Brief regering : Aanvullende maatregelen tegen georganiseerde criminaliteit tijdens detentie

29 279
Rechtsstaat en Rechtsorde

24 587
Justitiële Inrichtingen

Nr. 374
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 26 september 2022

De ondermijnende gevolgen van de internationale georganiseerde (drugs)criminaliteit
zijn voelbaar in onze wijken, waar liquidaties plaatsvinden op klaarlichte dag en
waar kwetsbare jongeren het criminele circuit in worden getrokken. Ze zijn te voelen
op het platteland, waar drugsafval in de natuur wordt gedumpt en waar (brand)gevaarlijke
drugslabs zich nestelen. Ook in kwetsbare economische sectoren, zoals het vastgoed
en in de digitale en financiële wereld, worden de gevolgen soms pijnlijk zichtbaar.

Maar ook het gevangeniswezen ziet zich geconfronteerd met gedetineerden met enorme
macht en middelen die geen methode lijken te schuwen om hun criminele praktijken vanuit
detentie voort te zetten en/of te ontsnappen. Zeer ernstig of dodelijk geweld wordt
daarbij niet geschuwd. Daar waar dergelijk geweld zich traditioneel richtte op afrekeningen
binnen het criminele milieu blijken deze zich nu steeds vaker te richten op vertegenwoordigers
en hoeders van de democratische rechtsstaat. Politici, rechters, officieren van Justitie,
advocaten, politiemensen, journalisten, maar ook medewerkers van de Dienst Justitiële
Inrichtingen (DJI) zijn steeds vaker het doelwit van bedreigingen, intimidatie en
geweld door geharde criminelen.

Recente ontwikkelingen laten zien dat het huidige wet- en regelgevend kader tekort
schiet en dat er meer nodig is. Daarom neem ik maatregelen op korte, middellange en
langere termijn die zorgen voor een solide wetgevend kader om criminelen een stap
voor te blijven. Op dit moment worden waar nodig alle juridisch mogelijke maatregelen
getroffen jegens individuele EBI-gedetineerden. Ik maak op korte termijn het EBI-regime
standaard strenger voor al de gedetineerden die er geplaatst zijn wegens zware georganiseerde
misdaad of ondermijnend/levensbedreigend voortgezet crimineel handelen. Dat kan binnen
3 maanden. Ondertussen werk ik aan wetgeving die beperkingen mogelijk maakt die onder
de huidige Penitentiaire beginselenwet niet mogelijk zijn. Dat betreft bijvoorbeeld
het standaard verbieden van communicatie tussen bepaalde gedetineerden of visueel
toezicht op gesprekken in de EBI tussen een gedetineerde en zijn advocaat. Tevens
slaan wij internationaal de handen ineen tegen een internationaal opererende georganiseerde
criminaliteit.

Met de ondermijningsmiddelen die bij Miljoenennota 2022 (Kamerstuk 35 925, nrs. 1 en 2) beschikbaar zijn gesteld voert het kabinet de strijd tegen voortgezet crimineel
handelen tijdens detentie en berechting ook financieel verder op. In 2023 is hiervoor
een investering van 34 miljoen euro beschikbaar, vanaf 2024 wordt dit een structurele
investering van ruim 24 miljoen euro.1

Met deze brief informeer ik u, mede namens de Minister van Justitie en Veiligheid,
over de genomen maatregelen en de plannen voor wijziging van wet- en regelgeving.

Tevens informeer ik u met deze brief over de wijze waarop ik invulling geef aan de
motie die is ingediend door het lid Ellian (VVD) van uw Kamer2, welke door uw Kamer is aangenomen op 14 juli jl. (Handelingen II 2021/22, nr. 10, item 29)

Tot slot nodig ik de leden van uw Kamercommissie voor Justitie en Veiligheid uit voor
een besloten technische briefing over de Extra Beveiligde Inrichting (EBI).

Grenzen aan huidige wet- en regelgeving en te nemen maatregelen

Wanneer een lid van de zware georganiseerde misdaad in detentie zit, mag en moet de
samenleving erop kunnen vertrouwen dat deze gedetineerde niet meer in staat is om
een gevaar voor die samenleving te vormen. Alle betrokken onderdelen van de strafrecht-
en executieketen spannen zich ten volle in om deze opgave waar te maken. Zij lopen
daarbij echter tegen de grenzen van de huidige wet- en regelgeving aan. Hoewel regelgeving
het weliswaar mogelijk maakt om vrijheden van gedetineerden verregaand te beperken
om redenen van de veiligheid van de maatschappij of de orde en veiligheid in de inrichting,
vereist het wel een stevige motivering op basis van concrete informatie. Kwetsbaar
is dat die informatie vaak pas komt nadat zich al een incident heeft voorgedaan.

Voor het gros van de gedetineerden in Nederland is deze aanpak afdoende. Maar voor
bepaalde leden van de zware georganiseerde misdaad dient naar mijn mening een ander
uitgangspunt te worden gehanteerd. Gelet op de macht en middelen waarover deze criminelen
beschikken, dient er op voorhand vanuit te worden gegaan dat zij iedere mogelijkheid
tot contact en communicatie met de buitenwereld zullen gebruiken om hun criminele
praktijken voort te zetten en daarbij ernstig intimiderende en levensbedreigende activiteiten
buiten de inrichting niet zullen schuwen. Daarom dienen hen op voorhand zo min mogelijk
contact- en communicatiemogelijkheden te worden geboden. Voor deze gedetineerden kan
de afweging van het maatschappelijk risico niet alleen aan de directeur van de desbetreffende
inrichting worden gelaten: dit dient een beslissing te zijn op landelijk niveau. Niet
in de laatste plaats is daarbij voor mij ook de bescherming van de medewerkers die
in deze hoogbeveiligde regimes werken van belang. Door de huidige systematiek van
het opleggen van beperkingen door de vestigingsdirecteur zelf, kunnen zij een doelwit
worden van de criminelen om zo druk op te bouwen om de opgelegde beperkingen op te
heffen.

Momenteel kunnen directeuren van penitentiaire inrichtingen op individueel niveau
orde- en toezichtsmaatregelen treffen om voortgezet crimineel handelen tijdens detentie
tegen te gaan. Directeuren ontvangen via zogeheten GRIP-rapportages informatie van
politie en justitie, op basis waarvan zij gemotiveerd maatregelen treffen.3

Indien er bijvoorbeeld bij de politie aanwijzingen zijn dat er misbruik wordt gemaakt
van de mogelijkheden om te telefoneren, worden er beperkingen opgelegd en kan door
de directeur telefonisch contact (al dan niet met specifieke personen) tijdelijk worden
verboden. Prioriteit hebben daarbij uiteraard gedetineerden die zijn geplaatst in
de Extra Beveiligde Inrichting (EBI), de Afdelingen Intensief Toezicht (AIT) of gedetineerden
die zijn aangemerkt als gedetineerden met een hoog vlucht- en maatschappelijk risico
(zogeheten GVM-gedetineerden).

Deze mogelijkheden zijn, in het licht van de toegenomen dreiging, echter niet voldoende.
De volgende extra maatregelen wil ik in drie stappen treffen:

A. Aanpassing van de plaatsingsregeling EBI

Door aanpassing van regelgeving wordt het mogelijk om aan de «kopstukken» die onderdeel
uitmaken van de zware georganiseerde misdaad standaard extra maatregelen op te leggen
als zij in de EBI worden geplaatst. Deze kopstukken mogen nog maar één keer per week
bellen (dit was 3 keer). De personen met wie ze willen bellen moeten zich bovendien
melden en identificeren op een door DJI aangewezen locatie. Daarnaast mogen deze gedetineerden
nog maar één persoon per week op bezoek krijgen.4 Dit waren drie personen per week. Ik verwacht dat deze maatregel binnen drie maanden
kan worden ingevoerd maar zet alles op alles om deze eerder in te laten gaan.

B. Voor sommige gedetineerden is dit nog steeds onvoldoende om de dreiging af te wenden.
Daarom breng ik met spoed een wetsvoorstel in procedure waarmee ik op individueel
niveau sterkere en nog verdergaande beperkingen kan opleggen dan nu onder de Penitentiaire
beginselenwet mogelijk zijn. Hierbij kan worden gedacht aan het volledig stilleggen
van telefooncontacten of het geheel verbieden van schriftelijke correspondentie met
bepaalde personen.5 Zo wordt extra beveiliging mogelijk wanneer de veiligheid van de samenleving ernstig
in het geding is. Ik verwacht dat dit spoedeisende wetsvoorstel in het eerste kwartaal
van 2023 bij uw Kamer kan worden ingediend.

C. Versterking van het juridisch instrumentarium voor de aanpak van georganiseerde criminaliteit
tijdens detentie, door het verkrijgen van wetenschappelijke inzichten en best practices
uit het buitenland. Ik verwacht uw Kamer hierover in het derde kwartaal van 2023 te
kunnen informeren.

Ik licht deze maatregelen hieronder nader aan u toe.

A. Aanpassing van de plaatsingsregeling EBI

De Regeling selectie, plaatsing en overplaatsing van gedetineerden (Rspog) vormt het juridisch kader op basis waarvan gedetineerden in een bepaald regime
worden geplaatst.6 Hierin zijn ook de gronden voor plaatsing in de EBI opgenomen.

Kort gezegd zijn er op dit moment twee hoofdgronden voor plaatsing in de EBI:

• Een extreem vlucht- en maatschappelijk risico (A- en B-grond);

• Voortgezet crimineel handelen tijdens detentie met een grote maatschappelijke impact
(C-grond).

In de brief van 22 november 2021 heeft mijn voorganger aangegeven dat hij, gelet op
de huidige dreiging, deze plaatsingsgronden te smal vindt.7

Ik ben het daarmee eens en pas daarom de regelgeving aan, zodat plaatsing in de EBI
ook mogelijk wordt bij:

• De dreiging die uitgaat van iemands rol en positie in een crimineel netwerk (D-grond).8 Dit betekent dat een verdenking van of veroordeling voor misdrijven die in georganiseerd
verband zijn beraamd of gepleegd en een ernstige inbreuk op de rechtsorde opleveren,
voldoende aanleiding kan vormen voor plaatsing in de EBI.

Daarnaast wordt de C-grond aangepast waardoor plaatsing op deze grond niet pas mogelijk
is bij een concrete aanwijzing voor voortgezet crimineel handelen tijdens detentie, maar reeds op grond van een
vermoeden.9

Gedetineerden die op de C- en/of D-grond zijn geplaatst, zie ik als de «kopstukken»
waarnaar de motie van het lid Ellian verwijst.10 Deze mensen zijn niet alleen gevaarlijk bij ontvluchting (A-grond en B-grond), zij
vormen ook een gevaar voor de samenleving en de democratische rechtsstaat als zij
in de EBI verblijven en ongecontroleerd contact kunnen leggen met de buitenwereld.

Op mijn aanwijzing wordt voor de categorie gedetineerden die op de C- en/of D-grond
in de EBI worden geplaatst een aanpassing van de huisregels doorgevoerd. Dit geldt
ook voor gedetineerden waarvan de plaatsing op de C- en/of D-grond wordt verlengd.
In de huisregels wordt opgenomen dat op een gedetineerde die op basis van deze gronden
in de EBI is geplaatst, de extra maatregelen zoals beschreven in de motie van het
lid Ellian standaard van toepassing zijn.11

Voor deze gedetineerden geldt dan dat zij:

– 1 x per week 10 minuten mogen bellen;

– alleen mogen bellen naar personen die zich op dat moment hebben gemeld en geïdentificeerd
bij een door DJI aangewezen locatie;

– 1x per week maximaal één bezoeker mogen ontvangen.

Door deze aanpassing legt de directeur deze maatregelen niet meer zelf op maar volgen
deze uit de plaatsingsgrond waartoe namens mij wordt besloten. Daarmee wordt een juiste
verdeling van verantwoordelijkheden tussen de directeur en mij bewerkstelligd.

Bovendien komt dit de veiligheid van directie en medewerkers ten goede. De beperkingen
zijn immers aan de plaatsingsgrond gekoppeld en niet meer aan individuele besluiten
van de vestigingsdirecteur, waarin deze per gedetineerde afzonderlijk moet motiveren
waarom deze beperkingen noodzakelijk en proportioneel zijn. Tegen de plaatsing inclusief
plaatsingsgrond en onderbouwing kan een gedetineerde bij mij bezwaar aantekenen.

Bovengenoemde aanpassing van de Rspog is in concept gereed. Deze is, zoals gebruikelijk,
voor advies voorgelegd aan de Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming
(RSJ). De RSJ heeft acht weken om hierop te reageren, maar gelet op de urgentie heb
ik de RSJ gevraagd om dit zo snel mogelijk ter hand te nemen. Daarna kan worden besloten
tot publicatie van de Rspog en inwerkingtreding van de huisregels. Na inwerkingtreding
van de regeling wordt de plaatsingsgrond van alle gedetineerden die op dat moment
in de EBI verblijven, herbeoordeeld.

Ik benadruk nogmaals dat in de tussentijd ten aanzien van de beschreven kopstukken
individueel extra maatregelen worden opgelegd als de situatie daarom vraagt en voor
zover de huidige regelgeving dit toelaat.

Met deze aanpassing geef ik grotendeels uitvoering aan de motie van het lid Ellian.
De reden dat ik deze niet volledig ten uitvoer breng is de volgende.

Voor gedetineerden die op de A- en/of B-grond in de EBI zijn of worden geplaatst,
geldt alleen een hoog ontvluchtingsrisico. Hiervoor zijn primair fysieke maatregelen
nodig, die zien op het tegengaan van ontvluchting. Denk hierbij aan extra ommuring,
hekken, bezoek achter glas en programma’s met een zeer kleine groepsgrootte.

Voor deze categorie is de EBI ooit gebouwd en voor deze categorie heeft het huidige
regime ook aangetoond effectief te zijn. Er is tot nu toe niemand ontvlucht uit de
EBI. Voor deze categorie acht ik het standaard toepassen van alle maatregelen zoals
beschreven in de motie niet proportioneel.

Zo worden ook gedetineerden in de EBI geplaatst vanwege een eerdere (poging tot) ontsnapping
uit een reguliere inrichting. Deze gedetineerde behoren niet per se tot de kopstukken
van de georganiseerde criminaliteit, maar moeten wel vanwege het vluchtgevaar achter
de dikke deuren en hoge muren van de EBI. Als ook aan deze gedetineerde extra beperkingen
worden opgelegd bergt dit het risico in zich dat zij niet meer in de EBI geplaatst
kunnen worden, hetgeen zowel voor de maatschappelijke veiligheid als voor de veiligheid
binnen de Penitentiaire Inrichtingen een zeer onwenselijke situatie is.

B. Spoedige aanpassing van de Penitentiaire Beginselenwet (Pbw)

Daar waar de aanpassing van de ministeriële regelingen onder A. zich beweegt binnen
de maximale ruimte die de huidige wetgeving biedt, ben ik van oordeel dat ook de huidige
wetgeving aanpassing behoeft.

Voor een specifieke groep criminelen die onze manier van leven en onze democratische
rechtsstaat bedreigt en wordt geacht de macht en middelen te hebben om deze dreiging
ook vanuit detentie voort te zetten moeten bepaalde beginselen uit de Penitentiaire
beginselenwet worden ingeperkt ter bescherming van onze samenleving en onze democratische
rechtsstaat. Hierdoor kunnen verdergaande beperkingen worden opgelegd, zoals het verbieden
van bepaalde communicatiemogelijkheden of contacten, op basis van zeer ernstige risico’s
voor de maatschappelijke (of zelfs nationale) veiligheid. Zolang de dreiging die van
deze gedetineerden uit gaat aanwezig is, moeten deze beperkingen kunnen gelden.

In deze wet die ik met spoed in procedure zal brengen, wil ik een grondslag creëren
op basis waarvan ik deze specifieke beperkingen kan opleggen. Nu schiet het huidig
kader daarvoor tekort. Indien er bijvoorbeeld aanwijzingen zijn dat een gedetineerde
de contacten die hij met de buitenwereld heeft gebruikt voor ernstig intimiderende
of levensbedreigende activiteiten, kan ik besluiten dat de gedetineerde aan beperkingen
wordt onderworpen die in het belang van de openbare orde of veiligheid of ter voorkoming
van ernstige misdrijven buiten de inrichting noodzakelijk zijn. Denk hierbij aan het
verbieden van telefoongesprekken tussen de gedetineerde en zijn familie of het verbieden
van schriftelijke correspondentie met andere gedetineerden. Uiteraard zal ik in de
wet ook vastleggen welke rechtswaarborgen en welke rechtsgang daarbij horen. De verdergaande
beperkingen die mogelijk worden gemaakt zullen de vrijheid van verkeer tussen raadsman
en gedetineerde niet beperken, hetgeen kwetsbaar blijft. Daarom zal ik in deze aanpassing
van de Pbw ook voorzien in de mogelijkheid van visueel toezicht op gesprekken tussen
deze specifieke groep gedetineerden en hun advocaat.

DJI maar ook andere ketenpartners brengen in beeld welke financiële- en uitvoeringsconsequenties
de voorgestelde wijzigingen hebben op het gebied van o.a. informatie-uitwisseling,
gebouwen, beveiliging en personeelsbeleid.

C. Versterking juridisch instrumentarium voor aanpak georganiseerde criminaliteit
tijdens detentie en berechting

Naast de voorgaande maatregelen wil ik samen met de Minister van Justitie en Veiligheid
bezien op welke wijze met een aanvullend juridisch instrumentarium de aanpak van georganiseerde
criminaliteit tijdens detentie en berechting kan versterken. Hierbij wordt mede gekeken
naar wat wij kunnen leren van de Italiaanse aanpak, maar ook de lessen die kunnen
worden geleerd van andere Europese landen. Bij deze versterking is het voorkomen van
crimineel handelen in detentie en tijdens de rechtsgang een belangrijk aandachtspunt.
Hiervoor zal ik mede gebruik maken van het reeds aangekondigde WODC-onderzoek naar
het Italiaanse 41bis regime dat in de eerste helft van 2023 wordt opgeleverd. Ook
wordt begin volgend jaar op mijn initiatief een Europese conferentie over voortgezet
crimineel handelen tijdens detentie georganiseerd met als doel internationale uitwisseling
van kennis en ervaring teneinde zicht te krijgen op alle mogelijke maatregelen voor
de aanpak van georganiseerde criminaliteit tijdens detentie en berechting. Bij de
uitwerking van het wetgevend kader zullen ook de consequenties worden uitgewerkt voor
de betrokken organisaties.

Uitnodiging technische briefing over EBI

Ik deel met uw Kamer het gevoel van urgentie als het gaat om de aanpak van georganiseerde
criminaliteit tijdens detentie en berechting. Uit de meest recente voortgangsbrief
blijkt dat er op heel wat fronten actie is ondernomen.12 De EBI speelt in deze aanpak een prominente rol. Omdat dit een inrichting betreft
met een complexe doelgroep, een hoog maatschappelijk risico en een ingewikkeld juridisch
kader bied ik aan om, nog voor het commissiedebat gevangeniswezen en Tbs van 19 oktober
aanstaande, voor de leden die deel uitmaken van de Kamercommissie voor Justitie &
Veiligheid, een technische briefing te laten verzorgen. Vanwege de genoemde veiligheidsaspecten
zal de briefing een besloten karakter kennen. Ik vraag hiervoor om uw begrip.

De Minister voor Rechtsbescherming,
F.M. Weerwind