFK) 2021–20277. Bovenop de MFK-plafonds wordt een Oekraïne-reserve ingesteld van maximaal 50 miljard
euro voor de periode 2024–2027, met een jaarlijks minimum van 2,5 miljard euro en
een maximum van 16,7 miljard euro. Deze reserve kan worden ingezet in het kader van
het vaststellen van de jaarlijkse EU-begroting door de Raad en het Europees Parlement
en kan worden gebruikt voor alle typen steun behalve leningen. Daarnaast wordt de
mogelijkheid verlengd om bovenop het MFK garanties te mobiliseren ten behoeve van
financiële steun die aan Oekraïne wordt verleend in de vorm van leningen verstrekt
tot en met 2027. Een appreciatie van de herziening verordening MFK 2021–2027 gaat
u toe middels een separaat BNC-fiche.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Het voorstel tot instelling van de Oekraïnefaciliteit is onderdeel van het Commissievoorstel
voor een tussentijdse herziening van het Meerjarig Financieel Kader 2021–2027. Artikel
13 van de MFK-Verordening maakt herziening van de plafonds van het MFK mogelijk. Het
kabinet vindt dat deze herzieningsclausule met terughoudendheid gebruikt moet worden
en alleen in uitzonderlijke en onvoorziene gevallen. Enkel onvoorziene omstandigheden
die niet binnen het plafond kunnen worden opgevangen dienen in overweging te worden
genomen. De Russische agressieoorlog in Oekraïne was onvoorzien en geen onderdeel
van de onderhandelingen over het MFK.

Het is existentieel voor Oekraïne dat het zich kan blijven verweren tegen de huidige,
en mogelijke toekomstige, Russische agressie. Het succes van Oekraïne om dit te kunnen
blijven doen bepaalt de Europese en daarmee de Nederlandse veiligheid op fundamentele
wijze. Het kabinet is daarom voornemens Oekraïne te blijven steunen op alle nodige
terreinen. Het kabinet zet in op blijvende solidariteit waarbij Nederland haar «fair share» bijdraagt aan de liquiditeitssteun voor Oekraïne alsook aan herstel- en wederopbouwopgave.

Bilateraal droeg Nederland in de periode 2022–2023 onder andere bij met drie Nederlandse
pakketten met niet-militaire steun, ter waarde van ca. 573 miljoen euro.8 Het kabinet voorziet ook een belangrijke rol voor de betrokkenheid van de private
sector bij de herstel- en wederopbouwopgave en heeft in dit kader een Speciaal Gezant
aangesteld om de betrokkenheid van de private sector te stimuleren. Daartoe zijn ook
thematische publiek-private kennisplatforms en een hierop aansluitende Oekraïne Partnerschapsfaciliteit
opgericht die projecten uit het bedrijfsleven faciliteren.9 Multilateraal kreeg dit in 2022–2023 vorm via de EU en internationale financiële
instellingen zoals het IMF, de EBRD, de Wereldbank en de EIB. In EU-verband draagt
Nederland bij aan de steun aan Oekraïne en staat Nederland garant voor zijn aandeel
(5,9%) in de pakketten voor macro-financiële bijstand (MFA en MFA+).10
11 In het verlengde daarvan subsidiëren EU-lidstaten de rentekosten die gepaard gaan
met de leningen in het kader van deze steun. Ook draagt Nederland bij aan steun die
via de EU-begroting aan Oekraïne wordt verstrekt. In IMF-verband heeft Nederland net
als een aantal andere belangrijke bondgenoten van Oekraïne maart jl. financieringsgaranties
afgegeven om een vierjarig IMF-programma voor Oekraïne te faciliteren12
13. Doel van deze garanties is het garanderen van de schuldhoudbaarheid van de Oekraïense
schuld en de financiering van het financieringstekort voor de komende jaren. Dit kan
bijvoorbeeld door meerjarige financiële steun. Het IMF stelt de eerdergenoemde garanties
als voorwaarde voor een programma. Een IMF-programma is gebonden aan de voorwaarde
van macro-economische beleidshervormingen en vindt plaats bij het behalen van specifieke
mijlpalen en doelstellingen door Oekraïne14. Deze huidige steun dekt een deel van het liquiditeitstekort van Oekraïne in de periode
2024 tot 2027.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

In lijn met de eerder ingezette Nederlandse koers voor blijvende solidariteit met
Oekraïne15 en in lijn met de moties van de leden Piri16 en Amhaouch 17, staat het kabinet in beginsel positief tegenover respectievelijk het structureler
vorm geven van de financiële EU-steun aan Oekraïne en een Europees herstelprogramma
gericht op het herstel en wederopbouw van Oekraïne. Daarbij kijkt het kabinet naar
de meest gepaste omvang, voorwaarden en vorm van die steun. Wat het kabinet betreft,
is het van belang dat de EU in de periode 2024–2027 haar fair share blijft leveren aan de herstel- en wederopbouwopgave van Oekraïne, met inachtneming
van zowel de ontwikkeling van de noden als de absorptiecapaciteit van Oekraïne. Gelet
op de omvang en complexiteit van de herstel- en wederopbouwopgave blijft bij een bedrag
van 50 miljard euro voor de periode 2024–2027 grootschalige inzet van de rest van
de internationale gemeenschap, internationale financiële instellingen en de private
sector essentieel.

Aangezien de Russische agressieoorlog in Oekraïne onvoorzien was en geen onderdeel
was van de onderhandelingen over het MFK is het passend dat het kabinet openstaat
voor de oprichting van een Oekraïne-faciliteit als onderdeel van de tussentijdse herziening
van het MFK. Ook sluit dit voorstel aan bij de inzet van het kabinet om Oekraïne te
blijven steunen op alle nodige terreinen.

Het kabinet staat open voor het Commissievoorstel voor het oprichten van een Oekraïnereserve
buiten de MFK-plafonds voor de financiering van niet-terugbetaalbare steun en zal
dit met een positieve grondhouding bezien. Ook staat het open voor het benutten van
de budgettaire ruimte onder het Eigenmiddelenbesluit (de headroom18) als garantie voor het verstrekken van leningen aan Oekraïne met op de kapitaalmarkt
geleende middelen.

Het kabinet staat open voor de inzet van één instrument voor financiële steun aan
Oekraïne, waaronder financiële steun voor macro-economische stabiliteit herstel- en
wederopbouw alsook pretoetredingssteun. Gepaste voorwaarden en controlemechanismen
zijn hierbij van belang. Indien de faciliteit als internationaal ankerpunt functioneert,
kan dit ten goede komen aan de internationale coördinatie van de herstel- en wederopbouwopgave.
Ook kan de faciliteit hiermee de eerlijke lastenverdeling tussen donorlanden bevorderen.
Hierbij zijn voldoende inspraak van de EU-lidstaten in de aansturing van de faciliteit,
gedegen informatievoorziening vanuit de Commissie aan de Raad en het effectief betrekken
van derde landen en partijen belangrijke aandachtspunten voor het kabinet.

Het kabinet staat open voor een combinatie van leningen en niet-terugbetaalbare steun
en heeft kennisgenomen van de indicatieve verdeling hiervan over de drie pijlers,
zoals voorgesteld door de Commissie. Het kabinet vindt het acceptabel dat de Commissie
uiteindelijk ook een andere verdeling kan voorstellen. Ook vindt het kabinet het bij
uitzondering acceptabel dat niet-gebruikte middelen in latere jaren alsnog ingezet
kunnen worden. Dit is een mate van flexibiliteit waar Nederland voor het reguliere
MFK en de reguliere EU-begroting doorgaans geen voorstander van is. Gelet op de uitzonderlijke
omstandigheden en het moeilijk te voorspellen verloop van de situatie in Oekraïne
is het kabinet van mening dat het in deze situatie acceptabel is. Dit betekent wel
dat de gevolgen voor de EU-afdrachten lastiger te voorspellen zijn. De uiteindelijke
verhouding tussen leningen en niet-terugbetaalbare steun is bepalend voor de hoogte
van de Nederlandse afdracht aan de EU en voor de hoogte van de raming van de garantie
die hiervoor op de Rijksbegroting opgenomen dient te worden. Tijdige informatievoorziening,
voorspelbare afdrachten en adequate ramingen vanuit de Commissie zijn daarom essentieel
voor verwerking van de afdrachten in de nationale begroting.

Het kabinet is positief over de zachte voorwaarden waartegen de leningen worden verstrekt
in het voorstel, zoals lange looptijden van maximaal 35 jaar, terugbetalingen vanaf
2034 en een subsidie voor de rente- en administratieve kosten. Onhoudbare schuldenlasten
voor Oekraïne moeten worden voorkomen. Daarnaast vindt het kabinet het garanderen
van de leningen via de headroom binnen het Eigenmiddelenbesluit een logische keuze. De headroom vertegenwoordigt een hoge mate van zekerheid richting de markt, waardoor de Commissie
hier tegen gunstige voorwaarden middelen kan lenen om vervolgens aan Oekraïne uit
te lenen. Daarbij leggen de te garanderen toekomstige verplichtingen volgens de Commissie
een relatief klein beslag op de headroom, waardoor er voldoende ruimte overblijft voor eventuele crisissituaties. Bovendien
is het alternatief, namelijk het verstrekken van 27 individuele bilaterale garanties,
minder efficiënt en vereist het meer tijd.

Wat betreft pijler I staat het kabinet positief tegenover de eisen die de Commissie
stelt aan de inhoud van het Oekraïneplan, zoals de betrokkenheid van lokale overheden
en het maatschappelijk middenveld. Het kabinet acht het van belang dat de planning
en uitvoering van de wederopbouw van Oekraïne op een inclusieve manier gebeurt, zodat
lokale gemeenschappen en maatschappelijke organisaties aan alle aspecten van de wederopbouwopgave
kunnen bijdragen. Breed draagvlak onder decentrale overheden en betrokkenheid van
de twee eerdergenoemde partijen bij het vormgeven en implementeren van het plan zijn
voor het kabinet van belang. Gelet op de grote onvoorspelbaarheid van de oorlogssituatie
staat het kabinet ook open voor flexibiliteit met bijbehorende voorwaarden zoals in
het voorstel opgenomen. Dit betreft zowel de mogelijkheid voor Oekraïne en de Commissie
om wijziging van het Oekraïneplan te verzoeken als de mogelijkheid om in uitzonderlijke
omstandigheden buitengewone financiering te verstrekken via de faciliteit indien het
door (oorlogs-)omstandigheden niet mogelijk is om aan de gestelde voorwaarden te voldoen.
Ook de mogelijkheid voor Oekraïne om overbruggingsfinanciering aan te vragen beziet
het kabinet in dit licht positief.

Gegeven de omvang van de noden en de gevraagde financiële bijdragen pleit het kabinet
voor adequate coördinatie en verantwoording van de steun voor de herstel- en wederopbouwopgave
op internationaal niveau. Hierbij moet sprake zijn van complementariteit aan bestaande
hervormingsprogramma’s zoals de Extended Fund Facility van het IMF en gedegen afstemming met internationale financiële instellingen in de
implementatie. Ook is het voor het kabinet van belang dat het Oekraïneplan aansluit
bij de prioritaire noden zoals geïdentificeerd in de needs assessment van de Wereldbank van 23 maart 2023 en mogelijke needs assessments die in de toekomst nog zullen volgen.

Ten aanzien van pijler II staat het kabinet positief tegenover het betrekken van de
private sector en internationale financiële instellingen met het voorgestelde investeringskader
als instrument. Door het bieden van garanties kan mogelijk meer private financiering
voor de herstel- en wederopbouwopgave van Oekraïne worden aangetrokken. Het is wat
het kabinet betreft belangrijk dat de private sector substantieel bijdraagt aan de
substantiële herstel- en wederopbouwopgave. Daarnaast acht het kabinet het van belang
dat pijler II van de Oekraïne-faciliteit zowel de Europese Investeringsbank (EIB)
als de Europese Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling (EBRD) in staat stelt om hun
operaties in Oekraïne te hervatten dan wel voort te zetten en om stabiel te programmeren
in de periode 2024–2027. Op dit moment dient met name de EIB hiertoe voldoende middelen
vanuit de faciliteit te ontvangen, omdat de EIB voor 2023 enkel over zeer beperkte
overbruggingsmiddelen beschikt, afkomstig van individuele lidstaten. Het kabinet ziet
graag verdere uitwerking hoe de Commissie het aantrekken van publieke en private investeringen
precies voor zich ziet. Ook ziet het kabinet het betrekken van derde landen en internationale
financiële instellingen bij het investeringskader als belangrijk aandachtspunt en
zal het de Commissie om verduidelijking vragen over de vormgeving van deze samenwerking.

Het kabinet steunt de koppeling van pijler III aan het EU-perspectief van Oekraïne
en acht ondersteuning van de vereiste hervormingen in het kader van het toetredingsproces
van groot belang. Het EU-toetredingstraject van Oekraïne verloopt volgens de normale structuren. Het kabinet acht het
van belang dat Oekraïne duurzame en onomkeerbare voortgang boekt op de door de Commissie
geïdentificeerde criteria. De voorgestelde pretoetredingssteun beoordeelt het kabinet
dan ook positief. Gelet op de integrale benadering van de steun aan Oekraïne die wordt
beoogd in de faciliteit, kan het kabinet zich erin vinden dat pijler III het reguliere
instrument voor pretoetredingssteun (IPA) vervangt in het geval van Oekraïne, mits
er in deze pijler voldoende budget resteert na bijdragen aan rentesubsidies voor de
leningen verstrekt onder pijler I. Voorwaarden aan deze steun op het gebied van rechtsstatelijkheid,
fundamentele rechten en openbaar bestuur en het daadwerkelijk handhaven daarvan zijn
voor het kabinet belangrijke aandachtspunten, evenals betrokkenheid van en voldoende
informatievoorziening voor de lidstaten. Het kabinet staat positief tegenover de waarborgen
in het voorstel op het gebied van fraude, malversatie en corruptie, onder andere via
oprichting van een auditcomité en de voorziene samenwerking tussen dit comité met
het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF). Tot slot staat het kabinet positief
tegenover de link van de herstel- en wederopbouwopgave met de versterking van het
maatschappelijk middenveld, het verrichten van onderzoek naar schendingen van internationaal
recht in Oekraïne en het verzamelen van bewijs voor gebruik in toekomstige rechtszaken.
Dit zijn fundamentele onderdelen van de Nederlandse inzet in Oekraïne.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Onder de EU-lidstaten bestaat brede steun voor gestructureerde, langjarige en voorspelbare
steun voor Oekraïne. Lidstaten hebben nog wel vragen over de vormgeving van het instrument,
de budgettaire gevolgen en de coördinatie en afstemming met derde landen en internationale
financiële instellingen.

Het Europees Parlement heeft nog geen formeel standpunt ingenomen. Het voorstel wordt
gezamenlijk behandeld door de commissies Buitenlandse Zaken (AFET) en Budget (BUDG)19. Op 6 juli vond de eerste gedachtewisseling plaats, waarbij de Commissie het voorstel
aan de twee commissies presenteerde. De rapporteurs zijn Michael Gahler (EVP) en Eider
Rubial Gardiazabal (S&D).20 Het Europees Parlement heeft zich eerder uitgesproken als voorstander van doorlopende
steun aan Oekraïne en het EU-perspectief van Oekraïne21.

4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

a) Bevoegdheid

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid is positief. De Commissie
baseert het voorstel op artikel 212 en artikel 322 VWEU. Op grond van artikel 212
VWEU is de EU bevoegd om maatregelen vast te stellen voor het ondernemen van activiteiten
voor economische, financiële en technische samenwerking, met inbegrip van bijstand
op met name financieel gebied voor derde landen anders dan ontwikkelingslanden. Deze
activiteiten dienen coherent te zijn met het externe beleid van de EU en plaats te
vinden in het kader van de beginselen en doelstellingen van haar externe optreden.
De acties van de EU en die van de lidstaten dienen elkaar te complementeren en versterken.
Op grond van artikel 322, lid 1, VWEU is de EU bevoegd om bij verordeningen de financiële
regels vast te stellen, met name betreffende de wijze waarop de begroting wordt opgesteld
en uitgevoerd, alsmede de wijze waarop rekening en verantwoording wordt gedaan en
de rekeningen worden nagezien en de regels betreffende de controle van de verantwoordelijkheid
van de financiële actoren, met name van ordonnateurs en rekenplichtigen. Het kabinet
kan zich vinden in deze rechtsgrondslag.

b) Subsidiariteit

Het subsidiariteitsbeginsel is niet van toepassing op de onderdelen van het voorstel
die onder artikel 322, lid 1, VWEU vallen. De bevoegdheid om financiële regels vast
te stellen die de procedure bepalen voor de opstelling en uitvoering van de EU-begroting
kan, gezien zijn aard, enkel door de EU worden uitgeoefend. Het oordeel van het kabinet
ten aanzien van de subsidiariteit van de andere onderdelen van het voorstel is positief.
Het voorstel heeft tot doel om een faciliteit op te richten die een evenwicht biedt
tussen flexibiliteit en programmeerbaarheid van de EU-reactie om het financieringstekort,
de herstel-, wederopbouw- en moderniseringsbehoeften van Oekraïne aan te pakken en
tegelijkertijd de hervormingsinspanningen van Oekraïne te ondersteunen als onderdeel
van het EU-toetredingstraject. De noden van Oekraïne vragen om structurele, uitgebreide
steun die niet door één lidstaat alleen kan worden verschaft. De EU biedt de mogelijkheid
om samen met andere lidstaten ondersteuning aan Oekraïne te leveren op meer gecoördineerde,
gestructureerde en voorspelbare wijze. De EU kan daarnaast haar leencapaciteit inzetten
om op gunstige voorwaarden leningen te verstrekken aan Oekraïne en de kosten van rente
hierover te dekken. De financieringstechniek van garanties via de headroom komt sneller tot stand vergeleken met bilaterale garanties van de lidstaten aan de
EU-begroting. Optreden op EU-niveau is daarom gerechtvaardigd.

c) Proportionaliteit

Het oordeel van het kabinet is positief ten aanzien van de proportionaliteit van dit
voorstel. Het voorstel heeft tot doel om een faciliteit op te richten die een evenwicht
biedt tussen flexibiliteit en programmeerbaarheid van de EU-reactie om het financieringstekort,
de herstel-, wederopbouw- en moderniseringsbehoeften van Oekraïne aan te pakken en
tegelijkertijd de hervormingsinspanningen van Oekraïne te ondersteunen als onderdeel
van het EU-toetredingstraject. Het voorgestelde optreden is geschikt om de doelstelling
van het optreden te bereiken, omdat de voorgestelde financiële steun bijdraagt aan
het dekken van de financieringsbehoefte van Oekraïne en het de EU in staat stelt om
Oekraïne op een tijdige, gecoördineerde en voorspelbare manier externe hulp op langere
termijn te verlenen. Het voorstel gaat niet verder dan nodig om de doelstelling van
het optreden te bereiken, omdat het voornamelijk beoogt de coherentie, doeltreffendheid
en efficiëntie van de bestaande vormen van steun te verzekeren door verschillende
instrumenten samen te brengen onder één instrument. Ook de voorgestelde uitzonderingen
op de regels uit het Financieel reglement inzake overheveling van onbenutte middelen
en het opnieuw inzetten van decommitteringen gaan volgens het kabinet niet verder
dan noodzakelijk, aangezien de uitzonderingen niet verder gaan dan benodigd om recht
te doen aan de door de Commissie beoogde flexibiliteit van de faciliteit.

5. Financiële consequenties, gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke
aspecten

a) Consequenties EU-begroting

Het voorstel heeft gevolgen voor de EU-begroting. De Commissie stelt voor om buiten
de MFK-plafonds een reserve op te richten met een maximale omvang van 50 miljard euro.
De Commissie gaat voorlopig uit van 17 miljard euro aan niet-terugbetaalbare steun
en 33 miljard euro aan leningen. De niet-terugbetaalbare steun wordt gefinancierd
via de EU-begroting en dus via de EU-afdrachten. De leningen worden gefinancierd middels
een garantie binnen de zogeheten headroom22 van het Eigenmiddelenbesluit.

Artikel 13 van de MFK-verordening voorziet in de mogelijkheid van een tussentijdse
herziening van de plafonds. Het kabinet vindt dat deze herzieningsclausule met terughoudendheid
gebruikt moet worden en alleen in uitzonderlijke en onvoorziene gevallen. De Oekraïne-oorlog
is hier een voorbeeld van. De kabinetsappreciatie van het voorstel tot herziening
van het MFK gaat u toe middels een separaat BNC-fiche.

b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/of medeoverheden

Het voorstel voor de oprichting van de faciliteit heeft naar verwachting impact op
de raming van de Nederlandse afdrachten aan de EU. Het uitgangspunt voor de vaststelling
van de raming van de Nederlandse afdrachten op de begroting van Buitenlandse Zaken
(artikel 3.1) is de omvang van het jaarlijkse uitgavenplafond uit het Meerjarig Financieel
Kader 2021–2027 (MFK) plus de maximale inzet van de speciale instrumenten die boven
dit plafond worden gefinancierd.23 De precieze budgettaire gevolgen zijn afhankelijk van de uiteindelijke verhouding
tussen leningen (indicatief 33 miljard euro) en niet-terugbetaalbare steun (indicatief
17 miljard euro) en welk deel hiervan binnen de bestaande kaders van het MFK past.

Op basis van de indicatie van de Commissie zullen de kosten voor Nederland ca. 1 miljard
euro bedragen over de periode 2024 tot en met 2027, op basis van het relatieve aandeel
van Nederland in de bni-afdracht in 2023 (5,9%). In het maximale scenario is sprake
van 50 miljard euro aan niet-terugbetaalbare steun voor Oekraïne in plaats van een
combinatie van leningen en niet-terugbetaalbare steun. De kosten voor Nederland bedragen
in dat geval ca. 2,9 miljard euro voor de periode 2024–2027. Volgens het voorstel
moet de faciliteit ten minste 2,5 miljard euro per jaar aan niet-terugbetaalbare steun
verlenen aan Oekraïne. De minimale kosten voor Nederland bedragen hiermee ca. 590
miljoen euro voor de periode 2024–2027.

Het leningengedeelte (indicatief) wordt gefinancierd middels een garantie binnen de
headroom; aan deze leningen zijn geen directe uitgaven voor de lidstaten verbonden. Pas indien
Oekraïne niet in staat zou blijken de verstrekte leningen aan de Unie af te lossen
zal de Commissie mogelijk middelen bij de lidstaten op moeten halen om ervoor te zorgen
dat de Unie zelf aan haar aflossingsverplichtingen kan voldoen. Afhankelijk van de
precieze vormgeving en uitgaand van het huidige Nederlandse bni-aandeel van 5,9% is
de garantie voor Nederland ca. 1,9 miljard euro. De garantie heeft alleen betrekking
op de hoofdsom van de leningen, aangezien de rente vanuit pijler III van de faciliteit
wordt gefaciliteerd tot en met 2027. Indien dit na 2027 niet langer het geval is moet
de rentecomponent ook in de garantie worden opgenomen. Garanties in het kader van
de headroom worden verantwoord op de begroting van het Ministerie van Financiën, artikel 4 (internationale
financiële betrekkingen).

Het kabinet heeft in de Voorjaarsnota 2023 aangegeven voor internationale steunverzoeken
vanuit Oekraïne aanvullend budget beschikbaar te stellen vanuit generale middelen.24 Deze afspraak geldt ook voor eventuele extra EU-afdrachten ten behoeve van de Oekraïnereserve
die volgen uit de MFK-herziening en die passen binnen de scope van de voorwaarden
zoals gesteld in de Voorjaarsnota 2023. Of en in hoeverre eventuele extra EU-afdrachten
aan deze Voorjaarsnotaregeling voldoen, wordt bezien op het moment dat de budgettaire
gevolgen van dit voorstel duidelijk zijn.

c) Financiële consequenties en gevolgen voor regeldruk voor bedrijfsleven en burger

N.v.t.

d) Gevolgen voor concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

Geopolitiek gezien is de faciliteit een belangrijk politiek signaal dat de EU vastberaden
is om de steun aan Oekraïne ook op langere termijn voort te zetten. De voorgestelde
steun kan bijdragen aan een sterkere positie van Oekraïne tegenover de Russische agressie
door het in stand houden van Oekraïense overheidsdiensten en draagt op langere termijn
bij aan herstel van de stabiliteit in het land. Daarnaast zal dit voorstel bijdragen
aan een solidaire en geloofwaardige positie van de EU in internationaal verband en
richting Oekraïne.

6. Implicaties juridisch

a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid
(inclusief toepassing van de lex silencio positivo)

Het voorstel heeft geen gevolgen voor nationale of decentrale regelgeving of de toepassing
van de lex silencio positivo.

b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling daarvan

Het voorstel bevat een bevoegdheid voor de Commissie om uitvoeringshandelingen vast
te stellen en een bevoegdheid om gedelegeerde handelingen vast te stellen. Op grond
van artikel 35, eerste lid, van het voorstel is de Commissie bevoegd uitvoeringshandelingen
vast te stellen tot vaststelling van de werkprogramma’s waarmee de bijstandsverlening
in het kader van de faciliteit zal worden uitgevoerd. Het toekennen van deze bevoegdheden
is mogelijk, omdat het geen essentiële onderdelen van de basishandeling betreft. Nederland
kan zich hierin vinden voor zover deze bevoegdheden de flexibiliteit en efficiëntie
bij de uitvoering ten goede komen.

De keuze voor het gebruik van uitvoeringshandelingen voor de vaststelling/herziening
van programma’s en maatregelen ligt volgens het kabinet voor de hand omdat deze gericht
zijn op de uitvoering van de verordening volgens eenvormige voorwaarden. De uitvoeringshandelingen
worden vastgesteld volgens de onderzoeksprocedure als bedoeld in artikel 5 van Verordening
182/2011. Toepassing van deze procedure is hier volgens het kabinet op zijn plaats,
omdat het programma’s betreft die aanzienlijke implicaties voor de begroting hebben
en die op een derde land gericht zijn.

Op grond van artikel 31, derde lid, van het voorstel krijgt de Commissie de bevoegdheid
om gedelegeerde handelingen vast te stellen om het voorzieningspercentage voor de
garantie voor Oekraïne te wijzigen en, waar relevant, om het in artikel 30, eerste
lid van deze verordening bedoelde maximumbedrag van de garantie met maximaal 30% te
verhogen of te verlagen. Het toekennen van deze bevoegdheid is mogelijk, omdat het
niet essentiële onderdelen van de basishandeling betreft. Toekenning van deze bevoegdheden
acht het kabinet wenselijk, omdat deze de flexibiliteit en efficiëntie bij de uitvoering
ten goede komen.

Delegatie in plaats van uitvoering ligt hier voor de hand omdat de gedelegeerde handelingen
leiden tot een wijziging van het voorzieningspercentage en maximumbedrag van de garantie
uit de basishandeling. Het kabinet acht deze bevoegdheid voor wat betreft de inhoud
voldoende afgebakend. Bij de wijziging van het voorzieningspercentage dient de Commissie
de criteria van artikel 211, tweede lid, van Verordening (EU, Euratom) 2018/1046 in
acht te nemen en de Commissie kan het maximumbedrag van de garantie met maximaal 30%
verlagen.

De Commissie kan het maximumbedrag van de garantie alleen verhogen als het voorzieningspercentage
wordt verlaagd. Voor wat betreft de afbakening van de bevoegdheid qua duur geldt dat
deze op grond van het voorstel wordt toegekend aan de Commissie voor onbepaalde tijd.
Het kabinet zal pleiten voor toekenning voor bepaalde tijd met de mogelijkheid van
stilzwijgende verlenging waarbij de bevoegdheidsdelegatie naar behoren geëvalueerd
kan worden.

In artikel 38 worden de afspraken uit het Interinstitutioneel Akkoord Beter Wetgeven
(IIA) grotendeels nageleefd (bijv. t.a.v. het vooraf raadplegen van door elke lidstaat
aangewezen deskundigen). In het IIA is opgenomen dat de bezwaartermijn die in elke
basishandeling per geval wordt vastgesteld, in beginsel niet minder dan twee maanden
bedraagt en op initiatief van EP en Raad met twee maanden kan worden verlengd. De
Commissie stelt echter in artikel 38, zesde lid, een bezwaartermijn van één maand
voor, met een mogelijke verlenging van één maand. Het kabinet zal zich er tijdens
de onderhandelingen voor inzetten dat de bezwaartermijn conform het IIA twee maanden
bedraagt en met twee maanden kan worden verlengd.

c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum
inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met commentaar t.a.v. haalbaarheid

De Commissie stelt voor dat de verordening in werking treedt op de dag na die van
de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie. Het oordeel van
het kabinet over de haalbaarheid van de inwerkingtreding is positief.

d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling

Op grond van het voorstel zal de Commissie na 31 december 2027, maar uiterlijk 31 december
2031, een ex-postevaluatie uitvoeren van de faciliteit. Bij die ex-postevaluatie wordt
de bijdrage van de Unie aan de verwezenlijking van de doelstellingen van deze verordening
beoordeeld. Het kabinet acht deze evaluatie wenselijk.

e) Constitutionele toets

Niet van toepassing.

7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving

Er zijn geen implicaties voorzien met betrekking tot uitvoering of handhaving aangezien
het voorstel zich toespitst op steun in en aan Oekraïne. Zoals aangegeven zal het
kabinet wel om verduidelijking vragen inzake de mogelijke rol van lidstaten in de
totstandkoming, uitvoering en monitoring van de voorgestelde faciliteit.

8. Implicaties voor ontwikkelingslanden

Anders dan de genoemde geopolitieke implicaties onder 5d worden geen gevolgen specifiek
voor ontwikkelingslanden voorzien.