Brief regering : Stand van zaken risicoreductie bankensector

Nr. 1728 BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 november 2020

In april 2018 heb ik uw Kamer een eerste brief over risicoreductie in de Europese
bankensector gestuurd. Daarin gaf ik een overzicht van de stappen die zijn gezet om
de risico’s in de Europese bankensector terug te dringen.1 De brief bevatte een samenvatting van wat er tot dan toe was bereikt en beschreef
de inzet van Nederland om de risico’s verder aan te pakken. In augustus 2019 heb ik
een tweede brief naar uw Kamer gestuurd over de vorderingen op het terrein van risicoreductie.2 Indachtig de toezegging om jaarlijks een update te sturen, stuur ik uw Kamer nu deze
brief met een nieuwe stand van zaken.3

In deze brief neem ik ook de belangrijkste elementen mee uit het risicoreductie-rapport
van de Europese Commissie, de Europese Centrale Bank (ECB) en de Single Resolution
Board (SRB) (hierna: de instellingen). Dit rapport is opgesteld op verzoek van de
Eurogroep, als input voor de besluitvorming over de gemeenschappelijke achtervang
van het gemeenschappelijke resolutiefonds (Single Resolution Fund (SRF)). Hoewel de
risico’s bij een aantal banken nog altijd hoog zijn, laat het rapport zien dat er
op het gebied van de niet-presterende leningen (NPL’s) en buffers voor bail-in (Minimum Requirement for own funds and Eligible Liabilities; MREL) over de breedte van de Europese bankensector aanzienlijke risicoreductie heeft plaatsgevonden.
Het rapport moet nog worden besproken door de Eurogroep, waarna het openbaar zal worden.
Om u tijdig en volledig te informeren heb ik het rapport en de bijlage vertrouwelijk
ter inzage aan uw Kamer gestuurd4. Deze vertrouwelijkheid geldt tot het moment van openbaarmaking van het rapport na
afloop van de Eurogroep. In het verslag van de Eurogroep/Ecofin van 3–4 november jl.
heb ik u reeds geïnformeerd over de werking van het resolutiefonds en de gemeenschappelijke
achtervang. Hieronder ga ik daar nog nader op in.

Tijdens de Eurogroep van december 2019 is afgesproken dat in het vierde kwartaal van
2020 een beslissing over vervroegde invoering van de gemeenschappelijke achtervang
van het SRF zou worden genomen. De besluitvorming over vervroegde invoering van de
gemeenschappelijke achtervang staat daarom geagendeerd op de Eurogroep van 30 november.
Invoering van de achtervang kan alleen als Italië alsnog het akkoord over het ESM-verdrag
onderschrijft. Over de Nederlandse inzet informeer ik uw Kamer separaat in de geannoteerde
agenda voor die bijeenkomst van de Eurogroep. Deze brief geeft inzicht in de belangrijkste
overwegingen die ten grondslag liggen aan deze inzet.

In bijlage I geef ik een overzicht van de stand van zaken van verschillende risicoreducerende
maatregelen5. In bijlage II ga ik in meer detail in op waar de Europese bankensector nu staat
ten aanzien van:

1) Kapitaal;

2) Buffers voor bail-in (MREL) en resolutie;

3) Niet-presterende leningen (NPLs);

4) Wisselwerking banken/overheden; en

5) Overig

In bijlage II zal ik tevens ingaan op de ontwikkelingen in de bankensector sinds de
COVID-19-pandemie6. Ook beschrijf ik welke maatregelen zijn genomen op de hierboven beschreven onderwerpen.

Afspraken bankenunie

In 2016 zijn met de zogenoemde routekaart in de Europese Unie afspraken gemaakt over
het voltooien van de Europese bankenunie. Deze routekaart heeft de afgelopen jaren
onder meer de basis gevormd voor discussies over de invoering van een Europees Depositogarantiestelsel
(EDIS) en over de gemeenschappelijke achtervang voor het gemeenschappelijke resolutiefonds
(SRF). Een belangrijk onderdeel van de routekaart is dat verdere stappen ten aanzien
van risicodeling in de Europese bankensector hand in hand gaan met verdere risicoreductie.
Onderstaande tabel plaatst deze afspraken uit de bankenunie over risicoreductie, risicodeling,
en de Nederlandse inzet in context. Tevens schets ik de huidige stand van zaken.

Over EDIS sprak de Raad in 2016 af dat politieke besprekingen over een invoering daarvan
pas konden starten als sprake was van voldoende risicoreductie. Nederland en enkele
gelijkgestemde landen vinden dat gewerkt dient te worden aan een betere weging van
staatsobligaties voordat risico’s worden gedeeld via een EDIS. Tevens dient de gezondheid
van bankensectoren aangetoond te worden, bijvoorbeeld door de uitvoering van balansdoorlichtingen
(asset quality reviews, AQR). Vooralsnog is hierover geen overeenstemming in de Raad, en vinden louter technische
besprekingen plaats.

Naast EDIS wordt in de routekaart ook gesproken over de gemeenschappelijk achtervang
(ook wel «backstop» genoemd) voor het private resolutiefonds (SRF). Specifiek voor
de gemeenschappelijke achtervang bevestigde de Raad in de routekaart nogmaals dat
de achtervang uiterlijk eind 2023 operationeel zou worden, nadat de Europese Raad
in 2012 al had afgesproken dat er een effectieve achtervang zou komen voor het gemeenschappelijk
afwikkelingsmechanisme.7 In de routekaart is afgesproken dat de achtervang eerder dan 2024 ingevoerd zou kunnen
worden, indien de maatregelen inzake risicoreductie, waartoe de Europese Commissie
in 2016 voorstellen had gedaan, zijn afgerond. In de Eurogroep van 3 december 2018
en tijdens de Eurotop van 14 december 2018 is nader uitgewerkt dat de gemeenschappelijke
achtervang vervroegd ingevoerd wordt op voorwaarde dat er in de afgelopen jaren voldoende
risicoreductie heeft plaatsgevonden. De afgelopen jaren heeft Nederland erop gehamerd
dat daarvoor sprake moet zijn van zichtbare risicoreductie.

Tabel 1: stand van zaken risicodeling dossiers en voorwaarden

Thema

Europese afspraken

NL voorwaarden

Stand van zaken

EDIS

Politieke besprekingen over een EDIS kunnen van start gaan na voldoende voortgang
op risicoreducerende maatregelen.1

EDIS dient pas tot stand te komen als de bankensector in elk van de lidstaten gezond
(aangetoond middels een AQR) is én er een goede risicoweging van overheidsobligaties
op de bankbalansen is gerealiseerd.

Voortgang is beperkt omdat er in de Raad onenigheid is over de afruil tussen risicoreductie
en risicodeling.

In de Raad lopen alleen technische besprekingen.

Gemeenschappelijke achtervang

Uiterlijk voor 2024 komt er een gemeenschappelijke achtervang voor het gemeenschappelijke
resolutiefonds (SRF).

De gemeenschappelijke achtervang wordt vervroegd ingevoerd op voorwaarde dat er in
de afgelopen jaren voldoende risicoreductie heeft plaatsgevonden. Besluitvorming over
vervroegde invoering wordt gevoed door een beoordeling van de instellingen over doelstellingen
t.a.v. MREL en NPLs.

Er dient sprake te zijn van aantoonbare risicoreductie ten aanzien van niet-presterende
leningen (NPLs) en buffers voor bail-in (MREL).

Als de doelen t.a.v MREL en NPL niet behaald zijn, worden er aanvullende maatregelen
genomen.

Het rapport van CIE/ECB/SRB toont dat in de afgelopen jaren over de hele linie de
risico’s aanzienlijk zijn gedaald, maar sommige landen/banken niet aan de doelstellingen
voldoen.

Besluitvorming is geagendeerd voor de Eurogroep van 30 november.

X Noot

1

De 2016 routekaart noemde de maatregelen ten aanzien van kapitaal, de leverage ratio,
MREL, en aanpassing van de crediteurenhiërarchie. Deze maatregelen zijn grotendeels
middels het bankenpakket geïmplementeerd. Voor wat betreft de behandeling van staatsobligaties
zou de Raad wachten op uitkomsten uit het Bazels comité. In aansluiting op die werkzaamheden
van het Bazels Comité zou de Raad zich nog beraden op eventuele volgende stappen in
de Europese context.

Onderdeel van het akkoord uit 2018 is dat besluitvorming over vervroegde invoering
wordt gevoed door een beoordeling door de Europese instellingen (ECB, SRB en Europese
Commissie) van de voortgang van de opbouw door banken van hun MREL-buffers (de bankenbuffers
die bail-in mogelijk maken) en van de afbouw van niet-presterende leningen op bankbalansen
(NPLs). Tevens is toen besloten dat indien uit deze analyse blijkt dat onvoldoende
risicoreductie heeft plaatsgevonden, aanvullende maatregelen worden genomen. Op 6 november
heb ik het rapport van de instellingen onder embargo ontvangen.8 Hieronder schets ik de belangrijkste uitkomsten van het rapport en geef ik een appreciatie
van de behaalde risicoreductie. In bijlage II ga ik nader in op verschillende onderdelen
die in het rapport genoemd worden, evenals andere belangrijke elementen van risicoreductie.

In deze brief en bijlages behandel ik alle vormen van risicoreductie die relevant
zijn in de context van Europese discussies over het voltooien van de bankenunie.

Voordat ik nader inga op de ontwikkeling in risicoreductie, schets ik hieronder eerst
nog aanvullende context in het kader van de gemeenschappelijke achtervang.

Context gemeenschappelijke achtervang

De gemeenschappelijke achtervang is een kernelement van het Europese gemeenschappelijk
resolutieraamwerk, dat erop gericht is de vervlechting van banken en overheden te
verminderen en de private sector, in plaats van belastingbetalers, te laten opdraaien voor falende banken.
Als het in het publiek belang is dat bepaalde kritieke functies van een bank overeind
worden houden, dan moeten interventies bij falende banken bekostigd worden met private
middelen. Een van de elementen uit het resolutieraamwerk is het gemeenschappelijke
resolutiefonds (SRF), dat door banken zelf wordt gevuld. De Europese resolutieautoriteit
SRB kan gelden uit dit fonds aanwenden om die kritieke functies voort te laten zetten.
Het is echter niet ondenkbaar dat, in een grote crisissituatie, het SRF uitgeput raakt.
Dan zouden echter wel meerdere banken tegelijkertijd moeten omvallen, en zouden deze
banken, na toepassing van bail-in alsnog een grote steunbehoefte hebben. Dit soort
situaties vallen echter niet uit de sluiten, en daarom kan de SRB indien nodig vanuit
de publieke gemeenschappelijke achtervang middelen lenen om het resolutieraamwerk
draaiende te houden.

Om de belofte van het ontzien van belastingbetalers ook echt waar te maken zijn allerlei
prikkels ingebouwd om bij falende banken de risico’s voor overheden tot een minimum
te beperken. Eerst staan de aandeelhouders en crediteuren van de falende bank aan
de lat. Via een bail-in dragen zij bij aan het weer gezond krijgen van de bank: hun
investeringen worden afgeschreven of schulden worden omgezet in kapitaal. De SRB kan
een bank pas solvabiliteitssteun uit het SRF verlenen nadat ten minste 8% van de totale
passiva van de betreffende bank aan zo’n bail-in is onderworpen.9 Dat betekent dat bij een bank met een balansomvang van 1000 miljard euro eerst minimaal
80 miljard euro aan passiva wordt afgeschreven of omgezet in eigen vermogen om verliezen
op te vangen en de kapitaalpositie van de bank te versterken, voordat het SRF voor
solvabiliteitssteun kan worden benut.

Op het moment dat het SRF, met een huidige omvang van 40 miljard (oplopend tot 70
miljard in 2024) euro, toch onverhoopt is uitgeput, moeten in eerste instantie crisisbijdragen
bij de hele bankensector worden geïnd.10 Indien deze bijdragen niet onmiddellijk beschikbaar of niet voldoende zijn om de
uitgaven van het SRF te dekken, zorgt de gemeenschappelijke achtervang ervoor dat
de SRB op vooraf vastgestelde voorwaarden bij het ESM kan lenen. Een van die voorwaarden
is dat de SRB die lening geleidelijk, dat wil zeggen binnen drie tot vijf jaar, terugbetaalt
via nieuwe heffingen op alle banken binnen de bankenunie.

Mede vanwege deze waarborgen is het SRF zelf sinds de inwerkingtreding in 2016 van
het Europese resolutieraamwerk nog geen enkele keer gebruikt en zijn alle erin opgebouwde
middelen dus nog beschikbaar. In het staartscenario dat de gemeenschappelijke achtervang
in de toekomst wel aangesproken zal worden, is er sprake van een grote crisis. Dan
zal de gemeenschappelijke achtervang nuttig zijn om het raamwerk te ondersteunen.

Tot op heden is helaas te weinig gebruik gemaakt van het resolutieraamwerk bij bankfalen.
In het grootste deel van de gevallen hebben overheden ervoor gekozen om bij bankfalen
staatssteun te gebruiken in plaats van de strengere resolutieregels te volgen. Zo
hebben lidstaten ervoor gekozen om liquiditeits- en preventieve kapitaalsteun te verlenen
aan banken, alsmede staatssteun om het faillissement van banken ordentelijk te laten
verlopen.11 Hoewel de Commissie bij het toepassen van de staatssteunregels in die gevallen publieke
lasten zo veel als mogelijk probeert te beperken, draagt juist het resolutieraamwerk
en haar strenge regels zorg dat overheidsgeld beschermd wordt. Nationale staatssteun
verkleint de kans op gebruik van het SRF en de gemeenschappelijke achtervang, maar
verhoogt wel publieke risico’s. Dit soort ingrepen kan daarom op termijn toch een
risico vormen als dit tot verslechtering van de kredietwaardigheid van overheden leidt.
Dat zou ertoe kunnen leiden dat landen alsnog een beroep moeten doen op het ESM. Mijn
voorkeursroute is echter dat banken in resolutie worden gebracht, zonder tussenkomst
van overheden, en indien echt nodig dat de gemeenschappelijke achtervang daarvoor
kan worden aangesproken. Hoewel staatssteun nooit kan worden uitgesloten vind ik het
belangrijk dat de regels voor het verlenen van staatssteun aan banken verder worden
aangescherpt. Mijn verwachting is dat daarmee het resolutieraamwerk (inclusief eventueel
het SRF) vaker wordt toegepast wanneer banken overmatige risico’s hebben genomen,
overheidsmiddelen nog beter worden beschermd, en de financiële stabiliteit verder
wordt versterkt. Ik steun dan ook de intentie van de Commissie om de komende jaren
het crisisraamwerk voor banken te evalueren, lessen uit verschillende bankcasussen
daarin mee te nemen, en het raamwerk gericht te verbeteren.12 Het zou goed zijn als de Commissie in die context ook de staatssteunregels tegen
het licht houdt, en Nederland heeft hier recent ook met gelijkgestemde landen middels
een non-paper voor gepleit.

Ontwikkelingen risicoreductie

Hieronder geef ik u eerst een algemeen beeld van de risicoreductie in de Europese
bankensector op basis van meerdere indicatoren. In bijlage II schets ik voor uw Kamer
in nader detail de voortgang op de verschillende risicoreductie dossiers. Daarna behandel
ik specifiek de uitkomsten van het Europese risicoreductierapport van de instellingen
in de context van het vervroegd invoeren van de gemeenschappelijke achtervang.

Algemeen beeld risicoreductie

Overheden, toezichthouders en banken hebben de afgelopen jaren hard gewerkt om de
risico’s in de bankensector verder terug te dringen. Buffers van banken zijn geleidelijk
verhoogd, toezicht op niet-presterende leningen (NPLs) is aangescherpt, en aan de
hand van het resolutieraamwerk worden plannen gemaakt voor als banken falen en wordt
ervoor zorg gedragen dat belastingbetalers beter beschermd zijn. Omvangrijke wetgeving
(zowel nationaal als Europees) is afgerond en wordt op dit moment geïmplementeerd.
Zo zijn in het bankenpakket afspraken gemaakt over de buffers voor bail-in (MREL)
en de minimum leverage ratio. En het actieplan voor NPLs heeft geleid tot een pakket
aan maatregelen om NPLs aan te pakken.13 Zo is een verordening afgesproken die banken dwingt om voor NPLs binnen een vaste
termijn te voorzien. Daarmee wordt zorg gedragen dat banken voldoende grote stroppenpotten
aanleggen, en zij voldoende weerbaar zijn als verliezen materialiseren. Tevens is
als onderdeel van het actieplan gewerkt aan het verder ontwikkelen van secundaire
markten zodat leningen van bankbalansen af kunnen worden gehaald, en banken kapitaal
kunnen vrijspelen om aan de reële economie te lenen. Het actieplan draagt er daarmee
zorg voor dat toekomstige NPLs voldoende voortvarend kunnen worden aangepakt.

Tegelijkertijd heeft sinds de vorige risicoreductiebrief de COVID-19-pandemie Europese
economieën zwaar onder druk gezet en Europese banken geconfronteerd met onverwachte
en uitzonderlijke uitdagingen. Anders dan de crisis van 2008, ligt de oorsprong van
deze crisis niet in de financiële sector. De financiële sector is vooralsnog in staat
geweest de tegenvallers op te vangen. Toch zijn marktomstandigheden verslechterd;
klanten en bedrijven kunnen verminderd terugbetalen op leningen, en de onzekerheden
over het verloop van de pandemie zijn groot. Het is niet te voorspellen hoe en in
welke mate de financiële sector de komende jaren geraakt zal worden. In de cijfers
zijn de gevolgen van COVID-19 nog niet goed zichtbaar.

De hervormingen in de afgelopen tien jaar hebben ervoor gezorgd dat de Europese bankensector
tot nu toe in staat is geweest de economische klap van COVID-19 op te vangen, mede
geholpen door grootschalige interventies van Europese overheden. Uit de stresstest
van de ECB blijkt dat de Europese bankensector in eerste instantie goed in staat is
negatieve schokken als gevolg van COVID-19 op te vangen.14 In zwaardere scenario’s van de ECB-stresstest blijken er Europese banken te zijn
die hun kredietverlening zouden moeten terugschroeven om hun kapitaalniveaus te kunnen
handhaven. In dat laatste geval zouden aanvullende maatregelen van toezichthouders
en overheden noodzakelijk kunnen zijn.

Risicoreductie m.b.t. gemeenschappelijke achtervang

Het risicoreductierapport van de instellingen laat zien dat er op het gebied van de
NPL en MREL over de breedte van de Europese bankensector veel risicoreductie heeft
plaatsgevonden.

Sinds 2014 is het percentage NPLs in de Europese bankensector sterk afgenomen, mede
dankzij de inspanningen van lidstaten en toezichthouders. Het Europese gemiddelde
staat nu op 2,9% bruto NPLs (dat is ten opzichte van alle NPLs zonder voorzieningen).
Als gecorrigeerd wordt voor de reeds genomen voorzieningen (netto NPLs) staat het
gemiddelde aantal NPLs onder de 2%. Het rapport toont dat het grootste deel van de
Europese banken en landen de doelstellingen, zoals die bij het akkoord over de gemeenschappelijke
achtervang en het ESM uit december 2018 zijn geformuleerd van 5% bruto en 2,5% netto
NPLs, ruimschoots heeft gehaald. Ook banken met veel NPLs in landen als Griekenland,
Cyprus, Portugal en Italië hebben in de afgelopen jaren forse dalingen laten zien.
Zo is bijvoorbeeld in Italië het aantal NPLs gedaald van 17% in 2014 naar 6,1% bruto
in 2020. De komende maanden hebben met name banken in deze landen aanvullende maatregelen
gepland. Zo zijn banken in deze landen voornemens het komend jaar nog meer dan 50
miljard euro aan NPLs af te stoten. Daarmee zou bijvoorbeeld Italië, waar het NPLs
pre-COVID-19 betreft, dichter of zelfs onder de doelstellingen uit de term sheet komen.
Het is echter aannemelijk dat NPLs als gevolg van COVID-19 in alle EU landen weer
zullen toenemen.

Het rapport komt op een moment dat het economische tij als gevolg van COVID-19 omgeslagen
is. De instellingen gaan, mede op mijn verzoek, in het rapport ook in op de voorlopige
economische effecten van COVID-19 op de risico’s voor banken. Die effecten zijn nog
niet zichtbaar op de NPLs tot aan het tweede kwartaal van 2020. De instellingen schrijven
dat banken vooralsnog profijt hebben van de maatregelen die overheden nemen. Het rapport
stelt wel dat NPLs weer zullen oplopen nu het economisch slechter gaat, maar dat het
nog lastig is om in te schatten waar dit precies gaat gebeuren. In die context is
van belang te benadrukken dat de afgelopen jaren een omvangrijk pakket aan maatregelen
is genomen om toekomstige opbouw van NPLs te voorkomen, en om NPLs aan te pakken als
deze zich voordoen, zoals hierboven beschreven.

Ook ten aanzien van MREL laten de instellingen zien dat de meeste banken op weg zijn
om hun doelstellingen voor 2024 te halen. Banken dienen in principe pas vanaf 2024
aan hun, door de SRB opgelegde MREL-eis te voldoen. In veel landen is het tekort aan
MREL in de afgelopen jaren verder teruggelopen (van 131 miljard euro eind 2018 naar
74 miljard euro eind 2019). Dat laat zien dat de afwikkelbaarheid van banken in de
afgelopen jaren fors is vergroot. Tegelijkertijd zijn er nog uitdagingen. Het rapport
laat zien dat sommige banken nog (ver) van doelstellingen afzitten. Dit kan ermee
te maken hebben dat deze banken verminderde markttoegang hebben, en daardoor lastiger
bail-inbare schuld kunnen uitgeven. Deze banken zullen de komende jaren verder moeten
werken om hun MREL op peil te brengen. Resolutieautoriteiten zullen hiervoor vanaf
1 januari 2022 ook bindende tussendoelstellingen zetten. Het is goed om hierbij op
te merken dat, ongeacht hoeveel MREL een bank dient aan te houden, voor solvabiliteitssteun
uit het SRF hoe dan ook een bail-in tot 8% vereist is. Voldoende MREL maakt het uitvoeren
van een dergelijke bail-in gemakkelijker. In het rapport wordt ook terecht opgemerkt
dat de tekorten en opbouw van MREL de komende tijd nog kan schommelen. Allereerst
worden nieuwe vereisten uit het bankenpakket verder geïntegreerd. De instellingen
verwachten hierdoor een lichte stijging van de eisen. Ten tweede doen sommige banken
mee aan ECB-herfinancieringsoperaties in de context van COVID-19 waardoor balansen
van banken zijn verlengd: dat zet opwaartse druk op de hoeveelheid MREL die banken
aanhouden. Daardoor loopt het tekort sinds dit jaar weer op, hoewel banken MREL verder
blijven opbouwen.

Ondanks de bereikte risicoreductie zijn bij bepaalde banken de niveaus van NPLs nog
altijd onwenselijk hoog en blijft de MREL achter bij de doelstellingen, met name in
Griekenland en Cyprus. In de Eurogroep is eerder afgesproken dat als er een gemeenschappelijke
achtervang komt, deze voor alle banken bedoeld is. Het uitsluiten van banken zou naar
de financiële markten een zelfversterkend signaal kunnen afgeven voor deze banken.
Wel is er in de Eurogroep afgesproken dat er maatregelen genomen zullen worden daar
waar de doelen nog niet bereikt zijn, proportioneel aan het naar voren halen van de
gemeenschappelijke achtervang. De noodzaak tot het nemen van aanvullende maatregelen
zal de kern van mijn inzet zijn in de Eurogroep van 30 november als besluitvorming
over vervroegde invoering op de agenda staat. Ik ga hier ook op in de geannoteerde
agenda voor deze Eurogroep.

Tot slot

De afgelopen jaren zijn belangrijke stappen gezet ten aanzien van risicoreductie.
De economische gevolgen van de COVID-19-pandemie benadrukken nogmaals het belang van
deze maatregelen. De huidige crisis toont tevens de noodzaak om ook voor de toekomst
te blijven pleiten voor verdere risicoreducerende maatregelen, ook in de context van
het vervolg van de bankenunie discussies. Ik blijf mij daarvoor inzetten en zal uw
Kamer jaarlijks over de voortgang daarvan blijven informeren.

De Minister van Financiën, W.B. Hoekstra