Brief regering : Vierde voortgangsbrief Recht doen, kansen bieden - effectieve gevangenisstraffen

24 587
Justitiële Inrichtingen

Nr. 719
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 9 juni 2022

Met deze brief informeer ik uw Kamer over ontwikkelingen in het gevangeniswezen van
de Dienst Justitiële Inrichtingen. Ik zal dit tijdens deze kabinetsperiode ieder jaar
rond deze tijd voor het zomerreces van uw Kamer doen. De afgelopen jaren moest het
gevangeniswezen alles op alles zetten om coronabesmettingen van gedetineerden en personeel
zoveel mogelijk buiten de deur te houden. Dit heeft veel gevraagd van de medewerkers,
gedetineerden en bezoekers van de 24 penitentiaire inrichtingen. Tegelijkertijd ging
de voorbereiding op en de (gedeeltelijke) invoering van de Wet straffen en beschermen
(per 1 juli 2021) door.

Ook de komende jaren staat het gevangeniswezen voor een grote opdracht. Gevangenisstraffen
moeten immers snel, zeker en veilig ten uitvoer worden gelegd. Daarnaast wordt een
flink beroep op vakmanschap gedaan voor het signaleren van risico’s en kansen van
gedetineerden en de voorbereiding op een veilige en verantwoorde terugkeer naar de
samenleving. Dit alles met als doel om de rechtsorde te herstellen, gedetineerden
perspectief te bieden en recidive te voorkomen. Door vakmanschap wordt de uitvoering
op maat, humaan en persoonsgericht.

De Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) staat de komende jaren voor flinke uitdagingen.
Op 20 mei jl. heb ik uw Kamer geïnformeerd over de financiële problematiek van DJI
waarnaar PricewaterhouseCoopers onderzoek heeft gedaan (Kamerstuk 24 587, nr. 833). Bij de indiening van de ontwerpbegroting 2023 tijdens Prinsjesdag zal ik uw Kamer
informeren over mijn voorstel van mogelijk te treffen maatregelen en de opvolging
van de overige aanbevelingen van PwC.

Andere uitdagingen betreffen het personeel en de arbeidsmarkt, de stijgende behoefte
aan detentiecapaciteit, een aantal grote renovatieprojecten, de waarborging van de
veiligheid in de inrichtingen en de noodzakelijke vernieuwing van de ICT. In het eerste
deel van deze brief ga ik op deze uitdagingen in en beschrijf ik hoe wij ermee zullen
omgaan. In dit deel doe ik eveneens twee toezeggingen gestand die betrekking hebben
op de strafbaarstelling van het gebruik van contrabande en het gebruik van bodycams
door medewerkers van DJI.

Het tweede deel gaat over de stand van zaken van de uitvoering van de visie «Recht
doen, kansen bieden» (straf is straf, gedrag telt, veilige terugkeer).1 Hierin ga ik ook in op de ambitie van dit kabinet om verder toe te werken naar meer
maatwerk in het gevangenisregime (waarvan re-integratie in de samenleving een belangrijk
onderdeel is) en om bij- en omscholing en huisvesting voor ex-gedetineerden te faciliteren.
Over een ander belangrijk speerpunt van dit kabinet, de aanpak van georganiseerde
criminaliteit tijdens detentie en berechtiging, ontvangt uw Kamer binnenkort een separate
brief.

In het laatste deel komen nog enkele andere onderwerpen aan de orde, zoals korte detenties,
recidive na een verblijf op de terroristenafdeling, palliatieve zorg in detentie en
een toezegging over de inkoop van beschermingsmiddelen tegen COVID-19.

1. UITDAGINGEN

1.1 Personeel

In 2021 is de bezetting van het eigen personeel in het gevangeniswezen met netto 250
fte toegenomen. Op dit moment (maart 2022) is de bezetting, inclusief inhuur, 10.589
van de toegestane totale formatie (10.888). Er is een onderbezetting van 299 fte,
daarmee komt de bezetting op 97,25%. Bepaalde functies blijken moeilijk in te vullen,
zoals zorgfuncties.

In diverse inrichtingen knelt de inzetbaarheid van het personeel. Dit komt onder meer
door het relatief hoge ziekteverzuim door corona, het moeten inhalen van opleidingsachterstanden
die door het ziekteverzuim zijn ontstaan, het bieden van opleidingen aan veel nieuw
ingestroomd personeel. Ook heeft DJI, net als vele andere sectoren, te maken met een
(zeer) krappe arbeidsmarkt. In nauw overleg met de centrale ondernemingsraad heeft
de hoofddirectie van DJI maatregelen vastgesteld om met name de personele inzetbaarheid
te verhogen. Hiervoor is 15 miljoen euro beschikbaar gesteld. Daarnaast blijft het
continu werven en behouden van personeel een belangrijke prioriteit. Hiertoe is een
speciaal onboardingsloket ingericht om nieuwe medewerkers kennis te laten maken met de organisatie en hen beter
te binden aan DJI.

In mijn brief van 10 november 2021 heb ik uw Kamer gemeld dat gewerkt wordt aan de
evaluatie van het convenant «Werken aan een solide Personeelsbeleid».2 De evaluatie is helaas nog niet gereed. Ik streef ernaar uw Kamer voor de zomer over
de resultaten van de evaluatie te informeren.

PwC heeft ten aanzien van personeel onvermijdbare kosten in beeld gebracht. Ook deze
conclusie van PwC zal ik meenemen in mijn brief voor Prinsjesdag over de opvolging
van het PwC-rapport.

1.2 Detentiecapaciteit

De lijn van afgelopen jaren, namelijk een over het algemeen dalende capaciteitsbehoefte
in de strafrechtsketen, kwam ook naar voren in de PMJ-ramingen zoals vorig jaar aangeboden
aan uw Kamer.3 Het model raamde een daling van het aantal misdrijven en het aantal verdachten dat
instroomde in de strafrechtketen met gemiddeld 1% per jaar. Een groot deel van de
daaropvolgende handelingen in de keten vertoonde een vergelijkbare ontwikkeling. DJI
vormde hierop echter een uitzondering. De capaciteitsbehoefte van het gevangeniswezen
neemt toe met gemiddeld 1% per jaar vanwege onder andere de verharding van criminaliteit
die leidt tot een toegenomen duur van de opgelegde vrijheidsstraffen.

De Tweede Kamer is bij Voorjaarsnota geïnformeerd over de nieuwe ramingen voor de
behoefte aan sanctiecapaciteit conform de PMJ-ramingen. Op basis daarvan zal DJI de
capaciteitsplanning voor de komende jaren vaststellen en verwerken in de begroting
voor 2023. Daarbij zal rekenschap worden gegeven aan de uitkomst van het validatieonderzoek
van de Auditdienst Rijk (ADR) dat op 8 februari 2022 aan uw Kamer is aangeboden en
aan de uitkomsten van het PwC-onderzoek.4

1.3 Veiligheid

De veiligheid van medewerkers, bezoekers en gedetineerden staat binnen een penitentiaire
inrichting (PI) altijd voorop. Dit betekent dat er alles aan wordt gedaan om ordeverstoringen
en onrust te voorkomen, voortgezet crimineel handelen tijdens detentie (VCHD) tegen
te gaan en de invoer van contrabande aan te pakken.

Voortgezet crimineel handelen tijdens detentie (VCHD)

Op 22 november 2021 informeerde mijn ambtsvoorganger uw Kamer over maatregelen die
worden getroffen of onderzocht in de strijd tegen VCHD.5 De wetenschap dat een buitencategorie «zware» criminelen continu naar mogelijkheden
zoekt om ook tijdens detentie hun criminele activiteiten voort te zetten heeft gezorgd
voor een breed gedragen gevoel voor ernst en urgentie. Er is geen ruimte voor verslapping.
Opsporingsinstanties werken, dankzij het brede offensief en de extra middelen die
het kabinet ter beschikking heeft gesteld, de klok rond in de strijd tegen de ondermijning
van onze samenleving. Die strijd levert naast een veiliger samenleving ook meer leden
van de georganiseerde criminaliteit achter de deur. De detentie van deze populatie
stelt DJI voor grote uitdagingen, zowel voor wat betreft het voorkomen van VCHD als
de veiligheid van het personeel. In de voortgangsbrief over de aanpak georganiseerde
criminaliteit tijdens detentie en berechting wordt u hierover geïnformeerd.

In april 2021 is er, naast PI Leeuwarden, in PI Krimpen aan den IJssel een tweede
Afdeling Intensief Toezicht (AIT) geopend. Op deze kleinschalige afdeling, gecompartimenteerd
van de rest van de inrichting, kunnen gedragingen en contacten van gedetineerden beter
worden gemonitord. Dit jaar zal in PI Alphen aan den Rijn een derde AIT worden geopend.
Daarnaast is er in alle PI’s een Bureau inlichtingen en veiligheid (BIV) operationeel.
Het BIV is het centrale punt in de PI waar signalen en informatie rondom veiligheid
en VCHD bij elkaar worden gebracht en geanalyseerd, en eventueel met de politie en
het OM gedeeld. Het BIV maakt gebruik van de Gedetineerden Relatie Monitor (GRM),
een tool om onderlinge netwerken in beeld te krijgen. Op basis van de analyses van
het BIV kunnen maatregelen worden getroffen, zoals het plaatsen van een gedetineerde
op de lijst van gedetineerden met een vlucht- en/of maatschappelijk risico, het opleggen
van toezichtsmaatregelen of het overplaatsen naar een zwaarder regime.

Contrabande

Voor het tegengaan van contrabande is recentelijk nog structureel € 3 mln. per jaar
extra beschikbaar gesteld. Hiermee wordt geïnvesteerd in onder andere netten, hekken
en speurhonden. De verdubbeling van het aantal speurhonden is eind dit jaar gereed
(van 20 naar 40 speurhonden). Desondanks is contrabande niet volledig te voorkomen
en daarmee blijft contrabande voor medewerkers en mij een doorn in het oog. DJI blijft
daarom inzetten op innovatieve maatregelen om contrabande tegen te gaan. Zo worden
alle PI’s uitgerust met dronedetectie en worden daarnaast proeven gedaan met droneverstoring.
In vijf PI’s in Nederland zijn inmiddels dronedetectiesystemen operationeel. DJI staat
op het punt dit systeem voor alle PI’s aan te schaffen. Naast detectie van drones
doet DJI ook onderzoek naar de verstoring van drones. Voor het overige verwijs ik
naar de antwoorden op de schriftelijke vragen over aanpak dronesmokkel in gevangenissen.6

Zoals blijkt uit onderstaande tabel is de aangetroffen contrabande in 2021 opnieuw
gedaald. Ongeveer 69% van het totale aantal contrabande betreft drugs. De meeste contrabande
(31%) wordt gevonden in de cel door celinspecties en bij de binnenkomstafdeling bij
bijvoorbeeld de controle van invoer (28%).

Aangetroffen contrabande gevangeniswezen

 

1e VMR

2e VMR

3e VMR

Totaal

2019

1.760

1.467

1.340

4.567

2020

1.182

1.252

1.514

3.948

2021

806

928

1.017

2.751

In het Commissiedebat gevangeniswezen en tbs van 2 december 2021 (Kamerstukken 24 587 en 29 452, nr. 821) heeft mijn ambtsvoorganger toegezegd te onderzoeken of het wenselijk is om, naast
de bestaande en nog nieuwe strafbaarstelling van invoer van contrabande, tot strafbaarstelling
van het gebruik van contrabande te komen. Aanvullende wetgeving om contrabande tegen
te gaan (Kamerstuk 34 982) is nog heel recent (2019) tot stand gekomen met volledige steun in beide Kamers
(zonder stemming aanvaard). Sinds 1 november 2019 is het binnenbrengen van contrabande
door derden of personeel strafbaar gesteld (artikel 429a Sr). In het debat over het
wetsvoorstel Strafbaarstelling binnenbrengen van contrabande door derden of personeel
is destijds toegelicht dat tegen de gedetineerde die contrabande in zijn bezit heeft,
al kan worden opgetreden met disciplinaire straffen die door de directeur worden opgelegd.
Disciplinaire bestraffing heeft zeker negatieve gevolgen voor de gedetineerde. Zij
wordt betrokken bij het toekennen van vrijheden (zoals verlof, deelname aan een penitentiair
programma of de voorwaardelijke invrijheidstelling). Hiervan mag zeker een preventief
effect worden verondersteld. Een (aanvullende) strafbaarstelling in het Wetboek van
Strafrecht voor bezit van contrabande door de gedetineerde maakte om die reden geen
onderdeel uit van het wetsvoorstel. Dit standpunt is sinds de inwerkingtreding van
de genoemde wet niet gewijzigd door ervaringen uit de praktijk.

Voor wat betreft het gebruik van contrabande bij het plegen van misdrijven geldt dat
de gedetineerde kan worden vervolgd en berecht voor zijn aandeel in die misdrijven
(medeplegen). Om die reden moet ook nu, na invoering van de genoemde wet die het binnenbrengen
strafbaar stelt, het extra aanvullende nut van een strafbaarstelling van het gebruik
van contrabande worden betwijfeld. Om die reden kies ik ervoor, na invoering van de
genoemde wet die het binnenbrengen strafbaar stelt, het gebruik van contrabande niet
strafbaar te stellen.

Bodycams

In het commissiedebat op 2 december 2021 is ook toegezegd uw Kamer voor de zomer te
informeren over de uitkomst van de pilot bodycams in PI Sittard, waarbij medewerkers
een bodycam op hun uniform dragen. Om een goed beeld te kunnen krijgen zijn twee locaties
gekozen waar regelmatig fysiek/verbaal geweld voorkomt: de leefafdeling en de arbeidszaal.
Daarnaast is gekozen om de pilot ook te draaien tijdens inzetten van het Intern Bijstandsteam
(IBT).

Deze pilot is op 1 juli 2021 gestart en is wegens corona verlengd tot 1 juli 2022.
De evaluatie wordt in het derde kwartaal van 2022 afgerond.

Naast de pilot in Sittard is er op 15 oktober 2021 ook een pilot met bodycams gestart
bij de Dienst Vervoer en Ondersteuning (DV&O) waar de bodycams worden ingezet bij
de in bewaringstelling van vreemdelingen. De bodycam wordt gedragen bij het vervoer
van uitgeprocedeerde asielzoekers van het asielzoekerscentrum naar het detentiecentrum.
Over de bevindingen van deze pilots zal ik u na het derde kwartaal 2022 informeren.

1.4 BasisVoorziening Justitiabelen

De BasisVoorziening Justitiabelen (BVJ) is een applicatie die beoogt integrale ondersteuning
te bieden aan het gehele detentieproces (de instroom, doorstroom en uitstroom van
justitiabelen). BVJ dient ter vervanging van het huidige systeem (TULP) dat dateert
uit de jaren ’90. TULP functioneert nog steeds maar is in opzet en functionaliteit
verouderd en weinig flexibel. In 2012 is gestart met de voorbereidingen van het project
BVJ van start gegaan met de voorbereidingen, in 2015 heeft een Europese aanbesteding
plaatsgevonden en in 2016 is gestart met de realisatie van het project BVJ. Onlangs
heeft DJI besloten om met BVJ te stoppen.

Bij de start van de realisatie van het project van BVJ in 2016 was de verwachting
dat het in circa drie jaar gereed zou zijn. In de loop van het traject zijn er evenwel
op diverse momenten vertragingen ontstaan waarvan via het Rijks ICT-dashboard melding
is gemaakt. Deze vertragingen hebben geleid tot herhaalde aanpassingen van de planning
en de overeenkomst met de leverancier inzake oplevering en werkwijze. Tevens zijn
diverse CIO-oordelen7 en externe audits uitgevoerd met aanbevelingen voor implementatie.

In de loop van 2021 heeft de leverancier opnieuw vertraging gemeld. Tevens zijn er
productieverstoringen (gebreken in de software) ontstaan, waaronder problemen met
de datakwaliteit, die moeilijk oplosbaar zijn gebleken. Dit heeft eind 2021 geleid
tot een herbezinning over hoe nu verder met het project BVJ.

De aanhoudende knelpunten in de realisatie van BVJ zijn voor DJI aanleiding geweest
om een externe technische audit uit te laten uitvoeren op de onderhoudbaarheid en
betrouwbaarheid van BVJ en om alternatieve scenario’s te laten uitwerken. Uit de externe
audit is onder andere gebleken dat de onderhoudbaarheid en betrouwbaarheid onder de
SIG-norm8 liggen en dat de ontwikkelsnelheid laag is. Er is daarnaast nog een forse structurele
verbetering noodzakelijk om BVJ op het gewenste niveau te krijgen. Deze extra inspanning
wordt momenteel ingeschat op minimaal 1 jaar extra doorlooptijd, zodat definitieve
finalisering pas in 2027 realistisch is. Op dit moment is aan de ontwikkeling € 65
miljoen euro uitgegeven9.

Na weging van de alternatieve scenario’s op basis van diverse aspecten, waaronder
technische, financiële, haalbaarheids- en juridische aspecten, en de externe audit
heeft DJI besloten om het nu lopende BVJ-project te stoppen. Stoppen met BVJ betekent
langer gebruik maken van de verouderde applicatie TULP en dat er mogelijk belemmeringen
kunnen ontstaan bij het invoeren van nieuw beleid in de toekomst. Van het gestopte
project is een beperkt aantal producten, zoals bijvoorbeeld geüniformeerde werkprocesbeschrijvingen
en functionele specificaties, in een volgend project nog bruikbaar.

DJI beraadt zich nu op de te nemen vervolgstappen en mogelijke alternatieven en zal
uw Kamer daar te zijner tijd verder over informeren.

2. RECHT DOEN, KANSEN BIEDEN – effectieve gevangenisstraffen

2.1 Wet straffen en beschermen

In 2021 is het leeuwendeel van de Wet straffen en beschermen (SenB) in werking getreden.
Straf moet ook als een straf voelen. De voorwaardelijke invrijheidstelling (v.i.)
wordt voortaan voor een periode van maximaal twee jaar verleend. Daarnaast heeft de
eerder ingezette persoonsgerichte aanpak tijdens detentie, waarbij meer nadruk ligt
op de eigen verantwoordelijkheid van de gedetineerde en zijn gedrag, een wettelijke
basis gekregen. Verlof is minder vanzelfsprekend en vrijblijvend. Ketenpartners kunnen
meer informatie over re-integratie en risico’s met elkaar delen.

Thans wordt gewerkt aan het laatste onderdeel: de invoering van het proces rondom
informeren en raadplegen van slachtoffers bij re-integratieverlof. De wet zal binnen
vijf en tien jaar na inwerkingtreding (op 1 juli 2021) worden geëvalueerd. De Tweede
Kamer wordt daarover te zijner tijd geïnformeerd.

Ik ben voornemens om een invoeringstoets naar de Wet SenB uit te voeren. Zoals benoemd
in de brief over de invoeringstoets die ik onlangs naar uw Kamer heb gestuurd, kan
dit worden gezien als een lichtvoetige bestudering van de werking van nieuwe regelgeving
in de praktijk.10 Hierbij wordt speciale aandacht besteed aan de gevolgen van deze nieuwe wetgeving
voor de doelgroep en de uitvoering.

2.2 Gedrag telt bij detentie en re-integratie

Gedrag telt mee tijdens detentie. Om re-integratie te bevorderen en recidive te voorkomen
is het van belang dat gedetineerden hun tijd in detentie goed benutten om te werken
aan hun terugkeer. Goed en constructief gedrag wordt daarbij beloond. Het toekennen
van verlof tijdens detentie is sterker dan voorheen afhankelijk van het getoonde gedrag
en concrete persoonsgerichte re-integratiedoelen. De persoonsgerichte benadering van
de gedetineerde en de inzet op gedragsverandering staan centraal. Vanaf de start van
detentie werkt de gedetineerde aan een veilige en perspectiefvolle terugkeer in de
samenleving.

Samenwerking DJI, reclassering en gemeenten

De gedetineerde krijgt ondersteuning bij zijn of haar re-integratieproces. In het
bestuurlijk akkoord «Kansen bieden voor re-integratie» (2019) hebben het gevangeniswezen,
de reclassering en de gemeenten afgesproken om al bij aanvang van de detentie de gedetineerde
te ondersteunen bij zijn (voorbereiding op zijn of haar) terugkeer naar de samenleving.
Dit detentie- en re-integratietraject (D&R-traject) houdt in dat bij aanvang van detentie
een zo volledig mogelijk beeld van de gedetineerde wordt gemaakt en dat de acties
die nodig zijn op de basisvoorwaarden in een D&R-plan worden vastgelegd.11 Deze basisvoorwaarden zijn essentieel voor een goede een veilige terugkeer naar de
samenleving. Aan het eind van de detentie vindt het afsluitend trajectgesprek plaats
en informeert het gevangeniswezen de opvolgende ketenpartner over wat er is bereikt
gedurende de detentie en welke zaken nog moeten worden opgepakt. Deze zaken kunnen
betrekking hebben op het mitigeren van risico’s en/of de basisvoorwaarden. Bij terugkeer
krijgt de gedetineerde – als hij of zij dat wil – steun van zijn sociaal netwerk,
vrijwilligers en ketenpartners. Soms wordt een toezichtsmaatregel door de reclassering
opgelegd.

Met de invoering van de Wet SenB per 1 juli 2021 is een wettelijke grondslag voor
gegevensdeling ontstaan.12 De uitvoering hiervan is vertaald in een handreiking die medio 2021 is verspreid
onder gemeenten, reclassering en DJI.13

Eind 2021 hebben de reclassering en DJI extra financiële middelen ontvangen om hun
samenwerking in de PI’s te intensiveren. Hiervoor is in 2022 aan de reclassering en
DJI tezamen een bedrag van € 4,5 miljoen toegekend. Met deze financiële middelen kunnen
zij samen invulling geven aan de start van de detentie. Zo versterken zij elkaars
kracht. Er zal in 2022 een evaluatie plaatsvinden naar de effecten van de inzet van
de reclassering in de PI’s. Op basis daarvan wordt besloten of en zo ja welke middelen
beschikbaar komen voor 2023 e.v.

Rondom elke PI is nu een regionaal team actief, bestaande uit vertegenwoordigers van
DJI, de reclassering en regioadviseurs Zorg en Veiligheid. Deze teams ondersteunen
de regio’s bij de re-integratie. Het gevangeniswezen, de reclassering en de betrokken
gemeenten in de regio maken nu afspraken op welke wijze zij, samen met andere relevante
partners, bij aanvang van detentie, tijdens het daarvoor ingevoerde trajectgesprek,
afstemmen over de in te zetten D&R-trajecten met het oog op een veilige terugkeer.

Gemeenten hebben een belangrijk taak bij de re-integratie van hun ex-gedetineerde
burgers. Het is daarom van belang dat alle gemeenten actief re-integratiebeleid voeren,
omdat daarmee de ex-gedetineerde burger wordt geholpen bij terugkeer naar zijn gemeente
en zo de kans op recidive kleiner wordt. Sinds 2014 kunnen gemeenten aanspraak maken
op de «bijdrageregeling Begeleiden (ex-) gedetineerden voor Wonen en Werken». Het
budget bedraagt op jaarbasis € 2,4 mln. Inmiddels maakt ruim driekwart van de gemeenten
gebruik van deze bijdrageregeling. De regeling is primair gericht op trajecten voor
werk en onderdak, maar kan ook worden gebruikt voor de andere basisvoorwaarden.

DJI, de reclassering en de VNG communiceren actief binnen de eigen organisaties over
de ambities van het bestuurlijk akkoord en het belang hier gezamenlijk invulling aan
te geven. Eind 2019 hebben zij een handreiking beschikbaar gesteld met tips voor samenwerking
en good practices voor re-integratie. Deze handreiking is per 1 april 2022 geactualiseerd.
Daarnaast heeft de VNG een pagina op haar website beschikbaar gesteld met actuele
informatie over re-integratie en goede voorbeelden.14

Eind 2023 is het onderzoek naar het verloop van het re-integratieproces in de beleving
van (ex-) gedetineerden gereed. De Universiteit Leiden voert dit onderzoek uit, in
opdracht van het WODC. Dit onderzoek zal leren waar verbeteringen mogelijk zijn. Dat
geldt ook voor het onderzoek dat de Inspecties JenV, SZW en Toegang Sociaal Domein
momenteel uitvoeren naar de samenwerking tussen DJI, reclassering en gemeenten bij
de re-integratie van ex-gedetineerden. Dit onderzoek zal ik in de tweede helft van
2022 aan uw Kamer aanbieden.

Arbeid, om- en bijscholing

Arbeid is een essentieel onderdeel van het dagprogramma. Gedetineerden krijgen minimaal
20 uur arbeid per week. Afhankelijk van de mogelijkheden van de inrichting en het
type werk kunnen meer uren worden gewerkt, soms zelfs hele dagen. Arbeid vindt plaats
binnen de leer-werkomgeving van het productiebedrijf In-Made. De gedetineerden leveren
productie met vastgestelde kwaliteits- en kwantiteitsnormen (zoals in een regulier
bedrijf) en krijgen zo de kans om werknemersvaardigheden te ontwikkelen en scholing
te volgen. Onder de naam «In-Made praktijkschool» leren gedetineerden de praktijk
bij arbeidsbedrijven onder begeleiding van werkmeesters/praktijkbegeleiders. Deze
arbeidsbedrijven zijn erkend door de Samenwerkingsorganisatie Beroepsonderwijs Bedrijfsleven
(SBB). Zij bieden volledige MBO-diplomatrajecten aan, de zogenaamde derde leerweg.
De leertrajecten van de In-Made praktijkschool hebben succes. In de afgelopen jaren
is een forse stijging van het aantal getuigschriften zichtbaar: 1.046 getuigschriften
in 2019, 1.322 in 2020 en in 2021 wel 2.004 getuigschriften. Dat geldt ook voor het
aantal MBO praktijkverklaringen; dat steeg van 190 in 2020 naar 799 in 2021. De groei
zette in 2021 dus fors door, ondanks de coronacrisis.

Het is een van de ambities van het kabinet om bij- en omscholing van gedetineerden
verder te faciliteren om de kansen op de arbeidsmarkt na detentie te vergroten. In
dat kader is het ook van belang om gedetineerden te ondersteunen bij arbeidsoriëntatie
en arbeidsbemiddeling. Daarom wordt, als vervolg op de kleinschalige detentievoorziening
De Compagnie in de PI Krimpen aan den IJssel, een aanpak voor arbeidstoeleiding tijdens
detentie ontwikkeld en beproefd door vrijwilligersorganisatie Gevangenenzorg Nederland
en de PI Alphen aan den Rijn. De beproefde aanpak en ervaringen hiermee worden vervolgens
gedeeld met andere PI’s en vrijwilligersorganisaties, zodat de aanpak vanaf 2024 landelijk
uitgerold kan worden.

Met de invoering van de Wet SenB zijn er 10 beperkt beveiligde afdelingen (BBA) gerealiseerd
met in totaal 355 BBA-plekken. In de BBA kunnen gedetineerden worden geplaatst die
in aanmerking komen voor re-integratieverlof voor het verrichten van extramurale arbeid.
Het doel is om de gedetineerde via werk succesvol en veilig te laten re-integreren.

De bezetting van de BBA blijft nog achter, voornamelijk als gevolg van het tijdelijk
overgangsrecht waardoor een deel van de gedetineerden ook in aanmerking kan komen
voor een penitentiair programma (PP). De mogelijkheid tot PP is – als uitvloeisel
van de Wet SenB – op 1 december 2021 komen te vervallen voor gedetineerden die in
totaal langer dan één jaar gevangenisstraf hebben. Er is echter een overgangsperiode
van drie jaar voor gedetineerden die op die datum al vastzaten en een strafrestant
hadden van maximaal drie jaar. In een PP geniet een gedetineerde meer vrijheden dan
in een BBA waardoor de gedetineerden zolang dat nog kan de voorkeur geven aan een
PP-traject boven een BBA-traject. Door deze achterblijvende bezetting is de capaciteit
tijdelijk verlaagd naar 223 plekken voor mannen en 21 plekken voor vrouwen. Een andere
reden voor achterblijvende bezetting is dat per gedetineerde wordt bepaald welke voorbereiding
op de terugkeer naar de maatschappij het meest passend is (individueel maatwerk).
Dit kán worden vormgegeven door het verlenen van verlof voor extramurale arbeid (en
daarmee plaatsing in een BBA), maar ook door het inzetten van kort- of langdurend
re-integratieverlof en/of plaatsing in een PP. Goed gedrag wordt meegewogen in de
beoordeling om in aanmerking te komen voor plaatsing op de BBA. Daarnaast wegen de
slachtofferbelangen en de risicobeoordeling mee. Tevens geldt dat een plaatsing op
een BBA moet bijdragen aan het re-integratiedoel van de gedetineerde.

Landelijke knelpunten

Ik zoek samen met betrokken organisaties welke knelpunten in de weg staan van re-integratie
en zoek oplossingen daarvoor. Ik geef hieronder twee voorbeelden van knelpunten: ten
eerste ID-kaarten voor gedetineerden en ten tweede onderdak.

Het eerste voorbeeld betreft ID-kaarten voor gedetineerden. Een van de knelpunten is dat nog te veel gedetineerden zonder geldig identiteitsbewijs
(id-bewijs) de PI verlaten. Eind 2020 hebben JenV en de Rijksdienst voor Identiteitsgegevens
(RvIG) besloten een nieuw werkproces voor de uitgifte van id-kaarten aan gedetineerden
in te voeren. Dit houdt in dat de (burgemeester van de) gemeente waarin de PI staat,
bevoegd wordt identiteitskaarten te verstrekken aan alle gedetineerden in een in die
gemeente gevestigde PI, dus ongeacht de gemeente waar de gedetineerde is ingeschreven.
De betreft 26 gemeenten.

Dit nieuwe werkproces is een belangrijke mijlpaal. Het hebben van een id-bewijs is
namelijk vereist bij de aanvraag van een uitkering, bij de ondertekening van een huurcontract
en bij indiensttreding bij een werkgever en dus voorwaarde voor re-integratie. Het
nieuwe werkproces wordt naar verwachting per juli 2023 ingevoerd. Dat kan niet eerder
omdat hiervoor een wijziging van de Paspoortwet nodig is. Aanvankelijk is een tussenoplossing
tot juli 2023 verkend. Daarvoor bleek weinig draagvlak bij gemeenten. Daarom is besloten
om de periode tot de daadwerkelijke invoering te gebruiken om gemeenten voor te bereiden
op hun nieuwe taak. Daarvoor heeft de RvIG een invoeringsproject opgezet. De eerste
startbijeenkomst met hoofden Burgerzaken vond op 6 april 2022 plaats.

Het tweede voorbeeld is onderdak. Een van de ambities van dit kabinet is huisvesting voor ex-gedetineerden. Ik werk
daarom mee aan het interbestuurlijke programma «Een thuis voor iedereen» dat wordt
gecoördineerd door de Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening. Dit
programma maakt onderdeel uit van de nationale woon- en bouwagenda en zet in op de
verbetering van het huisvestingsbeleid van aandachtsgroepen. Daaronder vallen ook
de mensen die uitstromen uit detentie. Er is nu nog te vaak sprake van een gefragmenteerde
aanpak per aandachtsgroep, waarbij samenhang met de juiste zorg, opvang, ondersteuning
en begeleiding vaak ontbreekt. Het doel is om te komen tot voldoende betaalbare woningen
voor alle aandachtsgroepen, evenwichtig verdeeld over gemeenten, waar nodig met de
juiste zorg, opvang, ondersteuning en begeleiding. Zo wordt er bijvoorbeeld ingezet
op het voorkomen van dat mensen tot een aandachtsgroep gaan behoren, wat niet alleen
voor de betrokkene maar ook voor de maatschappij als geheel winst oplevert. Ook wordt
onder andere door middel van woonzorgvisies helder in kaart gebracht wat er voor de
mensen uit de aandachtsgroepen nodig is. Dit wordt omgezet in lokale bindende prestatieafspraken
tussen de gemeente, verhuurders, zorgaanbieders en andere stakeholders.

3. OVERIGE ONDERWERPEN

3.1 Korte detenties

Zoals is aangekondigd in de beleidsreactie op het rapport van de RSJ «Korte detenties
nader bekeken» doet het WODC onderzoek naar de effecten van korte detenties.15 In dit onderzoek wordt niet alleen gekeken naar effecten op recidivecijfers, maar
ook de effecten op andere strafdoelen zoals vergelding en genoegdoening. Het WODC
zal eerst in kaart brengen welke wetenschappelijke inzichten over dit onderwerp bekend
zijn. Ik verwacht het onderzoek na de zomer met uw Kamer te kunnen delen.

Met de reclassering, het OM en DJI ben ik in gesprek over de aanbeveling van de RSJ
die ziet op verbetermogelijkheden van het reclasseringsadvies. Op basis daarvan zullen
vervolgstappen worden bepaald. Voorts is een verkenning gaande naar de vraag of het
toegevoegde waarde heeft om een vorm van elektronische detentie in te voeren. Ik verwacht
uw Kamer in de tweede helft van 2022 nader te kunnen informeren over mijn voornemens
op beide punten. Tevens verken ik het invoeren van een vervangende taakstraf voor
niet betaalde geldboetes. Ik streef ernaar uw Kamer na het zomerreces te informeren
over de uitkomsten.

3.2 Inrichting stelselmatige daders

Uit de laatste effectmeting van de ISD bleek opnieuw dat deze maatregel significant
tot minder recidive leidt dan een standaard gevangenisstraf.16 Bovendien wordt hiermee een aantal van tussen 1.486 en 2.408 strafzaken per jaar
voorkomen. Dat draagt bij aan onze maatschappelijke veiligheid en betekent daarnaast
een majeure ontlasting van de strafrechtsketen. Vooral de conclusie dat het krijgen
van forensische zorg tijdens de ISD leidt tot significant minder recidive maakt het
belang van behandeling tijdens de ISD duidelijk. Op dit moment onderzoekt het Instituut
voor Onderzoek naar Leefwijzen & Verslaving (IVO) in opdracht van het WODC de kwaliteit
van de uitvoering van deze specifieke maatregel. Met de uitkomsten van dit onderzoek
kan bepaald worden wat nu de kansrijke verbeterpunten zijn om de recidive verder omlaag
te brengen. Ik zal het rapport in de tweede helft van 2022 aan uw Kamer aanbieden.

3.3 Recidive na een verblijf op de terroristenafdeling

Het WODC berekent sinds 2005 periodiek de strafrechtelijke recidive van verschillende
groepen daders, waaronder ex-gedetineerden. Hierbij bied ik de eerste recidivemeting
van het WODC aan die ziet op ex-gedetineerden die op een terroristenafdeling (TA)
hebben verbleven. Hierin is bekeken of personen die in de periode van 2006 tot en
met 2017 zijn uitgestroomd uit een PI, en tijdens hun detentieperiode op een TA hebben
gezeten, opnieuw een delict hebben gepleegd.

De belangrijkste uitkomsten zijn:

– 14% van de totale groep pleegt binnen twee jaar opnieuw een delict waarvoor men veroordeeld
wordt;

– 3% recidiveert met een misdrijf waarvoor opnieuw een (deels) onvoorwaardelijke vrijheidsstraf
is opgelegd;

– 4% van de totale groep recidiveert binnen twee jaar met een nieuw terrorisme gerelateerd
misdrijf.

Ter vergelijking: van de reguliere ex-gedetineerden die in 2017 zijn uitgestroomd
recidiveert 47% binnen twee jaar. Voor een toelichting op deze cijfers verwijs ik
naar de bijgevoegde Factsheet Recidive onder uitstromers terroristenafdeling.

De uitkomsten uit de recidivemeting sluiten aan bij eerdere wetenschappelijk onderzoek
waaruit blijkt dat recidive bij ex-TA gedetineerden relatief laag is.17 Tegelijkertijd geldt dat de aard van terroristische misdrijven in de meeste gevallen
ernstiger is dan die van reguliere delicten en de maatschappelijke gevolgen van terroristische
misdrijven doorgaans vele malen groter zijn, zoals ook benoemd wordt in de meest recente
Dreigingsbeeld Terrorisme Nederland. Ook zonder zelf de wet te overtreden kunnen zij
een dreiging blijven vormen, door bijvoorbeeld na detentie terug te keren in extremistische
netwerken en daar een negatieve invloed hebben op anderen.18 Dit onderschrijft het belang van onze inzet op een veilige re-integratie.

Het WODC wordt gevraagd over vier jaar weer een recidivemeting te verrichten en daarbij
ook de re-integratie mee te nemen.

Dit onderzoek is van belang om periodiek inzicht te krijgen in de ontwikkeling van
recidive en re-integratie van deze dadergroep.

3.4 Palliatieve zorg in justitiële inrichtingen

Palliatieve zorg is zorg die de kwaliteit van het leven verbetert van patiënten en
hun naasten die te maken hebben met een levensbedreigende aandoening of kwetsbaarheid,
door het voorkomen en verlichten van lijden. Op 4 april 2022 heeft de Inspectie voor
Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ) haar rapport «Palliatieve zorg in justitiële inrichtingen
gepubliceerd.19 De IGJ heeft de toepasbaarheid van het kwaliteitskader palliatieve zorg in justitiële
instellingen onderzocht. Hoofdconclusie van de IGJ is dat de inrichtingen veel aandacht
besteden aan palliatieve zorg, maar dat het huidige kwaliteitskader palliatieve zorg
nog niet integraal toepasbaar is in justitiële instellingen. Alhoewel instellingen
wel hun uiterste best doen het kwaliteitskader palliatieve zorg toe te passen in detentie,
is dit gezien de specifieke setting niet op alle gebieden volledig mogelijk. De IGJ
beveelt aan:

Maak een duidelijke richtlijn voor instellingen op welk moment welke stappen doorlopen
kunnen worden om – indien mogelijk – over te kunnen gaan tot tijdige uitplaatsing.

Wanneer dat niet kan, kijk dan of toegang van naasten en externe expertise in de avond
en nacht in de PI mogelijk is. In forensisch psychiatrische centra is dat wel mogelijk.

Op dit moment is de gebouwelijke omgeving van het Justitieel Centrum voor Somatische
Zorg (JCvSZ) niet geschikt voor verblijf in de palliatieve fase, conform kwaliteitskader
palliatieve zorg. Dit is volop in beeld bij de directie. Aan – tijdelijke -nieuwbouw
wordt hard gewerkt.

Maak een vertaalslag van het kwaliteitskader palliatieve zorg naar de mogelijkheden
voor palliatieve zorg in detentie (wanneer uitplaatsing naar een passende setting
niet mogelijk is) en daarbij expliciet te beoordelen wat passend en noodzakelijk wordt
gevonden. Wanneer uitplaatsing op juridische gronden niet mogelijk is, kan zorg niet
geleverd worden conform kwaliteitsstandaarden en levert dit ethische vragen op.

Ik heb aan DJI gevraagd deze aanbevelingen op te pakken. Vooropgesteld dient te worden
dat de justitiële inrichtingen nu reeds zoveel mogelijk maatwerk toepassen: per geval
waarin palliatieve zorg aan een justitiabele moet worden geboden, zal worden bezien
wat passend en noodzakelijk is om deze zorg conform de geldende kwaliteitsstandaarden
te kunnen leveren. Dit geldt ook voor de locatie waar deze zorg het beste kan worden
verleend. Daarnaast zal DJI een interne werkinstructie opstellen omtrent de procedure
ter voorbereiden op eventuele uitplaatsing van gedetineerden die palliatieve zorg
nodig hebben in een externe setting (buiten de PI). Hetzelfde geldt voor de vertaalslag
van het kwaliteitskader palliatieve zorg. DJI zal dit kader zo breed mogelijk toepasbaar
maken binnen de detentiesetting, zeker daar waar de gedetineerde niet kan worden uitgeplaatst
naar een externe zorgaanbieder. Zoals de IGJ reeds constateert, wordt momenteel hard
gewerkt aan gebouwelijke vernieuwing van het JCvSZ in Scheveningen en het wenselijke
kwaliteitsniveau.

Voor wat betreft de aanbeveling over toegang tot de PI in de nachtelijke uren voor
naasten en/of expertise geldt eveneens dat de PI’s daar – in navolging van de handelwijze
binnen de forensische zorg – maatwerk zullen leveren.

3.5 Betere start

Sinds 2007 voert het gevangeniswezen de erkende interventie Betere Start uit. Betere
start heeft tot doel het voorkomen van recidive bij (ex-)gedetineerde moeders en van
gedragsproblemen bij hun kinderen. Betere start is voor moeders van kinderen tussen
de 2 en 10 jaar in de laatste drie maanden van hun detentie en de eerste zes maanden
na detentie. Voor deelname aan de interventie moeten de moeders tweemaal per maand
langdurend re-integratieverlof kunnen opnemen. Tijdens dit verlof doen zij in de thuissituatie
ervaring op met de zorg voor hun jonge kinderen.

Met de invoering van Wet SenB is het langdurig re-integratieverlof in de Regeling
tijdelijk verlaten van de inrichting (Rtvi) gemaximeerd op eenmaal per maand. Dit
staat de uitvoering van de interventie in de weg. Dit is een onbedoeld neveneffect
van de Wet SenB. Om die reden ga ik de Rtvi wijzigen (art. 20 lid 6). Die wijziging
maakt het mogelijk om voor erkende justitiële interventies een uitzondering te maken
op het maximum van eenmaal per maand langdurig re-integratieverlof, mits dit strikt
noodzakelijk is voor de uitvoering van de interventie.20 De overige voorwaarden en beoordelingscriteria voor deze verlofverlening blijven
ongewijzigd. Ik streef ernaar om de Rtvi binnen vier maanden aan te passen. Vooruitlopend
op deze wijziging zal DJI, ten voordele van de gedetineerde moeder, afwijken van de
Rtvi door hen voor deelname aan Betere Start twee keer per maand langdurend re-integratieverlof
te verlenen.

3.6 Inkoop beschermingsmiddelen COVID-19

Tijdens het debat op 7 april 2022 over de mondkapjesdeal heeft de Minister voor Langdurige
zorg en Sport toegezegd haar collega van JenV te vragen in te gaan op de inkoop van
persoonlijke beschermingsmiddelen door JenV (Handelingen Ii 2021/22, nr. 70, Debat
over de mondkapjesdeal). Hierbij doe ik haar toezegging gestand.

Het crisisteam van DJI heeft ten behoeve van de beheersing van COVID binnen de justitiële
inrichtingen driemaal via De Hulptroepen/Relief Goods Alliance middelen aangeschaft.
De eerste keer betrof dit 10.000 isolatieschorten, de tweede keer 25 Roche antigeen
zelftesten en de derde keer 15.000 Roche antigeen zelftesten. De afwegingen die gemaakt
zijn bij aanschaf waren snelle beschikbaarheid, certificering en prijs. Er is voor
een totaalbedrag van € 159.647 aangeschaft. Levering heeft conform afspraak plaatsgevonden,
de middelen waren voorzien van de juiste certificering/ontheffing en inmiddels zijn
alle schorten en zelftesten verbruikt. Communicatie met de Hulptroepen/Relief Goods
Alliance over deze middelen vond rechtstreeks plaats met medewerkers van de afdeling
inkoop van het Shared Service Centre (SSC) van DJI.

3.7 Beklagzaken

In het rapport «Spanning in detentie» vraagt de Raad voor de Sanctietoepassing en
Jeugdbescherming (RSJ) aandacht voor het grote aantal beklagzaken en constateert de
RSJ dat de behandeling van serieuze klachten van gedetineerden (vanwege lange doorlooptijden)
in het gedrang komt door de grote hoeveelheid «futiele» klachten.21 Net als mijn ambtsvoorganger acht ik dit onwenselijk. Het beklag- en beroepsrecht
zijn belangrijke rechten voor gedetineerden. Conform het advies van de RSJ is een
verkenning gestart naar de mogelijkheid van een interne

klachtenprocedure en het heffen van griffierecht binnen detentie. In PI Nieuwegein
en PI Zuid Oost is eind vorig jaar een pilot gestart. In deze pilot wordt gedurende
zes maanden verkend wat het effect is van een interne klachtenprocedure, waarbij er
vanuit de PI een klachtenfunctionaris wordt ingezet. Daarnaast onderzoekt het WODC
momenteel de mogelijkheden voor het heffen van griffierecht binnen detentie. Ik verwacht
uw Kamer deze zomer te kunnen informeren over de uitkomsten van de pilot en het WODC
onderzoek.

4. TOT SLOT

De basis van het gevangeniswezen moet op orde zijn om gevangenisstraffen snel, zeker
en veilig te kunnen uitvoeren. De Wet straffen en beschermen stelt daaraan nieuwe
eisen. In deze brief heb ik daarnaast aangegeven dat wij de komende jaren samen voor
grote uitdagingen staan. Zoals de krapte op de arbeidsmarkt, de stijgende behoefte
aan detentiecapaciteit en de financiering van DJI. Deze uitdagingen zetten de opdracht
om de gevangenisstraffen snel, zeker en veilig ten uitvoer te leggen, onder druk.
Deze opdracht en de ambitie om de organisatie van DJI de komende jaren duurzaam gezond
te maken vergt veel van alle medewerkers. Ik heb veel waardering voor hun inzet.

De Minister voor Rechtsbescherming,
F.M. Weerwind