Brief regering : Vervolg Contourennota en Integraal Overzicht Financiën Gemeenten

Nr. 10
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 7 oktober 2022

Gemeenten en provincies bieden voorzieningen voor hun inwoners op een breed scala
aan terreinen, van jeugdzorg tot natuurbeheer, en werken samen met het Rijk aan belangrijke
maatschappelijke opgaven, zoals woningbouw, klimaat en armoedebeleid. Ook bij recente
uitdagingen, zoals het beheersen van de Covid-19-crisis en het opvangen van Oekraïense
vluchtelingen, hadden en hebben medeoverheden een grote rol.

Als Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zie ik het als mijn taak
om er zorg voor te dragen dat medeoverheden voldoende toegerust zijn om hun taken
uit te voeren. Dit vraagt ook een solide financiële basis en een goede balans tussen
financiën voor medeoverheden en de taken waar zij voor staan. Ik voer hierover dan
ook regelmatig het gesprek met de VNG en gemeenten. De financiële positie van gemeenten
wordt hiertoe doorlopend nauwgezet gevolgd.

Vóór de zomer heb ik uw Kamer in de Contourennota financieringssystematiek medeoverheden
(Kamerstuk 35 925 VII, nr. 170) geïnformeerd over de stappen die het kabinet wil zetten om te komen tot een nieuwe
financieringssystematiek. Hierbij is ook een aantal vertrekpunten gegeven. Het kabinet
heeft de verdere uitwerking van de Contourennota betrokken bij de augustusbesluitvorming.
In deze brief schets ik, mede namens de medefondsbeheerder, de Staatssecretaris voor
Fiscaliteit en Belastingdienst, de uitkomst hiervan en de hierbij passende vervolgstappen.
Hierover is recent ook de motie van de leden Van Weyenberg en Inge van Dijk ingediend
(Kamerstuk 36 200, nr. 89), die de regering verzoekt om voor de meicirculaire 2023 een uitvoeringsplan met
tijdpad naar de Kamer te sturen voor de nieuwe financieringssystematiek en hierbij
voldoende duidelijkheid te bieden over de inhoud op hoofdlijnen.

Verder doe ik uw Kamer met deze brief het Integraal Overzicht Financiën Gemeenten1 toekomen, waarin over verschillende aspecten van de gemeentelijke financiën wordt
gerapporteerd. Hiermee vervul ik de toezegging die is gedaan tijdens het Eerste Kamerdebat
op 11 mei 2021 over de verhouding centrale en decentrale overheden (Handelingen II
2020/21, nr. 36, item 10), om te komen tot een integrale rapportage over de inkomsten, uitgaven en financiële
positie van gemeenten.2 Ik ben voornemens om deze rapportage jaarlijks aan beide Kamers toe te zenden.

Achtereenvolgens behandel ik in deze brief de vervolgstappen voor de nieuwe financieringssystematiek,
de financiële positie van gemeenten, de wijze van bekostiging (uitkeringsstelsel)
en het oordeel van accountants over de jaarrekeningen van gemeenten op het gebied
van getrouwheid en rechtmatigheid.

Nieuwe financieringssystematiek

In het Coalitieakkoord (bijlage bij Kamerstuk 35 788, nr. 77) staat dat voor de periode na 2025 een nieuwe financieringssystematiek voor medeoverheden
wordt uitgewerkt. De contourennota van 11 juli jl. beschrijft de stappen die het kabinet
wil zetten om te komen tot een nieuwe financieringssystematiek, op korte en langere
termijn, en schetst een aantal vertrekpunten hiervoor.

Centraal hierbij staat het belang van een goede balans tussen financiën en de taken
en opgaven waar medeoverheden voor staan. Meerjarige stabiliteit moet gemeenten en
provincies helderheid bieden over het meerjarig begrotingskader. Voorts vormen de
behoefte aan meer stabiliteit, inzicht in de te ontvangen middelen en ruimte voor
autonome keuzes op lokaal en regionaal niveau belangrijke vertrekpunten. Ten slotte
dient het financieel en interbestuurlijk instrumentarium, specifiek het uitkeringsstelsel
richting medeoverheden, aan te sluiten op taken en de wettelijke kaders van waaruit
die taken worden toebedeeld.

Rijk en medeoverheden zijn het erover eens, zoals ook geschetst in het rapport van
mw. Lazeroms dat is uitgebracht met de Contourennota, dat het huidige Coalitieakkoord
gemeenten en provincies een goede financiële basis biedt voor de periode tot en met
2025. Als gevolg van het Coalitieakkoord ontvangen gemeenten meer accres. Het totaal
cumulatief vrij besteedbare accres over de periode 2022–2025 bedraagt voor gemeenten
en provincies circa 14,8 miljard bovenop de stand van de Miljoenennota 2022. Verder
is in het Coalitieakkoord de oploop van de opschalingskorting tot en met 2025 geschrapt
(€ 715 mln. voor gemeenten en provincies).

Mijn streven is om komende maanden in goede samenwerking met medeoverheden te komen
tot uitwerking van de financieringssystematiek. In hoofdlijn gaat het hierbij om de
volgende inhoudelijke sporen, die ook genoemd zijn in de recent aan uw Kamer gestuurde
Contourennota financieringssystematiek medeoverheden:

• In de Contourennota wordt geconstateerd dat de (autonome) uitgaven van gemeenten en
provincies jaarlijks met meer toenemen dan enkel de inflatie, onder andere door bevolkingsgroei
en vergrijzing. Met het vastzetten van het volumedeel van het accres vanaf 2026 verliezen
gemeenten en provincies een instrument om dergelijke volumegroei op te vangen. Er
kunnen bouwstenen en opties in kaart worden gebracht en uitgewerkt, die aansluiten
op dit vraagstuk.

• De eventuele mogelijkheid voor een groter eigen belastinggebied wordt betrokken bij
de uitwerking van bouwstenen voor de financieringssystematiek, inclusief bijbehorende
randvoorwaarden. Hierbij wordt het totale pakket aan inkomsten van de medeoverheden
in samenhang bezien. Deze samenhang geldt ook voor de voorbereidingen voor het invoeren
van een systeem van Betalen Naar Gebruik (BNG) in de automobiliteit in 2030.

• Het belang van samenhang tussen de verschillende (transitie-)fondsen op het terrein
van klimaat, stikstof en mobiliteit. Hierbij worden de volgende aspecten betrokken:
de mogelijkheid om heldere en eenduidige voorwaarden voor medeoverheden te stellen,
het borgen van integraliteit van (financiële) besluitvorming op centraal en decentraal
niveau en het al dan niet stellen van nadere voorwaarden aan cofinanciering, inclusief
het vraagstuk of hierbij differentiatie wenselijk is.

Het voornemen is om uw Kamer, mede namens de medefondsbeheerder, de Staatssecretaris
van Financiën, in het voorjaar van 2023 te informeren over de stand van zaken. Het
kabinet stelde in aanloop naar de nieuwe financieringssystematiek in 2026 eenmalig
€ 1,1 mld. extra beschikbaar voor gemeenten en provincies.

Financiële positie gemeenten: exploitatie overschotten 2020 en 2021

Hieronder behandel ik de conclusies uit het Integraal Overzicht Financiën Gemeenten.

In 2020 en 2021 lieten gemeenten hoge exploitatieoverschotten zien van € 4,6 mld.
in 2020 en € 1,8 mld. in 2021. Het overschot in 2020 van € 4,5 mld. is grotendeels
het gevolg van een incidentele meevaller: de verkoop van nutsbedrijf Eneco in 2020
voor € 4,1 mld. Daardoor werd een stille reserve op de balans van 44 gemeenten zichtbaar.
De aandelen stonden veelal tegen een waarde van nul in de boeken. Net als in voorgaande
jaren profiteerde een aantal gemeenten in 2020 en 2021 van grondverkoop door de gunstige
huizenmarkt – iets minder dan in de jaren ervoor – maar de opbrengsten zijn niet gelijkmatig
over gemeenten verdeeld.

Het resultaat in 2021 kan deels verklaard worden doordat extra middelen pas laat in
het jaar beschikbaar kwamen. Circa 200 mln. is in de decembercirculaire 2021 nog toegevoegd
aan de algemene uitkering en 250 mln. aan decentralisatie-uitkeringen. Dit is veelal
te laat voor gemeenten om nog in hetzelfde jaar tot uitvoering en besteding te komen.
Daarnaast ontvingen gemeenten in 2021 circa 110 mln. compensatie voor de inkomstenderving
die ze als gevolg van corona in 2020 hadden gehad, waarmee de kosten al voor de baten
zijn uitgelopen.3 Laat toegevoegde middelen en coronacompensatie kunnen opgeteld samen circa 550 mln.
van het 1,8 mld. overschot verklaren.

Per saldo is de financiële positie van gemeenten verbeterd ten opzichte van voorgaande
jaren. Dit moet wel worden bezien in het licht van de zorgelijke ontwikkelingen van
de afgelopen jaren. In de jaren na de decentralisaties in het sociaal domein (2015)
stonden de gemeentelijke financiën onder druk door oplopende lasten in het sociaal
domein. In 2018 en 2019 lieten gemeenten gezamenlijk een tekort zien. De extra uitgaven
op het sociaal domein vingen gemeenten ook op met bezuinigingen op het eigen apparaat
en het uit- of afstellen van investeringen. Gemeenten stellen dat er sprake is van
achteruitgang in het voorzieningenniveau. Wel is met onderzoek moeilijk objectief
aan te tonen wat het voorzieningenniveau precies is en hoe het zich ontwikkelt.4

Mogelijk speelt bij de overschotten van de afgelopen twee jaren ook een rol dat gemeenten
onvoldoende capaciteit hebben om nieuw beleid uit te voeren. Gemeenten hebben in de
afgelopen jaren hard gewerkt om de corona- en vluchtelingencrisis het hoofd te bieden.
Andere projecten komen hierdoor niet of vertraagd tot uitvoering en middelen komen
hierdoor niet tot besteding. De Raad van State signaleerde in 2021 dat het openbaar
bestuur – Rijk, gemeenten en provincies – veel op zijn bord heeft gekregen, bovenop
een reeds overvol takenpakket. Uitvoeringskracht werd genoemd als knelpunt.5 Ook hebben gemeenten nu moeite om vacatures in te vullen.6 Deze ontwikkelingen zullen de komende jaren goed gevolgd moeten worden. Met de invoering
van de Uitvoerbaarheidstoets Decentrale Overheden (UDO) wil ik waarborgen dat gemeenten
– en overigens ook provincies – bij nieuwe taken toegerust zijn om die uit te voeren.
De UDO bevat een gezamenlijk proces voor Rijk en medeoverheden, dat helpt om beleid
vorm te geven dat uitvoerbaar en effectief is.

Uitkeringsstelsel: toename specifieke uitkeringen

Gemeenten ontvingen in 2021 ruim 60 procent van hun inkomsten van het Rijk. Naast
de middelen uit het Gemeentefonds, die gemeenten vrij mogen besteden, krijgen gemeenten
steeds meer inkomsten uit specifieke uitkeringen van het Rijk. Ook is het aantal specifieke
uitkeringen sterk toegenomen. De oorzaak van deze stijging ligt vooral in de vraagtekens
die de Algemene Rekenkamer heeft gesteld bij de rechtmatigheid van de verstrekking
van sommige decentralisatie-uitkeringen, waarbij voorwaarden werden gesteld aan de
besteding van de middelen. Om de rechtmatigheid van uitkeringen te borgen zijn veel
voormalige decentralisatie-uitkeringen omgezet in specifieke uitkeringen. Het aantal
specifieke uitkeringen nam toe van 41 in 2019 naar 131 in 2021.

Decentralisatie-uitkeringen worden verstrekt uit het Gemeentefonds of Provinciefonds
en zijn hiermee in principe vrij besteedbaar. Sinds 2019 toetsen de fondsbeheerders
samen met departementen strikter, of een voorgenomen uitkering als decentralisatie-uitkering
kan worden verstrekt. Omdat bij veel voorgenomen uitkeringen sprake is van beleids-
en bestedingsbeperkende voorwaarden, zijn er vanaf 2019 meer uitkeringen dan voorheen
als specifieke uitkering uitgekeerd; de verwachting is dat deze trend ook in 2022
zal doorzetten.

De toename in specifieke uitkeringen gaat gepaard met hogere uitvoerings-, verantwoordings-,
en controlelasten bij medeoverheden, maar ook bij het Rijk.

De afgelopen maanden is binnen een Interdepartementale Taskforce en verkenning met
gemeenten en provincies gesproken over verbeteringen aan het uitkeringsstelsel. Dit
heeft ertoe geleid dat de komende periode gewerkt wordt aan een betere aansluiting
van het uitkeringsstelsel bij de gewijzigde bestuurlijke verhoudingen. In de Contourennota
heb ik uw Kamer hierover nader geïnformeerd. Zo wordt verduidelijkt wat wel en niet
toegestaan is binnen de decentralisatie-uitkeringen en zal gekeken worden hoe specifieke
uitkeringen sneller en tegen lagere administratieve lasten verstrekt kunnen worden.
Dit moet leiden tot meer beleidsvrijheid en minder administratieve lasten voor gemeenten.
Het streven is om de herziening van de Financiële-verhoudingswet in 2024 af te ronden.7

Controleverklaringen accountants: meer onrechtmatigheid op aanbesteding

Accountants geven een oordeel op de gemeentelijke jaarrekening op getrouwheid en rechtmatigheid:

• 99,7% van de gemeenten heeft een goedkeurend oordeel op getrouwheid. Slechts 1 gemeente had een oordeelonthouding op getrouwheid.

• 87,8% van de gemeenten heeft een goedkeurend oordeel op rechtmatigheid. 35 gemeenten (10,2%) hadden een beperking, 6 gemeenten (1,7%) een afkeurend oordeel
en 1 gemeente (0,3%) had een oordeelonthouding.

Het aantal goedkeurende verklaringen op rechtmatigheid is gedaald ten opzichte van de jaarstukken over 2020, van 90,1% naar 87,8%. Dit komt
vooral door het niet correct naleven van aanbestedingsregels (11,9% van alle gemeenten).
Verder had 0,8% rechtmatigheidsfouten op andere terreinen, zoals het niet correct
naleven van het BBV, of het overschrijden van investeringskrediet of begroting waar
geen begrotingswijziging aan vooraf ging. Ook had meer dan de helft van de gemeenten
met een rechtmatigheidsfout op het gebied van aanbesteden (6,4% van alle gemeenten)
rechtmatigheidsfouten op andere terreinen.

De verantwoording van gemeenten over het gevoerde bestuur, en de getrouwheid en rechtmatigheid
hiervan, is primair een zaak tussen college en gemeenteraad. Ik blijf via de Stuurgroep
Verantwoording het gesprek over verantwoording voeren met gemeenten, accountants en
vakdepartementen.

Verantwoording in het sociaal domein zorgt voor een uitdaging voor gemeenten, onder
andere door de relaties met zorgaanbieders. Hiervoor heb ik samen met het Ministerie
van VWS een onderzoek uitgezet naar hoe verantwoording bij zorgaanbieders beter kan
aansluiten bij de verantwoording van gemeenten in het sociaal domein: horizontale
verantwoording. Het onderzoek is begeleid door de beide ministeries, samen met accountants
en gemeenten, en zal later dit jaar worden gepubliceerd.

Met ingang van het verslagjaar 2023 zal het college van burgemeester en wethouders
een verantwoording over rechtmatigheid gaan afgeven, in plaats van de accountant.
De accountant zal in zijn oordeel over de getrouwheid van de jaarrekening de juistheid
en volledigheid van de rechtmatigheidsverantwoording beoordelen. Er is dus nog steeds
een onafhankelijke toets, alleen zal het gesprek over rechtmatigheid in eerste instantie
worden gevoerd tussen college van burgemeester en wethouders dan wel gedeputeerde
staten en gemeenteraad dan wel provinciale staten. Ook provincies zullen deze rechtmatigheidsverantwoording
invoeren. In onderlinge samenwerking tussen de VNG, IPO, de Nederlandse Beroepsorganisatie
van Accountants en het rijk zijn handreikingen ter beschikking gesteld8. De commissie BBV heeft een modeltekst opgesteld9. Sommige gemeenten hebben ook al intern proefgedraaid met de rechtmatigheidsverantwoording.

Tot slot

Gemeenten en provincies werken hard aan hun eigen taken en aan de opgaven waar we
met heel Nederland voor staan. Met het toezenden van het Integraal Overzicht wil ik
het belang onderstrepen van een goede balans tussen deze taken en de middelen die
gemeenten daarvoor hebben. De vervolgstappen richting de nieuwe financieringssystematiek
moeten zorgen dat deze balans, zowel voor gemeenten als voor provincies, ook op lange
termijn geborgd is. Graag blijf ik hierover met gemeenten en provincies in gesprek.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
H.G.J. Bruins Slot