Brief regering : Beleidsdoorlichting geluid

Nr. 78 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 3 februari 2023

Hierbij ontvangt u het eindrapport van de beleidsdoorlichting van het onderdeel geluid
van artikel 14, 16 en 20, van de begroting van het Ministerie van Infrastructuur en
Waterstaat. De beleidsdoorlichting heeft betrekking op de periode 2015 tot en met
2021. Het onderdeel geluid omvatte in deze periode jaarlijks gemiddeld circa € 47 miljoen
aan uitgaven, waarvan circa € 22 miljoen aan geluidmaatregelen voor lokale infrastructuur
(artikel 20) en € 25 miljoen voor rijksinfrastructuur (artikel 14 en 16, inclusief
Infrastructuurfonds1). Met deze brief geef ik invulling aan de toezegging aan uw Kamer in de brief van
20 augustus 2021 en 10 februari 20222. Deze beleidsdoorlichting is de tweede die voor het geluidbeleid is gemaakt. De vorige
Beleidsdoorlichting geluid is opgesteld door het RIVM in 2015 en is 8 februari 2016
aan uw Kamer toegezonden3.

Met de beleidsdoorlichting geluid is beoogd inzicht te krijgen in de doeltreffendheid
en doelmatigheid van het beleid en mogelijke verbeterpunten te identificeren. De beleidsdoorlichting
vormt een syntheseonderzoek gebaseerd op bestaande evaluaties en voortgangrapportages.
Bij de uitvoering van de beleidsdoorlichting zijn de vragen uit de Regeling periodiek
evaluatieonderzoek4 leidend geweest. Aan een onafhankelijk deskundige is een oordeel gevraagd over de
uitvoering van de beleidsdoorlichting. Dit oordeel is bijgevoegd.

Hieronder geef ik een samenvatting van de bevindingen van de onderzoekers (de Kwinkgroep)
in het eindrapport over de beleidsdoorlichting. Vervolgens beschrijf ik samenvattend
de belangrijkste bevindingen van de onafhankelijk deskundige. Daarna geef ik een beleidsreactie
op de bevindingen en de aanbevelingen in het eindrapport. De bijlage bij deze brief
bevat een reactie op de in het rapport genoemde beleidsopties indien 20% minder middelen
beschikbaar zouden zijn.

Bevindingen

De doelstelling van de beleidsdoorlichting is het bepalen van de doeltreffendheid
en doelmatigheid van het geluidbeleid. Hierbij ligt de focus op de geluidsanering,
die bestaat uit het treffen van geluidmaatregelen bij woningen5 met een hoge geluidbelasting afkomstig van wegen en spoorwegen.

Deze beleidsdoorlichting richt zich op het onderdeel geluid van artikel 20 (Lucht
en Geluid) én op de artikelen 14 (Wegen en Verkeersveiligheid) en 16 (Openbaar Vervoer
en Spoor), inclusief Infrastructuurfonds, voor zover die betrekking hebben op geluid.
Het geluidbeleid wordt uitgevoerd op basis van de Wet geluidhinder (Wgh) en hoofdstuk 11
van de Wet milieubeheer (Wm). Het onderwerp luchtvaartgeluid is niet in de beleidsdoorlichting
meegenomen. Het betreft hier een ander wettelijk kader met een ander stelsel van regelgeving,
waardoor er onvoldoende samenhang is met het geluidbeleid op grond van de Wgh en de
Wm.

De beleidstheorie is als volgt gevisualiseerd in figuur 1 in het rapport:

De conclusies over de doeltreffendheid en doelmatigheid van het geluidbeleid zijn,
uitgaande van de beleidstheorie, onderverdeeld in twee niveaus:

1. De voortgang van de saneringsopgave voor enerzijds de lokale sanering en anderzijds
de sanering bij rijksinfra (Pijler 2).

2. Het bevorderen van een gezonde leefomgeving door geluidhinder te voorkomen of te beperken
(effecten), voor de drie pijlers van het beleid: sanering, preventie en bronbeleid.

Hieronder volgen de conclusies op deze twee niveaus. In het bijgevoegde rapport is
een uitgebreide samenvatting opgenomen.

Doeltreffendheid «Voortgang van de saneringsopgave»

Voor de lokale sanering was voor de A-lijst (urgente sanering) in 2015 het doel om
die in 2020 afgerond te hebben. Dit doel is niet behaald. Voor de overige woningen
op de lijst was er geen doelstelling voor de termijn. Met de Omgevingswet in het vooruitzicht
is de doelstelling inmiddels gewijzigd naar 2043 voor de totale sanering.

Voor rijkswegen en hoofdspoorwegen was oorspronkelijk het (wettelijk gestelde) doel
om uiterlijk in 2020 de saneringsplannen in te dienen. Lopende de periode 2015–2021
is de termijn middels een wetswijziging verschoven naar 2023. De eerste doelstelling
is niet gehaald, maar de actuele doelstelling is haalbaar voor rijkswegen en lijkt
ook haalbaar voor hoofdspoorwegen.

De termijn voor de uitvoering van de saneringsplannen wordt in de saneringsplannen
vastgelegd en de uitvoering ligt grotendeels in de toekomst. De uitvoering wordt zoveel
als mogelijk gecombineerd met reguliere vervanging van het wegdek en andere projecten
voor aanpassing van weg en spoor.

Doeltreffendheid «Bevorderen van een gezonde leefomgeving»

Het overkoepelende doel van het geluidbeleid is «Het bevorderen van een gezonde leefomgeving
door geluidhinder te voorkomen of beperken».

Voor sanering is de conclusie dat geluidbelastingen op en in woningen zijn verminderd
en dat daarmee ook een bijdrage is geleverd aan de vermindering van hinder en/of de
vermindering van schadelijke effecten op de gezondheid. Op resultaatniveau is bekend
hoeveel woningen in de doorlichtingsperiode als gesaneerd zijn aangemerkt en waarbij
de geluidbelasting daarna dus volgens de voorafgaande berekeningen zal voldoen aan
de voorkeurswaarde of de binnenwaarde. De mate waarin sanering heeft bijgedragen aan
de vermindering van hinder en/of de vermindering van schadelijke effecten op de gezondheid
is onbekend doordat hiernaar tot voor kort geen onderzoek plaatsvond bij specifieke
saneringsmaatregelen. Uit algemene dosis-effectrelaties is wel bekend dat lagere geluidbelastingen
leiden tot minder hinder en gezondheidseffecten.

Voor preventie bij rijksinfrastructuur is de conclusie dat met de geluidproductieplafonds
(gpp’s) een preventief instrument is ingesteld waarmee dreigende overschrijdingen
worden gemonitord; ook kunnen de gpp’s worden gehandhaafd. Het percentage (dreigende)
overschrijdingen wordt in de nalevingsverslagen gepubliceerd.

Voor preventie bij lokale infrastructuur is de conclusie dat ernstige hinder en slaapverstoring
in de periode 2016–2020 voor wegen met rijsnelheden van 30 en 50 km/h is toegenomen.
Er is geen overkoepelend beeld van getroffen geluidmaatregelen in de doorlichtingsperiode.

Voor bronbeleid is de conclusie dat het heeft bijgedragen aan stiller verkeer en daardoor
aan het realiseren van minder hinder. De mate waarin bronbeleid hieraan heeft bijgedragen
is onbekend. De Kamer vroeg bij deze beleidsdoorlichting aandacht te besteden aan
nestgeluid van afgemeerde schepen als onderdeel van de lokale (bron)aanpak van geluid.
Een bronmaatregel om nestgeluid tegen te gaan is walstroom (elektriciteit die vanaf
de kade kan worden afgenomen). Er is geen evaluatief onderzoek beschikbaar over walstroom,
maar volgens de beleidsdoorlichting is het aannemelijk dat walstroom een doeltreffende
maatregel zal zijn om geluidsproductie te verminderen.

Voor het geluidbeleid als geheel is de conclusie (samengevat) dat de ervaren hinder
en slaapverstoring fluctueren, maar toenames en afnames zijn beperkt significant.

Doelmatigheid «Voortgang saneringsopgave»

Het rapport constateert dat de geluidwetgeving en de belangrijkste programma’s op
het terrein van geluidsanering, de Subsidieregeling sanering verkeerslawaai (Ssv)
en het Meerjarenprogramma Geluidsanering (MJPG), elementen bevatten die sturen op
kosteneffectiviteit van de saneringsoperatie, waaronder de toepassing van het doelmatigheidscriterium
(DMC) en de verplichting om eerst bronmaatregelen in overweging te nemen. Voor de
prioritering van bronmaatregelen boven andere geluidbeperkende maatregelen bestaat
volgens het rapport zowel ondersteuning in de literatuur als in de praktijk. De kosten
per woning zijn namelijk bij bronmaatregelen relatief laag.

Voor de lokale sanering constateert het rapport dat de subsidiebijdragen per woning
veelal zijn gedaald of niet zijn gestegen. Dit vormt een indicatie dat de doelmatigheid
van de saneringsoperatie ten opzichte van de vorige onderzoeksperiode ten minste gelijk
is gebleven of misschien wel is gestegen. Het Bureau Sanering Verkeerslawaai (BSV),
dat de subsidieregeling uitvoert in opdracht van het Ministerie van IenW, heeft een
opschoningsactie uitgevoerd, waarbij is gekeken welke woningen in het verleden al
zijn gesaneerd of niet meer bestaan. Dit heeft volgens het rapport bijgedragen aan
de doelmatige uitvoering van de Ssv in de onderzoeksperiode, omdat daarmee voorbereidingskosten
voorkomen kunnen worden.

Voor de sanering bij rijkswegen en hoofdspoorwegen bestaat er volgens het rapport
(nog) beperkt inzicht in de doelmatigheid. De afgelopen periode heeft in het teken
gestaan van planvorming en gekoppelde sanering, terwijl het grootste deel van de uitvoering
van het MJPG plaatsvindt in de komende jaren. Als de uitvoering heeft plaatsgevonden,
zijn de werkelijke kosten en de gerealiseerde geluidreductie bekend en kan worden
onderzocht of de saneringsaanpak, in het bijzonder de toepassing van het DMC, in de
praktijk leidt tot de meest doelmatige inzet van maatregelen.

Doelmatigheid «Bevorderen van een gezonde leefomgeving»

Over de effecten van het saneringsbeleid in termen van hinderbeperking en gezondheidswinst
is volgens het rapport onvoldoende bekend voor een oordeel over doelmatigheid.

Ook de vraag of binnen het geluidbeleid gekozen is voor de meest doelmatige mix van
beleidsinstrumenten – naast sanering ook bronaanpak en preventie – was op basis van
beschikbaar onderzoek niet te beantwoorden.

Mogelijkheden tot verhoging doeltreffendheid en doelmatigheid en beleidsopties voor
besparing

De onderzoekers komen tot vier aanbevelingen, gericht op de verbetering van de doeltreffendheid
en doelmatigheid van het beleid. Daarnaast geven ze zes aanbevelingen gericht op het
krijgen van een beter inzicht in de doeltreffendheid en doelmatigheid van beleid.
Tenslotte komen ze met zes beleidsopties indien 20% minder middelen beschikbaar zouden
zijn. Onder het kopje «Beleidsreactie op de aanbevelingen in het eindrapport» en in
de bijlage wordt nader op deze punten ingegaan.

Oordeel onafhankelijk deskundige

De onafhankelijk deskundige, ir. M.G. Dittrich, geluiddeskundige bij de onafhankelijk
onderzoeksorganisatie TNO, geeft in zijn oordeel aan dat het onderzoek van goede kwaliteit
is. Hij geeft aan dat de geadviseerde maatregelen ter verbetering van de doeltreffendheid
en doelmatigheid allemaal naar verwachting zullen bijdragen aan de effectiviteit en
efficiëntie van het geluidbeleid en dat ze daarom aan te bevelen zijn. Met name benadrukt
hij het belang van de inzet op EU-beleid voor reductie aan de bron (voertuigen).

Beleidsreactie op de bevindingen in het eindrapport

Het rapport geeft over het algemeen een goede beschrijving van het geluidbeleid in
de jaren 2015–2021 en legt ook de relatie met de beleidswijzigingen onder de Omgevingswet.
Op twee punten uit de bevindingen in het eindrapport wordt hieronder een beleidsreactie
gegeven.

Het rapport constateert bij de beoordeling van de doeltreffendheid van het beleid
dat bronmaatregelen hebben bijgedragen aan het realiseren van minder hinder, maar
dat nog niet is vastgesteld in welke mate dit het geval is. Voertuigemissies worden
echter gemonitord. Uit een rapport van TNO (2022), «Emissiekentallen voor geluid van
wegverkeer op basis van metingen in 2020»6, is gebleken dat voertuigen bij snelheden van 30 en 50 km/u aanzienlijk stiller zijn
geworden. Dit leidt ertoe dat de omvang van de lokale sanering afneemt. Een rapport
over deze afname zal binnenkort worden gepubliceerd.

Verder werpt het rapport bij de beoordeling van de doeltreffendheid van het beleid
de vraag op of binnen het geluidbeleid gekozen is voor de meest doelmatige mix van
beleidsinstrumenten – naast sanering ook bronaanpak en preventie. Het rapport constateert
wel dat bronmaatregelen doelmatig zijn, maar ook dat ze beperkt effect hebben. Dus
zijn bronmaatregelen op zich niet voldoende. Ook het preventief instrumentarium met
geluidproductieplafonds wordt als effectief beoordeeld. Onder de Omgevingswet gaat
een soortgelijk instrumentarium gelden voor provinciale en gemeentewegen. Preventie
is echter gericht op het voorkomen van toenames van geluid. Hoge geluidbelastingen
die al bestaan, worden daarmee niet aangepakt. Daarom is ook sanering belangrijk.
Aangezien bronmaatregelen vooral vanuit Europa worden gereguleerd, en gelet op het
beperkte effect ervan in decibellen, blijft het noodzakelijk volop in te zetten op
preventie en sanering.

Beleidsreactie op de aanbevelingen in het eindrapport

Hieronder reageer ik op de aanbevelingen van de onderzoekers. Citaten uit het rapport
zijn tussen aanhalingstekens en cursief weergegeven.

Verbetering van de doeltreffendheid en doelmatigheid

De onderzoekers geven vier aanbevelingen die gericht zijn op de verbetering van de
doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid:

1. Saneringsbudgetten naar voren halen.

2. Grootschalig bronbeleid.

3. Lokale en nationale beleidsmaatregelen (snelheidsbeperkingen, stimulering elektrisch
vervoer en stille wagons, fietsbeleid, milieuzones, et cetera).

4. Integrale aanpak via koppeling akoestische en thermische isolatie.

1. «De doeltreffendheid van het beleid neemt toe als het tempo van de sanering wordt
versneld ten opzichte van de huidige planning.»

Deze aanbeveling ziet alleen op de lokale sanering. Met de Omgevingswet wordt de saneringsopgave
al verkleind waardoor de sanering in een kortere periode kan worden afgerond. De onderzoekers
geven terecht aan dat er op de markt van aannemers en adviesbureaus wel voldoende
capaciteit beschikbaar moet zijn om invulling te geven aan een versnelling in de zin
van meer budget per jaar, en daardoor meer maatregelen per tijdseenheid, en dat is
momenteel niet het geval. Het jaarlijkse budget voor de lokale sanering verkeerslawaai
wordt met ingang van 2025 wel verhoogd met € 7 mln. Verder zijn de voertuigemissies
bij snelheden van 30 en 50 km/u afgenomen7, waardoor de saneringsopgave nog extra afneemt ten opzichte van de verwachting die
er was bij het stellen van een eindtermijn onder de Omgevingswet (uiterlijk 2039 zijn
alle saneringsprogramma’s ingediend). Daar staat tegenover dat de Omgevingswet opnieuw
is uitgesteld, zodat de sanering met de nieuwe uitgangspunten van de Omgevingswet
later begint. Ook is bestuurlijk afgesproken dat het basisjaar voor de basisgeluidemissie8 verschoven wordt naar uiterlijk 2026, en het vaststellen van de nieuwe saneringslijst
is daarvan afhankelijk. In het licht van deze ontwikkelingen zal de saneringstermijn
onder de Omgevingswet worden bezien.

2. «Net als ten tijde van de vorige beleidsdoorlichting, moet ook nu worden opgemerkt
dat voor het verbeteren van de doeltreffendheid (en doelmatigheid) «succesvol grootschalig
bronbeleid» een belangrijke maatregel zal blijven.»

Bij bronbeleid gaat het om het stiller worden van voertuigen en de infrastructuur.

Bijna honderd procent van de personentreinen in Nederland mag zich vandaag de dag
«stil materieel» noemen. De bronaanpak concentreert zich bij het spoor op het goederenvervoer.
In de voortgangsbrief van 21 februari 2020 heeft mijn voorganger uw Kamer reeds gemeld
dat zij de Betuweroute en de Brabantroute bij het Spoorwegbureau van de Europese Unie
heeft aangewezen en aangemeld als zogenoemde «stillere spoorwegroute». Per 8 december
2024 is het gebruik van lawaaiige wagons op deze corridors daarmee niet meer toegestaan.

Voor wegvoertuigen zal IenW zich in het programma Kies de Beste Band blijven inzetten
voor het communiceren van het bandenlabel als keuzehulp bij nieuwe banden. Afrolgeluid
is één van de prestatie-indicatoren op het label waarmee consumenten worden gestimuleerd
om voor stillere banden te kiezen. De transparantie van de prestaties van banden op
het bandenlabel, en dus ook van de prestaties op afrolgeluid, motiveert de sector
om de prestaties van banden verder te verbeteren.

Verder wordt momenteel in opdracht van IenW een evaluatieonderzoek uitgevoerd naar
de mogelijkheden om de akoestische kwaliteit van infrastructuur te verbeteren. Dit
onderzoek is voorgeschreven in artikel 11.3, derde lid Wm en zal tegelijk met de Actieplannen
omgevingslawaai voor rijkswegen en hoofdspoorwegen (artikel 11.11 Wm) halverwege 2024
aan uw Kamer worden aangeboden. Deze actieplannen worden elke 5 jaar opgesteld op
grond van de Europese richtlijn omgevingslawaai.

3. «Naast (internationaal) bronbeleid zouden nationale en lokale maatregelen, zowel
stimulerende als ontmoedigende of verbiedende maatregelen, kunnen bijdragen aan het
vergroten van de doeltreffendheid.»

Bronbeleid is één van de drie pijlers onder het geluidbeleid en potentieel zeer effectief.
Het beleid wordt echter grotendeels in de EU bepaald, zodat Nederland daar maar beperkt
invloed op heeft.

Een tijdelijke snelheidsverlaging op rijkswegen is al doorgevoerd wegens de stikstofproblematiek
en zal voorlopig in stand blijven. Een verdergaande snelheidsbeperking in de avond
en nacht heeft slechts een beperkt effect op het geluid. Los van het beperkte effect
zouden voor een goede naleving van een aanvullende snelheidsverlaging omvangrijke
handhavingsmiddelen nodig zijn.

Maatregelen die bijdragen aan het verminderen van geluid aan de bron zijn onder andere
het stimuleren van het gebruik van elektrische voertuigen en de fiets in plaats van
de auto, bijvoorbeeld door snelfietsroutes. Voor de maatregelen die IenW hiervoor
treft, verwijs ik naar de afspraken voor Mobiliteit in het kader van het Klimaatakkoord
en het MIRT.

Gemeenten zijn zelf verantwoordelijk voor lokaal beleid, zoals het weren van voertuigen
in binnensteden en het meer ruimte geven aan de fiets. Wel geldt voor gemeenten in
agglomeraties9 de verplichting om het gevoerde beleid vast te leggen in een actieplan omgevingslawaai
(op grond van de richtlijn omgevingslawaai) en dit actieplan elke vijf jaar te evalueren
en zo nodig te actualiseren.

4. «Uit de Phenomena-studie10 blijkt dat bronmaatregelen het meest effectief zijn en dat combinaties van maatregelen
het hoogst scoren. In dezelfde studie wordt opgemerkt dat de kosteneffectiviteit van
gevelmaatregelen omhoog gaat (en hoger kan uitvallen dan bronmaatregelen) wanneer
de kosten ook toegerekend worden aan andere doelen dan geluid, zoals energiebesparing
en stadsvernieuwing.

Door het combineren van gevelisolatie met bijvoorbeeld thermische isolatie kan invulling
hieraan worden gegeven.»

Het Ministerie van IenW heeft hiervoor in 2017 de «Handreiking Combineren van gevelisolatie
voor geluid en energie»11 laten opstellen. Ook heeft RWS hiervoor twee pilots uitgevoerd12.

De onderzoekers noemen terecht dat een integrale aanpak complex kan zijn vanwege de
verschillende actoren die erbij betrokken zijn: andere verantwoordelijken, andere
subsidieverstrekkers, andere subsidieontvangers.

Bezien zal worden of er mogelijkheden zijn om bestaande regelingen voor thermische
voor energiebesparing en akoestische isolatie meer op elkaar af te stemmen, waardoor
onnodige belemmeringen voor combinaties bij de lokale sanering worden opgeheven. De
sanering bij rijksinfra is te ver gevorderd om op dit punt nog iets extra’s te kunnen
doen. Een voordeel van het combineren van geluidisolatie met thermische isolatie is
ook dat warmte minder snel wordt opgenomen door de woning. Zo draagt thermische isolatie
ook bij aan het verkoelen van huizen en verminderen van hittestress.

Beter inzicht

De onderzoekers geven zes aanbevelingen gericht op het krijgen van een beter inzicht
in de doeltreffendheid en doelmatigheid van beleid.

1. Uitvoeren van structureel onderzoek naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van
het beleid.

2. In kaart brengen van de uitgaven aan bronbeleid en preventie.

3. Uitvoeren van breed opgezette evaluatie van gemeentelijk beleid.

4. Voortzetten en uitbreiden van effectonderzoek.

5. Meer inzicht verkrijgen in werking van het DMC in de praktijk.

6. Formuleren tussendoelen en (blijven) actualiseren van saneringsbestanden, kostenramingen
en prognoses van de einddatum van de saneringsoperatie.

1. Uitvoeren van structureel onderzoek naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van
het beleid.

IenW zal een evaluatieplanning maken en opnemen in de Strategische Evaluatie Agenda
(SEA). Onderdeel daarvan zal zijn het vijfjaarlijks evalueren van de (bijdrage)Regeling
sanering verkeerslawaai, die met de Omgevingswet in werking zal treden, en de uitvoering
daarvan door BSV, inclusief het functioneren van BSV. Andere onderdelen worden besproken
bij de volgende aanbevelingen.

2. In kaart brengen van de uitgaven aan bronbeleid en preventie.

IenW zal onderzoek uitvoeren hoe de uitgaven aan bronbeleid en preventie het best
gemonitord kunnen worden, zodat bezien kan worden of deze gegevens voor een volgende
beleidsdoorlichting zo veel mogelijk beschikbaar kunnen komen. Voor sommige uitgaven
zal dit niet eenvoudig zijn, bijvoorbeeld in welke mate er extra kosten worden gemaakt
voor het isoleren van nieuwbouwwoningen wegens de geluidbelasting. Ook is van belang
dat de inspanningen voor deze monitoring niet gepaard moeten gaan met onevenredig
hoge lasten.

3. Uitvoeren van breed opgezette evaluatie van gemeentelijk beleid.

Het gemeentelijk beleid voor geluid onder de Omgevingswet zal worden geëvalueerd in
het kader van artikel 23.9 van de Omgevingswet. Dit artikel schrijft voor dat elke
5 jaar een verslag wordt gemaakt over de doeltreffendheid en de effecten van deze
wet in de praktijk.

IenW zal daarnaast een evaluatieonderzoek uitvoeren naar de lokaal getroffen geluidmaatregelen
en andere maatregelen met effect op geluid, de effecten daarvan en de kosten, met
als doel de ex post evaluatie van de doeltreffendheid en doelmatigheid van deze maatregelen.
Onderdelen hiervan zullen zijn:

• Een actualisatie van de stedenindex (RIVM (2016), Opties voor een stedenindex voor
wegverkeersgeluid, RIVM briefrapport 2016–0021).

• Analyse van gemeentelijke actieplannen voor de periode 2024–2029, die in 2024 worden
gepubliceerd.

• Analyse van gegevens bij BSV over woningen die wel op de saneringslijst voor de Wet
geluidhinder (Wgh-saneringslijst) staan maar waarvan de geluidbelasting zo laag was
dat maatregelen uiteindelijk niet nodig waren.

4. Voortzetten en uitbreiden van effectonderzoek.

Het effectonderzoek naar de invloed van interventies op geluidhinder en/of andere
gezondheidseffecten wordt de komende jaren door het RIVM in opdracht van IenW voortgezet.
Interventiestudies hebben betrekking op analyse van enkele specifieke locaties waar
maatregelen (zoals diffractor, geluidscherm) zijn getroffen. De komende jaren wordt
het aantal te onderzoeken locaties uitgebreid.

5. Meer inzicht verkrijgen in werking van het DMC in de praktijk.

IenW zal het DMC evalueren aan de hand van praktijkvoorbeelden bij rijksinfra.

Onderdelen van de evaluatie zullen zijn:

• of de regels van het DMC correct worden toegepast, en of ze voldoende duidelijk zijn
en werken zoals ze bedoeld zijn;

• hoe de kosten van geluidmaatregelen zich ontwikkeld hebben;

• of de toepassing van het DMC leidt tot meest doelmatige afweging tussen maatregelen,
bijvoorbeeld de keuze tussen een stil wegdek en een geluidscherm;

• of de systematiek gelet op voorgaande punten aanpassing behoeft.

6. Formuleren tussendoelen en (blijven) actualiseren van saneringsbestanden, kostenramingen
en prognoses van de einddatum van de saneringsoperatie.

Uit de Beleidsdoorlichting blijkt dat het tempo van de sanering bepaald wordt door
de jaarlijks beschikbare budgetten. In de rijksbegroting wordt op basis daarvan ieder
jaar een planning voor het volgende jaar opgenomen. Deze budgetten zijn steeds volledig
benut, waardoor het maximale aan geluidmaatregelen is getroffen. Vanuit dit perspectief
hebben tussendoelen geen aanvullende waarde voor het bereiken van een versnelling
van de sanering.

Verder zal de uitvoering van de sanering jaarlijks worden gemonitord (artikel 43 Regeling
sanering verkeerslawaai (consultatieversie)13) en elke vijf jaar geëvalueerd (zie bij 1). Hierbij zullen kostenramingen en prognoses
van de einddatum van de saneringsoperatie zo nodig worden geactualiseerd. Onder de
Omgevingswet wordt een nieuwe saneringslijst vastgesteld, die uitgaat van actuele
geluidbelastingen en actuele gegevens over woningen (art. 15.2 Omgevingsbesluit).
De Wgh-lijst, die relevant blijft voor de vrijwillige sanering, wordt verder geactualiseerd
met informatie die in lopende werkprocessen wordt verkregen van gemeenten, en met
gegevens uit de Basisregistratie Adressen en Gebouwen. De actualisatie van gebouwen
die met geld uit het toenmalige Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing zijn gesaneerd,
is al enige tijd afgerond. Voor woningen die ten onrechte op de lijst blijven staan,
zal bij het voorbereiden van een saneringsproject in het algemeen duidelijk worden
dat sanering niet aan de orde is (woning bestaat niet, heeft een andere functie of
is al gesaneerd) zodat hiervoor geen rijksbijdrage gegeven zal worden.

Tot slot

Met het rapport wordt een goed beeld van het geluidbeleid gegeven. Het beleid blijft
gericht op het bevorderen van een gezonde leefomgeving door geluidhinder te voorkomen
of te beperken. Met de aanbevelingen in de beleidsdoorlichting ga ik aan de slag.
Dit heeft onder meer betrekking op het verder verbeteren van het zicht op de doeltreffendheid
en doelmatigheid van het beleid. In mijn reactie op de aanbevelingen voor «Beter inzicht»
hierboven heb ik al aangegeven welke evaluaties ik in de komende jaren wil laten uitvoeren.
Deze worden ook opgenomen in de Strategische Evaluatie Agenda. Aanvullend geldt dat
de doeltreffendheid en doelmatigheid van de nieuwe geluidregels onder de Omgevingswet
na 5 jaar zullen worden geëvalueerd, als onderdeel van de verplichting van artikel 23.9
van de Omgevingswet. Verder stelt IenW elke vijf jaar actieplannen op voor het geluid
van rijkswegen, hoofdspoorwegen en Schiphol. Onderdeel van de actieplannen voor rijkswegen
en hoofdspoorwegen is de evaluatie van de uitgevoerde geluidmaatregelen en de ruimte
die er is tussen de geluidproductieplafonds en de werkelijke geluidproductie. Deze
ruimte kan groeien wanneer het bronbeleid succesvol is (bijvoorbeeld door stillere
voertuigen). Met het totaal van de evaluaties verwacht ik in de komende zeven jaren
een voldoende beeld te krijgen van de doeltreffendheid en doelmatigheid van het geluidbeleid
onder de Omgevingswet en de rijkssanering die nog onder de Wet milieubeheer wordt
uitgevoerd.

U verzocht mij in de Beleidsdoorlichting aandacht te besteden aan de motie-Schonis
over onderzoek hoe het WHO-rapport (met richtlijnen en advieswaarden voor omgevingsgeluid)
zich verhoudt tot de huidige wet- en regelgeving (Kamerstuk 35 000 A, nr. 60). In het onderzoek voor de beleidsdoorlichting is het RIVM-rapport (2019) «Motie
Schonis en WHO-richtlijnen voor omgevingsgeluid (2018)» betrokken. De beleidsdoorlichting
stelt hierover «[Dit rapport] gaat in op hoe de WHO-richtlijnen (...) zich verhouden tot de Nederlandse context,
en stelt op basis daarvan adviezen op voor een herijking van het Nederlandse geluidbeleid.
Het verschil tussen de WHO-richtlijnen en het Nederlandse geluidbeleid is dat de WHO-richtlijnen
volledig zijn ingestoken vanuit gezondheidskundige overwegingen, terwijl het Nederlandse
geluidbeleid gebaseerd is op verschillende afwegingen (naast gezondheidskundige overwegingen
ook economische, juridische en ruimtelijke inrichting overwegingen). Dit rapport concludeert
dat wanneer men gezondheidsverbetering wil nastreven, vanuit het beleid nadrukkelijker
gewerkt zou moeten worden om gezondheidseffecten van geluid te verminderen.» Ik verwacht de Kamer op korte termijn nader te kunnen informeren over toekomstige
richtingen voor het geluidbeleid.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, V.L.W.A. Heijnen

Bijlage Beleidsreactie op de beleidsopties in het eindrapport

Hieronder reageer ik op de beleidsopties indien 20% minder middelen beschikbaar zouden
zijn. Citaten uit het rapport zijn tussen aanhalingstekens en cursief weergegeven.

De onderzoekers geven zes beleidsopties indien 20% minder middelen beschikbaar zouden
zijn:

1. Temporiseren van de sanering.

2. Verdergaand selecteren.

3. Verder verlagen van de Rijkssubsidie voor vrijwillige sanering.

4. Verminderen van de terugsaneerwaarde.

5. Innoveren en toepassen van nieuwe, innovatieve oplossingen.

6. Efficiëntie vergroten en vereenvoudiging van procedures.

1. «Als de jaarlijks beschikbare budgetten voor de geluidsanering 20% worden verlaagd,
en de kosten per te saneren woning blijven hetzelfde, dan zal de afronding van de
sanering 25% langer duren.»

Deze optie staat, ook volgens het rapport, haaks op aanbeveling 1 om de sanering te
versnellen. Bij deze optie neemt de doeltreffendheid dan ook af. Bewoners zullen langer
geluidhinder ervaren en langer worden blootgesteld aan gezondheidseffecten. Deze optie
is dan ook strijdig met het beleidsdoel van het bevorderen van een veilige, schone
en gezonde fysieke leefomgeving, zoals uitgewerkt in de principes: schone situaties
schoon houden (stand still principe, geen achteruitgang), en voortdurende verbetering
(Nationaal Milieubeleidskader, IenW 2021).

2. «Uitgaande van de nieuwe drempels en normen in de Omgevingswet, zijn er grosso
modo twee uiteenlopende beleidsopties theoretisch denkbaar om kosten te besparen bij
de sanering van de lokale infrastructuur:

• Woningen met de laagste geluidbelastingen niet meer saneren. [...]

• Woningen met de hoogste saneringskosten niet meer saneren.»

Voor de eerste optie zie de reactie bij beleidsoptie 3.

De tweede optie heeft tot gevolg dat woningen met de hoogste geluidbelasting in veel
gevallen niet meer gesaneerd worden. Dit is strijdig met het uitgangspunt van het
saneringsbeleid dat juist voor deze woningen een verbetering moet worden bereikt.
Deze woningen zijn er immers vanuit gezondheidskundig oogpunt het slechtste aan toe.

3. «(Verder verlagen van de Rijkssubsidie voor vrijwillige sanering). Uitgaande van
het nieuwe beleid in de Omgevingswet zou dit betekenen dat bijvoorbeeld nog meer eigen
bijdrage/cofinanciering wordt gevraagd aan gemeenten (en/of objecteigenaren), of dat
lagere normbedragen worden vergoed.»

Onder de Omgevingswet wordt de saneringsdrempel voor de lokale sanering verhoogd naar
de grenswaarde14. Daarmee worden de lagere geluidbelastingen niet meer verplicht gesaneerd. Daarnaast
geldt een vrijwillige sanering van woningen die nu al op de Wgh-saneringslijst staan
met een geluidbelasting tot 5 dB onder de grenswaarde, met een gedeeltelijke rijksbijdrage.
Hiermee wordt de doelmatigheid al verhoogd en is gevolg gegeven aan een aanbeveling
uit de Beleidsdoorlichting geluid 2015. Het niet meer vergoeden of lager vergoeden
van de vrijwillige sanering zal leiden tot minder maatregelen bij deze woningen, waarbij
het gaat om een categorie woningen waarvoor bewoners soms al lang op maatregelen wachten.
Deze optie is dan ook strijdig met het beleid zoals verwoord bij beleidsoptie 1.

4. «(Verminderen van de terugsaneerwaarde) Hierdoor kunnen de saneringskosten per
object afnemen, omdat gemiddeld gezien minder ingrijpende saneringsmaatregelen hoeven
te worden getroffen.»

Uitgaande van de omschrijving van deze beleidsoptie kan deze geïnterpreteerd worden
als het afzien van een verlaging van de terugsaneerwaarde omdat daarmee kosten kunnen
worden bespaard. Dit gaat echter ten koste van de bescherming van de gezondheid van
bewoners in hun woning en is daarmee strijdig met de beleidsdoelen. De terugsaneerwaarde
is de streefwaarde voor geluidmaatregelen die het geluid op de gevel van woningen
beperken. Deze ligt nu bij de verplichte sanering op de grenswaarde en bij de vrijwillige
sanering 5 dB lager. Het voornemen is de terugsaneerwaarde te verlagen, omdat de bestaande
waarde ertoe leidt dat veel woningen na een geluidmaatregel niet meer in aanmerking
komen voor gevelisolatie, terwijl er nog een grote kans is dat de binnenwaarde wordt
overschreden. Het voldoen aan de binnenwaarde is van belang voor voldoende bescherming
van de gezondheid in de woning (bijvoorbeeld nachtrust). Dit voornemen zal zijn beslag
krijgen in een wijziging van het Besluit kwaliteit leefomgeving die bij uw Kamer wordt
voorgehangen.

5. «De saneringskosten per woning zouden ook kunnen afnemen als er innovaties in de
markt plaatsvinden en innovatieve maatregelen worden ontwikkeld die op een relatief
goedkope manier relatief veel geluidhinder en -belastingen kunnen voorkomen.»

IenW draagt bij aan innovaties en het mogelijk maken van de toepassing daarvan. Zo
zijn in 2020 en 2022 rekenregels voor de geluidreductie door de ingegraven diffractor
respectievelijk de diffractor op een scherm in de regelgeving opgenomen. Hiermee kan
de geluidreductie in een akoestisch onderzoek voor een overheidsbesluit worden onderbouwd.
Ook is de ingegraven diffractor opgenomen in het DMC voor de lokale sanering onder
de Omgevingswet. RWS en ProRail voeren pilots uit met de diffractor op een scherm.
Bezien wordt nog of de diffractor op een scherm ook opgenomen kan worden in het DMC,
zowel voor rijksinfrastructuur als voor de sanering bij lokale infra.

Meer elektrificatie van voertuigen leidt in stedelijk gebied tot lagere voertuigemissies
van geluid, en deze voertuigemissies worden gemonitord. Als daar aanleiding voor is,
worden de voertuigemissies in de rekenvoorschriften geactualiseerd, zoals ook is gebeurd
in de Omgevingsregeling15. Dan kunnen de lagere voertuigemissies worden meegenomen in akoestische onderzoeken
voor overheidsbesluiten.

Zoals genoemd bij aanbeveling 2, «Grootschalig bronbeleid», wordt momenteel in opdracht
van IenW een evaluatieonderzoek uitgevoerd naar de mogelijkheden om de akoestische
kwaliteit van infrastructuur te verbeteren. Hierbij worden ook innovatieve maatregelen
in beeld gebracht.

Innovatie kan ook plaatsvinden bij woningbouw en de ontwikkeling van woningbouwlocaties.
Bekend is het gunstige effect van een stille zijde bij een woning16. Onder de Omgevingswet geldt dat deze mogelijkheid in bepaalde gevallen in een omgevingsplan
verplicht afgewogen moet worden. Ook hebben gemeenten de mogelijkheid om in de bebouwde
kom stille gebieden aan te wijzen in een gemeentelijke verordening (onder de Omgevingswet
in het omgevingsplan). Nabij Schiphol worden de mogelijkheden onderzocht van geluidadaptief
bouwen17.

6. «Mogelijk kunnen nog efficiëntiewinsten in de uitvoering worden gevonden, bijvoorbeeld
door het benutten van de potentie van bovenlokale samenwerking (via omgevingsdiensten).
[...] Mogelijk zijn er nog vereenvoudigingen te realiseren in de procedures rondom
de sanering (om daarmee bijvoorbeeld de voorbereidingskosten te beperken).»

IenW heeft het voornemen om gemeenten te stimuleren hun saneringsopgave te laten uitvoeren
door omgevingsdiensten. Een brief aan gemeenten is in voorbereiding en er zullen gesprekken
met omgevingsdiensten worden gevoerd. Er zijn al een aantal omgevingsdiensten die
voor hun gemeenten of een deel daarvan de sanering uitvoeren. Ervaringen van deze
omgevingsdiensten en gemeenten kunnen worden gebruikt om van te leren door andere
omgevingsdiensten en gemeenten.

De procedures rondom de sanering worden momenteel gestroomlijnd door meer ict-ondersteuning.
Zo wordt een digitaal loket18 in gebruik genomen waarmee de gebruiker wordt geholpen met het selecteren van de
juiste stukken, en waarmee de stukken direct in het juiste digitale dossier worden
opgenomen voor verdere behandeling. Ook zullen onder de Omgevingswet budgetbijdragen
mogelijk worden, waarmee het aantal woningen in een aanvraag groter wordt. Door bundeling
van saneringsprojecten bij omgevingsdiensten kunnen ook aanvragen voor projectbijdragen
groter worden dan nu het geval is. Controles kunnen dan ook meer steekproefsgewijs
plaatsvinden. Bezien wordt of ook dit proces met ict-tools ondersteund kan worden.
De lasten van akoestische onderzoeken worden verminderd doordat voor de sanering wordt
uitgegaan van de geluidbelasting op basis van geluidproductieplafonds en de basisgeluidemissie.